17.1. Верховна Рада України -

єдиний орган

й орган законодавчої влади в Україні

Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Відповідно до ст. 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рала України. Це означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони1. Термін "законодавча влада" (англ. 1е?І5Іаіиге) інтерпретується як галузь (інститут, гілка, сфера) державної влади, делегованої народом своїм представникам у парламенті та наділеної виключними повноваженнями приймати закони2. Сучас-ний парламент (англ. рагііатєпі, франц. рагіетеп!, первісно - розмова, від франц. рагіег - говорити) традиційно визначають як вищий орган народного представництва, який виражає суверенну волю народу шляхом прийняття головним чином законів. Парламент України

1 Рішення Конституційного Суду України М° 17-рн/2002 ^017р710-02) від 17 жовтня

2002.

2 Скакун О. Ф. Теория государства и права (знциклопедический курс): Учебник - X.,

2005.-С. 158.

.0-8.52 289

Розділ 17

є установою, на яку покладається здійснення важливих функцій, причому правова природа парламенту має дуалістичний характер. З одного боку, він є органом державної влади в Україні, у зв'язку з чим на нього покладається виконання функцій держави, з іншого - виступає органом загальнонаціонального представництва та має своїм соціальним призначенням здійснення законодавчої влади від імені та в інтересах Українського народу.

Ідея формування та функціонування парламенту пов'язана з концепцією поділу влади, ідеєю народного суверенітету і похідною від неї ідеєю народного представництва. Надзвичайно вагомим внеском у формування цих теорій і концепцій та первинної основи функціонування парламентаризму є погляди англійських та французьких мислителів ХП-ХУШ ст. таких, як: Дж. Локк, Е. Берк, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтеск'є, Е. Сійєс. Дж. С. Міль та ін. Результати пошуків видатних філософів мають відображення майже в усіх демократичних конституціях світу, зокрема в Конституції України, яка закріплює модель вітчизняного парламентаризму.

На сучасному етапі розвитку парламентаризму існують різні підходи до закріплення статусу законодавчої влади. Насамперед це пов'язано з історичними національними традиціями формування та подальшого функціонування таких політичних інститутів, як парламент і виборче право. Від того, яким шляхом відбувалася інсти-туціоналізація парламентів, під впливом яких політичних течій і настроїв суспільства, в умовах існування яких політичного та державного режимін, залежить обсяг і зміст закріпленої компетенції сучасних парламентів у конституціях держав. Ці чинники зумовлюють характер властивостей і рис парламентів.

Конституція України у визначенні правового статусу Верховної Ради України виходить із сучасних концепцій парламентаризму, враховуючи національний досвід, закріплює таку модель українського парламентаризму, яка передбачає форму взаємодії громадянського суспільства і держави, шо грунтується на визнанні привілейованого місця парламенту - Верховної Ради України у системі державної влади в Україні.

Провідна роль Верховної Ради України зумовлена її особливою політико-правовою природою, шо має прояв у її представницькому, колегіальному, виборному та постійному характері організації та діяльності, періодичності формування, легальності, легітимності та Інших ознаках.

290

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Представницький характер Верховної Ради України чітко не визначається Конституцією України, лише проголошується її виключна законодавча природа. Проте в Основному Законі та інших нормативно-правових актах є ряд положень, які свідчать про представницький характер парламенту. У Конституції України міститься кілька положень, які певною мірою стосуються питання предсташіицької функції і слугують методологічною основою для наукового та нормативного аналізу правової природи представницької функції Верховної Ради, визначення її поняття та ознак.

По-перше, у Преамбулі Конституції України зазначається, що Верховна Рада України від імені Українського народу - громадян України всіх національностей, виражаючи суверенну волю народу, приймає цю Конституцію - Основний Закон України. По-друге, ст. 5 Конституції України проголошує, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо та через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. По-третє, у ст. 6 закладено принцип поділу влади, згідно з яким державна влада в Україні здійснюється на засадах ЇЇ поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Кон-ституцією межах і відповідно до законів України. До речі, Декларація про державний суверенітет України містить положення, за яким від імені всього народу має право виступати виключно Верховна Рада України1.

Наведені положення свідчать про представницьку природу Верховної Ради України. Це обгрунтовано в конституційно-правових положеннях про те, що тільки Верховна Рада України має право виступати від імені Українського народу. Цей факт зумовлює П первинне соціальне призначення - представництво інтересів Українського народу, вираження його суверенної волі шляхом прийняття законів та інших актів. Про представницьку природу Верховної Ради України свідчать і такі її ознаки, як виборність, періодичність формування, колегіальність (кількісний склад та якісний склад), вільний мандат депутатів.

За своєю природою Верховна Рада України є єдиним органом державної влади, що представляє Український народ - громадян усіх

1 Декларація про державиий суверенітет України від 16 липня 1990 року // Відомості Верховної Ради РСР. - 1990. - № 31. - Ст. 429.

291

Розділ 17

національностей, які проживають на території України та за її межами. Отже, представляти увесь Український народ - виключна прерогатива Верховної Ради України1. Тому очевидно, що частина перша ст. 75 Конституції України потребує доповнення її положенням про представницький характер українського парламенту.

Колегіальність - на ній важливій ознаці парламенту наголошували, зокрема, російські вчені Г. Барабашов, Д. Златопольський, А. Мах-ненко та українські - Л. Кривенко, В. Журавський, В. Погорілко, В. Шаповал та інші. Так, Л. Кривенко зазначає, що представницький характер парламенту забезпечується тим, що він - не одноособовий орган державної влади і не колегіальний орган виконавчої влади. Парламент складається з сотеньдепутатів, які представляють основні верстви населення і мають виражати його волю та інтересні Цю думку поділяють і В. Журавськлй, М. Теплюк, В. Шаповал, О. Фрицький та ін.3 Наприклад, В. Шаповал зазначає, що парламент є представницьким органом не тільки тому, що він є виборним, а й тому, що є колегіальним. Його представницька природа зумовлена природою депутатського мандата у колегіальному вимірі4. Тобто завдяки тому, що всі народні депутати є представниками Українського народу, Верховна Рада України набуває колегіальності й представницької природи.

Колегіальність зумовлює певний кількісний склад парламенту України, який визначений на конституційному рівні. Загалом кількісний склад парламентів та їх палат нерідко відображає істо-

1 Деякі автори наголошують на представницькому характері і мандата Президенти

України, аргументуючи це його виборністю. Див., напр., БойченкоМ. І. Парламента

ризм як принцип інтеграції суспільства // Парламентаризм в Україні: теорія і прак

тика: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. - К,, 2001. -

С. 144-145; ЦвїкМ.В. Взаємодія законодавчої, виконавчої гілок влади та референду

му в системі народовладдя // Вісник Академії правових наук України. - 1995. -

№ 3. - С. 31; Шаповал В. М. Парламент як орган народного представництва //

Віче. - 1999. - № 5. - С. 9. Але ж традиційно представницькими установами вва

жалися не тільки виборні, а й колегіальні органи. Саме колегіальність, яка має вира

ження у складі та способі обговорення та прийняття рішень, дає змогу парламентам

набути сучасних демократичних держав властивостей органів народного представ

ництва.

2 Кривенко Л. Необхідно модернізувати конституційне визначення Верховної Ради

України//Вісник Академії правових наук України. - 2003. -№4(35). - С. 43-45.

4 Напр.: Теплюк М. О. Парламент України: деякі питання вдосконалення консти

туційного статусу // Парламентська реформа: георія та практика, - 2001. - Вин.

№ 6. - С. 254; Шаповал В. М. Парламент як орган народного представництва //

Віче. - 1999. - № 5. - С. 4 та ін.

' Шаповал В. М. Парламент як орган народного представництва // Віче. - 1999. - №5. -С.4.

292

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

ричні традиції формування та функціонування представницьких установ. Зокрема, чисельність Верховної Ради України у 450 народних депутатів України вперше було визначено в ст. 98 (в редакції від 27 жовтня 1989 р.) Конституції (Основного Закону) Української РСР 1978 р. Із змінами і доповненнями. Згодом такий самий склад парламенту було зафіксовано в ст. 2 Закону України від 7 жовтня 1993 р. "Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України" і ст. 6 Конституційного договору між Президентом України та Верховної Радою України від 8 червня 1995 р.1

Конституційно-правова регламентація колегіальності Верховної Ради України полягає не тільки у закріпленні кількісного складу, а й у визначенні умов, за наявності яких вона є повноважною. Так, відповідно до частини другої сг. §2 Конституції України Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу. Наприклад, ст. 15 Регламенту Верховної Ради України містить положення, згідно з яким Верховна Рада України нового скликання збирається після офіційного оголошення про її обрання не менш як двох третин народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради (тобто не менше 300 народних депутатів). Це означає, що розпочати виконання своїх функцій Верховна Рада України має право лише у колегіальному складі.

Колегіальність Верховної Ради України зумовлена також процедурою розгляду питань і прийняття рішень парламентом. Відповідно до частини першої ст. 91 Конституції Верховна Ради України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією. Регламент Верховної Ради України також містить ряд положень, присвячених питанням підготовки, організації, обговорення та розгляду питань та прийняття відповідних рішень. Наприклад, ст. 47 глави 8 "Прийняття рішень Верховної Ради" визначає, шо Верховна Рада приймає рішення виключно на її пленарних засіданнях після обговорення питань більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради2.

1 Конституція України: Науково-практичний коментар / В. Б. Авер'янов, О. В. Ба-танов, Ю. В. Баулі я та ін.; Ред. кол. В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк, Ю. М. Грошевой та ін. - X.; К., 2003. - С. 366-367.

'' Постанова Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" від 19.09.2006 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2006. - М 23, № 24-25. - Ст. 202.

293

Розділ 17

Виборність. Верховна Рада України є виборним органом державної влади. Відповідно до Конституції України народні депутати обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Виборний спосіб формування Верховної Ради України логічно випливає з проголошеного принципу народного суверенітету.

Щодо виборності як ознаки парламенту існує багато різних поглядів. Наприклад, російський вчений Ю. Тихомиров визначає вибори як єдиний можливий спосіб формування представницьких органів, які надають їм "авторитету всезагальності"1. Така думка має ряд прихильників. Наприклад, А. Махненко зазначає, що вищий орган державної влади має право виражати суверенну волю народу за умови його дійсно представницького складу. Такий склад державного органу забезпечується послідовно демократичними виборами2.

Саме завдяки такій властивості, як виборність органи народного представництва набувають своєї визначальної якості - представницького характеру, вважає дослідниця російського парламентаризму І. Котелевська3.

Отже, в Україні демократичні вибори народних депутатів дають змогу громадянам виразити свою причетність до представницьких установ, сприяють встановленню зв'язку між народними представниками і виборцями. Виборність зумовлює особливе місце Верховної Ради України як загальнонаціонального представницького органу в системі органів державної влади. Виборний спосіб формування парламенту зумовлює та забезпечує тісний зв'язок цього органу з українським суспільством. Під час проведення парламентських виборів відбувається процес інтеграції настроїв, інтересів суспільства у представницьку установу з метою їх реалізації та захисту. І саме в цей момент парламент України набуває рис так званого інтеграційного центру, що сприяє виявленню суспільних інтересів у державі. Але інтеграція має відносний (умовний) характер, тому що Український народ під час виборів представляють виборці, тобто громадяни, які

1 Тихомиров Ю.А. Власть в обществе: единство и разделение // Советское государство

и право. - 1990. - № 2. - С. 11.

2 Махненко А. X. Верховньїе органьї народного представительства социалистических

стран. - М., 1972. - С. 8.

3 Котелевская И. В. Современньїй парламент // Государство и право. - 1997. -

№3. - С. 12.

294

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

мають і реалізують у процесі виборчих кампаній своє конституційне право обирати і бути обраними (активне та пасивне виборче право). Звичайно, виборці - не весь народ, але вони є конституційно визначеною, політичною правоздатною і дієздатною його складовою, яка формує парламент1. Одержуючи на виборах представницький мандат, народні представники мають виражати волю виборців, тобто ті суспільні інтереси, що забезпечують виконання основних функцій парламенту.

Постійний характер діяльності та періодичність формування. Зміст цієї ознаки парламенту України полягає, з одного боку, в тому, що Верховна Рада України є постійно діючим органом державної влади, з іншого - відповідно до частини п'ятої ст. 76 Конституції України строк повноважень Верховної Ради України становить п'ять років, що свідчить про періодичність її формування.

Постійність діяльності Верховної Ради України зумовлена характером діяльності народних депутатів України. Постійна основа діяльності народних депутатів означає, що відповідна діяльність на весь період мандата має бути, по суті, головним видом їхньої професійної діяльності. Це випливає зі змісту Рішення Конституційного Суду України у справі щодо несумісності посад народного депутата України і члена Кабінету Міністрів України від 4 липня 2002 р.2

Постійна основа депутатської діяльності свідчить про розвиток Верховної Ради України на засадах парламентаризму. Адже Україна відмовилася від практики радянських часів, коли постійно діючим органом була Президія Верхової Ради, а Верховна Рада на своїх кількаденних сесіях звичайно вирішувала питання, по суті, супроводжувального характеру щодо діяльності її Президії3.

Важливою ознакою українського парламенту є періодичність терміну його формування. Ця риса є так званою періодичною пе-ревіркою відповідності інтересів, що виражаються, пріоритетам суспільно-політичних сил у державі.

1 Котелевская И. В. Современньїй парламент // Государство и право. - 1997. -

№ 3. - С. 9-10.

2 Вісник Конституційного Суду України. - 2002. - № 4.

3 Конституція України: Науково-практичний коментар / В. Б. Авер'янов, О. В. Ба-

танов, Ю. В. Баулін та ін.; Ред. кол. В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк, Ю. М. Грошевой та

ін. - X.; К., 2003. - С. 376-377.

295

Розділ 17

Правовим оформленням періодичності формування парламенту є чергові вибори - вибори, що проводяться в період закінчення строку повноважень (легіслатури), закріпленого на конституційному рівні для функціонування певного виборного органу. До речі, строки повноважень виборних органів народного представництва, як правило, регламентуються нормами конституції та мають імперативний характер.

У багатьох пострадянських державах мали місце кампанії, дис-кусії щодо можливості, доцільності, необхідності перенесення або навіть відміни чергових виборів. Такі процеси відбувалися в Росії у період підготовки парламентських (1995 р.) та президентських (1996 р.) виборів. У деяких колишніх радянських республіках, а нині - самостійних державах, зокрема в Казахстані, Узбекистані, Азербайджані, чергові вибори були перенесені. Мали місце ці процеси і в Україні навесні-влітку 1997 р., ініційовані як Президентом, так і частиною народних депутатів, а також у квітні 2007 р., ініційовані Президентом України. Відповідно до Указу Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів" від 26 квітня 2007 р. позачергові парламентські вибори перенесені у зв'язку з припиненням повноважень Верховної Ради України з 27 травня 2007 р. на 24 червня 2007 р.1 Пізніше у результаті домовленостей між Президентом України, Головою Верховної Ради України та Прем'єр-міністром України дату дострокових виборів до парламенту було перенесено на 30 вересня 2007 р.

Слід погодитися з авторами, які зауважують, що подібне перенесення виборів є негативним чинником. Адже політичні вибори проводяться не через чиєсь бажання, а тільки тому, що так передбачено чинною Конституцією держави як політичним договором між суспільством і державою в установленні правового механізму реалізації взаємних прав, обов'язків, порядку та відповідальності2.

1 Указ Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ра

ди України" №264/2007 від 2 квітня 2007 року // пМр://"гиг\у.рге5Іа'еп1;.?ОУ.иа; Указ

Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради Ук

раїни та призначення позачергових виборів" № 355/2007 від 26 квітня 2007 року //

\\^^р://?V/?V/oV/.р^езі(їепі.|*ОV.иа.

2 Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні: проблеми те

орії і практики: До 10-ї річниці незалежності України. - К., 2001. - С. 33-34.

296

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Порушення періодичності виборів, зменшення або збільшення строків легіслатури припустимі тільки тоді, коли це передбачено певними конституційними нормами. Наприклад, при введенні надзвичайного стану в державі, в результаті рішення референдуму, якщо таке передбачено законом, за розпуску представницького органу, установлення нової системи державних органів.

Періодичне оновлення складу парламенту дає змогу вивільнитися від непопулярних особливостей, застарілих інститутів, структур, політичних тенденцій тощо. Систематичне оновлення складу представницького органу відіграє значну роль у формуванні якісного складу парламенту. Про це свідчать як зарубіжний досвід, так і вітчизняна практика державотворення.

Принцип оновлення органу народного представництва не тільки не суперечить принципу всезагальності виборчого права, а й навпаки, слугує найбільш повному його здійсненню, тому що завдяки систематичному оновленню більша кількість громадян отримує можливість бути обраними депутатами1. До того ж застосування принципу оновлення парламенту має більший ефект у поєднанні з принципом наступництва. Адже абсолютне оновлення складу (100 %) може призвести до зниження рівня ефективності функціонування парламенту, певних труднощів у використанні новообраними депутатами накопиченого досвіду роботи парламенту попередніх скликань.

В Україні згідно з положеннями ст. 76 Конституції Верховна Рада обирається строком на п'ять років. Таким чином, періодичність виборів конституційно врегульована. Періодичність оновлення складу парламенту здійснюється на двох основних принципах: принципі систематичного оновлення складу парламенту через зазначений термін та принципі наступництва у його складі.

Легальність. Відповідно до частини другої ст. 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Отже, статус Верховної Ради України визначається розділом IV "Верховна Рада України" та імпліцитними нормами Конституції, Законом України "Про статус народного депутата України", Регламентом Верховної Ради України, законами України "Про комітети Верховної Ради України", "Про звернення громадян",

1 МахненкоА. X. Верховньїе органьї народного представительства социалистических стран. - М., 1972. - С. 11-12.

297 Юа-8152

Розділ 17

"Про державну службу", "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації", "Про джерела фінансування органів державної влади" та іншими. Норми, які містяться в цих нормативно-правових актах, становлять підгалузь конституційного права України - парламентське право.

Верховна Рада України функціонує в режимі законності, що означає легальний характер усіх її процедур. Крім матеріальних норм, які регламентують компетенцію Верховної Ради України, існує комплекс процесуальних, які регулюють порядок реалізації її прав і обов'язків, здійснення нею парламентських процедур - законодавчих, установчих, контрольних, бюджетно-фінансових та інших. Головним чином, ці процедури закріплюються у Регламенті Верховної Ради України.

Легітимність. Ця ознака Верховної Ради є показником рівня відповідності пріоритетів діяльності парламенту інтересам і потребам Українського народу, який є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 5 Конституції України). У разі здійснення народом влади через державу формується шляхом загальних, рівних і прямих виборів орган загальнонаціонального представництва, яким є Верховна Рада України.

Деякі автори зазначають, що вибори створюють первісну легітимацію державної влади, тобто її відповідність суспільним ідеалам. Подальша легітимація забезпечується шляхом періодичності перевірки відповідності фомадській думці результатів діяльності державної влади1.

При аналізі легітимності законодавчої державної влади вагоме значення мають підстави легітимності, які суттєво змінювалися в певні історичні часи. Наприклад, в епоху середньовіччя досить значного поширення набуло уявлення про силу як основу легітимності2. Далі під основою легітимності влади розуміють угоду людей, договір, що в модернізованому вигляді є головною підставою легітимності влади й на сьогодні. Т. Гоббс, Д. Лільберн, Д. Локк, Ш. Монтеск'є,

1 Конституція України: Науково-практичний коментар / В. Б. Авер'янов, О. В. Ба-

танов, Ю. В. Баулін та ін.; Ред. кол. В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк, Ю. М. Грошевой та

ін. - X.; К., 2003. - С. 28-29.

2 Напр.: Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре и принципи ПОЛИТИЧЄСКОГО права. -

М., 1938. - С. 4.

298

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Ж.-Ж. Руссо запропонували обгрунтування принципового положення про те, що єдиною підставою легітимності влади є згода членів суспільства на її установлення (становлення). При цьому джерелом влади визначався народ. Крім зазначених підстав легітимності влади, в літературі можна зустріти й інші погляди. Так, М. Вебер серед підстав легітимності влади виділяє: факт володіння нею; договір про делегування повноважень; належність влади більшості; закон, а також значущість існуючого порядку для населення тощо1.

Легітимність законодавчої державної влади в Україні має принципове значення насамперед для характеристики зв'язку проголошеної влади з настроями суспільства. Вона є основою розвитку правових способів урегулювання конфліктів у суспільстві. Особливе значення це має за кризових ситуацій у політичній сфері і проявляється в неза-стосуванні силових способів їх урегулювання. Наприклад, у період проведення виборчої кампанії дострокових виборів до Верховної Ради України 2007 р. спостерігалося застосування правових форм і процедур, які за раціонального використання дають змогу вирішувати конфлікти. Легітимність законодавчої державної влади є її постійною властивістю, тому що вона не обмежується лише фактом початкового правомірного затвердження, а повинна підтверджувати свою легітимність у процесі функціонування.

Легітимний характер Верховної Ради України зумовлений рядом чинників, насамперед способом формування, виборчою системою, процедурами прийняття рішень у парламенті. Наприклад, в умовах пропорційної виборчої системи легітимність формування та функціонування Верховної Ради України набуває особливого змісту. Це виражається у механізмах реалізації пасивних виборчих прав громадян України та виключній участі політичних партій у формуванні якісного складу парламенту шляхом складання партійних списків, а також трансформації у зв'язку з цим змісту представництва інтересів Українського народу. Для поліпшення показників легітимності Верховної Ради України доцільно створювати умови для активізації участі громадян у політичному житті та поліпшення інформаційних зв'язків між громадянами та політичними партіями, які виступають основними суб'єктами виборчого процесу.

Отже, Верховна Рада України - це представницький, колегіальний, постійно діючий, легітимний орган законодавчої державної влади, який

1 Вебер М. Избранньїе произведения. - М., 1990. - С. 363 -367.

299

Розділ 17

->'>"?

формується на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування, функціонує в межах закріпленої Конституцією та законами України компетенції.

17.2. Склад і структура Верховної Ради України

Важливими складовими конституційно-правового статусу Верховної Ради України є її склад і структура. Ці особливості зумовлені од-нопалатністю парламенту України. Верховна Рада України є однопалатним (монокамерним) парламентом.

Однопалатний парламент є органом законодавчої влади, що складається з однієї палати. Але якщо проаналізувати кількісний склад однопалатних парламентів демократичних країн світу, можна дійти висновку, що не завжди кількість парламентаріїв залежить від структури парламенту. Скоріше - від особливостей розвитку держави і традицій.

Верховну Раду України характеризує її кількісний і якісний склад. Кількісний склад визначається рядом об'єктивних чинників. Це, зокрема: розмір території держави; кількість населення країни; національний склад; національно-територіальна структура держави. При визначенні кількості народних представників у парламенті обов'язково враховуються ці чинники, адже від цього залежатиме ефективність та якість народного представництва. Великі розміри території та велика кількість населення зумовлюють відповідний кількісний склад представницького органу, щоб він належним чином представляв інтереси громадян, які його обрали. Водночас кількісний склад парламенту має бути досить раціональним та оптимальним для забезпечення ефективності функціонування цього органу, з одного боку, і найбільш повного представництва у ньому різноманітних інтересів громадян - з іншого.

Так, згідно зі ст. 76 Конституції України кількісний склад Верховної Ради України - 450 народних депутатів України. На думку В. По-горілка, така кількість народних депутатів зумовлена кількістю населення (громадян) України, виборчою системою, структурою парламенту та іншими обставинами1. Безперечно, кількість населення

1 Український парламентаризм: минуле і сучасне / За ред. Ю.С. Шемшученка. - К., 1999. - С. 257-258.

300

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

прямо впливає на визначення кількості представників у парламенті. Чим більша кількість населення - тим чисельніший представницький орган країни. Яскравий приклад - Загальнокитайські збори народних представників, які налічують близько 3000 представників. Але така кількість - це крайнощі. В Україні ж - один народний депутат представляє інтереси майже 103,7 тис. громадян України. Порівняно з європейськими країнами (Франція, Італія, Іспанія, Велика Британії) в Україні кількість народних депутатів пропорційно до кількості населення є нижчою.

Щодо виборчої системи як чинника, що впливає на кількісний склад парламенту України, то відповідно до Закону України "Про вибори народних депутатів України" від 25 березня 2004 р. вибори народних депутатів проводяться за пропорційною виборчою системою. Це означає, що 450 народних депутатів обираються за пропорційною системою за виборчими списками кандидатів у народні депутати України від політичних партій, виборчих блоків політичних партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі, який охоплює всю територію України.

Для проведення виборів депутатів територія України поділяється на 225 територіальних виборчих округів. Кількість таких округів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі встановлюється Центральною виборчою комісією з урахуванням їх адміністративно-територіального поділу та кількості виборців. Це свідчить про зв'язок виборчої системи з такими чинниками, як розмір території, адміністративно-територіальний поділ України та кількість населення, які теж впливають на кількісний склад Верховної Ради України.

Таким чином, кількісний склад парламенту України - це загальна кількість народних депутатів у Верховній Раді, яка формується з урахуванням таких об'єктивних чинників, як кількість населення (громадян) України; виборча система; розмір території та її адміністративно-територіальний поділ; однопалатна структура парламенту.

Кількісні показники парламенту тісно пов'язані з якісними. Йдеться про якісний склад Верховної Ради України, який забезпе-чується шляхом проведення загальних, рівних і прямих виборів. В цьому аспекті важливим є конституційно-правове закріплення змісту якісного складу Верховної Ради України та характеру співвідношення між представленими інтересами окремих груп населення народними депутатами України та інтересами в суспільстві.

301

Розділ 17

Якісний склад представницького органу, як слушно зазначав Д. Златопольський, має вираження у соціальному, партійному, національному, професійному представництві; у представницькому органі мають своїх представників жінки та молодь1. Хоча вченим аналізується якісний склад представницьких установ радянського періоду, проте його підхід загалом досить повно відображає основні риси народу та його соціальні, політичні, національні та інші інтереси. Тому доцільно використовувати цей науковий досвід при аналізі якісного складу Верховної Ради України.

Якісний склад Верховної Ради України чітко не регламентується на конституційно-правовому рівні, оскільки вибори до неї є вільними та демократичними. Конституція України визначає лише вимоги до народних депутатів. Зокрема, у частинах другій і третій ст. 76 Конституції закріплено, що народним депутатом може бути громадянин України, який на день виборів досяг 21 року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п'яти років. Не може бути обраним до Верховної Ради громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята в установленому законом порядку (частина третя ст. 76). Норми Конституції відображають віковий склад парламенту України, духовно-моральні якості та рівень правової культури самих народних депутатів України. Наприклад, закріплення цензу осілості свідчить про те, що народні депутати повинні орієнтуватись у сучасних державно-суспільних процесах, повинні розуміти та усвідомлювати соціальні (в широкому розумінні) інтереси та потреби, нарешті, бути патріотами своєї країни та її народу. Однак це не надає об'єктивного уявлення про сутність якісного представництва у Верховній Раді України. Тому актуальною є проблема аналізу складових якісного складу представницького органу, що у свою чергу дасть змогу з'ясувати зміст питання про якісний склад Верховної Ради України.

Серед елементів, що характеризують якісний склад загально-національного представницького органу, можна виділити: соціальний склад; партійний склад; національний склад; професійний склад; віковий склад і статевий склад Верховної Ради України. Аналізуючи їх, визначимо зміст якісного складу парламенту України.

1 Златопольский Д. Л. Верховний Совет СССР - вьіразитель воли Советского народа: К 60-летию образования Союза ССР. - М., 1982. - С. 44-57.

302

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Однією з найважливіших складових є соціальний склад парламенту. Верховна Рада України - це соціальний інститут, який акумулює представників різних соціальних груп, соціальних верств, що складають українське суспільство. Існує велика проблема якісного представництва. При формуванні Верховної Ради України, з одного боку, далеко не всі соціальні групи отримують їх представництво, з іншого - виникають серйозні труднощі в узгодженні та представництві інтересів всіх соціальних груп.

Важливим елементом якісного складу Верховної Ради України є її партійний склад. Базовою основою партійного складу є політичні партії та блоки, які подолали три відсотковий бар'єр на парламентських виборах.

Україна має багатопартійну систему. Вона порівняно з однопартійною системою, за якої порушується один із принципів існування демократичного суспільства - політичний та ідеологічний плюралізм, немає конкуренції у боротьбі за владу, нав'язується одна ідеологія, має свої переваги. Багатопартійна система з погляду конституційного права - це не тільки існування багатьох партій у країні, а насамперед можливість чергування у владі різних партій у результаті виборів1.

Наявність багатопартійної системи в Україні свідчить про активну участь громадян у політичному житті країни. Об'єднання громадян у політичні партії та висування членів партій на виборні посади в парламент є організаційно-правовою формою впливу на державні політичні рішення. У свою чергу при виборі тієї чи іншої партії громадяни України висловлюють своє ставлення до того чи іншого політичного курсу. Вирішальним фактором, що впливає на якісний вибір представників партійного складу парламенту за багатопартійної системи є виборча система.

Справедливе представництво політичних сил можливе за наяв-ності певних умов, насамперед при закріпленні пропорційних ви-борів народних представників. За такої виборчої системи депутатські мандати розподіляються строго пропорційно до одержаних партіями чи блоками голосів виборців. В Україні запроваджена пропорційна виборча система. Вона стимулює розвиток політичних партій та

1 Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежньїх стран: Учебник. - 2-е изд., пере-раб. и доп. - М., 2000. - С. 127-128.

303

Розділ 17

політичну структуризацію суспільства. Виборчий закон містить нор-ми, які мають забезпечити досить сприятливі умови для участі більшості політичних партій та їх блоків у виборчому процесі. Тим самим забезпечується більш інтенсивна інтеграція та ефективне представництво політичних інтересів різноманітних верств суспільства у парламенті України.

Пропорційне партійне представництво має свої позитивні та нега-тивні риси. Позитивним є те, що у парламенті представлені інтереси багатьох політичних сил. Наприклад, за результатами позачергових парламентських виборів 2007 р. у Верховній Раді України шостого скликання представлені інтереси таких політичних сил, як Партія регіонів, "Блок Юлії Тимошенко" та Блок "Наша Україна - Народна самооборона", Комуністичної партії України та "Блок Литвина". Са-ме ці партії і блоки отримали право на формування політичного курсу розвитку держави та суспільства. Окрім того, політичні партії є формою самореалізації окремих членів суспільства в його політичній сфері, способом реалізації та захисту інтересів певних соціальних груп суспільства.

Недоліком пропорційного партійного представництва є те, що ду-же часто приватні інтереси членів політичних партій переважають над публічними - інтересами суспільства (його соціальних груп) або інтересами самої політичної партії. Тоді виникає запитання: кого ж представляють члени партії - партію чи народ? З одного боку, як члени парламенту вони представляють народ, з іншого - як члени політичної партії, яка обрала їх у свій партійний список та надала можливість представляти її інтереси у парламенті, парламентарії представляють інтереси політичної партії. А в запалі конкурентної боротьби за владу народні депутати-члени політичних партій нерідко забувають про первинність народного представництва та про своє головне призначення. Практика свідчить про те, що інтереси політичної партії та її членів не завжди збігаються з інтересами народу.

Суттєвим недоліком пропорційної виборчої системи є майже повна відсутність зв'язку народних депутатів з виборцями, особливо в регіонах. Виникають питання щодо ефективності роботи парламен-таріїв у територіальних виборчих округах. Змінився і характер депу-татського мандата. Якщо політична партія висловила довіру та делегувала повноваження представляти її інтереси в парламенті, то кого і чиї інтереси представляють такі парламентарії - Українського народу чи

304

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

партії? Депутатський мандат набуває ознак імперативної моделі, яка регламентується Конституцією України (частина шоста ст. 81).

Ще одним елементом якісного складу парламенту є національний склад Верховної Ради України. Це якісний показник, що відображає співвідношення між українською нацією, національними меншинами України та їх представниками у парламенті. На жаль, у біографічних даних народних депутатів Верховної Ради України четвертого, п'ятого та шостого скликань немає інформації про національну належність. На наш погляд, представництво національних інтересів громадян України у Верховній Раді України є важливим чинником вдосконалення представницької діяльності. Саме національні інтереси являють собою результат усвідомлення фомадянами України себе частиною соціуму, усвідомлення загальних інтересів. Наявність національної свідомості та національної ідеї - шлях до підвищення рівня відповідальності представників української нації перед суспільством.

Дуже важливе значення для якісного складу парламенту має професійний склад Верховної Ради України. Серед народних депутатів парламенту України як попередніх, так і останнього скликань є представники багатьох професій. Цей факт відіграє значну роль у його функціонуванні, особливо у його законодавчій діяльності. Парламент України може використовувати універсальний професійний досвід усіх народних депутатів, який збагачений практикою попередньої діяльності кожного з них, що у свою чергу забезпечує багатогранність та глибину обговорення законів та інших актів державно-суспільного значення. Від якості обговорення та прийняття рішень Верховною Радою України з будь-яких питань залежить якість представництва інтересів суспільства. Тобто народні обранці повинні бути компетентними та орієнтуватися в питаннях, які регулюються на законодавчому рівні.

Іншим, не менш значним показником якісного представництва є статева та вікова ознака. Наприклад, у Верховній Раді України четвертого скликання серед народних депутатів було чоловіків - 427, а жінок - лише 22. Тобто інтереси жінок представлені 5,11 % від загальної кількості народних депутатів. Цей рівень є нижчим, ніж у шостому скликанні парламенту, і становив 8,2 % - 36 жінок. Щодо віку, то більшості народних депутатів - до 50 років. За даними ЦВК, найбільше народних депутатів мають від 41 до 50 років (33,6 %), найменше - мають від 81 (0,2%), від 71 до 80 років (0,9 %) та від 61 до

305

Розділ 17

70 років (11,2 %). Щодо депутатів віком від 51 до 60 років, то їх кількість становить 28,7 %, віком від 31 до 40 років - 22,7 %, а від 21 до 30 років -3 % від конституційного складу Верховної Ради України.

Близько 1/3 народних депутатів - пенсійного віку. Як свідчить практика, пенсіонери є найменш захищеною та малозабезпеченою групою громадян України. Однак наявність у складі українського парламенту депутатів пенсійного віку не означає, що вони представляють інтереси відповідної верстви населення. Отже, інтереси та потреби пенсіонерів відомі, але їх права залишаються практично не захищеними.

Незначним є представництво у Верховній Раді України інтересів жінок та молоді. Хоча дані про статевий склад Верховної Ради України шостого скликання свідчать про активізацію участі жінок у виборах, що зумовлює отримання ними більшої кількості депутатських мандатів, ніж у попередніх скликаннях, все ж їхні інтереси недостатньо представлені.

Таким чином, у парламенті найбільш якісно представлені інтереси чоловіків, майже не представлені інтереси жінок та молоді, що свідчить про низький рівень представництва дітей (позаяк інтереси дітей більш відомі та усвідомлені жінками, ніж чоловіками).

Аналіз якісного складу Верховної Ради України свідчить про потребу запровадження таких механізмів формування колегіального складу Верховної Ради України, які сприятимуть повноцінному забезпеченню представництва громадян України за соціальними, партійними, національними, професійними, статевими та віковими ознаками.

Ефективність діяльності Верховної Ради України залежить не тільки від її якісного складу, а й від структури.

Структура Верховної Ради України включає два аспекти: політичний та організаційно-функціональний. Політична структура характеризується наявністю політичних утворень (інституцій). До таких слід віднести депутатські фракції та коаліцію депутатських фракцій.

Право народних депутатів об'єднуватися у фракції передбачено ст. 15 Закону України "Про статус народного депутата України", відповідно до якої порядок утворення та особливості діяльності фракцій у парламенті визначається Регламентом Верховної Ради України та іншими законодавчими актами, що регулюють депутатську діяльність.

Регламент Верховної Ради України є правовою основою юридичного визнання й регламентації діяльності депутатських фракцій у парламенті. Відповідно до ст. 57 глави 11 "Формування депутатських

306

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

фракцій у Верховній Раді України" Регламенту Верховної Ради України депутатські фракції формуються на першій сесії Верховної Ради України нового скликання до розгляду питань про обрання Голови Верховної Ради України.

Депутатські фракції формуються на партійній основі народними депутатами, обраними за списком політичних партій (виборчих блоків політичних партій), які за результатами виборів отримали депутатські мандати. Причому політична партія (виборчий блок політичних партій) має право формувати лише одну депутатську фракцію. Мінімальна кількість народних депутатів для формування депутатської фракції має становити не менше 15 народних депутатів. Наприклад, у Верховній Раді України шостого скликання зареєстровані такі фракції: Партії регіонів - 175 народних депутатів; "Блок Юлії Тимошенко" (політичних партій "Всеукраїнське об'єднання "Батьківщина", Українська соціал-демократична партія, партія "Реформи і Порядок") - 148 народних депутатів; Блоку "Наша Україна - Народна самооборона" (Народний Союз "Наша Україна", Політична партія "Вперед, Україно!", Народний рух України, Українська Народна Партія, Українська республіканська партія "Собор", Партія Християнсько-демократичний союз, Європейська партія України, Громадянська партія "ПОРА", Партія захисників Вітчизни) - 66 народних депутатів; Комуністичної партії України - 27 народних депутатів та "Блок Литвина" (Народна партія, Трудова партія України)- 20 народних депутатів.

Народний депутат може входити до складу лише тієї депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за виборчим списком якої його обрано. У разі невходження народного депутата, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата зі складу такої фракції його повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення. Наприклад, у Верховній Раді України п'ятого скликання мали місце переходи з фракцій: "Блок Юлії Тимошенко" - 4 народних депутати; Блок "Наша Україна" - також; з Соціалістичної партії України вийшли 2 народних депутати.

Отже, депутатські фракції - це добровільні об'єднання народних депутатів України на партійній основі, що уповноважені сприяти фор-

307

Розділ 17

муванню стабільних політичних поглядів та інтересів їхніх членів шляхом утворення коаліцій у парламенті для подальшого впливу на парламентську політику, а також для утримання влади за допомогою тих способів та заходів, що визначені на конституційно-правовому рівні.

Депутатським фракціям притаманні такі ознаки, як: вольовий характер створення; партійна основа їх формування; забезпечення політичної стабільності парламенту України; реалізація програми шляхом впливу на парламентську політику; вплив на кадрову політику в державних органах; закріплення статусу на конституційно-правовому рівні. Фракції є організаційно-правовою базою формування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

За результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій у парламенті формується коаліція депутатських фракцій - добровільне об'єднання депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України. Засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

Коаліція депутатських фракцій формується у Верховній Раді України протягом місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

В Україні мало місце порушення конституційних норм щодо формування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України п'ятого скликання. 11 липня 2006 р. на пленарному засіданні Верховної Ради України було оголошено про формування коаліції депутатських фракцій, до складу яких були включені народні депутати України, які не входили до депутатських фракцій, що сформували цю коаліцію. У березні така практика набула масштабного характеру. На підставі цих фактів виникли передумови реалізації права Президентом України достроково припинити повноваження Верховної Ради на підставі п. 1 частини другої ст. 90 Конституції України у зв'язку з тим, що коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді була сформована не відповідно до ст. 83 Основного Закону. Адже Основним Законом не передбачена можливість формування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України за рахунок включення до її складу народних

308

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

депутатів України, які не входять до депутатських фракцій, що сформували відповідну коаліцію1.

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до Конституції вносить пропозиції Президентові України щодо кандидатур Прем'єр-міністра України, складу Кабінету Міністрів України.

Депутатська фракція, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, має права коаліції депутатських фракцій, передбачені Конституцією.

Організаційно-функціональна структура має вираження у діяльності Голови Верховної Ради України, комітетів, тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій.

Повноваження комітетів Верховної Ради України визначаються Конституцією України та Законом України "Про комітети Верховної Ради України" від 4 квітня 1995 р. (із наст, змінами). Завдання і компетенція комітетів визначаються положеннями про відповідні комітети, що затверджуються Верховною Радою України, Регламентом Верховної Ради України. Комітети є відповідальними перед Верховною Радою України і їй підзвітними. Діяльність комітетів координує Голова Верховної Ради.

Основними напрямами діяльності комітетів Верховної Ради України є, по-перше, законопроекти*! діяльність, зміст якої полягає в: організації розробки за дорученням Верховної Ради України чи з власної ініціативи проектів законів та інших актів, що розглядаються Верховною Радою України; попередньому розгляді та підготовці висновків і пропозицій щодо законопроектів, внесених іншими суб'єктами законодавчої ініціативи; доопрацюванні та редагуванні за дорученням Верховної Ради України чи з власної ініціативи окремих законопроектів за наслідками розгляду їх у першому та наступних читаннях; визначенні завдань щодо розробки законопроектів чи їх структурних частин; узагальненні зауважень і пропозицій, що надійшли у результаті їх обговорення.

По-друге, комітети здійснюють контроль за дотриманням та реалізацією Конституції та законів України, інших нормативних актів

1 Указ Президента України № 355/2007 "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів" від 26 квітня 2007 ро-ку // пир://тлгиглу.ргезі<іеп1,.еоу.иа

309

Розділ 17

Верховної Ради України, за відповідністю підзаконних актів Конституції та законам України. Беруть участь у контролі за виконанням державного бюджету в частині, що віднесена до компетенції комітетів, з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів.

По-третє, комітети Верховної Ради України здійснюють аналітичну функцію, яка полягає у зборі, вивченні, дослідженні інформації з питань, що належать до компетенції комітетів; вивченні ефективності застосування нормативних актів Верховної Ради України, насамперед Конституції та законів України; вивченні доцільності та ефективності дій Уряду України, інших органів державної влади, їх посадових осіб у питаннях, віднесених до компетенції комітетів; підготовці та поданні висновків на розгляд Верховної Ради України.

Парламентські комітети беруть участь у здійсненні зовнішньо-політичної діяльності Верховної Ради України, яка включає попе-редній розгляд та підготовку висновків і пропозицій щодо ратифікації чи денонсації міжнародних договорів і угод.

Серед функцій комітетів Верховної Ради України виділяють і установчу, яка головним чином полягає в обговоренні та рекомендації кандидатур посадових осіб, які відповідно до Конституції та законів України обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою України.

Отже, функціональне призначення комітетів Верховної Ради України зумовлене змістом діяльності законодавчого органу. Комітети є органами галузевої компетенції, формуються за критерієм фахової підготовки та кваліфікації народних депутатів України, і тому від їх діяльності залежить якісний рівень законопроектної роботи.

Про це свідчить і комплекс зобов'язань комітетів Верховної Ради України. Згідно зі ст. 16 Закону України "Про комітети Верховної Ради України" комітети зобов'язані якісно, відповідно до вимог чинного законодавства готувати законопроекти для розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради України, здійснювати попередній їх розгляд, редагування та підготовку питань, що належать до їх відання; своєчасно виконувати доручення Верховної Ради України з питань законопроектної та організаційної роботи; вивчати і враховувати у своїй діяльності громадську думку, розглядати листи громадян, у яких містяться пропозиції щодо вдосконалення законодавства та практики його реалізації, і своєчасно реагувати на них тощо.

310

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Так, у Верховній Раді України шостого скликання були утворені такі комітети: Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин; Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією; Комітет з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики; Комітет з питань бюджету; Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування; Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи; Комітет з питань економічної політики; Комітет з питань європейської інтеграції; Комітет з питань законодавчого запезпечення правоохоронної діяльності; Комітет у закордонних справах; Комітет з питань культури і духовності; Комітет з питань науки і освіти; Комітет з питань національної безпеки і оборони; Комітет з питань охорони здоров'я; Комітет з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки; Комітет у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів; Комітет з питань податкової та митної політики; Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин; Комітет з питань правової політики; Комітет з питань правосуддя; Комітет з питань промислової і регуляторної політики та підприємництва; Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України, Комітет з питань свободи слова та інформації; Комітет з питань сім'ї, молодіжної політики, спорту та туризму; Комітет з питань соціальної політики та праці; Комітет з питань транспорту і зв'язку; Комітет з питань фінансів і бнківської діяльності1.

Верховна Рада України може прийняти рішення про утворення тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України. Така комісія ут-ворюється з-поміж народних депутатів України, які дали на це згоду. Кількісний склад комісії повинен забезпечувати пропорційне представництво від кожної зареєстрованої фракції. Голова комітету Верховної Ради України не може бути обраний головою тимчасової спеціальної комісії. Пропозиції щодо персонального складу комісії подаються фракціями. На підставі заяви народного депутата України, який входить до складу комісії, він звільняється Головою Верховної Ради України від обов'язку бути присутнім на засіданнях комітету Верховної Ради України, членом якого він є, і його присутність з цієї причини не впливає на кворум у комітеті.

1 Про обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів, членів комітетів Верховної Ради України шостого скликання та обрання голови, першого заступника, заступників голови, секретря та членів Спеціальної контрольної Верховної Ради України з питань приватизації // Голос України. - 2007. - 28 груд.

311

Розділ 17

Тимчасова спеціальна комісія є головною з питання, для підготовки якого її створено. Вона здійснює свою діяльність відповідно до Регламенту Верховної Ради України та постанови, в якій зазначається: 1) назва комісії; 2) мета, завдання і коло питань, для підготовки і попереднього розгляду яких вона утворюється; 3) кількісний і персональний склад комісії, її голова та заступник голови; 4) термін діяльності (на заздалегідь визначений час або на час виконання відповідної роботи); 5) термін звіту про виконану роботу, який не перевищує шести місяців з дня утворення комісії; 6) заходи щодо забезпечення її роботи. Наприклад, Верховною Радою України шостого скликання було створено Спеціальну контрольну комісію з питань приватизації.

Крім того, Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, створює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третини від її конституційного складу. Наприклад, Верховною Радою України п'ятого скликання були створені: Тимчасова слідча комісія з питань перевірки ситуації із забезпеченням природним газом українських споживачів, розрахунками за поставлений природний газ та можливими порушеннями діючого законодавства на енергетичному ринку України; Тимчасова слідча комісія з питань розслідування витрат коштів, отриманих від приватизації ВАТ "Криворіжсталь"; Тимчасова слідча комісія з питань перевірки ефективності функціонування спеціальних економічних зон та територій пріоритетного розвитку в Україні та інші.

Звіти тимчасових слідчих комісій та їх висновки розглядає Верховна Рада України. Ці висновки і пропозиції не є вирішальними для слідства і суду.

Крім зазначених парламентських органів і утворень Верховна Рада України для забезпечення своєї діяльності утворює допоміжний орган - апарат Верховної Ради України. Його статус визначається Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, Положеннями про апарат Верховної Ради України, про помічника-кон-сультанта народного депутата України тощо.

У науковій літературі подібні структури (інститути) визначають як організацію державних службовців, які здійснюють наукову, організаційну і технічну допомогу в роботі парламенту загалом, його палатам, комітетам (комісіям), парламентаріям1.

1 Напр.: Осавелюк А. М. Вспомогательньїе государственнме органи зарубежньїх стран: конституционно-правовой аспект. - М., 1998. - С. 99-100.

312

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Відповідно до п. 35 ст. 85 Конституції України Верховна Рада України має право призначати на посаду та звільняти з посади керівника апарату Верховної Ради України та затверджувати структуру апарату Верховної Ради України. Стаття 7 Регламенту Верховної Ради України визначає функціональне призначення апарату Верховної Ради України. Цей орган здійснює організаційне, правове, наукове, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, матеріально-технічне та фінансове забезпечення діяльності Верховної Ради України, її органів, народних депутатів, депутатських фракцій, коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. Апарат Верховної Ради України діє на основі Положення про апарат Верховної Ради Ук-раїни, яке затверджується постановою Верховної Ради.

Особливістю апарату Верховної Ради України є те, що він фор-мується не з народних депутатів, а його кадровою основою є державні службовці.

Незважаючи на те, що апарат Верховної Ради України не має повноважень щодо прийняття рішень від імені парламенту та його інституцій, його роль є надзвичайно важливою в забезпеченні розробки проектів багатьох таких рішень, їх підготовки та виконання. Апарат та його службовці своєю діяльністю забезпечують певною мірою професіоналізм народних депутатів і парламенту загалом. Так, завдяки функціонуванню апарату, помічників-консультантів народні депутати мають можливість зосередити свій професійний потенціал на кваліфікованому вирішенні першочергових завдань, реалізації представницьких, законодавчих, контрольних та інших повноважень. Виходячи з універсального характеру компетенції Верховної Ради України, на народних депутатів покладається вирішення різноманітних за своїм змістом питань, яке стає можливим лише за наявності комплексного, організаційного, наукового, експертного, матеріально-фінансового підходу.

у 17.3. Функції та повноваження

Верховної Ради України

Функції Верховної Ради України зумовлені як місцем парламенту в системі органів державної влади, універсальністю кола питань, шо вирішуються ним у всіх сферах життєдіяльності суспільства (що є

313

Розділ 17

предметом відання парламенту), так і різноманітністю (комплексом) повноважень, які має Верховна Рада України для вирішення цих питань, а також форм, методів та засобів здійснення її діяльності.

Функції Верховної Ради України - це основні напрями і види її діяль-ності, що відображають сутність, зміст та призначення Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади у державі та суспільстві, пов'язані з реалізацією компетенції, закріпленої Конституцією України та іншими конституційно-правовими актами, відповідно до її місця та ролі в механізмі Української держави для досягнення її завдань та мети.

Особливості змісту діяльності парламенту мають вираження в ознаках функцій Верховної Ради України. Серед ознак, які характеризують особливості функцій Верховної Ради України як єдиного законодавчого органу державної влади та свідчать про його місце в механізмі Української держави, можна виділити такі: 1) функції Верховної Ради України є основними напрямами їх діяльності, які опосередковують зміст цієї діяльності; 2) відображають сутність та соціальне призначення цього органу державної влади; 3) завдяки їх здійсненню парламент реалізує свої повноваження - права та обов'язки; 4) закріплення повноважень Верховної Ради України на конституційному рівні забезпечує легалізацію функцій парламенту та гарантує виконання їх у режимі законності і тим самим зумовлює зміст цих функцій, впливає на формулювання напрямів та видів функцій парламенту; 5) функції Верховної Ради України є елементом системи функцій держави і виконуються відповідно до місця в державному механізмі як органу законодавчої державної влади; 6) наявність у виконанні функцій Верховної Ради України цільового фактору, тобто кінцевим результатом у виконанні функцій є вирішення завдань і досягнення мети.

Питання видової класифікації функцій Верховної Ради України у вітчизняній науці конституційного права залишається дискусійним. Деякі автори серед функцій парламенту визначають законодавчу, установчу (державотворчу та організаційну) та функцію парламентського контролю, а також бюджетно-фінансову, представницьку,

1 Конституційне право України: Підручник / За заг. ред. В. Я. Тація, В. Ф. По-

горілка, Ю. М. Тодики. - К., 1999. - С. 185.

2 Георгіца А. 3. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. -

С. 375-376.

314

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

функцію міжпарламентських зв'язків тощо1. Інші виділяють "технологічні" (організаційні) і об'єктні (політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну та зовнішню сфери діяльності) функції2. Загалом такий підхід до класифікації функцій парламенту випливає із загальної теорії функцій держави та державних органів. Адже Верховна Рада України відповідно до її місця в механізмі Української держави реалізує державні функції, але в межах її закріпленого конституційно-правового статусу.

Серед основних (пріоритетних) функцій Верховної Ради України слід виділити такі, як: представницька, законодавча, установча, контрольна, фінансова, зовнішньополітична.

Зміст кожної з цих функцій зумовлений змістом відповідних повноважень (прав і обов'язків) Верховної Ради України, закріплених Конституцією та законами України, через які реалізуються функції парламенту. Виходячи з цього, можна виділити групи представницьких, законодавчих, контрольних та інших повноважень парламенту України.

Існують різні погляди на зміст представницької функції та її місце в системі функцій парламенту. Деякі автори наголошують, що представницька функція виявляється в затвердженні державного бюджету, ратифікації та денонсації міжнародних угод, призначенні та звільненні з посад федеральних посадових осіб, вирішення питання війни та миру1. Інші автори акцентують на універсальному правовому змісті та первісній природі представницької функції, з якої випливають інші: фінансово-бюджетна, контрольна, установча, квазісудова і зовнішньополітична функції2.

Представницька функція Верховної Ради України - це напрям і вид діяльності парламенту України, який полягає в представництві Українського народу - громадян України всіх національностей у здійсненні законодавчої влади шляхом виявлення, узагальнення, узгодження, формування, реалізації та захисту його інтересів. Таке теоретико-правове визначення розкриває переважну більшість характерних ознак представницької функції як складного, багатоас-пектного соціального та конституційно-правового явища, її місце та значення в системі функцій Верховної Ради України.

1 Напр.: Научно-пракшический комментарий к Конституции Российской Федера-

ции. - С. 473-474.

2 Напр.: Георгіца А. 3. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. -

Чернівці, 1998. - С. 375-376.

315

Розділ 17

Сутність представницької функції полягає в тому, що Верховна Рада України здійснює функції Українського народу від його імені, реалізує народовладдя. Змістом представницької функції Верховної Ради України є виявлення, узагальнення, узгодження, формування, реалізація та захист інтересів Українського народу.

До представницьких повноважень відповідно до Конституції України можна віднести такі повноваження парламенту України: внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбаченому розділом XIII Конституції; призначення та сприяння в організації всеукраїнського референдуму з питань, визначених ст. 73 Конституції; виборів та інших форм безпосередньої демократії; прийняття законів, інших актів Верховної Ради України та внесення до них змін; визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України до народу про внутрішнє і зовнішнє становище України; повноваження в сфері державотворення; повноваження в сфері здійснення контролю Верховною Радою України.

Віднесення цих повноважень до групи представницьких викликано їх взаємозумовленістю представницьким характером Верховної Ради України. Загальними рисами цих повноважень є те, що завдяки їм Верховна Рада має можливість представляти різноманітні інтереси всіх громадян України, висловлювати волю Українського народу в законах, реалізовувати та захищати права і свободи громадян.

Відповідно до ст. 6, 75, п. Зет. 85, 91, 92 Конституції України однією із пріоритетних функцій Верховної Ради України є законодавча функція. Зміст цього напряму діяльності парламенту розкривається переважно через сутність законодавчих повноважень та їх реалізацію у формі законодавчого процесу в Україні. Одним із ключових повноважень Верховної Ради України є прийняття законів (п. З ст. 85 Конституції України). Стаття 92 Конституції закріплює перелік найважливіших питань, які визначаються або встановлюються виключно законами. Аналіз цих питань дає можливість визначити право приймати закони одним із найважливіших прав Верховної Ради України, яке характеризується своїм всеохоплюючим змістом та своєю універ-сальністю. По-перше, в законах має вираження суверенна воля Українського народу, по-друге, в законах відображений всезагальний суспільний інтерес (тобто політичні, економічні, соціальні та духовно-культурні інтереси громадян усіх національностей та соціальних груп).

316

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Слід погодитися з тими авторами, які зазначають, що у процесі законодавчої діяльності повинні узгоджуватися, досягатися, формуватися та формулюватися загальні інтереси та воля різноманітних спільнот, національностей, думок, поглядів, переконань більшості та меншості населення країни, повсякденної, практичної та раціональної свідомості людей1, процедура прийняття законів - це акт прийняття Верховною Радою України нормативно-правового акта - закону України більшістю народних депутатів, який містить результат волевиявлення Українського народу. Цей акт має дуже важливе значення при реалізації народного представництва. Саме в процесі голосування законопроекту та його прийняття відбувається визнання та закріплення загальної волі народу України на законодавчому рівні. Таким чином, прийняття законів Верховною Радою України - це акт трансформації народної волі в загальнодержавну; акт відображення та регламентації потреб суспільного розвитку.

Виходячи з цього, право Верховної Ради України приймати закони можна трактувати як закріплену Конституцією України можливість парламенту висловлювати та затверджувати волю громадян України шляхом прийняття законодавчого акта парламенту України. Таким чином, воля народу набуває загальнообов'язкового характеру, що забезпечує її реалізацію.

Важливим аспектом при розгляді цього повноваження є те, що прийняття закону відбувається за умови позитивної реакції більшості членів Верховної Ради України при голосуванні. Це надає всезагальності та об'єктивності рішенням, що приймаються Верховною Радою України та позитивно впливає на об'єктивність представництва народу. Тобто народне волевиявлення через представників з будь-яких питань є дійсним, якщо це волевиявлення більшості, а не окремих суспільних формувань. Відповідно до ст. 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони більшістю народних депутатів від конституційного складу.

Законодавча функція Верховної Ради України реалізується у формі законодавчого процесу. Законодавчий процес - це процедура ухвалення закону, яка складається з певних стадій - самостійних, логічно завершених етапів і організаційно-технічних дій.

Законодавчий процес як юридичне поняття слід відрізняти від законотворчості як загальносоціального явища. Законодавчий процес в

1 КеримовД.А.Законотворчество // Право и образование. - 2001. - № 3. - С. 69-73.

317

Розділ 17

Україні, як і будь-який юридичний процес, має два значення: по-перше, це порядок діяльності, спрямованої на створення законів України; по-друге, сама ця діяльність законодавчого органу - Верховної Ради України.

Законотворчість - ширше поняття, воно не вичерпується власне створенням законів, а охоплює і діяльність, пов'язану зі створенням закону, і оцінку його ефективності, і можливе подальше коригування (внесення змін, доповнень).

Формування юридичного мотиву про необхідність регулювання правовими нормами певної групи, роду або виду суспільних відносин у результаті аналізу фактичного стану політики, економіки, соціальної сфери - це стадія, скоріше, законотворчості, ніж законодавчого процесу. Органи, організації, особи, що займаються виявленням потреби в законодавчому врегулюванні, не завжди можуть бути учасниками правовідносин, які складають юридичний процес. Та й законодавчий процес проходить у формах, які суворо встановлені Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, тоді як потреба в тій чи іншій законотворчості встановлюється у різні способи, використовувані в юридичній, політичній, соціологічній та інших науках.

Законодавчий процес (законодавча процедура) має низку стадій, які мають закріплення в Регламенті Верховної Ради України.

І. Внесення законопроекту до Верховної Ради України.

/. Законодавча ініціатива - внесення проекту закону в офіційному порядку до законодавчого органу певними органами й особами. Це власне стадія законодавчого процесу. Відповідно до ст. 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України має виключне право на внесення проекту закону про Державний бюджет України. Проект закону про надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів України вносить Президент України або Кабінет Міністрів України.

Проекти законів вносяться на реєстрацію до Верховної Ради України разом з проектом постанови, яку пропонується Верховній Раді України прийняти за результатами його розгляду, списком авторів законопроекту, пропозицією щодо кандидатури доповідача на пленарному засіданні та пояснювальною запискою, яка має містити обгрунтування необхідності прийняття законопроекту, обгрунтування очікуваних результатів та інші відомості.

318

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

II. Попередній розгляд законопроекту.

2. Попередній розгляд законопроектів у комітетах. Кожен законо

проект після його реєстрації не пізніш як у п'ятиденний строк на

правляється Головою Верховної Ради України або його заступниками

в комітет, до предмета відання якого належить питання бюджету, для

проведення експертизи щодо можливості його фінансування держа

вою та в комітет, який визначається головним з підготовки і поперед

нього розгляду законопроекту. Головний комітет попередньо розгля

дає законопроект, після чого ухвалює висновок щодо доцільності

включення його до порядку денного сесії Верховної Ради.

До попереднього розгляду головний комітет на своєму засіданні може запропонувати Кабінету Міністрів України, міністерствам, іншим державним органам, об'єднанням громадян висловити свою думку щодо доцільності його прийняття.

3. Попередній розгляд законопроектів народними депутатами. Усі

внесені до Верховної Ради України законопроекти після їх реєстрації

не пізніш як у п'ятиденний строк надаються народним депутатам у

вигляді порівняльних таблиць. Після попереднього розгляду законо

проекту у головному комітеті народним депутатам надаються виснов

ки головного комітету, висновки інших комітетів та інші передбачені

документи.

4. Експертиза законопроектів полягає в доопрацюванні й редагу

ванні законопроекту із залученням зацікавлених організацій. За дору

ченням Голови Верховної Ради України або його заступників або за

рішенням головного комітету законопроект направляється на науко

ву, юридичну чи іншу експертизу, проведення інформаційного чи на

укового дослідження; при цьому предмет і мета експертизи, пошуку,

дослідження повинні бути чітко визначені.

Окремі законопроекти можуть направлятися для одержання експертних висновків до Кабінету Міністрів України, відповідних міністерств, інших державних органів, установ і організацій, а також окремих фахівців. Наприклад, попередню експертизу законопроектів може здійснювати Інститут законодавства Верховної Ради України або законопроекти можуть направлятися для проведення попередньої експертизи, надання пропозицій і висновків до науково-дослідних установ, наприклад до Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України.

Висновки, підготовлені за результатами експертизи, направляються головному комітету для врахування при розгляді законопроекту та прийняття рішення стосовно подальшої роботи над ним.

319

Розділ 17

5. Розгляд законопроектів і альтернативних законопроектів Верхов

ною Радою України. Альтернативними вважаються законопроекти, які

містять положення, що регулюють однакове коло питань та повторю-

ють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних

відносин. Верховна Рада розглядає альтернативні законопроекти на

пленарному засіданні одночасно з основним законопроектом. Зако-

нопроекти розглядаються Верховною Радою України, як правило, за

процедурою трьох читань, яка включає:

- перше читання - обговорення основних принципів, положень,

критеріїв, структури законопроекту та прийняття його за основу;

- друге читання - постатейне обговорення і прийняття законо

проекту у другому читанні;

- третє читання - прийняття законопроекту, який потребує до

опрацювання та узгодження, в цілому.

III. Стадія ухвалення законопроекту.

6. Ухвалення законопроекту в результаті голосування (в Україні зви

чайні закони ухвалюються простою більшістю голосів, конституційні

- двома третинами від конституційного складу Верховної Ради

України) і підготовка відповідної постанови Верховної Ради України

про набрання законом чинності. Тексти законів, ухвалені Верховної

Радою України, у 5-денний строк підписуються Головою Верховної

Ради і невідкладно направляються на підпис Президентові України.

IV. Засвідчу вальна стадія.

7. Санкціонування (підписання) закону Президентом у встановлені

Конституцією України строки. Відповідно до частини другої ст. 94 Кон

ституції Президент України протягом 15 днів після отримання закону

підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або

повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропо

зиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. У разі як

що Президент України протягом встановленого строку не повернув за

кон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом

України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

V. Інформаційна стадія.

8. Промульгація закону - це не лише підписання його главою дер

жави, а й видання спеціального акта, який містить, зокрема, розпоря

дження про офіційне опублікування закону. Промульгація закону

здійснюється зазвичай актом глави держави - указом, наказом та

іншими подібними документами, текст якого в офіційних виданнях

передує тексту закону, що промульговується.

320

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

В Україні - це підписання закону Президентом України, підготовка постанови Верховної Ради України про порядок введення в дію даного закону і офіційне його опублікування. Текст постанови Верховної Ради в офіційних виданнях передує тексту закону, шо про-мульговується.

9. Включення закону до Єдиного державного реєстру нормативних

актів, де вказується наданий йому реєстраційний код.

10. Опублікування закону - друк його тексту з усіма реквізитами в

офіційних друкованих виданнях. Відповідно до ст. 134 Регламенту

Верховної Ради України, підписані Президентом України закони та

закони, які офіційно оприлюднені Головою Верховної Ради України,

публікуються в газеті "Голос України" та у "Відомостях Верховної

Ради України". Публікація законів у цих друкованих виданнях

вважається офіційною. Підписані Головою Верховної Ради України

закони та інші акти не пізніше наступного дня після їх підписання пе

редаються апаратом Верховної Ради України для опублікування.

Можливий додатковий етап на другій стадії після ухвалення зако-нопроекту парламентом і передачі його главі держави на підпис.

В Україні існує інститут права "відкладального вето" Президента. Так, відповідно до частини другої ст. 94 Конституції Президент України може скористатися своїм правом відкладального вето і повернути закон із своїми зауваженнями і пропозиціями Верховній Раді України для повторного розгляду. Саме вето об'єктивно може ставати стадією законотворчого процесу, яка має позапарламентський характер.

Верховна Рада України може подолати право вето Президента України. Так, якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і публікується за його підписом.

На всіх стадіях законодавчої діяльності необхідним є вивчення і впровадження громадської думки в текстах законів, урахування рівня правосвідомості громадян.

Установча (державотворча) функція Верховної Ради України здійснюється в трьох основних напрямах. По-перше, Верховна Рада України від імені Українського народу легалізує атрибути держави. Наприклад, приймає та вносить зміни до Конституції України в ме-

11-8152 321

Розділ 17

жах і порядку, передбаченому розділом XIII Конституції (преамбула та п. 1 ст. 85 Конституції України); визначає на законодавчому рівні громадянство; правовий режим власності; територіальний устрій України; судоустрій, судочинство; правовий режим державного кордону; статус столиці України; основи національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку. Крім цього, виключно законами встановлюються Державний бюджет України та бюджетна система України; опис державних символів України та порядок їх використання і захисту тощо (ст. 92 Конституції України). Тобто Верховною Радою України визначаються невід'ємні інститути держави, поза закріпленням офіційного статусу яких є неможливим повноцінне функціонування України як суверенної і незалежної, демократичної держави.

По-друге, Верховна Рада України бере участь у формуванні та визначенні правового статусу глави держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Зокрема, вона призначає вибори Президента України у строки, передбачені Конституцією та вирішує питання про усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури (імпічменту), встановленої ст. 111 Конституції; призначає за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, міністра оборони України, міністра закордонних справ України, призначає за поданням Прем'єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, голову Антимоно-польного комітету України, голову Державного комітету телебачення та радіомовлення України, голову Фонду державного майна України, а також звільняє зазначених осіб з посад, вирішує питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України; призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Президента України голову Служби безпеки України; призначає на посаду та звільняє з посади Голову Національного банку України за поданням Президента України; призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради Національного банку України; призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначає на посади та звільняє з посад членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України; затверджує загальну структуру і чисельність, визначає функції Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України; надає згоду на

322

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України; призначає на посади та звільняє з посад третину складу Конституційного Суду України; обирає суддів безстроково; достроково припиняє повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції або законів України; призначає позачергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим; призначає чергові та позачергові вибори до органів місцевого самоврядування.

По-третє, Верховна Рада України організовує свою внутрішню діяльність та забезпечує реалізацію власних функцій і повноважень шляхом утворення органів (комітетів, комісій тощо) та політичних утворень (фракцій, коаліцій фракцій), допоміжного органу - апарату Верховної Ради України, а також Рахункової палати України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з метою забезпечення здійснення парламентського контролю в сфері виконання Державного бюджету України, правового забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Україні.

Контрольна функція. За Конституцією України Верховна Рада України має право здійснювати парламентський контроль у межах, визначених Конституцією (п. 33 ст. 85). Слід зазначити, що в літературі існують різні погляди щодо виділення кола контрольних повноважень, через реалізацію яких парламент здійснює контрольну діяльність. Деякі вчені зазначають, що вона полягає, головним чином, у контролі за прийняттям Державного бюджету України, за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції, контролі за додержанням конституційних прав і свобод громадян. Для цього створена Рахункова палата України, передбачена посада Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини тощо1. Інші автори за-значають, що контрольна функція парламенту України реалізується через дві групи повноважень. Перші мають виключно контрольне значення, другі - комплексний характер і рівною мірою належать як до контрольної, так і до інших функцій парламенту. Ці функції реалізуються через контрольні повноваження2.

1 Напр.: Шемшученко Ю. С. Теоретичні засади розвитку українського парламентариз

му // Шемшученко Ю. С. Вибране. - К., 2005. - С. 149-150.

2 Барабаш Ю. Г. Парламентський контроль в Україні (конституційно-правовий ас

пект): Монографія. - X., 2004. - С. 38-39.

323

#озділ 17

" Отже, відповідно до ст. 85 Конституції України контрольна функція Верховної Ради України здійснюється в таких основних напрямах: 1) контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання; здійснення контролю за використанням одержаних Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України. Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата України; 2) здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до цієї Конституції та закону; 3) контроль за дотриманням та захистом прав і свобод людини в Україні, що здійснюється через Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; 4) прийняття рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів України чи комітету Верховної Ради України; 5) здійснює контроль через звернення народних депутатів України із запитами до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності; 6) виконує контрольну функцію через утворення тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій.

Виходячи із комплексного характеру багатьох контрольних повноважень парламенту України, можна зробити висновок, що, попри важливість законотворення у діяльності загальнонаціонального представницького органу, контрольна функція виконує інтегруючу роль, дозволяючи парламенту не обмежуватися виключно прийняттям законів та наданням згоди на призначення вищих посадових осіб, а брати участь у вирішенні державних справ, здійсненні моніторингу за діяльністю органів державної влади та їх посадових осіб, контроль за виконанням законів, здійснення урядом ефективної державної політики.

Окремого розгляду заслуговує питання про виділення у складі повноважень парламенту "квазісудових" повноважень. Так, на думку деяких російських дослідників, до квазісудової функції парламенту, зокрема, належать повноваження по висуненню перед судовими органами обвинувачення проти вищих посадових осіб, оголошення

324

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

амністії та інші1. Безперечно, як наголошувалось, окремим парламентам властиві навіть судові функції, наприклад Палаті лордів Парламенту Великої Британії. І наділення загальнонаціонального представницького органу країни такими повноваженнями, як оголошення амністії (в Україні це право парламенту передбачено ст. 92 Конституції України), є своєрідним підтвердженням того, що саме цей орган має виключне право на представництво інтересів усього народу, яке виявляється і в можливості звільнення від відбування покарання за найтяжчі правопорушення, - злочини.

Щодо особливої процедури позбавлення повноважень вищих посадових осіб, тобто імпічменту, то підстава для застосування цієї процедури у деяких випадках має кримінально-правовий характер, але мета цих дій полягає не в притягненні до кримінальної відповідальності винних осіб (це компетенція судових і правоохоронних органів), а в перевірці діяльності посадових осіб, і, у разі виявлення порушення законодавства, застосуванні такої конституційно-правової санкції, як відсторонення від займаної посади. Парламент за таких умов не вирішує питання про винність осіб, він лише використовує надане йому в механізмі отримань та противаг право контролю за вищими посадовцями та право зняття з них імунітету від кримінально-правового переслідування. В Україні процедура імпічменту застосовується стосовно глави держави - Президента України, який згідно зі ст. 105 Конституції України користується правом недоторканності.

Фінансова функція. Верховна Рада України затверджує законом Державний бюджет України та вносить у відповідній формі до нього зміни, здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України, приймає рішення щодо звіту про його виконання.

Проект закону про Державний бюджет України на наступний рік розглядається з урахуванням положень Бюджетного кодексу України та Регламенту Верховної Ради України. Відповідно до Регламенту Кабінет Міністрів України щороку подає до Верховної Ради проект закону про Державний бюджет України на наступний рік не пізніше 15 вересня поточного року. Разом з проектом закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року.

1 Конституционное право: Учебник / Отв. ред. А. Е. Козлов. - М., 1996. - С. 315.

325

Розділ 17

Проект закону про Державний бюджет України представляється на пленарному засіданні Верховної Ради. Представлення проекту закону проводиться за процедурою повного обговорення'. За результатами обговорення проекту закону Верховною Радою може бути прийняте рішення про схвалення і прийняття його до розгляду або рішення про його відхилення у випадках, передбачених п. 4 ст. 149 Регламенту Верховної Ради України.

Фінансові повноваження полягають не тільки в обговорені та затвердженні Державного бюджету України, а й у контролі за його виконанням. Контроль за виконанням Державного бюджету України Верховна Рада здійснює як безпосередньо, так і через Рахункову палату.

Зовнішньополітична функція. До компетенції Верховної Ради України у цій галузі відносять: визначення засад зовнішньої політики держави; заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України; оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України; схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України; надання у встановлений законом строк згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України2.

Одним із пріоритетних напрямів зовнішньополітичної діяльності Верховної Ради України є формування законодавства з питань зовнішньої політики шляхом прийняття законів, якими регулюються різноманітні аспекти зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності Української держави, наприклад законів України "Про зовнішньополітичну діяльність", "Про міжнародні договори України" тощо.

1 Докл. ст. ЗО "Процедура повного обговорення питань на пленарному засіданні Вер

ховної Ради" Регламенту Верховної Ради України // Відомості Верховної Ради Ук

раїни. - 2006. - № 23, № 24-25. - Ст. 202.

2 Шемшученко Ю. С. Зовнішньополітична діяльність Верховної Ради України і

міжпарламентські зв'язки // Український парламентаризм: минуле і сучасне. - К.,

1999. - С. 324-339.

326

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Відповідно до Закону України "Про міжнародні договори України" до компетенції Верховної Ради України належить: ратифікація міжнародних договорів України; прийняття рішення про приєднання України до міжнародних договорів, які потребують ратифікації; денонсація міжнародних договорів України, ратифікованих Верховною Радою України, а також договорів, прийняття або приєднання до яких було здійснено на підставі рішень парламенту України.

Прийняття Верховною Радою України законів про ратифікацію міжнародних договорів або приєднання до них є юридичним фактом надання державою згоди на обов'язковість міжнародних договорів України. Відповідно до ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Серед напрямів зовнішньополітичної діяльності Верховної Ради України можна назвати співробітництво з рядом міжнародних організацій, зокрема: ООН та її спеціалізованими органами і установами у властивих їй формах; Радою Європи у формі роботи делегацій Верховної Ради України; Парламентською Асамблеєю Чорноморського економічного співробітництва; Парламентською Асамблеєю Організації з безпеки та співробітництва у Європі (ОБСЄ); Співдружністю Незалежних Держав (СНД) (Україна підписала і ратифікувала Угоду про СНД); Європейським співтовариством (Україна підписала і ратифікувала Угоду про партнерство і співробітництво з ЄС); Західноєвропейським Союзом; Центральноєвропейською ініціативою; Європейською Асамблеєю.

Верховна Рада України здійснює співробітництво з європейськими парламентами, що дає змогу обмінюватися досвідом роботи і відповідною інформацією про європейські пріоритети у функціонуванні парламентів. Найбільш активно воно розвивається з парламентами сусідніх країн - Російської Федерації, Білорусі та Молдови, Польщі, Словаччини та Угорщини. Встановлено також зв'язок з парламентами США, Великої Британії, Німеччини, Франції та ряду інших країн.

Враховуючи особливості конституційної природи Верховної Ради України, її місце в механізмі держави, зміст діяльності парламенту України не обмежується лише наведеними функціями. Класифікація функцій Верховної Ради України має багатоаспектний характер. Так, окрім зазначеної класифікації, функції Верховної Ради України можна поділяти на такі види: за об'єктами (сферами) діяльності Верхов-

327

!-o'?! '.V-!

Розділ 17

ної Ради України - внутрішні (політична, економічна, соціальна, духовно-культурна) та зовнішні (зовнішньополітична, зовнішньо-економічна, функція національної безпеки та ін.); за суб'єктами Верховної Ради України - загальнопарламентські, функції народних депутатів, функції комітетів, функції тимчасових спеціальних та слідчих комісій, функції фракцій, функції коаліції депутатських фракцій (парламентської більшості), функції опозиції; за засобами діяльності Верховної Ради України - конституційна, бюджетно-фінансова, інформаційна, територіальна, програмна та інші функції; за терміном діяльності Верховної Ради України - постійні та тимчасові функції; за механізмом реалізації функцій Верховної Ради України - складні (комплексні) та прості функції.

17.4. Форми діяльності Верховної Ради України

За своїм змістом функції Верховної Ради України - це складні правові явища. Вони являють собою процес реалізації повноважень (прав і обов'язків) парламенту України. Так, В. Погорілко зазначав, що кожна функція Верховної Ради України (законодавча, установча, контрольна та ін.) має свій порядок здійснення та свої особливості. Здійснення цих функцій або окремих дій Верховної Ради України та її органів, як правило, називається процедурами, або процесом. Зокрема, він розрізняв: законодавчу процедуру; формування органів державної влади (установчу процедуру); процедуру парламентського контролю; бюджетну та інші спеціальні процедури1. Звідси, здійснення функцій Верховної Ради України - це процедури або процес, який має свої формальні особливості, свій порядок реалізації, що має прояв у формах діяльності Верховної Ради України.

Слід зазначити, що взаємозв'язок існує не тільки між змістом функцій та формами їх здійснення, а й призначення Верховної Ради України теж має вплив на виникнення тих чи інших форм, в яких здійснюються парламентські функції. Так, деякі автори вважають, що головним призначенням Верховної Ради України є здійснення зако-

1 Конституційне право України / За заг. ред. В. Ф. Погорілка. - К., 2002. С.432-435.

328

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

нотворчості'. Це свідчить про наявність форм правотворчості при здійсненні будь-якої з функцій Верховної Ради України. Але ця форма не є єдиною. Парламентська діяльність здійснюється й в інших формах організаційного характеру.

Функції Верховної Ради України здійснюються завдяки функціонуванню суб'єктів механізму реалізації даної функції. Тобто функції реалізуються у формі: роботи народних депутатів України; парламентських комітетів; тимчасових спеціальних та слідчих комісій Верховної Ради України; у формі функціонування депутатських фракцій та їх коаліцій та ін. Наявність таких форм діяльності функцій зумовлена компетенцією та місцем кожного з суб'єктів у механізмі реалізації функцій. Обсяг компетенції та призначення суб'єктів механізму зумовлює те, якими способами та завдяки проведенню яких заходів суб'єкти реалізують парламентські функції.

Звідси, форми діяльності Верховної Ради України можна визначити як сукупність способів та заходів, за допомогою яких суб'єкти Верховної Ради України здійснюють парламентську діяльність. Причому способи здійснення матимуть, як правило, правовий характер, тоді як заходи - це форми виключно організаційного характеру. Таким чином, Верховна Рада України здійснює діяльність у формах, що мають певні особливості, які дозволяють розмежувати ці форми на види.

Перший вид форм парламентської діяльності являє собою сукупність дій Верховної Ради України, які мають організаційний характер. Різновидом таких заходів є: сесії, пленарні засідання, парламентські дебати, парламентські слухання з окремих питань, проведення Днів уряду у Верховній Раді України, заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє та зовнішнє становище України тощо. Розглянемо ці форми докладніше.

Відповідно до ст. 82 Конституції України Верховна Рада України працює сесійно. Це означає, що вона працює не безперервно, а під час певних періодів - сесій, на які збирається у конституційно визначені строки, як правило, двічі на рік2. Сесія є однією з основних організаційних форм діяльності Верховної Ради України. Саме під час

1 Шаповал В. М. Парламент // Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шем-

шученко (голова редкол.) та ін. - К., 1998. - Т. 4: Н-П. - 2002. - С. 434.

2 Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 р. № 17-рп/2002 (спра

ва щодо повноважності Верховної Ради України).

Па-8152

Розділ 17

сесій проводяться пленарні засідання Верховної Ради України, засідання її комітетів та комісій. Верховна Рада України на сесійний період визначає коло питань, які підлягають розгляду і вирішенню, складає порядок денний чергової сесії, визначає дні і тижні пленарних засідань, роботи комітетів та комісій, встановлює кількість і тривалість щоденних пленарних засідань парламенту.

Сесії Верховної Ради України можуть бути як черговими, так і позачерговими.

Чергові сесії Верховної Ради України починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року.

Позачергові сесії Верховної Ради України, із зазначенням порядку денного, скликаються Головою Верховної Ради України на вимогу не менш як третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України або на вимогу Президента України.

У Конституції України встановлено також порядок і час скликання сесій в умовах введення в Україні воєнного чи надзвичайного стану. Рішення про введення воєнного або надзвичайного стану в Україні приймає Президент України (пп. 20 і 21 ст. 106 Конституції України). Ці рішення згідно з п. 31 ст. 85 Конституції мають бути затверджені Верховною Радою України.

Пленарні засідання є основною формою діяльності Верховної Ради України під час його сесій і являють собою регулярні зібрання народних депутатів у визначений час і у визначеному місці, що проводяться за встановленою процедурою, на яких розглядаються питання, віднесені Конституцією до повноважень Верховної Ради, і приймаються відповідні рішення шляхом голосування.

Засідання Верховної Ради України проводяться відкрито. Відкритість передбачає право бути присутнім на засіданнях Верховної Ради представників ЗМІ, різних державних і недержавних організацій, проводити трансляції роботи сесій по радіо і телебаченню. Порядок висвітлення пленарних засідань, їх час та обсяг визначаються самою Верховною Радою.

Статтею 84 Конституції України передбачена можливість проведення і закритих засідань. Закрите засідання проводиться за рішенням більшості від конституційного складу Верховної Ради України.

Рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування. Причому кожний депутат має один голос. Він повинен брати участь у голосуванні особисто і не має права доручати голосувати від свого імені іншим депутатам.

330

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Така вимога випливає з того, що саме в рамках проведення пленарних засідань приймаються рішення Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні. Дуже важливим у діяльності Верховної Ради є фактор прийняття свідомих рішень особисто народними депутатами України, яким Український народ делегував повноваження щодо здійснення законодавчої влади.

Однією з найважливіших організаційних форм здійснення функцій Верховної Ради України є парламентські дебати. Деякі автори парламентські дебати (франц. йеЬаіз, від йеЬаііге - сперечатися) визначають як одну з форм діяльності парламенту, яка полягає в обговоренні питання, винесеного на розгляд представницького органу. Здійснюються шляхом проголошення на пленарному засіданні парламенту доповіді та співдоповіді з відповідного питання і відповідей, виступів членів парламенту тощо. Відбуваються у порядку, визначеному регламентом парламенту або іншими нормативно-правовими актами1. В Україні ці питання регулюються Конституцією України і Регламентом Верховної Ради України. Відповідно до положень ст. 47 глави 8 Регламенту Верховної Ради України, рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях після обговорення питань більшістю народних депутатів від конституційного складу.

Юридичний зміст парламентських дебатів являє собою врегульовану на конституційно-правовому рівні процедуру вирішення питань на пленарному засіданні Верховної Ради України. Наприклад, ст. 30-31 глави 5 "Обговорення питань на пленарних засіданнях Верховної Ради України" Регламенту Верховної Ради України закріплюють деякі процедурні аспекти парламентських дебатів. Так, відповідно до положень цих статей процедура повного обговорення питань на пленарному засіданні Верховної Ради включає: 1) доповідь народного депутата - ініціатора внесення пропозиції або іншого суб'єкта права законодавчої ініціативи чи його представника, запитання доповідачу і відповіді на них; 2) співдоповідь визначеного голо-вним комітетом чи тимчасовою спеціальною комісією співдоповідача, запитання співдоповідачу і відповіді на них; 3) виступи народних депутатів - членів головного комітету чи тимчасової спеціальної

1 Грушанська Н. І. Парламентські дебати // Юридична енциклопедія: В 6 т. / Ред. кол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. - К., 1998. - Т.4: Н-П. - 2002. - С. 442-443.

331

Розділ 17

комісії з оголошенням та обгрунтуванням окремої думки, якщо вона не була надана народним депутатам разом з висновком відповідного комітету чи тимчасової спеціальної комісії; 4) виступи по одному представнику від кожного комітету, тимчасової спеціальної комісії, до яких, крім головного комітету, направлявся проект закону чи іншого акта Верховної Ради, у разі якщо висновки цих комітетів чи тимчасових спеціальних комісій не були надані народним депутатам;

5) виступи представників депутатських фракцій, народних депутатів;

6) оголошення головуючим на пленарному засіданні про припинення

обговорення та повідомлення про кількість промовців, які виступили

і які записалися на виступ; 7) заключне слово доповідача і співдо

повідача (співдоповідачів); 8) уточнення та оголошення головуючим

на пленарному засіданні пропозицій, які надійшли щодо обговорю

ваного питання і будуть ставитися на голосування.

Розгляд питань за скороченою процедурою обговорення здійс-нюється за рішенням Верховної Ради та включає: 1) виступ народного депутата - ініціатора внесення пропозиції або іншого суб'єкта права законодавчої ініціативи чи його представника з обгрунтуванням пропозиції; 2) виступ голови комітету або представника від головного комітету у разі розгляду питання, яке готувалося цим комітетом; 3) виступи представників двох депутатських фракцій на підтримку кожної пропозиції і представників двох депутатських фракцій не на підтримку пропозиції; 4) уточнення та оголошення головуючим на пленарному засіданні пропозицій, які надійшли і будуть ставитися на голосування; 5) виступи з мотивів голосування по одному представнику від депутатських фракцій, представники яких не брали участі в обговоренні1.

Із вищевикладеного можна зробити висновок, що в процесі обговорення питань на засіданнях Верховної Ради України беруть активну участь усі внутрішні органи Верховної Ради та безпосередньо народні депутати. До публічного обговорення питання на засіданні Верховної Ради кожний депутат, кожний парламентський орган працює над розробкою та формуванням певної концепції постановки та розв'язання суспільних проблем. Наприклад, депутати під час своїх зустрічей з виборцями дізнаються про суспільні інтереси та потреби,

1 Постанова Верховної Ради України про Регламент Верховної Ради України // Відо-мості Верховної Ради України. - 2006. - № 23, № 24-25. - Ст. 202.

332

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

а потім у формі доповіді або виступу на засіданні Верховної Ради інформують про це представницький орган або висловлюють суспільну думку про суспільні та державні процеси. Парламентський комітет при проведенні роботи, пов'язаної з розробкою та опрацюванням законопроекту, може винести його на обговорення у Верховній Раді. Депутатська фракція при прийнятті участі у засіданнях Верховної Ради має можливість обстоювати інтереси певних соціальних груп та політичних партій шляхом висловлювання своєї думки при обговоренні питань.

Тобто усі перелічені та інші суб'єкти при обговоренні питань на засіданнях Верховної Ради, шляхом проведення парламентських дебатів мають можливість висловлювати свою думку з певних питань, інформувати парламент про результати повсякденної роботи в органах Верховної Ради, а також реалізовувати повноваження у сфері представництва Українського народу. Соціальне значення обговорень будь-яких питань має свій вираз у тому, що в процесі обговорення відбувається обмін думками, повторний аналіз тих суспільних проблем, що повинна вирішувати Верховна Рада та її органи. Таким чином, формується відносно єдине правильне рішення, що має вже об'єктивний характер.

Тому при розгляді парламентських дебатів не менш важливим питанням є їх соціальний зміст. В аспекті реалізації функцій Верховної Ради соціальна сутність парламентських дебатів - конституційно-правове закріплення форм узгодження та формування волі Українського народу, інтересів та потреб окремих соціальних груп, шляхом обговорення їх Верховною Радою на її засіданнях.

Метою обговорення питань на засіданнях парламенту є досягнення компромісу між учасниками парламентських дебатів. Тобто шляхом голосування суб'єкти приймають рішення після обговорення певного питання. Рішення можуть прийматися щодо законопроектів, проектів постанов та інших актів Верховної Ради. Правовими наслідками парламентських дебатів є прийняття актів Верховної Ради України.

Отже, соціальний зміст парламентських дебатів як однієї з форм діяльності Верховної Ради України є конкретизація та формування громадської думки шляхом досягнення компромісу між суб'єктами парламентських дебатів (народними депутатами, депутатськими фракціями, комітетами та тимчасовими спеціальними комісіями, парламентськими коаліціями), що має свій вираз у прийнятті актів Верховної Ради України.

333

Розділ 17

Парламентські слухання - одна з форм діяльності парламенту, яка полягає в заслуховуванні думок членів парламенту, державних і громадських діячів, а також експертів із конкретного законопроекту або іншого питання, що належить до компетенції парламенту1.

Ряд авторів вважає, що парламентські слухання являють собою форму парламентського контролю2. З одного боку, слід погодитися з цими авторами, тому що при проведенні парламентських слухань з окремих питань Верховна Рада здійснює контроль за реалізацією державної політики. У процесі парламентських слухань Верховна Рада отримує інформацію від органів виконавчої влади, від парламентських комітетів, від представників Секретаріату Президента України, спеціалістів наукових та консультативних установ тощо про результати роботи з окремих питань. Наприклад, парламентські слухання з питань реалізації державної політики інтеграції до Європейського Союзу3.

Але, з іншого боку, завдяки проведенню парламентських слухань Верховна Рада України отримує інформацію про інтереси та потреби суспільства, інтереси окремих соціальних груп. Так, згідно з Постановою Верховної Ради України "Про проведення парламентських слухань про становище молоді в Україні" 26 листопада 2003 р. у залі пленарних засідань проводилися парламентські слухання "Формування здорового способу життя української молоді: стан, проблеми та пер-спективи"4. У даних слуханнях повинні були взяти участь зі щорічною доповіддю Кабінет Міністрів України та Президент України. Крім цього, Комітет Верховної Ради України з питань молодіжної політики, фізичної культури, спорту і туризму повинен запросити до участі в парламентських слуханнях представників органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, представників молодіжних і дитячих громадських організацій та інших.

У результаті заслуховування доповідей різних посадових осіб та членів громадських об'єднань, Верховна Рада дізнається про існуючі погляди фахівців на суспільні проблеми, заслуховує пропозиції щодо

1 Георгіца А. 3. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. - Чернівці,

1998. - С. 374-375.

2 Ннститути конституционного права иностранньїх государств. - М., 2002. -

С. 266.

3 Постанова Верховної Ради України від 20 вересня 2001 р.

4 Постанова Верховної Ради України від 10 липня 2003 р.

334

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

їх вирішення; отримує інформацію з приводу інтересів окремих груп громадян, зокрема української молоді, для подальшого аналізу та закріплення цих інтересів на законодавчому рівні.

Важливе значення парламентських слухань у реалізації функцій Верховної Ради України полягає в тому, що завдяки цим заходам відбувається максимально об'єктивне, всебічне виявлення та обговорення певних інтересів та потреб громадян України, для їх подальшої реалізації шляхом прийняття законів та інших актів Верховної Ради України.

Ще однією організаційною формою діяльності парламенту Ук-раїни є проведення Днів Уряду у Верховній Раді України. Так, згідно з Постановою Верховної Ради "Про затвердження Положення про "День Уряду України у Верховній Раді України" від 1 лютого 1996 р. "День Уряду України" проводиться з метою регулярного інформування народних депутатів та громадян України з актуальних питань соціально-економічного розвитку, відновлення та нарощування виробництва, внутрішньої та зовнішньої політики держави, про стан додержання урядом вимог Конституції України, виконання законів України, постанов Верховної Ради України, вироблення пропозицій щодо правового врегулювання діяльності уряду, центральних і місцевих органів виконавчої та судової влади, органів місцевого самоврядування і пропозицій щодо зміни чинного законодавства, його доповнення та підготовки проектів законодавчих актів1. При аналізі змісту даного положення можна виділити два аспекти зазначеного організаційного заходу Верховної Ради. Перший аспект - інфор-маційний, а інший - контрольний. У контексті розгляду форм діяльності парламенту первинним є те, що при проведенні Днів Уряду народ та його представники отримують інформацію про актуальні питання суспільного та державного значення; про стан реалізації актів законодавчого органу.

Видом форм діяльності Верховної Ради України є і правотворчі форми. Реалізація функцій Верховної Ради України у формі право-творчості - це діяльність Верховної Ради України, змістом якої є прийняття законів та інших актів Верховної Ради.

Наявність таких форм зумовлена призначенням парламенту України у суспільстві та його місцем у механізмі Української держави.

1 Постанова Верховної Ради України "Про затвердження Положення про "День Уря-ду України" у Верховній Раді України" від 1 лютого 1996 р.

335

Розділ 17

Так, на думку деяких авторів, сучасний парламент повинен приймати закони та визначати основні напрями політики від імені народу і як його виразник1. Верховна Рада України є органом законодавчої влади, через який народ має гарантоване право висловлювати свою думку, забезпечувати свої інтереси шляхом прийняття законодавчих та інших актів.

У процесі правотворчості відбувається узагальнення, оптимізація інтересів суспільства та закріплення їх у документальній формі - у законах, постановах, зверненнях, заявах, деклараціях, інших актах Верховної Ради України. Звідси, парламентська діяльність здійснюється у таких правотворчих формах, як: прийняття законів; прийняття постанов Верховної Ради; прийняття декларацій; у формі звернень Верховної Ради; у формі заяв.

Серед правотворчих форм діяльності Верховної Ради України можна виділяти нормативні та ненормативні форми. Нормативність чи, навпаки, ненормативність зумовлені характером актів, які приймає Верховна Рада при здійсненні своїх функцій. Наприклад, до нормативних форм слід віднести: прийняття законів; прийняття декларацій Верховної Ради України. До ненормативних правотворчих форм належать: прийняття постанов; прийняття заяв та звернень Верховної Ради України.

17.5. Юридична природа актів Верховної Ради України

Відповідно до глави 8 Регламенту Верховної Ради України рішеннями Верховної Ради України є акти Верховної Ради, а також процедурні та інші рішення, які заносяться до протоколу пленарних засідань Верховної Ради. Акти Верховної Ради України приймаються у формі закону, постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви.

Закони. Закон - нормативно-правовий акт представницького вищого органу державної влади (або громадянського суспільства /безпосередньо народу/, який регулює найважливіші питання

1 Вюртенбергер Т. Тенденції розвитку організації парламентаризму в Європі // Ма-теріали міжнародно-практичної конференції. Парламентаризм в Україні: теорія і практика. - К., 2001. - С. 45-56.

336

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

суспільного життя, установлює права і обов'язки громадян, має вищу юридичну силу і приймається з дотриманням особливої законодавчої процедури.

Характеристика закону як правового документа вищої юридичної сили означає таке: закон є незаперечним, тобто ніякий інший орган, крім законодавчого, не може його скасувати або змінити; усі інші нормативні акти (державних органів, громадських організацій, комерційних корпорацій) перебувають "під законом", є підзаконними. Вони грунтуються на законах і не суперечать їм.

Ознаки закону України:

1. Акт єдиного органу законодавчої влади в Україні - парламен

ту - Верховної Ради, центрального представницького органу країни

або громадянського суспільства (безпосередньо Українського народу)

шляхом проведення всеукраїнського референдуму.

2. Акт, що має виключно нормативний характер за змістом - на

відміну від акта застосування норм права і акта тлумачення норм права.

3. Письмовий акт-документ, який закріплює норми права, що вво

дяться, або їх зміни, містить первинні, засадничі норми права, яких

раніше в правовій системі не було, до того ж - норми з ключових,

основних питань життя, встановлює права і обов'язки осіб.

4. Акт, що ухвалений у суворій відповідності з Конституцією

України і раніше ухваленими законами і не потребує додаткового

затвердження.

5. Акт, що може бути замінений, як правило, лише законом і пе

ревірений на відповідність Конституції лише Конституційним Судом

України.

6. Акт, що має вищу юридичну чинність у системі нормативно-

правових актів, тобто акт найвищого юридичного "рангу"; всі інші

акти повинні відповідати закону, ні в чому йому не суперечити.

7. Акт, ухвалений із дотриманням особливої законодавчої проце

дури, яка має форму законодавчого процесу та визначена Регламен

том Верховної Ради України.

З метою ефективного використання виникаючої безлічі законів, що приймаються, є необхідним однозначне розуміння їх видів, загальних і специфічних ознак, співвідношення між собою. Існує два офіційні засоби встановлення класифікації законів:

1. Конституційний, коли в конституціях закріплюється перелік основних нормативно-правових актів. Наприклад, у Конституції Австрії є розділ II "Законодавча влада федерації", у Конституції ФРН -

337

Розділ 17

розділ VII "Законодавство федерації", у Конституції Російської Федерації - низка статей (15, 76, 90, 105, 108, 115 та ін.), У Конституції України - частини статей і статті (85, 91, 92, 106, п. 4 розділ XV та ін.).

2. Видання спеціального закону про правові акти з наведенням у ньому їх переліку і нормативних характеристик, зазначенням способів забезпечення з метою правильного співвідношення між собою. В Україні підготовлено проекти законів "Про нормативно-правові акти", а також "Про закони і законодавчу діяльність", які регулюватимуть процес організації законопроектних робіт, визначатимуть порядок підготовки, експертизи, узгодження, ухвалення, тлумачення і дії нормативно-правових актів.

За значенням і місцем у системі законодавства закони поділяють так: Основний Закон - Конституція України; конституційні; звичайні; забезпечуючі.

1. Конституція України - Основний Закон, який регламентує

основи суспільного, політичного, економічного життя суспільства,

права і свободи людини і громадянина в Україні.

2. Конституційні закони:

- закони, на які посилається Конституція України або не

обхідність ухвалення яких прямо передбачена чинною Конституцією.

Ці закони конкретизують окремі положення Конституції України

або містять посилання на Конституцію (виборча система, орга

нізація і проведення референдуму, організація і діяльність органів

державної влади та органів місцевого самоврядування тощо).

Наприклад, до таких законів слід віднести закони України "Про

вибори народних депутатів України", "Про вибори Президента

України", "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", "Про

Кабінет Міністрів України", "Про Конституційний Суд України",

"Про місцеве самоврядування в Україні" та ін.;

- закони, якими вносяться зміни, доповнення до чинної Консти

туції України. Розділ XIII Конституції України регламентує проце

дуру розгляду та прийняття законопроекту про внесення змін до

Конституції України. Прикладом може бути Закон України "Про

внесення змін до Конституції України" № 2222-ІУ від 8 грудня

2004 р., відповідно до якого перерозподіл повноважень між Вер

ховною Радою України, Президентом України та Кабінетом

Міністрів України здійснено таким чином, що форма правління

держави з президентсько-парламентської республіки змінена на

парламентсько-президентську.

338

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України1

Закон України "Про внесення змін до Конституції України" відрізняється від закону, ухвалення якого передбачено чинною Конституцією, і тим, що він після затвердження (ухвалення) набуває вищої юридичної чинності та імплементується до змісту Конституції України.

На жаль, у Конституції України чітко не визначений блок суспільних відносин, який регулюється конституційним законом. З аналізу Конституції України можна дійти висновку, що консти-туційним законом слід регулювати ухвалення великого Державного Герба і Державного Гімну України, опис державних символів (ст. 20), внесення змін до Конституції (ст. 155), рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту (ст. 111) і низку інших.

Наприклад, у Конституції Росії чітко визначений блок федеральних конституційних законів. До них віднесені закони, що регламентують надзвичайний стан (ст. 56), зміну статусу суб'єкта Федерації (ст. 66), опис і порядок використання державних прапора, герба і гімну Росії (ст. 70), референдум (ст. 87), введення на території Російської Федерації або в окремих її місцевостях надзвичайного стану (ст. 88), порядок діяльності уряду Російської Федерації (ст. 114), встановлення судової системи Росії (ст. 118) та ін. (усього 15).

Конституційний закон відрізняється від інших законів: а) юридичною чинністю; б) предметом регулювання - особлива сфера; в) порядком ухвалення - особлива процедура.

Конституційний закон ухвалюється кваліфікованою більшістю голосів - двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.

Процедура прийняття конституційного закону може мати спрощений, ускладнений чи змішаний характер. В Україні процедура внесення змін до Конституції має змішаний характер: спрощена (дві третини від конституційного складу Верховної Ради України) - для законопроекту про внесення змін до Конституції України для всіх розділів (крім розділів І, III, XIII) (ст. 155 Конституції); ускладнена (дві третини від конституційного складу Верховної Ради України з наступним затвердженням всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України) - для законопроекту про внесення змін до розділів І, III, XIII (частина перша ст. 156 Конституції України).

3. Звичайні закони - регламентують певні й обмежені сфери суспільного життя відповідно до Конституції України. Це значна за

339

Розділ 17

кількістю і рухлива група законів, які приймаються простою більшістю голосів. Звичайні закони вельми різноманітні за змістом.

Найтиповішими за обсягом регулювання є такі види звичайних законів:

а) загальні закони - закони, що регламентують певну сферу

суспільних відносин і поширюються на всіх. Загальні закони можуть

бути: кодифікованими (наприклад, Кодекс про адміністративні

правопорушення, Кримінальний кодекс України, Цивільний кодекс

України та ін.); поточними (наприклад, закони України "Про

об'єднання громадян", "Про звернення громадян");

б) спеціальні закони - закони, що регламентують обмежену

(спеціальну) сферу суспільних відносин і поширюються на частину

населення. Наприклад, закони України "Про пенсійне забезпечен

ня", "Про вищу освіту", "Про міліцію" та інші.

4. Забезпечуючі (оперативні) закони - нормативно-правові акти, якими вводяться в дію окремі закони, ратифікуються міжнародні договори та ін. їх призначення полягає не у виданні нових норм, а в оперативному підтвердженні, підтриманні системи норм, що містяться в інших окремих законах і міжнародних договорах, які регулюють найважливіші відносини і потребують негайного ухвалення. Це закони, що містять норми про норми. Наприклад, закони України "Про ратифікацію Європейської конвенції про здійснення прав дітей" від З серпня 2006 р., "Про ратифікацію Угоди між Україною та Європейським Союзом про процедури безпеки, які стосуються обміну інформацією з обмеженим доступом" від 20 грудня 2006 р. До цієї групи можна віднести закони про правові акти з наведенням у ньому їх переліку і нормативних характеристик.

Забезпечуючі (оперативні) закони не можуть існувати поза іншими законами, тобто тими, що ними вводяться в дію, і міжнародними договорами, що потребують ратифікації.

За строком дії закони бувають:

- постійні - що діють без обмеження строку;

- тимчасові - що діють з обмеженням строку (наприклад, Закон

України "Про Державний бюджет України на 2007 рік";

- надзвичайні (різновид тимчасових законів) - ухвалюються у

певних, передбачених Конституцією України, ситуаціях і діють на

період надзвичайного стану. Наприклад, до таких слід віднести Закон

України "Про затвердження Указу Президента України "Про введен

ня надзвичайного стану в населених пунктах Автономної Республіки

340

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Крим" від 6 грудня 2005 р. Введення надзвичайного стану має наслідком тимчасове обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб. Отже, особливість таких законів полягає в тому, що вони припиняють або обмежують дію інших законів. За суб'єктами законотворчості виділяють закони:

- ухвалені громадянським суспільством (Українським народом) у

результаті всеукраїнського референдуму;

- ухвалені Верховною Радою України.

За структурною формою:

- кодифіковані (наприклад, Господарський кодекс України, Мит

ний кодекс України);

- некодифіковані.

До останніх примикають Зібрання законодавства, Зводи законів, які є актами такого виду систематизації законодавства, як консолідація. Наприклад, "Основи законодавства про охорону здоров'я".

За галузевою ознакою:

- конституційно-правові (наприклад, "Про Державний реєстр ви

борців" від 22 лютого 2007 р., "Про Кабінет Міністрів України" від

21 грудня 2006 р.);

- адміністративно-правові;

- цивільно-правові (наприклад, "Про іпотечні облігації" від

22 грудня 2005 р.);

- господарсько-правові (наприклад, "Про особливості державно

го регулювання діяльності суб'єктів підприємницької діяльності,

пов'язаної з реалізацією та експортом лісоматеріалів" від 8 вересня

2005 р.);

- кримінально-правові (наприклад, "Про приєднання України до

Угоди про привілеї та імунітети Міжнародного кримінального суду"

від 18 жовтня 2006 р.) тощо.

Є ще й міжгалузеві (комплексні) - про охорону здоров'я, освіту та ін. Види законів за сферами суспільного життя:

- закони в галузі регулювання економіки ("Про податок з доходів

юридичних осіб" від 22 травня 2003 р., "Про оподаткування прибутку

підприємств" від 28 грудня 1994 р.);

- закони в галузі регулювання політики (наприклад, "Про

політичні партії в Україні" в редакції від 1 січня 2007 р.);

- закони в галузі регулювання соціальної сфери (наприклад, "Про

загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня

2003 р., "Про відпустки" від 15 листопада 1996 р.);

341

Розділ 17

- закони в галузі регулювання військової сфери (наприклад, "Про Збройні Сили України" в редакції від 1 січня 2007 р.) та ін.

Постанови. Це один з видів актів Верховної Ради України, які приймаються парламентом з питань, віднесених до його компетенції. Постанови є підзаконними актами і приймаються за більш простою, ніж закони, процедурою. Відповідно до ст. 133 Регламенту Верховної Ради України постанови приймаються більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України з конкретних питань з метою здійснення її установчої, організаційної, контрольної та інших функцій. Наприклад, постанови Верховної Ради України "Про призначення позачергових виборів Дальницького сільського голови (Овідіопольський район Одеської області)" від 17 травня 2007 р.; "Про обрання суддів" від 17 травня 2007 р., "Про звільнення суддів" від 17 травня 2007 р., "Про присвоєння найменування новоутвореному населеному пункту Сімферопольського району Автономної Республіки Крим" від 17 травня 2007 р., "Про проведення парламентських слухань "Про стан правосуддя в Україні" від 16 травня 2007 р., "Про посилення захисту творчих спілок України" від 15 травня 2007 р.

Постанови Верховної Ради України приймаються з дотриманням процедури, передбаченої для розгляду законопроектів у першому читанні з прийняттям їх у цілому, якщо Верховною Радою не прийнято іншого рішення, після чого підписуються та оприлюднюються Головою Верховної Ради України та не потребують промульгації її главою держави. Прийняті постанови набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо ними не передбачено інше.

Резолюції. Парламентська резолюція (лат. гезоішіо - рішення) - це один з видів актів Верховної Ради України ненормативного характеру, зміст якого пов'язаний, як правило, не із законодавчими, а з іншими повноваженнями парламенту. Наприклад, резолюція Верховної Ради України "Про недовіру Кабінетові Міністрів України" від 26 квітня 2001 р., постанови, резолюції "Про Основні напрями бюджетної політики на 2002 рік" (Бюджетна резолюція) від 21 червня 2001 р., "Про звернення до Бундестагу Федеративної Республіки Німеччина у зв'язку з Резолюцією учасників засідання "круглого столу" з проблем "Виплати всім категоріям жертв націонал-соціа-лістських переслідувань - запорука справжнього взаєморозуміння і примирення" від 16 січня 2003 р.

Прийняттям подібних актів Верховна Рада України висловлює своє ставлення до певних фактів політичного та іншого характеру,

342

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

тим самим бере участь у вирішенні тих чи інших питань, демонструє свою політичну позицію, надає оцінку тим подіям, шо відбуваються чи діям конкретних суб'єктів.

Декларації. У юридичній літературі поняття декларація має кілька значень. У політичному значенні декларація (лат. десіагаііо - заява, вислів) - це політична заява від імені держави, уряду, партії чи іншої організації1. Тобто декларація являє собою певний документ, що містить інформацію політичного характеру. Декларація Верховної Ради України - це акт, який у загальній, принциповій формі передає основні властивості конституційно-правового регулювання, виражає наміри та зобов'язання учасників правових відносин2. Серед декларацій, прийнятих Верховною Радою, - Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., Декларація прав національностей України від 1 листопада 1991 р., Декларація про загальні засади державної політики України стосовно сім'ї та жінок від 5 березня 1999 р., Декларація про загальні засади державної молодіжної політики в Україні від 15 грудня 1992 р.

Ці документи визначають загальні принципи та завдання державної політики, її напрями розвитку у певних сферах. За своїм змістом декларації Верховної Ради мають деякі загальні та специфічні риси. Ряд декларацій закріплюють та захищають інтереси окремих груп громадян України (молоді, жінок, національних меншин тощо), тоді як інші - інтереси всього Українського народу.

Так, відповідно до положень Декларації про загальні засади державної молодіжної політики в Україні є пріоритетним і специфічним напрямом діяльності держави і здійснюється в інтересах молодої людини, суспільства, держави з урахуванням можливостей України, її економічного, соціального розвитку, історичного, культурного розвитку і світового досвіду державної підтримки молоді. Декларація є основою подальшого розвитку державної молодіжної політики її правової бази, практичної діяльності органів державної влади і управління, яка спрямована на сприяння повноцінному розвитку молодих громадян України. Прийняття Декларації має дуже велике значення у представництві інтересів молоді в Україні. Верховна Рада

1 Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та

ін. - К., 1998. - Т. 2: Д-Й. - 1999. - С. 24.

2 Кравченко В.В. Конституційне право України: Навч. посіб. - К., 2002. - С. 262.

343

Розділ 17

цією Декларацією визначила фундаментальні засади, на яких повинна здійснюватися системна діяльність держави у відносинах з особистістю, молоддю, молодіжним рухом, закріпила умови та правові гарантії всебічного розвитку молоді як у її інтересах, так і в інтересах України.

Звернення та заяви - це акти Верховної Ради України ненормативного характеру, які містять заклики до парламентів, інших вищих органів зарубіжних країн здійснити певні дії (або утриматися від здійснення певних дій) з метою підтримання миру, подальшого розвитку дво- та багатосторонніх відносин, усунення джерел ускладнення міжнародного становища загалом чи двосторонніх відносин. Наприклад, у прийнятій Заяві Верховної Ради України дається оцінка Заяви парламенту Румунії "Про пакт Ріббентропа-Молотова і його наслідки для Румунії", де були висунуті територіальні претензії до України. В цій Заяві Верховної Ради були також сформульовані пропозиції щодо розвитку двосторонніх відносин відповідно до загальновизнаних принципів міжнародного права.

Заклик до розвитку двосторонніх зв'язків між Україною та Росією міститься у Зверненні Верховної Ради України до Верховної Ради і Президента Росії від 24 серпня 1991 р.; Зверненні Верховної Ради України до Президента Парламентської Асамблеї Ради Європи пана Рене ван дер Ліндена, президентів, глав урядів і парламентів європейських держав від 11 травня 2007 р.

Загальними рисами звернень і заяв є їх ненормативний характер. Прийняттям цих актів Верховна Рада України має виразити від імені громадян України думку щодо певної події у світі чи пропозиції щодо розвитку будь-яких зовнішніх відносин України з іншими державами тощо.

344

Розділ 18

Народний депутат України

18.1. Поняття статусу народного депутата України

У сучасній вітчизняній теорії конституційного права народний депутат' України визначається як загальнонаціональний політичний діяч, що є одноособовим повноважним представником народу та членом парламенту - посадовою особою органу законодавчої влади, наділеною встановленими Конституцією і законами України повноваженнями по здійсненню функцій Верховної Ради України2.

Статус народного депутата і порядок здійснення ним своїх депутатських повноважень визначається насамперед Конституцією України, Законом України "Про статус народного депутата" в редакції від 22 березня 2001 р. з наступними змінами і доповненнями, Регламентом Верховної Ради України (із змінами та доповненнями), Законом України "Про вибори народного депутата України" та іншими нормативно-правовими актами. їх норми утворюють комплексний політико-правовий інститут - інститут народного депутата.

1 Депутат - від лат. йериіаіиз - посланник, посланий; особа, обрана до представ

ницького органу.

2 Органи державної-влади України / За ред. В. Ф. Погорілка. - К., 2002. - С.149.

345

Розділ 18

Поняття конституційно-правового статусу народного депутата пов'язують, зокрема, із сукупністю його прав та привілеїв1 або ж із сукупністю його прав, обов'язків і відповідальністю2.

Найбільш повною видається структура конституційно-правового статусу народного депутата України, яку складають такі елементи, як: політико-правова природа депутатського мандата; підстави виникнення і припинення дії депутатського мандата; права і обов'язки народного депутата України; форми роботи народного депутата; гарантії здійснення депутатських повноважень; відповідальність народного депутата України3.

Отже, статус народного депутата України - це правове становище повноважного представника народу, яке визначається політико-право-вою природою депутатського мандата; підставами його виникнення і терміном дії, припиненням дії депутатського мандата; правами і обов'язками народного депутата України; формами та гарантіями здійснення депутатських повноважень; відповідальністю народного депутата.

Політична природа мандата4 народного депутата України полягає в його представницькому характері.

Народний депутат України є повноважним представником Українського народу - носія суверенітету та єдиного джерела влади в Україні - у Верховній Раді. Народ делегує владні повноваження своїм представникам, які покликані реалізувати народний суверенітет. Народне представництво є однією із визначальних рис статусу народного депутата.

Відповідно до свого конституційно-правового становища народний депутат як особа, обрана народом України чи його частиною, представляє його в органі державної влади та уповноважена ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати визначені

1 Напр.: Баглай М. В., Туманов В. А. Малая знциклопедия конституционного пра

ва. - М., 1998. -С.118.

2 Фрицький О. Ф. Конституційне право України: Підручник. - К., 2004. - С. 313.

3 Григорук Н. Г. Конституційно-правовий статус народного депутата України: Авто-

реф. дис. ... канд. юрид. наук. - К., 2004. - С. 5.

4 Термін "мандат" (від лат. тпапйаіитп - доручення) походить з римського права, в

якому він розумівся як цивільно-правовий договір. У сучасному розумінні виділяють

кілька видів мандата. Зокрема, представницький мандат означає доручення, повно

важення, що виникають у зв'язку з представництвом. Іноді мандатом називають до

кумент, що видається депутатові на підтвердження легітимності (законності) його

представницьких повноважень.

346

Народний депутат України

законодавством повноваження, захищати інтереси суспільства, виборців. Парламентарії, реалізуючи інтереси і волю народу чи його частини, трансформують її в загальнодержавну волю. Таким чином, вони забезпечують зв'язок народу з представницьким органом - органом державної влади, а отже, забезпечують вплив народу на державні справи.

Водночас народний депутат відповідно до Закону "Про статус народного депутата України" (частина третя ст. 7) є відповідальним за свою депутатську діяльність перед Українським народом як уповноважений ним представник у Верховній Раді України. Це питання є особливо актуальним в умовах обрання народних депутатів України на засадах пропорційної виборчої системи та впливом такого способу формування Верховної Ради на конституційно-правовий статус парламентаріїв. Як вважають спеціалісти, ця система виборів порівняно з мажоритарною та змішаною поряд з широким колом переваг має й ряд недоліків, одним із яких є відсутність визначеної відповідальності народного депутата, окрім політичної1. А тому очевидною є потреба створення механізмів забезпечення контролю Українського народу над діяльністю своїх обранців.

Як член парламенту, органу державної влади, народний депутат України є також представником влади, державним діячем, наділеним владними повноваженнями публічного характеру.

Народний депутат бере участь у здійсненні всіх функцій Верховної Ради (законодавчої, установчої, контрольної та інших), тобто у здійсненні державної влади. Відповідно до свого особливого політи-ко-правового становища він наділений багатогранними повноваженнями, які забезпечують йому участь у діяльності парламенту, привілеями, гарантіями депутатської діяльності. При цьому конкретні права та обов'язки народного депутата установлені в межах повноважень Верховної Ради, а його депутатська діяльність визначальною мірою підпорядкована і спрямована на виконання функцій парламенту.

Виконання народним депутатом цих повноважень зумовлює наділення його статусу ознаками, характерними для статусу посадової особи. Проте не як звичайної посадової особи, а як представника влади, наділеного владними повноваженнями публічного характеру, які

1 Григорук Н. Г. Конституційно-правовий статус народного депутата України: Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. - К., 2004. - С.12.

347

Розділ 18

виходять за межі представницького органу. Так, вимоги народних депутатів повинні виконуватися всіма, кому вони адресовані.

Народні депутати як представники державної влади користуються, наприклад, певними її атрибутами, державними символами. Зокрема, відповідно до ст. 9 Закону "Про статус народного депутата України" нагрудний знак народного депутата, який він одержує разом з депутатським посвідченням після набуття депутатських повноважень, має форму і кольори Державного Прапора України.

Народний депутат є також політичним діячем. У процесі реалізації покладених на нього функцій, як у парламенті, так і поза його межами, він здійснює повноваження, що мають власне політичний характер або ж спричиняють до певних політичних результатів. Як члени колегіального органу парламентарії визначають політику держави загалом у різних сферах шляхом прийняття державно-владних рішень та нормативно-правових актів на їхнє забезпечення.

Статус народного депутата України як представника народу, члена органу державної влади (посадової особи) та політичного діяча визначає його чільне місце серед суб'єктів конституційно-правових відносин. Адже, як зазначав В. Погорілко, статус народного депутата є відображенням статусу парламенту, демократизму держави і суспільства, стану безпосередньої і представницької демократії та їх гарантом'.

Правова природа депутатського мандата виявляється у сукупності принципів, які, по суті, визначають конституційну модель представницького мандата. Зокрема, такими є принципи :

- вільного мандата народного депутата України;

- незалежності народного депутата України;

- непорушності повноважень парламентарія України;

- професійності народного депутата України;

- несумісності мандата народного депутата України із іншими по

садами та видами діяльності тощо2.

1 Конституція незалежної України: Навч. посіб. / За ред. Ю. С. Шемшученка,

В. Ф. Погорілка, В. О. Євдокимова. - К., 2000. - С. 226.

2 Напр.: Григорук Н. Г. Цит. праця. - С. 10. Окремими принципами статусу народно

го депутата називають також: здійснення ним повноважень на постійній основі;

несумісність депутатського мандата з іншими видами діяльності; рівноправність

депутатів; депутатську недоторканність і депутатський індемнітет // Кравченко В. В.

Конституційне право України: Навч. посіб. - К., 2006. - С. 252-253.

348

Народний депутат України

Розглянемо деякі з них.

Депутатський мандат може бути вільним або імперативним. Як свідчить конституційна практика більшості країн, при визначенні правового статусу парламентарія більшість сучасних конституцій виходить із принципу вільного мандата. Депутат вважається представником народу (нації), а не окремого виборчого округу, від якого його обрано. Це означає, шо при здійсненні своїх функцій він має враховувати не волю окремих груп чи осіб, а спільні інтереси всієї нації, всього суспільства. Принцип вільного мандата передбачає відсутність будь-яких наказів чи доручень з боку виборців, неможливість дострокового відкликання депутата виборцями. За вільного представницького мандата депутат має діяти в парламенті, виходячи із своїх переконань, в інтересах усього народу1.

Проте принцип незалежності парламентарія, мабуть, не слід абсолютизувати, оскільки за будь-якого мандата вагоме значення мають його зв'язки із виборцями, партійна (фракційна) дисципліна, вплив різних груп (наприклад, лобіювання) тощо.

Принцип вільного представницького мандата закріплюється в конституціях багатьох держав. Зокрема, ст. 56 Конституції Ко-ролівства Данія визначає, що депутати фолькетінга керуються у своїй діяльності лише совістю, а не вказівками своїх виборців. Конституція Італії, наприклад, встановлює: "Кожний член парламенту представляє націю і виконує свої функції без зобов'язального мандата" (ст. 67), а Конституція Франції відповідно: "Будь-який імперативний мандат є недійсним" (ст. 27). Аналогічні норми містять конституції Іспанії, ФРН, Японії та інших країн.

Суть імперативного мандата полягає, зокрема, в тому, що депутат, який отримав від своїх виборців повноваження на представництво, зобов'язаний виконувати їхні накази, звітувати перед ними про свою роботу у представницькому органі, про реалізацію своєї передвиборної програми, нести перед ними відповідальність за свої дії тощо. Імперативний мандат передбачає також можливість дострокового відкликання парламентарія виборцями. Імперативний мандат був характерний для радянської системи державної влади. Нині він визнається і застосовується лише в окремих країнах ( Куба, КНР).

1 Шаповал В. М. Мандат депутатський // Юридична енциклопедія: У 6 т. - К., 2001. - Т. 3. - С. 570-571.

349

Розділ 18

Деякі конституціоналісти критично ставляться до традиційного поділу депутатських мандатів на "вільні" та "імперативні", називаючи їх "двома крайностями", неприйнятними для характеристики сучасного парламентарія1. Також наголошується, що більш правильно говорити про рівні взаємозв'язки між представником і тими, кого представляють, вибудовані на основі підвищення рівня їхньої взаємодії2. Як також стверджують теоретики конституційно-правового статусу парламентаріїв, ідеальною або ж реальною є модель депутатського мандата, який має риси вільного та імперативного депутатського мандата в тому чи іншому співвідношенні.

Конституція України 1996 р. радикально змінила статус народного депутата, який тривалий час мав імперативний депутатський мандат. Водночас вільний характер мандата парламентаріїв прямо Основним Законом не визначається. Мандат же депутата місцевої ради в Україні має на сьогодні ознаки імперативності.

Так, колишній статус народного депутата допускав поєднання депутатських повноважень з іншими видами діяльності, з перебуванням на державній службі, зайняттям виборчих або службових посад. За чинною Конституцією народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі, тобто є парламентаріями. Вони не можуть мати іншого представницького мандата чи перебувати на державній службі.

Принцип незалежності народного депутата України передбачає різноманітні заходи щодо захисту його особи насамперед від різних протиправних посягань, унеможливлення будь-яких протиправних впливів на парламентарія. Реалізація цього принципу пов'язана із гарантіями вільного, ефективного та безперешкодного здійснення народним депутатом покладених на нього функцій і повноважень. Однією із складових цих гарантій є депутатська недоторканність: недоторканність від правосуддя (депутатський імунітет), недоторканність приватного життя тощо.

Зокрема, відповідно до Конституції України (ст. 80), Закону України "Про статус народного депутата України" народному обранцю гарантується депутатська недоторканність на весь строк здійснення

1 Безуглов А. А., Солдатов С.А. Конституционное право России: Учебник: В 3 т. - М.,

2001. - Т. 2. - С. 640.

2 Астафичев П.А. Социально-правовая природа народного представительства // Госу-

дарство и право. - 2001. - № 11. - С. 32.

350

Народний депутат України

депутатських повноважень. Крім того, передбачено, що безпеку народному депутату при виконанні ним депутатських повноважень, а також за місцем його проживання та членів його сім'ї у порядку, встановленому законом, забезпечує Управління державної охорони України разом з органами Служби безпеки України та Міністерства внутрішніх справ України (в межах їхніх повноважень).

Принцип непорушності повноважень народних депутатів України тісно пов'язаний з попереднім. Він стосується виключно здійснення депутатських функцій та повноважень і спрямований на максимальну їх реалізацію.

Відповідно до ст. 26 Закону "Про статус народного депутата України" ніхто не має права обмежувати повноваження народного депутата України, крім випадків, передбачених Конституцією України та іншими законами. Зокрема, згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 26 червня 2003 р. (справа про гарантії депутатської недоторканності)1 наведені положення закону треба розуміти так, що повноваження народного депутата України не можуть бути обмежені діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та підпорядкування, громадян та їх об'єднань. Обмеження повноважень народного депутата України можуть встановлюватися виключно Конституцією і законами України.

Повноваження народного депутата України та його конституційні права і свободи не можуть бути обмежені в умовах воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях. Держава гарантує народному депутату України необхідні умови для ефективного здійснення ним депутатських повноважень. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, керівники підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та їх підпорядкування, забезпечують умови для здійснення народним депутатом України своїх повноважень у межах та в порядку, визначених Конституцією України, законами України, а громадські організації та політичні партії можуть сприяти йому в цьому.

Принцип професійності народних депутатів проявляється, зокрема, у здійсненні ними депутатських повноважень на постійній основі,

1 Конституція України (з офіційними тлумаченнями Конституційного Суду України). - X., 2007. - 284-292.

351

Розділ 18

оплатності депутатської діяльності; відповідності парламентаріїв певним критеріям (зокрема, достатній рівень компетентності, професіоналізму, політичної, правової культури тощо). Цей принцип тісно пов'язаний з таким.

Принцип несумісності мандата народного депутата України з іншими посадами та видами діяльності закріплений у Конституції України (частини друга-четверта ст. 78), відповідно до якої народні депутати не можуть мати іншого представницького мандата, перебувати на державній службі, обіймати інші оплачувані посади, займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку. Діяльність члена парламенту, який здійснює свої повноваження на постійній основі, є основною на весь період його повноважень.

Цей принцип є конституційним для багатьох держав (зокрема, Іспанії, США, Швейцарії, Японії та ін. ).

Згідно з Законом України "Про статус народного депутата України" (ст. 3), крім вже названого, народний депутат не має права: бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального органу виконавчої влади; обіймати посаду міського, сільського, селищного голови; займатися будь-якою, крім депутатської, оплачуваною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також медичної практики1 у вільний від виконання обов'язків народного депутата час; залучатись як експерт органами досудового слідства, прокуратури, суду, а також займатися адвокатською діяльністю.

За виникнення обставин, що порушують вимоги стосовно несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, народний депутат України у 20-денний строк з дня виникнення таких обставин припиняє відповідну діяльність або подає особисту заяву про складення депутатських повноважень (частина четверта ст. 78 Основного Закону). Призначений (обраний) на посаду, що є несумісною з депутатським мандатом, і повноваження якого не припи-

1 У спеціальній літературі звертається увага, зокрема, на незрозумілість надання за-конодавцем особливих привілеїв депутатам саме за такою професійною належністю всупереч принципам їхньої рівності // Органи державної влади України / За ред. В. Ф. Погорілка. - К., 2002. - С. 158.

352

Народний депутат України

нено в установленому законом порядку, допускається до виконання обов'язків за такою посадою не раніше дня подання ним до Верховної Ради України заяви про складення повноважень народного депутата України.

Отже, політико-правова природа мандата народного депутата України є визначальною щодо інших елементів конституційно-правового статусу народного депутата України.

Важливою складовою конституційно-правового становища народного депутата є підстави виникнення і припинення депутатських повноважень. Відповідно до Конституції України конституційний склад Верховної Ради України - 450 народних депутатів України. Вони обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування за пропорційною виборчою системою на п'ять років. Порядок виборів народних депутатів регулюється спеціальним законом.

Встановлено ряд вимог до народних обранців. За Конституцією України, народним депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг 21 року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п'яти років. Не може бути висунутий кандидатом і обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята в установленому законом порядку.

Факт обрання народним депутатом України, виявом якого є офіційне оприлюднення (не пізніш як на п'ятий день з дня встановлення результатів виборів) Центральною виборчою комісією результатів виборів, має наслідком набуття депутатського мандата.

Офіційне оприлюднення є підставою, зокрема, для звільнення з роботи (посади), не сумісної з депутатським мандатом, та прийняття рішення про припинення дії іншого представницького мандата особи, обраної депутатом (частина друга ст. 97 Закону України "Про вибори народних депутатів України"). Така особа для її реєстрації народним депутатом України зобов'язана подати до ЦВК не пізніш як на двадцятий день з дня офіційного оприлюднення результатів виборів депутатів документ про її звільнення з роботи (посади), не сумісної з депутатським мандатом, та (або) копію зареєстрованої заяви про припинення дії іншого представницького мандата, поданої до відповідної ради.

При дотриманні цих вимог ЦВК реєструє обрану особу народним депутатом України, а в разі невиконання - приймає рішення про

12-8152 353

Розділ 18

визнання її такою, яка відмовилася від депутатського мандата, та визнає обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати у виборчому списку відповідної партії (блоку). Зареєстрованій народним депутатом особі ЦВК не пізніш як на сьомий день з дня її реєстрації видає тимчасове посвідчення народного депутата України встановленого нею зразка. Рішення ЦВК про реєстрацію депутата та тимчасове посвідчення народного депутата України є підставою для складення обраною особою присяги народного депутата України (ст. 99 Закону "Про вибори народних депутатів України").

Як правова категорія присяга народного депутата України в спеціальній літературі визначається публічним оголошенням визнання обов'язків загальнонаціональним політичним діячем, котрий покликаний представляти Український народ у Верховній Раді України, що завершує легітимацію статусу народного депутата України1.

З моментом складення присяги народним депутатом України перед Верховною Радою України Конституція України пов'язує виникнення повноважень народного депутата України. Перед вступом на посаду народні депутати України відповідно до Конституції України складають перед Верховною Радою України таку присягу: "Присягаю на вірність Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу. Присягаю додержуватися Конституції та законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників".

Присягу зачитує найстарший за віком народний депутат України перед відкриттям першої сесії новообраної Верховної Ради України, після чого депутати скріплюють присягу своїми підписами під її текстом. З цього моменту і починаються повноваження народного депутата, він набуває спеціальної правосуб'єктності. До того часу, поки він не скріпить присягу особистим підписом під її текстом, народний депутат не може брати участі у засіданнях Верховної Ради України та її органів, а також здійснювати інші депутатські повноваження. Відмова скласти присягу має наслідком втрату депутатського мандата.

1 Григорук Н. Г. Конституційно-правовий статус народного депутата України: Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. - К., 2004. - С.12.

354

Народний депутат України

' Після набуття депутатських повноважень народний депутат Ук-раїни отримує депутатське посвідчення та нагрудний знак народного депутата України. Форма депутатського посвідчення затверджується постановою Верховної Ради України. Посвідчення має спеціальну вкладку, в якій виписані основні права народного депутата України. Після закінчення строку повноважень народний депутат має право користуватися депутатським посвідченням у випадках, передбачених законом. Нагрудним знаком народний депутат України користується протягом строку здійснення своїх повноважень.

Припиняються повноваження народних депутатів України одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України. Точніше, як закріплено в частині другій ст. 2 Закону "Про статус народного депутата України", повноваження народного депутата припиняються з моменту відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання.

Законом України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 р. значно розширено перелік підстав, за яких достроково припиняються повноваження народного депутата України. Водночас норми Закону України "Про статус народного депутата України", що стосуються процедури дострокового припинення повноважень народних депутатів, на сьогодні не приведені у відповідність до зазначених змін.

Так, згідно з Основним Законом достроково повноваження народного депутата України припиняються у разі:

- складення повноважень за його особистою заявою;

- набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

- визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;

- припинення його громадянства або його виїзду на постійне про

живання за межі України;

- якщо протягом 20 днів з дня виникнення обставин, які призво

дять до порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з

іншими видами діяльності, ці обставини ним не усунуто;

- у разі невходження народного депутата України, обраного від

політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу де

путатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політич

них партій) або виходу народного депутата України із складу такої

фракції;

- його смерті.

355

Розділ 18

Повноваження народного депутата України припиняються достроково також у разі дострокового припинення відповідно до Конституції України повноважень Верховної Ради України - в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання.

У разі складення депутатських повноважень за особистою заявою чи припинення громадянства народного депутата України або його виїзду на постійне проживання за межі України рішення про дострокове припинення повноважень приймається парламентом. Таке рішення приймається Верховною Радою України за поданням комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, більшістю голосів народних депутатів від її конституційного складу. Прийнята Верховною Радою України постанова про дострокове припинення повноважень народного депутата перегляду не підлягає (п. 1-3 ст. 217 Регламенту Верховної Ради України).

Якщо протягом 20 днів з дня виникнення обставин, які призво-дять до порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, ці обставини народним депутатом України не усунуто, рішення приймається судом.

Відповідно до Регламенту Верховної Ради України (ст. 218) у разі невиконання народним депутатом вимог Конституції України щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту, розглядає відповідні матеріали і подає висновок Голові Верховної Ради України, який у 10-денний строк звертається до суду про дострокове припинення повноважень цього народного депутата або повертає матеріали комітету з обґрунтуванням відмови у зверненні до суду. У разі повернення Головою Верховної Ради України матеріалів з обгрунтуванням відмови у зверненні до суду відповідний комітет розглядає їх і за незгоди з ними вносить до Верховної Ради України пропозицію щодо розгляду цього питання на пленарному засіданні.

За рішенням парламенту, прийнятим відкритим поіменним голосуванням більшістю голосів народних депутатів від його конституційного складу, Голова Верховної Ради України зобов'язаний звернутися до суду для вирішення питання про дострокове припинення депутатських повноважень певного народного депутата України. Рішення суду про дострокове припинення повноважень народного депутата у разі невиконання ним вимог закону щодо несумісності де-

356

Народний депутат України

путатського мандата, яке набрало законної сили, є остаточним і не потребує затвердження постановою Верховної Ради України.

Рішення Верховної Ради України про дострокове припинення повноважень народного депутата з наведених, а також з підстав припинення його громадянства України або його виїзду на постійне проживання за межі України Голова Верховної Ради України повідомляє на пленарному засіданні парламенту. Видає також розпорядження щодо припинення нарахування заробітної плати та відшкодування інших виплат, пов'язаних з виконанням депутатських повноважень, цьому народному депутату.

При цьому ЦВК України доручається визнати повноваження наступного кандидата в народні депутати за списком політичної партії (виборчого блоку політичних партій) відповідно до Закону України "Про вибори народних депутатів України".

У разі набрання законної сили обвинувальним вироком щодо народного депутата, визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім депутатські повноваження припиняються з дня набрання законної сили рішенням суду, а в разі смерті народного депутата - з дня смерті, засвідченої свідоцтвом про смерть.

За невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції його повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення.

Слід зазначити, що в такому випадку внутрішньопартійна відповідальність набуває рис конституційно-правової відповідальності народних депутатів.

Звання народного депутата України із зазначенням порядкового номера скликання Верховної Ради України зберігається за ним довічно, окрім дострокового припинення депутатських повноважень у передбачених законодавством випадках, за винятком дострокового припинення депутатських повноважень у разі смерті народного депутата.

357

Розділ 18

Ї 18.2. Повноваження і форми діяльності *г

4 народного депутата України

Повноваження, які за змістом становлять визначену Конституцією та іншими законами України сукупність прав та обов'язків народного депутата, наданих йому для здійснення депутатських функцій, є центральним елементом конституційно-правового статусу парламентаріїв. Відповідно до Закону України "Про статус народного депутата України" при виконанні своїх повноважень народний депутат керується Конституцією, законами України та загальновизнаними нормами моралі. У своїй діяльності він повинен дотримуватися загальновизнаних норм моралі; завжди зберігати власну гідність, поважати честь і гідність інших народних депутатів, службових та посадових осіб і громадян; утримуватися від дій, заяв та вчинків, що компрометують його самого, виборців, Верховну Раду України, державу.

Неприпустимим є використання народним депутатом свого депутатського мандата всупереч загальновизнаним нормам моралі, правам і свободам людини і громадянина, законним інтересам суспільства і держави. Парламентарій України не повинен використовувати депутатський мандат в особистих, зокрема корисливих, цілях.

Широке коло повноважень парламентаріїв можна розділити на кілька груп:

- права і обов'язки народного депутата у Верховній Раді України

та її органах;

- права народного депутата України щодо здійснення ним депу

татської діяльності за межами парламенту.

Насамперед народний депутат України як член парламенту має право ухвального голосу щодо всіх питань, що розглядаються на засіданнях Верховної Ради України та її органів, до складу яких його обрано. При цьому кожний народний депутат у Верховній Раді України та її органах, членом яких він обраний, має один голос. Депутат, крім того, може також брати участь у роботі будь-якого органу парламенту з правом дорадчого голосу.

Народний депутат на пленарних засіданнях Верховної Ради України, зокрема, має право:

- обирати і бути обраним на посади Голови Верховної Ради України,

Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України;

358

Народний депутат України

- обирати і бути обраним до органів парламенту;

- пропонувати питання для розгляду Верховною Радою України

або її органами;

- виступати із законодавчою ініціативою у Верховній Раді Ук

раїни;

- звертатися із депутатськими запитами, вимагати відповіді на

них;

- брати участь у дебатах, ставити запитання доповідачам, голову

ючому на засіданні;

- виступати з обгрунтуванням своїх пропозицій і з мотивів голо

сування;

- висловлювати свою думку щодо кожного питання, яке розгля

дається на засіданні;

- висловлювати думку щодо кандидатів, які обираються чи

призначаються на посади, звільняються з посад Верховною Радою

України, а також щодо яких парламент надає згоду на призначення і

звільнення з посад;

- порушувати питання про заміну головуючого на пленарному

засіданні Верховної Ради України;

- порушувати питання про довіру складу органів, утворених Вер

ховною Радою України, а також посадовим особам, яких обрано,

призначено на посади або щодо призначення на посади яких парла

ментом надано згоду у випадках, передбачених Конституцією

України;

- порушувати питання про перевірку діяльності підприємств,

установ, організацій, розташованих на території України і щодо яких

є дані про порушення ними законодавства України, про створення з

цією метою тимчасових слідчих комісій;

- передавати для внесення до протоколу і стенографічного

бюлетеня засідання текст свого виступу, окремої думки, заяви, про

позиції і зауваження з питань, що розглядаються Верховною Радою

України.

Одним із основних є право законодавчої ініціативи народного депутата України, яке означає передбачену Конституцією України можливість парламентарія вносити до Верховної Ради України проекти законів, постанов, поправок до законопроектів або іншої законодавчої пропозиції про необхідність прийняття нового закону, зміни чи доповнення до чинного законодавства або скасування закону. Зміст законодавчої ініціативи народний депутат України визначає само-

359

Розділ 18

стійно, виходячи, наприклад, із планів законопроектних робіт парламенту, враховуючи пропозиції і побажання виборців, громадськості, програми партії, до якої належить парламентарій.

Право законодавчої ініціативи, яке до того ж є формою роботи народного депутата, гарантується, наприклад, обов'язковим розглядом внесеного документа законодавчої ініціативи на засіданні парламенту, наданням права ініціатору виступу на пленарному засіданні Верховної Ради України при обговоренні законопроекту чи законодавчої пропозиції. Порядок внесення законопроекту, проекту постанови чи іншої законодавчої пропозиції на розгляд парламенту та порядок їх розгляду визначаються Регламентом Верховної Ради України.

Відповідно до ст. 86 Конституції України народний депутат України має право на депутатський запит. Депутатський запит є формою реалізації депутатських повноважень.

Депутатський запит - це вимога народного депутата, народних де-путатів чи комітету Верховної Ради України, здійснена у письмовій формі, яка заявляється на сесії Верховної Ради України до Президента України, до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також: до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпо-рядкування і форм власності, дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції.

Регламентом Верховної Ради України встановлено, зокрема, що депутатський запит може бути внесений за умови, якщо попередньо народним депутатом направлялося депутатське звернення з цього ж питання, на яке у встановлений законом строк не надано відповіді або ж зміст такої відповіді не задовольняє ініціатора звернення (п. 2 ст. 219). Передбачено також, зокрема, що на одному пленарному засіданні може бути оголошено не більше двох депутатських запитів одного народного депутата.

Народний депутат України не має права звертатися до органів і посадових осіб, що здійснюють функції дізнання і досудового слідства, з вимогами і пропозиціями з питань, які стосуються проведення дізнання та досудового слідства у конкретних кримінальних справах. У разі надходження до відповідних органів і посадових осіб таких вимог і пропозицій народних депутатів України керівники цих органів, слідчі і посадові особи, що здійснюють дізнання, мають діяти здотри-

360

Народний депутат України

манням вимог, передбачених Кримінально-процесуальним кодексом України1.

Направлення запиту народного депутата України до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, відповідно до рішення Конституційного Суду України не потребує прийняття рішення Верховною Радою України2.

Відповідно до Конституції України (п. 34 частина перша ст. 85) народний депутат має право направити запит до Президента України за умови прийняття рішення парламентом, що в свою чергу приймається за наявності попередньої підтримки вимоги про направлення запиту не менш як однією третиною від його конституційного складу.

Водночас, оскільки форми такої попередньої підтримки (шляхом голосування, збору підписів народних депутатів України тощо) Конституцією України, Законом "Про статус народного депутата України" не визначені, Конституційний Суд України вирішив, що визначення форм попередньої підтримки вимоги народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України про направлення запиту до Президента України є компетенцією парламенту України. Рішення про направлення запиту народного депутата до Президента України має прийматися Верховною Радою України більшістю від її конституційного складу3.

Регламентом Верховної Ради України, затвердженим 16 березня 2006 р., передбачено, що рішення про направлення запиту до Прези-

1 Рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2002 р. у справі за консти

туційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлума

чення положень статті 86 Конституції України, а також частини другої статті 15 та

частини першої статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України"

(справа про запити і звернення народних депутатів України до органів дізнання і до-

судового слідства) // Конституція України (з офіційними тлумаченнями Консти

туційного Суду України). - С. 220-231.

2 Рішення Конституційного Суду України від 14 жовтня 2003 р. у справі за консти

туційним поданням 50 народних депутатів України про офіційне тлумачення поло

жень частини другої статті 84, пункту 34 частини першої статті 85, частини першої

статті 86, статті 91 Конституції України, частин другої, третьої, четвертої статті 15

Закону України "Про статус народного депутата України" (справа про направлення

запиту до Президента України) // Конституція України (з офіційним тлумаченням

Конституційного Суду України). - С. 293-301.

3 Рішення Конституційного Суду України від 14 жовтня 2003 р. - С. 293-301.

І2а-8152 361

Розділ 18

дента України на вимогу народного депутата, групи народних депутатів, комітету має бути попередньо підтримане підписами не менш як однієї третини народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, а за відсутності такої кількості підписів - шляхом відкритого поіменного голосування за підтримку запиту не менш як однієї третини народних депутатів від конституційного складу парламенту. Рішення про направлення попередньо підтриманого запиту до Президента України вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, і оформляється постановою.

Президент України, керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, до яких звернуто запит, зобов'язані повідомити народного депутата (групу народних депутатів, комітет Верховної Ради України) у письмовій формі про результати розгляду його (їх) запиту у 15-денний строк з дня його одержання або в інший встановлений Верховною Радою України строк.

Якщо запит з об'єктивних причин не може бути розглянуто у встановлений строк, Президент України, керівник відповідного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, до якого звернуто запит, зобов'язаний письмово повідомити про це Голову Верховної Ради України та народного депутата (групу народних депутатів, комітет парламенту), який вніс запит, і запропонувати інший строк, який не повинен перевищувати одного місяця після одержання запиту.

При цьому народному депутату надається право безпосередньо брати участь у розгляді внесеного ним запиту керівником органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації. На його вимогу ці особи зобов'язані повідомити народному депутатові про день розгляду порушених у запиті питань завчасно, але не пізніш як за три дні до їх розгляду.

Відповідь на депутатський запит, внесений народним депутатом, групою народних депутатів, комітетом надається відповідно Голові Верховної Ради України і народному депутату, який його вніс; Голові Верховної Ради і народному депутату, підпис якого під запитом значиться першим; Голові Верховної Ради і голові комітету парламенту. Відповідь надається в обов'язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено запит, за підписом його керівника чи посадо-

362

Народний депутат України

вої особи, керівником підприємства, установи та організації, об'єднання громадян, на ім'я яких було направлено запит.

Народний депутат (представник групи народних депутатів, комітет Верховної Ради України) має право дати оцінку відповіді на свій депутатський запит. Таким чином, відповіді на депутатський запит оголошуються головуючим на пленарному засіданні в тому разі, якщо на цьому наполягає народний депутат, який є його ініціатором. По відповіді на запит може бути проведено обговорення, якщо на ньому наполягає не менше однієї п'ятої від конституційного складу Верховної Ради України. За результатами обговорення відповіді на депутатський запит Верховна Рада України приймає відповідне рішення.

При обговоренні відповіді на депутатський запит на засіданні парламенту повинні бути присутні у порядку, встановленому законом про Регламент Верховної Ради України, керівники, до яких звернуто запит. Вони можуть уповноважувати інших осіб бути присутніми при обговоренні відповіді на запит лише у виняткових випадках із вмотивованим обґрунтуванням.

Важливим є також право народних депутатів України об'єднуватися в депутатські фракції (групи). Так, парламентарій має право бути членом лише однієї зареєстрованої депутатської фракції (групи). Як член депутатської фракції (групи) він, зокрема, може: обирати та бути обраним до її керівних органів; пропонувати питання для розгляду депутатською фракцією (групою); вносити пропозиції до питань, які розглядаються на засіданні депутатської фракції (групи), виступати з обгрунтуванням своїх пропозицій; брати участь в обговоренні будь-якого питання, яке розглядається на засіданні депутатської фракції (групи).

Зміни до Конституції України, внесені Законом від 8 грудня 2004 р., передбачають за невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або його вихід із складу такої фракції дострокове припинення депутатських повноважень на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення.

Регламентом Верховної Ради, який повністю відтворює наведену конституційну норму, передбачається, крім того, що народний депутат, якого виключено зі складу депутатської фракції, є позафракційним

363

Розділ 18

(частина четверта ст. 59). Такий депутат має право за особистою заявою увійти до складу коаліції чи опозиції (частина четверта ст. 61).

Водночас Закон "Про статус народного депутата України" містить норми, що дозволяють народному депутату вільно вийти зі складу депутатської фракції (групи), а також передбачають можливість його невходження до жодної зареєстрованої депутатської фракції чи депутатської групи (частини п'ята, шоста ст. 13). Це свідчить, зокрема, про необхідність приведення чинного законодавства про статус народного депутата у відповідність до конституційних норм.

Згідно з чинним законом народний депутат за погодженням з відповідною депутатською фракцією (групою) може бути обраний одночасно членом одного комітету Верховної Ради України і тимчасової слідчої чи тимчасової спеціальної комісії. У такому статусі парламентарій має право: вносити пропозиції про розгляд на засіданнях відповідного комітету, тимчасової спеціальної чи тимчасової слідчої комісії будь-якого питання, що належить до їх компетенції, а також брати участь в обговоренні питань, які вносяться на розгляд цих органів; отримувати від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ та організацій допомогу, необхідну для роботи у складі тимчасових спеціальних чи тимчасових слідчих комісій парламенту; має також право викласти свою окрему думку як додаток до рішення комітету, тимчасової спеціальної чи тимчасової слідчої комісії.

Окрему групу становлять правоможливості, опосередковані відносинами, пов'язаними із забезпеченням права народного депутата необхідною інформацією.

Право народного депутата на інформацію є комплексним і складається, зокрема, із права одержувати інформацію, що стосується його депутатської діяльності, права її використовувати, права користуватися засобами масової інформації та ін. Зокрема, для того щоб мати достатню інформацію про діяльність парламенту, інших державних органів, народний депутат має право одержувати, а апарат Верховної Ради України відповідно зобов'язаний забезпечити це право, акти Верховної Ради України, Президента України, нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України та інших центральних органів виконавчої влади, рішення Конституційного Суду України, Верховного Суду України, офіційні матеріали Рахункової палати і Центральної виборчої комісії. За законодавством, при зверненні народного депутата зобов'язані надати йому офіційні матеріали щодо своєї діяль-

364

Народний депутат України

ності органи влади Автономної Республіки Крим, органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Народний депутат має право знайомитися з будь-якою конфіденційною та таємною інформацією з питань депутатської діяльності. Зокрема, народний депутат України, реалізуючи свої повноваження, може звернутися до Голови Національного банку України із запитом, а до Національного банку України або його посадових осіб - із зверненням про надання інформації, що становить банківську таємницю. Суб'єкти, до яких вони звернуті, зобов'язані розглянути і надати народному депутату України обгрунтовану відповідь про результати такого розгляду1.

Відповідно до Закону України "Про державну таємницю" від 21 січня 1994 р. (в редакції від 21 вересня 1999 р.2 з наступними змінами і доповненнями) доступ народним депутатам до державної таємниці усіх ступенів секретності надається за посадою після подання ними письмового зобов'язання щодо її збереження (ст. 27). Відомості, що становлять державну таємницю і стали відомими парламентарію під час виконання депутатських повноважень, він має право використовувати лише для їх виконання. Про джерело інформації, яку використовує народний депутат, він не зобов'язаний повідомляти.

Водночас народний депутат не може розголошувати інформацію, яка стала йому відомою під час здійснення депутатських повноважень, якщо вона: була йому надана під час підготовки чи розгляду питань, що були розглянуті на закритих засіданнях Верховної Ради України та її органів; є конфіденційною чи таємною відповідно до закону і стала йому відомою у зв'язку з виконанням депутатських повноважень.

Численними повноваженнями наділений народний депутат Ук-раїни щодо здійснення депутатської діяльності за межами Верховної Ради. Відповідно до положень Закону "Про статус народного депутата України" ці права можна згрупувати так: 1) права у взаємовідноси-

1 Рішення Конституційного Суду України від 5 березня 2003 р. у справі за консти

туційним поданням Національного банку України про офіційне тлумачення поло

жень статті 86, частини другої статті 89 Конституції України, частини другої

статті 15, частини першої статті 16 Закону України "Про статус народного депутата

України" (справа про звернення народних депутатів України до Національного бан

ку України) // Конституція України (з офіційними тлумаченнями Конституційного

Суду України). - 274-283.

2 Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 49. - Ст. 428.

365

Розділ 18

нах з виборцями; 2) права у взаємовідносинах із органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, об'єднаннями громадян України та іноземних держав, засобами масової інформації.

Зокрема, народний депутат має право зустрічатися з виборцями, колективами підприємств, установ та організацій, об'єднаннями громадян, у чому йому повинні невідкладно сприяти їх керівники. З правом дорадчого голосу парламентарій України може брати участь у роботі сесій сільських, селищних, міських, районних у містах (у містах з районним поділом), районних і обласних рад та засіданнях їх органів.

У міру потреби народний депутат має право залучати до участі у розгляді пропозицій, заяв і скарг, які надійшли на його ім'я, а також у прийомі громадян посадових осіб органів державної влади і органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ та організацій. При цьому керівник органу державної влади чи органу місцевого самоврядування зобов'язаний бути присутнім на такому прийомі особисто або уповноважити на це замість себе іншу посадову особу за погодженням з народним депутатом.

Народному депутату, який не має спеціальних повноважень на відповідне представництво парламенту України, надається право вступати у відносини з посадовими особами і державними органами іноземних держав лише від свого імені. У таких відносинах парламентарій має право захищати незалежність та суверенітет, інтереси України, її громадян і водночас зобов'язаний не завдавати своїми вчинками шкоди державі, її громадянам.

З питань депутатської діяльності народний депутат наділений правом невідкладного прийому керівниками та іншими посадовими особами розташованих на території України органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, незалежно від їх підпорядкування і форми власності, громадських організацій і політичних партій (частина друга ст. 17 закону). Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 10 квітня 2003 р. (у справі за конституційним поданням Президента України про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої ст. 17, частини другої ст. 27 Закону України "Про статус народного депутата України") невідкладним є позачерговий прийом народного депутата України з питань його депутатської діяльності, який не може бути відкладений на тривалий час і здійснюється керівниками та іншими посадовими особами розташованих на території України

366

Народний депутат України

органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, незалежно від їх підпорядкування і форми власності, громадських організацій і політичних партій раніше прийому інших посадових осіб та громадян відповідно до попередньо погоджених часу і місця. Положення щодо невідкладного прийому не поширюються на Президента України.

Чинний народний депутат України при пред'явленні свого посвідчення користується правом безперешкодно відвідувати органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а також правом безперешкодного доступу на всі підприємства, в установи та організації, розташовані на території України, незалежно від їх підпорядкування, форми власності, режиму секретності. При цьому вимоги про пред'явлення чи оформлення інших документів, а також особистий огляд народного депутата, огляд та перевірка його речей забороняються, якщо інше не встановлено законом (частина третя ст. 17 Закону).

Конституційний Суд України у згаданому вище акті вирішив, що надані права треба розуміти так, що вони не можуть бути обмежені з підстав підпорядкування, форми власності таких об'єктів, встановленого на них режиму секретності. Здійснюються відповідні права з урахуванням встановленого законом спеціального режиму доступу на окремі об'єкти, зокрема пред'явлення інших документів, ніж посвідчення народного депутата України, чи їх оформлення, особистий огляд, огляд та перевірка речей відвідувача.

До органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від форми власності та підпорядкування, об'єднань громадян з питань, пов'язаних з депутатською діяльністю, народний депутат має право звернутися з депутатським зверненням.

Депутатське звернення - це викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз'яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції.

За своїм змістом депутатське звернення не має імперативного характеру і заявляється народним депутатом України самостійно. Такі звернення можуть бути зумовлені скаргами та заявами виборців, а також стосуватися інших питань депутатської діяльності, які ініціюються народним депутатом.

367

Розділ 18

Орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, керівники підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян, яким адресоване депутатське звернення, зобов'язані протягом 10 днів з моменту його одержання розглянути і дати письмову відповідь на нього. За неможливості розгляду звернення у визначений строк його повідомляють про це офіційним листом з викладенням причин продовження строку розгляду. При цьому строк розгляду депутатського звернення, з урахуванням продовження, не може перевищувати 30 днів з моменту його одержання.

Народний депутат, який направив звернення, має право бути присутнім при його розгляді, про що він заздалегідь повідомляє відповідний орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян, яким воно адресоване. Посадова особа, відповідальна за розгляд звернення депутата, зобов'язана завчасно, але не пізніше ніж за день повідомити народного депутата про час і місце розгляду звернення.

Вмотивована відповідь на депутатське звернення надсилається народному депутату не пізніш як на другий день після його розгляду. Відповідь надається в обов'язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено звернення, за підписом його керівника чи посадової особи, керівником підприємства, установи та організації, об'єднання громадян.

Відповідно до згаданого рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2002 р. заборонені звернення, як і депутатські запити, у будь-якій формі до органів і посадових осіб, шо здійснюють функції дізнання і досудового слідства, з вимогами і пропозиціями з питань, які стосуються проведення дізнання та досудового слідства у конкретних кримінальних справах.

До контрольних повноважень народного депутата слід віднести надане законодавством право порушувати у Верховній Раді України або її органах питання про необхідність проведення перевірок додержання законів органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями та об'єднаннями громадян, розташованими на території України, чи їх посадовими особами, про проведення розслідувань з питань, шо становлять суспільний інтерес, та брати участь у таких розслідуваннях у порядку, встановленому законом.

368

Народний депутат України

Як представник державної влади, посадова особа депутат у разі порушення прав, свобод і інтересів людини та громадянина, що охороняються законом, та інших порушень законності наділений правом на місці вимагати негайного припинення порушення або звертатися з вимогою до відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ та організацій припинити такі порушення. У разі порушення законності народний депутат може звернутися з депутатським зверненням до відповідних посадових осіб правоохоронних органів чи органів виконавчої влади, що здійснюють державний контроль у відповідній галузі.

Гарантією цих та інших встановлених законом повноважень народного депутата є положення, що закріплюють обов'язок посадових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ та організацій, а також працівників правоохоронних органів, до яких звернуто вимогу народного депутата про припинення порушення законності, негайного вжиття заходів щодо усунення порушення, а за необхідності - притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це народного обранця. У разі невиконання відповідних вимог, як передбачає Закон "Про статус народного депутата України" (частина п'ята ст. 17), посадові особи несуть дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність у встановленому законом порядку. Зокрема, відповідно до ст. 351 (частина перша) Кримінального кодексу України невиконання службовою особою законних вимог народного депутата України, створення штучних перешкод у його роботі, а також надання йому завідомо неправдивої інформації визнається злочином.

За необхідності апарат Верховної Ради України, виконавчі органи органів місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, правоохоронні органи з питань, які віднесені до їх компетенції, мають забезпечити народному депутату безоплатну допомогу з правових питань, що виникають у зв'язку з виконанням його депутатських повноважень. На його вимогу посадові особи органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій зобов'язані забезпечити його консультаціями відповідних фахівців з питань депутатської діяльності й надати невідкладно, а за відсутності такої можливості - не пізніш як у п'ятиденний строк необхідні інформацію і документацію.

Складовою права на інформацію є передбачені законодавством права народного депутата України у сфері засобів масової інформації.

369

Розділ 18

Так, народний депутат має право безоплатного виступу з питань його депутатської діяльності не рідше одного разу на місяць у друкованих засобах масової інформації, у прямому ефірі на радіо або у режимі прямого ефіру (до 10 хвилин на місяць) та в прямому ефірі або у режимі прямого ефіру на телебаченні (до 20 хвилин на місяць), на радіо (до 10 хвилин на місяць) та телебаченні (до 20 хвилин на місяць), засновником (співзасновником) яких виступають органи державної влади, організації або установи, що фінансуються повністю або частково за рахунок коштів державного бюджету.

Відповідно до Закону України "Про телебачення і радіомовлення" від 21 грудня 1993 р.1 (з наступними змінами і доповненнями), зокрема, державні телеорганізації зобов'язані передбачати у своїх програмах час і форми та забезпечувати можпивості для виступів народних депутатів України з питань їх депутатської діяльності. З інших питань їхня участь у передачах здійснюється на загальних засадах (частина п'ята ст. 49).

Закон України "Про статус народного депутата України" (ст. 18) передбачає, наприклад, обов'язок редакцій газет, засновниками яких виступають органи державної влади, не рідше одного разу на місяць публікувати подані народним депутатом матеріали обсягом до 1/16 загальної газетної площі. Подібний обов'язок встановлений також для друкованих засобів масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження на території області, закріпленої за народним депутатом, обраним у багатомандатному виборчому окрузі, депутатською фракцією (групою), до якої він належить, засновником (співзасновником) яких виступають органи державної влади, організації або установи, що фінансуються повністю або частково за рахунок коштів державного бюджету. Редагування поданих народним депутатом матеріалів без його погодження не допускається.

Друковані та аудіовізуальні засоби масової інформації2, засновником (співзасновником) яких виступають органи державної влади чи

1 Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 10. - Ст. 43; 2006. - № 18. -

Ст. 155.

2 Відповідно до Закону України "Про інформацію" від 2 жовтня 1992 р. (ст. 20) таки

ми є: радіомовлення, телебачення, кіно, звукозапис, відеозапис тощо. Детальніше

про правовий статус ЗМІ див., напр.: Костецька Т.А. Правове регулювання діяль

ності засобів масової інформації // Правове забезпечення інформаційної діяльності в

Україні / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка, І. С. Чижа. - К., 2006. - С. 121-195.

370

Народний депутат України

органи місцевого самоврядування, організації або установи, що фінансуються повністю або частково за рахунок коштів державного чи місцевого бюджету, зобов'язані безоплатно давати оголошення про зустріч виборців з народним депутатом і забезпечують висвітлення зустрічей народного депутата з виборцями, а також надають йому не менше 15 хвилин прямого ефірного часу на місяць для звіту перед виборцями.

Складовою повноважень народного депутата України є його обов'язки, закріплені в спеціальному (третьому) розділі Закону "Про статус народних депутатів України". Загальним обов'язком народного депутата як представника народу, державного діяча, посадової особи є встановлена законодавством вимога дбати про благо України і добробут Українського народу, захищати інтереси виборців та держави, додержуватися вимог Конституції України, законів України, присяги народного депутата України, вимог трудової дисципліни та норм депутатської етики.

Інші спеціальні обов'язки представляють окремі групи.

Так, обов'язками народного депутата України у парламенті, зокрема, є :

- обов'язок виконувати доручення Верховної Ради України,

відповідного комітету, депутатської фракції (групи), тимчасової

спеціальної або тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України, до

складу яких його обрано; інформувати Верховну Раду України та її

органи, до складу яких його обрано, про виконання доручень Верхов

ної Ради України та її органів;

- на пленарних засіданнях парламенту обов'язками народного де

путата є: вимога бути присутнім та особисто брати участь у засіданнях

Верховної Ради України та її органів, до складу яких його обрано; осо

бисто брати участь у голосуванні з питань, що розглядаються парла

ментом України та його органами; обов'язок завчасно повідомляти

про неможливість бути присутнім на засіданні Верховної Ради

України чи її органів керівників цих органів; додержуватися вимог

трудової дисципліни та норм депутатської етики.

Як член депутатської фракції (групи) народний депутат зобов'язаний додержуватися вимог Положення про депутатську фракцію (групу), виконувати функції, закріплені цим Положенням, відповідно до Регламенту Верховної Ради України та законів України представляти інтереси депутатської фракції (групи) у комітеті, тимчасовій спеціальній або тимчасовій слідчій комісії, до складу яких його обрано;

371

Розділ 18

- як член комітету, тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої

комісії народний депутат зобов'язаний бути присутнім на засіданнях

комітету, підкомітету, тимчасової спеціальної чи тимчасової слідчої

комісії, до складу яких його обрано, та брати участь у їх роботі, додер

жуватися порядку та норм депутатської етики на засіданнях комітету,

його підкомітетів, тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої

комісії та робочих груп органів Верховної Ради України, виконувати

доручення комітету, підкомітету, тимчасової спеціальної чи тимчасо

вої слідчої комісії, визначені їх рішеннями.

Окрему групу становлять обов'язки парламентарія України у відносинах з виборцями. Зокрема, народний депутат зобов'язаний:

- постійно підтримувати зв'язки з виборцями, вивчати громадську

думку, потреби і запити населення, а за необхідності повідомляти про

них Верховну Раду України та її органи, вносити пропозиції та вжива

ти в межах своїх повноважень заходи щодо їх урахування в роботі ор

ганів державної влади, органів місцевого самоврядування,

підприємств, установ та організацій;

- інформувати виборців про свою депутатську діяльність через за

соби масової інформації, на зборах виборців періодично, але не рідше

двох разів на рік;

- розглядати звернення виборців відповідно до вимог та в порядку,

встановленому Законом України "Про звернення громадян". Народ

ний депутат розглядає всі одержані ним пропозиції, заяви та скарги

виборців, узагальнює їх, за необхідності вносить відповідні пропо

зиції до Верховної Ради України та її органів, а також до органів дер

жавної влади та органів місцевого самоврядування та їх посадовим

особам, установам та організаціям, до повноважень яких належить

розгляд звернень громадян чи вирішення порушених у них питань по

суті. Про результати такого розгляду посадові особи зобов'язані

повідомити не тільки народного депутата, а й громадянина, від якого

надійшло звернення, у терміни, встановлені законодавством;

- проводити особистий прийом громадян у дні, визначені Верхов

ною Радою України для роботи з виборцями.

Обов'язком народного депутата України є також декларування доходів та майна. Так, при оформленні на роботу у Верховну Раду України, а потім щорічно протягом здійснення своїх повноважень, але не пізніше 1 березня року наступного за звітним фінансовим роком він зобов'язаний подавати до органів податкової служби України відомості про доходи та зобов'язання фінансового характеру, в тому

372

Народний депутат України

числі за кордоном, щодо себе і членів своєї сім'ї (дружина, чоловік, батьки, повнолітні діти), а також відомості про належні йому та членам його сім'ї (дружина, чоловік, батьки, повнолітні діти) нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери.

Повноваження народного депутата України складають також інші права та обов'язки, визначені законодавством.

За невиконання або неналежне виконання обов'язків до народного депутата застосовується, зокрема, дисциплінарна відповідальність. Так, заходами дисциплінарного впливу щодо народного депутата України є попередження, припинення виступу, позбавлення права брати участь у пленарних засіданнях та ін.

Якщо народний депутат не дотримується встановлених Регламентом Верховної Ради України дисципліни та норм етики пленарних засідань (глава 9)', а саме виголошує образливі слова на адресу іншого народного депутата або депутатської фракції, головуючий на пленарному засіданні попереджає його про неприпустимість таких висловлювань або припиняє його виступ. Якщо народний депутат, депутатська фракція, на адресу якого були виголошені образливі слова, вважають, що конфлікт не вичерпано і порозуміння між народними депутатами не досягнуто, то вони письмово звертаються до комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту.

За висновком відповідного комітету Верховна Рада України без обговорення може прийняти рішення про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях (до п'яти пленарних засідань). Таке рішення доводиться до відома виборців через газету "Голос України".

Матеріальну відповідальність народний депутат несе, наприклад, у формі несплати йому обов'язкових сум, пов'язаних з виконанням передбачених законом депутатських повноважень. Зокрема, задні, в які без поважних причин вони не виконувалися, за поданням комітету, до компетенції якого належать питання депутатської етики, народним депутатам виплати не провадяться (частина п'ята ст. 33 Закону "Про статус народного депутата України").

1 Відповідно до Регламенту Верховної Ради України народним депутатам заборо-няється, наприклад, вносити до зали засідань та використовувати під час проведення пленарного засідання плакати, гасла, гучномовці, інші предмети, які не мають на меті забезпечення законодавчої діяльності. На пленарному засіданні він не повинен перешкоджати викладенню або сприйняттю виступу (вигуками, оплесками, вставан-ням, розмовами по мобільному телефону тощо), вживати образливі висловлювання та непристойні слова, закликати до незаконних дій (частини перша, друга ст. 51).

373

Розділ 18

Багатогранна діяльність народного депутата України здійснюється у різних організаційно-правових формах, під якими в даному випадку розуміють сукупність способів, за допомогою яких реалізуються депутатські повноваження. Відповідно за місцем здійснення повноважень розрізняють форми роботи народних депутатів України у Верховній Раді України та її органах і форми роботи, які застосовуються за її межами1.

Формами роботи народного депутата України у парламенті, закріпленими шляхом прямої вказівки у Законі України "Про статус народного депутата України", є, зокрема:

- участь у засіданнях Верховної Ради;

- участь у роботі депутатських фракцій (груп); участь у роботі

комітетів, тимчасових спеціальних комісій, тимчасових слідчих

комісій, утворених парламентом; виконання доручень Верховної Ра

ди та її органів;

- участь у роботі над законопроектами, іншими актами Верховної

Ради України;

- участь у парламентських слуханнях;

- депутатський запит або депутатське звернення до Президента

України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів Ук

раїни, керівників інших органів державної влади та органів місцевого

самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та

організацій, розташованих на території України, незалежно від їх

підпорядкування і форм власності (ст. 6) та ін.

До форм діяльності слід віднести також участь народного депутата у коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. Відповідно до Конституції (частини шоста-десята ст. 83) та Регламенту Верховної Ради (гл. 12) коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, є добровільним об'єднанням депутатських фракцій. Вона формується за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання парламенту, що проводиться після чергових або позачергових

1 Слід зазначити, що питання класифікації форм роботи народного депутата, на наш погляд, у теорії конституційного права ще не знайшли достатнього висвітлення, хоча певні спроби здійснювалися. (Напр.: Органи державної влади України / За ред. В. Ф. Погорілка. - К., 2002. - С. 165-169). Недоліком запропонованих у літературі класифікацій є те, що вони недостатньо точно і повно визначають обсяг деяких форм роботи або ж без достатніх на те підстав виокремлюють як самостійні такі з них, що, по суті, не створюють окремих груп.

374

Народний депутат України

парламентських виборів, або протягом місяця з дня припинення діяльності вже утвореної коаліції.

Правовими формами роботи народного депутата за межами парла-менту, зокрема у виборчому окрузі, опосередкованими здійсненням повноважень по підтриманню зв'язків з виборцями, можна назвати:

- інформування виборців про свою депутатську діяльність та

діяльність Верховної Ради та її органів;

- особисті контакти з виборцями (під час зустрічей, на прийомах,

на зборах громадян тощо);

- розгляд звернень громадян (пропозицій, заяв і скарг), а також від під

приємств, установ, організацій, органів державної влади, органів місцевого

самоврядування, об'єднань громадян, які надійшли на його ім'я;

- вжиття заходів для реалізації пропозицій і законних вимог ви

борців;

- участь у розгляді в органах державної влади і органах місцевого

самоврядування пропозицій та вимог виборців, інших питань,

пов'язаних із здійсненням депутатських повноважень.

Серед інших форм роботи народних депутатів законодавством передбачено, зокрема, участь з правом дорадчого голосу у роботі сесій сільських, селищних, міських, районних у містах (у містах з районним поділом), районних і обласних рад та засіданнях їх органів; виступи з питань депутатської діяльності у друкованих засобах масової інформації, на радіо і на телебаченні.

Реалізація депутатських повноважень здійснюється в інших організаційних формах, у тому числі вироблених практикою депутатської діяльності та безпосередньо нормами права не врегульованих1.

1 Зокрема, у спеціальній літературі обґрунтовується думка щодо існування так званих нелегальних, тобто не визнаних юридично, проте фактично існуючих форм діяльності народного депутата України. До таких відносять, наприклад, лобіювання народними депутатами власних інтересів чи інтересів різних соціальних або політичних груп. Виділяють дві форми такого лобіювання: позитивне і негативне. Позитивне лобіювання спрямоване на прийняття необхідних нормативних актів чи певних рішень загального характеру щодо питань, які потребують врегулювання чи більш детальної регламентації, наявність яких могла б призвести, зокрема, до поліпшення економічної, соціальної ситуації в державі. Негативне лобіювання спрямовується на поліпшення чи погіршення інтересів насамперед певних промислових чи фінансових груп шляхом прийняття нормативних актів чи певних рішень, що тим самим призводить до створення та поглиблення нерівності правових, економічних чи інших умов для різних суб'єктів тощо // Напр.: Григорук Н. Г. Конституційно-правовий статус народного депутата України: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - К., 2004. - С. 14-15.

375

Розділ 18

18.3. Основні гарантії депутатської діяльності

Гарантії депутатської діяльності є важливим елементом конституційно-правового статусу народних депутатів України, своєрідним механізмом його реалізації.

У загальному вигляді гарантії діяльності народних депутатів України - це сукупність політичних, правових, організаційних, матеріальних, трудових та інших умов, засобів, способів, спрямованих на забезпечення безперешкодного, повного, належного й ефективного здійснення ними депутатських повноважень.

Відповідно до Закону "Про статус народного депутата України" держава гарантує народному депутату забезпечення необхідними умовами для здійснення ним депутатських повноважень. Саме умови і підстави успішного здійснення депутатами своїх прав і обов'язків, а не привілеї, як зазначають автори підручника "Конституційне право України", повинні складати систему гарантій депутатської діяльності1.

Чинне законодавство України не тільки надає народним депутатам широкі повноваження, а й встановлює цілу низку гарантій депутатської діяльності, що дає підстави визначати її як систему гарантій1.

Чинне законодавство про статус народних депутатів України закріплює різноманітні гарантії депутатської діяльності3. До пріоритетних видів гарантій належить принцип непорушності повноважень народного депутата. Ніхто не має права обмежувати повноваження народного депутата України, крім випадків, передбачених Конституцією України та іншими законами.

Депутатська недоторканність, складовими елементами якої є депутатський індемнітет (від лат. іпсіетпііаз - захист від шкоди, забезпечення збереження) та імунітет (від лат. іттипііаз - звільнення від повинності, свобода, недоторканність) у юридичному значенні.

1 Конституційне право України: Підручник/За ред. В. Ф. Погорілка. - К., 2000. -

С. 464.

2 Напр.: Конституційне право України: Підручник / За ред. Ю. М. Тодики, В. С. Жу-

равського. - К., 2002. - С. 367.

* У науковій літературі гарантії депутатської діяльності поділяють, наприклад, на дві основні групи: нормативно-правові та організаційно-правові гарантії. При цьому під, зокрема, організаційними гарантіями розглядають систему, основними елементами якої є процесуальні, соціальні, матеріальні гарантії, депутатська недоторканність // Григорук Н. Г. Цит. праця. - С. 15.

376

Народний депутат України

Поняття "депутатський індемнітет" означає, по-перше, невідпо-відальність парламентарія за свої висловлювання, позицію під час голосування та інші дії під час виконання ним депутатських повноважень1. У англомовних країнах термін "індемнітет" замінений поняттям "привілей свободи слова"2.

Депутатський індемнітет у багатьох країнах визнано на консти-туційному рівні. Зокрема, згідно з Конституцією Королівства Данія (ст. 57) за межами фолькетінга жоден депутат не може притягуватися до відповідальності за виступи в парламенті без згоди парламенту. За "думки, висловлені при здійсненні своїх функцій", користуються недоторканністю парламентарії Іспанії (відповідно до ст. 71 Конституції Іспанії).

Відповідно до Конституції України (ст. 80) та Закону "Про статус народного депутата України" (частина п'ята ст. 10) народні депутати не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.

По-друге, під терміном "індемнітет" розуміють також винагороду парламентарія. Вона може складатися з різного роду виплат: заробітної плати, компенсаційних витрат на утримання допоміжного персоналу, наймання житла, медичне обслуговування, проїзд тощо. Вважається, що вперше депутатська винагорода була встановлена у Франції 1848 р. Нині парламентська винагорода, що, як правило, багаторазово перевищує середній рівень заробітної плати, є нормальним явищем3.

Відповідно до чинного законодавства народному депутату України Верховною Радою встановлюється щомісячний посадовий оклад. Протягом усього строку виконання депутатських повноважень

1 Появу інституту індемнітету традиційно пов'язують з інститутами так званого вічо

вого миру. Зокрема, у стародавніх германців під час народних зібрань припинялися

всі сварки, будь-якого роду конфлікти, і порушення цього "вічового миру" вважало

ся тяжким злочином і прирівнювалося до державної зради. У давніх ісландців, зокре

ма, під час їх первинних зібрань (альтингів) гарантії "вічового миру" поширювалися

не тільки на їх учасників, а й на тих, хто їх супроводжував, навіть на коней // Федо-

ренко В. Л., Середа Ю. А. Інститут депутатського імунітету: порівняльно-правові

аспекти // Держава і право: 36. наук, праць. Вип. 9. - К., 2001. - С. 107.

2 Шаповал В. М. Депутатський індемнітет та імунітет // Юридична енциклопедія:

В 6 т. - К., 1999. - Т. 2. - С. 78-79.

3 Детальніше див., напр.: Бостан С. К., Тимченко С. М. Державне право зарубіжних

країн. - К., 2005. - С. 313-315.

377

Розділ 18

щомісячно йому відшкодовуються витрати, пов язані з їх виконанням, у розмірі його місячної заробітної плати, що не підлягають оподаткуванню. Заробітну плату народний депутат отримує з дня початку депутатських повноважень, а кошти для відшкодування витрат на здійснення повноважень - з дня обрання. Надбавки до встановленого посадового окладу народному депутату здійснюються у розмірі, встановленому для членів Кабінету Міністрів України (частина четверта ст. 32, частина перша ст. 33 Закону "Про статус народних депутатів України"). У питаннях матеріального і соціально-побутового забезпечення народний депутат прирівнюється до членів Кабінету Міністрів.

Народний депутат на території України, зокрема, користується правом безоплатного проїзду на всіх залізничних, автомобільних, повітряних, водних внутрішніх шляхах сполучення, а також на всіх видах міського пасажирського транспорту (за винятком таксі). Це право поширюється також на особу, яка супроводжує народного депутата - інваліда І групи. Проїзд народного депутата здійснюється за рахунок бюджетних призначень на забезпечення діяльності Верховної Ради України. Відповідно відшкодовуються, наприклад, витрати, пов'язані з організацією та проведенням зустрічей народного депутата з виборцями. Законодавством передбачені також інші виплати і компенсації народному депутату.

Під депутатським імунітетом як складовою депутатської недоторканності розуміють, зокрема, право парламентарія користуватися захистом представницького органу від арешту і деяких інших процесуальних дій, пов'язаних з обмеженням його особистих прав і свобод, від судового переслідування на підставі порушення кримінальної справи та відповідного звинувачення1.

Зміст і обсяг депутатського імунітету в різних державах неоднаковий, що зумовлено тривалою історією формування інституту. Водночас у більшості сучасних демократичних держав імунітет як запорука недоторканності та незалежності парламентарія під час виконання ним своїх повноважень не має абсолютного характеру і обмежується, зокрема, часом, колом суб'єктів, складом правопорушення та ін. Так, у деяких державах імунітет поширюється на депутатів на весь час виконання повноважень (Греція, Італія, Іспанія, Франція та ін.), на період парламентських сесій, під час прибуття на сесію та від'їзду.

1 Бостан С. К., Тимченко С. М. Державне право зарубіжних країн. - С. 310.

378

Народний депутат України

Зокрема, у Бельгії, наприклад, розгляд кримінальної справи щодо депутата може бути припинений за вимогою палати парламенту на період сесії, а сам депутат тимчасово звільнений. Згідно з конституційними встановленнями, зокрема, члени Конгресу СШАу всіх випадках, окрім зради, тяжкого кримінального злочину і порушення миру, не можуть бути заарештовані під час присутності на сесії відповідної палати, а також на шляху до палати і під час повернення з неї (ст. 1 Конституції США).

Відповідно до Конституції України (ст. 80) депутатська недоторканність народним депутатам України гарантується. Народні депутати не можуть без згоди Верховної Ради України бути притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані. Закон України "Про статус народних депутатів України" (ст. 27) передбачає, також що депутатська недоторканність гарантується народному депутату на весь строк здійснення його повноважень.

За рішенням Конституційного Суду України наведені консти-туційні положення треба розуміти так, що депутатська недотор-канність як елемент статусу народного депутата України є конституційною гарантією безперешкодного та ефективного здійснення ним своїх повноважень і передбачає звільнення його від юридичної відповідальності у визначених Конституцією України випадках та особливий порядок притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності, його затримання, арешту, а також застосування інших заходів, пов'язаних з обмеженням його особистих прав і свобод.

Затримання як тимчасовий запобіжний кримінально-процесуальний і як адміністративно-процесуальний заходи, а також арешт (взяття під варту) як кримінально-процесуальний запобіжний захід і арешт як адміністративне стягнення за вчинене правопорушення можуть бути застосовані до народного депутата України лише за згодою Верховної Ради України, на підставах та в порядку, встановлених Конституцією і законами України. Затримання чи арешт народного депутата України можливі за згодою Верховної Ради України незалежно від наявності її згоди на притягнення цього народного депутата України до кримінальної відповідальності1.

1 Рішення Конституційного Суду України від 26 червня 2003 р. (справа про гарантії депутатської недоторканності) (Конституція України (з офіційними тлумаченнями Конституційного Суду України). - С. 284-292.

379

Розділ 18

Процедура розгляду питань про згоду на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата регламентована Регламентом Верховної Ради України (глава 34).

Згідно з Регламентом подання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата ініціюється відповідно органами досудового слідства. Воно повинно бути підтримане і внесене до Верховної Ради Генеральним прокурором України. При цьому щодо кожного виду запобіжного заходу подається окреме подання.

Відповідне подання повинно бути вмотивованим і достатнім, містити конкретні факти і докази, що підтверджують факт вчинення зазначеною в поданні особою суспільно небезпечного діяння, визначеного Кримінальним кодексом України, має чітко обґрунтовувати необхідність затримання чи арешту. Подання, шо не відповідає передбаченим вимогам, Голова Верховної Ради повертає Генеральному прокуророві України, про що повідомляє на найближчому пленарному засіданні парламенту.

Голова Верховної Ради пропонує народному депутату, щодо якого внесено подання, про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт, подати протягом п'яти днів письмові пояснення комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, і доручає йому надати висновок щодо подання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата згідно із законом. Комітет визначає достатність, законність і обгрунтованість подання, законність одержання доказів, зазначених у поданні, і встановлює наявність відповідних скарг. Підготовку цього питання комітет має здійснити у терміновому порядку, проте не більш як у 20-денний строк. На засідання комітету запрошується особа, щодо якої внесено подання, відсутність якої на засіданні без поважних причин не є перешкодою для розгляду питання і прийняття відповідного рішення комітетом. Якщо подання внесено Генеральним прокурором України, він (або ж виконувач його обов'язків) також бере участь у засіданнях комітету.

За потреби комітет може витребувати додаткові матеріали справи, заслухати пояснення осіб за клопотанням народного депутата, щодо якого внесено подання. У разі відсутності достатніх доказів щодо обгрунтування подання Голова Верховної Ради має право повернути його разом з вмотивованим висновком комітету Генеральному проку-

380

Народний депутат України

ророві України з пропозицією подати додаткові обгрунтування. У такому випадку відповідний комітет зупиняє перевірку, про що повідомляється Голові Верховної Ради, який інформує про це парламент. Подання залишається без розгляду до дня надходження до комітету відповідних матеріалів або вмотивованої відповіді.

Внесене подання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата Верховна Рада розглядає на пленарному засіданні у визначений нею день, але не пізніше семи днів з дня подання відповідного висновку комітетом. Розгляд зазначених питань починається з інформації головуючого на пленарному засіданні про подання, яке надійшло, проведену роботу щодо підготовки висновку комітету, до предмета відання якого належить його підготовка. Після оголошення подання на пленарному засіданні головуючий надає слово (до ЗО хвилин): 1) Генеральному прокуророві України для відповідей на запитання представників депутатських фракцій, народних депутатів; 2) народному депутату, щодо якого внесено подання, для пояснення. Якщо на пленарному засіданні буде встановлено, що такий депутат відмовляється надати пояснення, Верховна Рада розглядає питання про надання згоди на притягнення його до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт без його пояснень.

Головуючий на пленарному засіданні відповідно до подання ставить на голосування питання про надання згоди на: 1) притягнення до кримінальної відповідальності народного депутата; 2) затримання народного депутата; 3) арешт народного депутата. Рішення про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт приймається відкритим поіменним голосуванням більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу парламенту і оформляється постановою Верховної Ради. Таке рішення не переглядається Верховною Радою, крім випадку виявлення обставин, що не були їй відомі під час розгляду відповідного подання. Про прийняте рішення Голова Верховної Ради негайно повідомляє Генеральному прокуророві України.

Слід зазначити, що відповідно до чинного законодавства обшук, затримання народного депутата України чи огляд його особистих речей і багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення, а також порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції та застосування інших заходів, що відповідно до закону обмежують права і свободи народного депутата, допуска-

381

Розділ 18

ються лише у разі, коли Верховною Радою надано згоду на притягнення його до кримінальної відповідальності і якщо іншими способами одержати інформацію неможливо.

Дозвіл (згода) парламенту на арешт депутата - звичайна практика для зарубіжних країн. Водночас, наприклад, у Великій Британії парламентарії не наділені імунітетом проти арешту у зв'язку з порушенням проти них кримінальної справи. Так, для арешту члена Палати представників (нижньої палати парламенту) достатньо лише формальної згоди голови палати. За Конституцією Данії, наприклад, депутат може бути заарештований без попередньої згоди парламенту за державну зраду, тяжкий злочин та злочини проти миру. Зокрема, арешт депутата і порушення проти нього кримінальної справи без згоди парламенту можливі у випадках, коли його дії кваліфікуються як злочин, за вчинення якого передбачено, наприклад, позбавлення волі: на два роки (Швеція), на три (Португалії) на п'ять років (Македонія, Словенія).

У багатьох країнах депутат позбавляється імунітету у разі затримання його на місці злочину (Австрія, Велика Британія, Греція, Данія, Іспанія, Італія, Франція, Швеція та ін.). Крім того, конституції європейських країн не передбачають поширення імунітету на обшук на законних підставах помешкання парламентарія, проте особистий його обшук, як правило, не допускається.

Аналіз конституційних моделей депутатського імунітету в більшості держав, що утворилися після розпаду СРСР, у тому числі України, свідчить про тенденцію щодо його абсолютизації (поширення його на весь період повноважень, без огляду на склад вчинених правопорушень тощо)1.

Численними є гаранти депутатської діяльності, спрямовані на створення належних умов для ефективної діяльності народного депутата. До них, зокрема, належать забезпечення народного депутата необхідними інформаційними матеріалами, консультаціями відпо-

1 Науковцями звертається увага на неприпустимість абсолютизації депутатського імунітету, оскільки це може призвести до своєрідної індульгенції для парламентаріїв. У зв'язку з цим пропонується, зокрема, така редакція ст. 80 Конституції України: "Народні депутати України не можуть без згоди Верховної Ради України бути притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані на період сесії, окрім затримання на місці скоєння злочину чи за скоєння злочину, що передба-чає позбавлення волі не менш як на три роки" (Федоренко В. Л., Середа Ю.А. Інститут депутатського імунітету: порівняльно-правові аспекти // Держава і право: 36. наук, праць. Вип. 9. - К., 2001. - С. 116-117).

382

Народний депутат України

відних фахівців, безоплатна допомога з правових питань, що виникають у зв'язку з виконанням депутатських повноважень; можливості використання засобів масової інформації, технічних засобів (за законом, наприклад, окремий службовий кабінет народного депутата повинен бути обладнаний персональним комп'ютером з підключенням його до інформаційних мереж та наданням адреси електронної пошти); встановлений законодавством обов'язок апарату Верховної Ради, органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та їх підпорядкування, забезпечувати умови для здійснення народним депутатом своїх повноважень у межах та в порядку, визначених Конституцією та іншими законами України; забезпечення народному депутату умов для підвищення професійного рівня (підвищення кваліфікації, навчання у навчальних закладах, у тому числі магістратурах та аспірантурах, вивчення іноземних мов у вільний від виконання депутатських обов'язків час за рахунок бюджетних призначень на забезпечення діяльності Верховної Ради України) та ін.

Гарантією ефективного здійснення повноважень є передбачена законодавством можливість народного депутата мати до 31 помічника-консультанта. Він самостійно визначає кількість помічників-кон-сультантів, які працюють за строковим трудовим договором на постійній основі, за сумісництвом і на громадських засадах у межах загального фонду, який встановлюється йому для оплати праці помічників-консультантів постановою Верховної Ради України; здійснює їх підбір, розподіляє обов'язки між ними та здійснює особисто розподіл місячного фонду заробітної плати помічників-консультантів.

До таких гарантій належить також передбачена законодавством відповідальність: за невиконання законних вимог народного депутата України або створення перешкод у його роботі, відмову або ухилення посадових осіб органів державної влади, а також посадових осіб підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності й підпорядкування від своєчасного надання на вимогу народного депутата необхідної інформації та документації або подання завідомо недостовірної інформації; за посягання на честь, гідність народного депутата України та вплив на нього, членів його сім'ї та родичів, його помічників-консультантів (ст. 36 Закону "Про статус народних депутатів України").

383

Розділ 18

Зокрема, за образу народного депутата або наклеп на нього, а так само вплив у будь-якій формі на народного депутата з метою перешкодити виконанню ним депутатських повноважень, погрозу вбивством, насильством, знищенням чи пошкодженням майна щодо народного депутата, а також щодо його близьких родичів (батьків, дружини (чоловіка), дітей, рідних братів і сестер, діда, баби, онуків) та його помічників-консультантів у зв'язку з виконанням ним службових обов'язків, умисне заподіяння народному депутату, а також його близьким родичам та його помічникам-консультантам тілесних ушкоджень, нанесення побоїв чи вчинення інших насильницьких дій у зв'язку з виконанням ним депутатських повноважень винні особи несуть відповідальність, встановлену законом.

Відповідно до Кримінального кодексу України незаконний вплив у будь-якій формі на, зокрема, народного депутата України, а також погроза вбивством, заподіянням шкоди здоров'ю, знищенням або пошкодженням майна, а також викраденням або позбавленням волі щодо, в тому числі народного депутата, і його близьких родичів, вчинена у зв'язку з їх діяльністю, визнаються злочинами, що карається позбавленням волі (статті 344, 346 КК).

Соціальними гарантіями депутатської діяльності є, зокрема, відповідно до законодавства: створення належних житлових умов; безоплатне забезпечення медичним обслуговуванням та путівками для санаторно-курортного лікування; державне страхування народного депутата України; гарантії трудових прав народного депутата та ін.

Зокрема, народний депутат, незалежно від місця постійного проживання, за його бажанням має право на отримання одноразової грошової компенсації витрат для створення належних житлових умов (грошова компенсація), або на строк його повноважень службового жилого приміщення, або жилого приміщення для постійного проживання відповідно до норм чинного житлового законодавства. Грошова компенсація виплачується одноразово у розмірі вартості житла для нього та членів його сім'ї, які проживали разом з ним на день його обрання народним депутатом, відповідно до норм жилої площі, визна-чених законодавством. Крім того, за народним депутатом, обраним повторно і який одержував службове жиле приміщення у попередньому (попередніх) скликанні (скликаннях), зберігається право на його отримання у новому скликанні або на жиле приміщення для постійного проживання чи грошову компенсацію (ст. 37 Закону "Про статус народного депутата України").

384

Народний депутат України

До надання грошової компенсації або службового жилого приміщення, або жилого приміщення для постійного проживання народному депутату надається номер у готелі для проживання його і членів його сім'ї, який оплачується за рахунок бюджетних призначень на забезпечення діяльності Верховної Ради. Службові жилі приміщення, призначені для заселення народними депутатами та членами їх сімей, перебувають у державній власності. Воно має бути розташоване поблизу адміністративних будинків Верховної Ради і являти собою умебльовану квартиру з телефоном, відповідати встановленим санітарним і технічним вимогам та бути обладнаним побутовою технікою. При наданні службового жилого приміщення народний депутат має право на додаткову жилу площу у вигляді окремої кімнати.

Життя і здоров'я народного депутата підлягають обов'язковому державному страхуванню за рахунок бюджетних призначень на забезпечення діяльності Верховної Ради на суму десятирічного грошового утримання народного депутата.

Народному депутату надається щорічна оплачувана відпустка у міжсесійний період тривалістю 45 календарних днів з виплатою матеріальної допомоги на оздоровлення у розмірі подвійної місячної заробітної плати.

Час роботи народного депутата у Верховній Раді зараховується до стажу державної служби, а також зараховується до його загального і безперервного стажу роботи, стажу роботи (служби) за спеціальністю, стажу роботи, який дає право на встановлення процентних надбавок до заробітної плати та одержання одноразової винагороди за вислугу років (за стаж роботи за спеціальністю наданому підприємстві), процентної надбавки за вислугу років, виплату винагороди за підсумками роботи. Час роботи у Верховній Раді поширюється на строки при-своєння військових та спеціальних звань.

На строк виконання своїх повноважень народний депутат, зокрема, звільняється від призову на військову або альтернативну (невійськову) службу, а також від призову на навчальні (або перевірні) та спеціальні збори.

Після закінчення строку повноважень, а також у разі дострокового їх припинення за особистою заявою про складення депутатських повноважень народному депутату надається попередня робота (посада), а в разі неможливості цього він зараховується до резерву кадрів Головного управління державної служби України.

13-8152

385

Розділ 18

За дострокового припинення повноважень Верховної Ради депутат має право на отримання одноразової грошової допомоги у трикратному розмірі його місячної заробітної плати на день припинення депутатських повноважень.

Колишньому народному депутату Верховна Рада забезпечує безпосередньо після закінчення строку його повноважень, на період його працевлаштування, виплату матеріальної допомоги у розмірі заробітної плати з урахуванням всіх доплат та надбавок, яку отримують працюючі народні депутати, але не більше одного року, а в разі навчання чи перекваліфікації - не більше двох років після закінчення строку повноважень народного депутата.

У разі неможливості працевлаштування після зазначеного строку за колишнім народним депутатом зберігається виплата матеріальної допомоги у розмірі 50 відсотків заробітної плати з урахуванням всіх доплат та надбавок, яку отримують працюючі народні депутати, до досягнення ним пенсійного віку за умови, що трудовий стаж його перевищує 25 років для чоловіків і 20 років для жінок.

При досягненні встановленого законом пенсійного віку за наявності трудового стажу для чоловіків - не менше 25 років, для жінок - не менше 20 років, а також у разі визнання інвалідом І або II групи народному депутату призначається пенсія в розмірі 80 відсотків місячної заробітної плати працюючого народного депутата на момент призначення пенсії. За кожний повний рік роботи понад 25 років для чоловіків і 20 років для жінок пенсія за віком та по інвалідності збільшується на один відсоток наведеного вище заробітку, але не більше 90 відсотків зазначеного заробітку, без обмеження граничного розміру пенсії.

Пенсія народному депутату виплачується в повному розмірі незалежно від його заробітку (прибутку), одержуваного після виходу на пенсію. У разі виходу на пенсію народному депутату виплачується грошова допомога в розмірі 12 місячних посадових окладів працюючого народного депутата за рахунок бюджетних призначень на забезпечення діяльності Верховної Ради України.

Народний депутат, який є військовослужбовцем, атестованим працівником органів Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки, органів і установ виконання покарань, інших правоохоронних органів, на строк виконання депутатських повноважень при-командировується до Верховної Ради із залишенням на цей строк на службі в зазначених органах і установах. Після складання депутатсь-

386

Народний депутат України

ких повноважень він направляється в установленому порядку в розпорядження відповідних органів і установ для подальшого проходження служби на попередній або, за його згодою, на іншій, не нижчій ніж попередня, посаді.

При досягненні народним депутатом під час строку його депу-татських повноважень віку або вислуги років, встановлених законом про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, він має право на пенсію, що обчислюється із суми заробітної плати працюючого народного депутата без обмеження граничного розміру пенсії.

За народним депутатом, строк повноважень якого закінчився, зберігаються безоплатне медичне обслуговування у тих закладах охорони здоров'я, до яких він був прикріплений у період виконання депутатських повноважень, забезпечення путівками для лікування, встановлені для народних депутатів, а після виходу на пенсію він забезпечується транспортом для поїздки в лікарню, поліклініку та для інших потреб у зв'язку із оздоровленням та лікуванням при ліміті використання автомобіля не більше десяти годин на місяць за рахунок бюджетних коштів, передбачених законом про Державний бюджет України.

Законом "Про статус народного депутата України" встановлюються також інші соціальні та матеріальні гарантії депутатської діяльності1. Слід зауважити, що в умовах конституційної реформи, практики формування парламенту України на засадах суто пропорційної виборчої системи нагальною є проблема приведення конституційно-правового статусу народного депутата України у відповідність до цих процесів. Зазначене зумовлює необхідність розробки та прийняття якісно нового законодавства про статус народних представників. і-і.

1 У літературі висловлюється думка, що встановлений законодавством обсяг соціаль-них, матеріальних гарантій, а також депутатської недоторканності, наданих парла-ментарію України, є безпрецедентним порівняно з іншими країнами, особливо розви-неної демократії (Напр.: Органи державної влади України / За ред. В. Ф. По-горілка. - К., 2002. - С. 177).

387

Р озділ 9. Законодавча влада в Україні

-

Анотація

У модулі викладено основоположні питання щодо змісту і сутності конституційно-правового інституту законодавчої влади, формування інституту парламентаризму, процесу становлення і розвитку названого інституту в Україні, особлива увага приділена аналізу конституційно-правового статусу Верховної Ради Украї­ни, як єдиного органу законодавчої влади, розгляду її основних функцій та повноважень, основних організаційно-правових форм діяльності. Визначено обсяг знань та вмінь, якими студент має оволодіти після вивчення теми. Наприкінці розділу подаються питання для самоперевірки та контролю, тести, рекомендована

література.

.. -і _г

Після вивчення теми необхідно знати:

• Поняття і сутність законодавчої влади;

• Основи загальної теорії парламентаризму;

• Конституційно-правовий статус Верховної Ради України;

• Внутрішню структуру Верховної Ради України;

• Основні функції і повноваження Верховної Ради України;

• Основні організаційно-правові форми діяльності Верховної Ради України;

Акти Верховної Ради України;

Акти структурних підрозділів Верховної Ради України;

• Поняття і зміст законодавчої діяльності; ♦!♦ принципи законодавчої діяльності;

• Етапи та стадії законодавчої діяльності;

♦ Процедуру прийняття та внесення змін до законів України Всеукраїнським референдумом;

вміти:

• визначати сутність законодавчої влади, як самостійної гілки державної влади;

199

І

-36М

Розділ 9.

а налізувати процес формування інституту парламентаризму; визначати поняття: «парламент» та «парламентаризм»; розкрити співвідношення між такими явищами, як парламент та парламентаризм;

аналізувати норми законодавства України, що визначають конституційно-правовий статус Верховної Ради України; проводити порівняльний аналіз конституційно-правового стату­су Верховної Ради України та зарубіжних парламентів; визначати співвідношення між функціями та повноваженнями Українського парламенту;

аналізувати компетенцію Верховної Ради України; аналізувати організаційно-правові форми роботи Українського парламенту;

визначати і охарактеризувати види актів, що приймаються Верховною Радою України;

аналізувати конституційне законодавство, що регламентує діяльність Верховної Ради України; визначати й аналізувати зміст поняття «законодавство»; розкрити зміст законодавчої діяльності парламенту України; аналізувати основні принципи, що покладені в основу законо­давчої діяльності парламенту України;

проводити порівняльний аналіз конституційного процесу та законодавчого процесу:

аналізувати етапи та стадії законодавчого процесу; виявляти особливості процесу прийняття законів України Всеу­країнським референдумом.

К лючові поняття й терміни: парламентаризм; парламент; легіс­латура; законодавча влада; бікамералізм; кворум; сесія; омбудсман; функції парламенту; законодавчий процес; законодавча ініціатива; промульгація; вето; зворотна сила закону; законодавство.

200

Теоретичний зміст модуля: