III. Стадія ухвалення законопроекту.

6. Ухвалення законопроекту в результаті голосування (в Україні зви­ чайні закони ухвалюються простою більшістю голосів, конституційні — двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України) і підготовка відповідної постанови Верховної Ради України про набрання законом чинності. Тексти законів, ухвалені Верховної Радою України, у 5-денний строк підписуються Головою Верховної Ради і невідкладно направляються на підпис Президентові України.

IV. Засвідчу вальна стадія.

7. Санкціонування (підписання) закону Президентом у встановлені Конституцією України строки. Відповідно до частини другої ст. 94 Кон­ ституції Президент України протягом 15 днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропо­ зиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. У разі як­ що Президент України протягом встановленого строку не повернув за­ кон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

V. Інформаційна стадія.

8. Промульгація закону — це не лише підписання його главою дер­ жави, а й видання спеціального акта, який містить, зокрема, розпоря­ дження про офіційне опублікування закону. Промульгація закону здійснюється зазвичай актом глави держави — указом, наказом та іншими подібними документами, текст якого в офіційних виданнях передує тексту закону, що промульговується.

320

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

В Україні — це підписання закону Президентом України, підготов­ка постанови Верховної Ради України про порядок введення в дію даного закону і офіційне його опублікування. Текст постанови Верховної Ради в офіційних виданнях передує тексту закону, шо про-мульговується.

9. Включення закону до Єдиного державного реєстру нормативних актів, де вказується наданий йому реєстраційний код.

10. Опублікування закону — друк його тексту з усіма реквізитами в офіційних друкованих виданнях. Відповідно до ст. 134 Регламенту Верховної Ради України, підписані Президентом України закони та закони, які офіційно оприлюднені Головою Верховної Ради України, публікуються в газеті «Голос України» та у «Відомостях Верховної Ради України». Публікація законів у цих друкованих виданнях вважається офіційною. Підписані Головою Верховної Ради України закони та інші акти не пізніше наступного дня після їх підписання пе­ редаються апаратом Верховної Ради України для опублікування.

Можливий додатковий етап на другій стадії після ухвалення зако­нопроекту парламентом і передачі його главі держави на підпис.

В Україні існує інститут права «відкладального вето» Президента. Так, відповідно до частини другої ст. 94 Конституції Президент України може скористатися своїм правом відкладального вето і повернути за­кон із своїми зауваженнями і пропозиціями Верховній Раді України для повторного розгляду. Саме вето об'єктивно може ставати стадією законотворчого процесу, яка має позапарламентський характер.

Верховна Рада України може подолати право вето Президента Ук­раїни. Так, якщо під час повторного розгляду закон буде знову прий­нятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Прези­дент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і публікується за його підписом.

На всіх стадіях законодавчої діяльності необхідним є вивчення і впровадження громадської думки в текстах законів, урахування рівня правосвідомості громадян.

Установча (державотворча) функція Верховної Ради України здійснюється в трьох основних напрямах. По-перше, Верховна Рада України від імені Українського народу легалізує атрибути держави. Наприклад, приймає та вносить зміни до Конституції України в ме-

11-8152 ³²¹

Розділ 17

жах і порядку, передбаченому розділом XIII Конституції (преамбула та п. 1 ст. 85 Конституції України); визначає на законодавчому рівні громадянство; правовий режим власності; територіальний устрій Ук­раїни; судоустрій, судочинство; правовий режим державного кордо­ну; статус столиці України; основи національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку. Крім цього, виключно законами встановлюються Державний бюджет України та бюджетна система України; опис державних символів України та порядок їх використання і захисту тощо (ст. 92 Конституції України). Тобто Верховною Радою України визначаються невід'ємні інститути держави, поза закріпленням офіційного статусу яких є неможливим повноцінне функціонування України як суверенної і незалежної, демократичної держави.

По-друге, Верховна Рада України бере участь у формуванні та виз­наченні правового статусу глави держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Зокрема, вона призначає вибори Президента України у строки, передбачені Кон­ституцією та вирішує питання про усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури (імпічменту), встановленої ст. 111 Конституції; призначає за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, міністра оборони України, міністра закор­донних справ України, призначає за поданням Прем'єр-міністра Ук­раїни інших членів Кабінету Міністрів України, голову Антимоно-польного комітету України, голову Державного комітету телебачення та радіомовлення України, голову Фонду державного майна України, а також звільняє зазначених осіб з посад, вирішує питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України; призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Президента України голову Служби безпеки України; призначає на посаду та звільняє з посади Голову Національного банку України за поданням Президента України; призначає на посади та звільняє з по­сад половину складу Ради Національного банку України; призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національної ради Ук­раїни з питань телебачення і радіомовлення; призначає на посади та звільняє з посад членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України; затверджує загальну структуру і чисельність, визначає функції Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових форму­вань, а також Міністерства внутрішніх справ України; надає згоду на

322

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України; призначає на посади та звільняє з посад третину складу Конституційного Суду України; обирає суддів безстроково; достроково припиняє повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційно­го Суду України про порушення нею Конституції або законів Ук­раїни; призначає позачергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим; призначає чергові та позачергові вибори до органів місцевого самоврядування.

По-третє, Верховна Рада України організовує свою внутрішню діяльність та забезпечує реалізацію власних функцій і повноважень шляхом утворення органів (комітетів, комісій тощо) та політичних утворень (фракцій, коаліцій фракцій), допоміжного органу — апара­ту Верховної Ради України, а також Рахункової палати України, Упов­новаженого Верховної Ради України з прав людини з метою забезпе­чення здійснення парламентського контролю в сфері виконання Державного бюджету України, правового забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Україні.

Контрольна функція. За Конституцією України Верховна Рада України має право здійснювати парламентський контроль у межах, визначених Конституцією (п. 33 ст. 85). Слід зазначити, що в літера­турі існують різні погляди щодо виділення кола контрольних повно­важень, через реалізацію яких парламент здійснює контрольну діяль­ність. Деякі вчені зазначають, що вона полягає, головним чином, у контролі за прийняттям Державного бюджету України, за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції, контролі за додержанням конституційних прав і свобод громадян. Для цього створена Рахункова палата України, передбачена посада Уповноваже­ного Верховної Ради України з прав людини тощо¹. Інші автори за­значають, що контрольна функція парламенту України реалізується через дві групи повноважень. Перші мають виключно контрольне значення, другі — комплексний характер і рівною мірою належать як до контрольної, так і до інших функцій парламенту. Ці функції реалізуються через контрольні повноваження².

¹ Напр.: Шемшученко Ю. С. Теоретичні засади розвитку українського парламентариз­ му // Шемшученко Ю. С. Вибране. — К., 2005. — С. 149-150.

² Барабаш Ю. Г. Парламентський контроль в Україні (конституційно-правовий ас­ пект): Монографія. — X., 2004. — С. 38-39.

323

#озділ 17

" Отже, відповідно до ст. 85 Конституції України контрольна функція Верховної Ради України здійснюється в таких основних напря­мах: 1) контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання; здійснення кон­тролю за використанням одержаних Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбаче­них Державним бюджетом України. Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету Ук­раїни та їх використанням здійснює Рахункова палата України; 2) здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до цієї Конституції та закону; 3) контроль за дотриман­ням та захистом прав і свобод людини в Україні, що здійснюється че­рез Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; 4) прийняття рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народних де­путатів України чи комітету Верховної Ради України; 5) здійснює контроль через звернення народних депутатів України із запитами до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого само­врядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності; 6) виконує контрольну функцію через утворення тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій.

Виходячи із комплексного характеру багатьох контрольних повно­важень парламенту України, можна зробити висновок, що, попри важливість законотворення у діяльності загальнонаціонального пред­ставницького органу, контрольна функція виконує інтегруючу роль, дозволяючи парламенту не обмежуватися виключно прийняттям за­конів та наданням згоди на призначення вищих посадових осіб, а брати участь у вирішенні державних справ, здійсненні моніторингу за діяльністю органів державної влади та їх посадових осіб, контроль за виконанням законів, здійснення урядом ефективної державної політики.

Окремого розгляду заслуговує питання про виділення у складі повноважень парламенту «квазісудових» повноважень. Так, на думку деяких російських дослідників, до квазісудової функції парламенту, зокрема, належать повноваження по висуненню перед судовими органами обвинувачення проти вищих посадових осіб, оголошення

324

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

амністії та інші¹. Безперечно, як наголошувалось, окремим парламен­там властиві навіть судові функції, наприклад Палаті лордів Парла­менту Великої Британії. І наділення загальнонаціонального пред­ставницького органу країни такими повноваженнями, як оголошен­ня амністії (в Україні це право парламенту передбачено ст. 92 Консти­туції України), є своєрідним підтвердженням того, що саме цей орган має виключне право на представництво інтересів усього народу, яке виявляється і в можливості звільнення від відбування покарання за найтяжчі правопорушення, — злочини.

Щодо особливої процедури позбавлення повноважень вищих посадових осіб, тобто імпічменту, то підстава для застосування цієї процедури у деяких випадках має кримінально-правовий характер, але мета цих дій полягає не в притягненні до кримінальної відповідальності винних осіб (це компетенція судових і правоохорон­них органів), а в перевірці діяльності посадових осіб, і, у разі виявлен­ня порушення законодавства, застосуванні такої конституційно-пра­вової санкції, як відсторонення від займаної посади. Парламент за та­ких умов не вирішує питання про винність осіб, він лише використо­вує надане йому в механізмі отримань та противаг право контролю за вищими посадовцями та право зняття з них імунітету від криміналь­но-правового переслідування. В Україні процедура імпічменту засто­совується стосовно глави держави — Президента України, який згідно зі ст. 105 Конституції України користується правом недотор­канності.

Фінансова функція. Верховна Рада України затверджує законом Державний бюджет України та вносить у відповідній формі до нього зміни, здійснює контроль за виконанням Державного бюджету Ук­раїни, приймає рішення щодо звіту про його виконання.

Проект закону про Державний бюджет України на наступний рік розглядається з урахуванням положень Бюджетного кодексу України та Регламенту Верховної Ради України. Відповідно до Регламенту Кабінет Міністрів України щороку подає до Верховної Ради проект за­кону про Державний бюджет України на наступний рік не пізніше 15 вересня поточного року. Разом з проектом закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року.

¹ Конституционное право: Учебник / Отв. ред. А. Е. Козлов. — М., 1996. — С. 315.

325

Розділ 17

Проект закону про Державний бюджет України представляється на пленарному засіданні Верховної Ради. Представлення проекту за­кону проводиться за процедурою повного обговорення'. За результа­тами обговорення проекту закону Верховною Радою може бути прийняте рішення про схвалення і прийняття його до розгляду або рішення про його відхилення у випадках, передбачених п. 4 ст. 149 Регламенту Верховної Ради України.

Фінансові повноваження полягають не тільки в обговорені та затвердженні Державного бюджету України, а й у контролі за його виконанням. Контроль за виконанням Державного бюджету України Верховна Рада здійснює як безпосередньо, так і через Рахункову палату.

Зовнішньополітична функція. До компетенції Верховної Ради України у цій галузі відносять: визначення засад зовнішньої політики держави; заслуховування щорічних та позачергових послань Прези­дента України про внутрішнє і зовнішнє становище України; оголо­шення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі зброй­ної агресії проти України; схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України; надання у встановлений за­коном строк згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України².

Одним із пріоритетних напрямів зовнішньополітичної діяльності Верховної Ради України є формування законодавства з питань зовнішньої політики шляхом прийняття законів, якими регулюються різноманітні аспекти зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності Української держави, наприклад законів України «Про зовнішньополітичну діяльність», «Про міжнародні договори України» тощо.

¹ Докл. ст. ЗО «Процедура повного обговорення питань на пленарному засіданні Вер­ ховної Ради» Регламенту Верховної Ради України // Відомості Верховної Ради Ук­ раїни. — 2006. — № 23, № 24-25. — Ст. 202.

² Шемшученко Ю. С. Зовнішньополітична діяльність Верховної Ради України і міжпарламентські зв'язки // Український парламентаризм: минуле і сучасне. — К., 1999. — С. 324-339.

326

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Відповідно до Закону України «Про міжнародні договори України» до компетенції Верховної Ради України належить: ратифікація міжнародних договорів України; прийняття рішення про приєднання України до міжнародних договорів, які потребують ратифікації; де­нонсація міжнародних договорів України, ратифікованих Верховною Радою України, а також договорів, прийняття або приєднання до яких було здійснено на підставі рішень парламенту України.

Прийняття Верховною Радою України законів про ратифікацію міжнародних договорів або приєднання до них є юридичним фактом надання державою згоди на обов'язковість міжнародних договорів України. Відповідно до ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою Ук­раїни, є частиною національного законодавства України.

Серед напрямів зовнішньополітичної діяльності Верховної Ради України можна назвати співробітництво з рядом міжнародних ор­ганізацій, зокрема: ООН та її спеціалізованими органами і установа­ми у властивих їй формах; Радою Європи у формі роботи делегацій Верховної Ради України; Парламентською Асамблеєю Чорноморсь­кого економічного співробітництва; Парламентською Асамблеєю Організації з безпеки та співробітництва у Європі (ОБСЄ); Спів­дружністю Незалежних Держав (СНД) (Україна підписала і ратифіку­вала Угоду про СНД); Європейським співтовариством (Україна підписала і ратифікувала Угоду про партнерство і співробітництво з ЄС); Західноєвропейським Союзом; Центральноєвропейською ініціативою; Європейською Асамблеєю.

Верховна Рада України здійснює співробітництво з європейськи­ми парламентами, що дає змогу обмінюватися досвідом роботи і відповідною інформацією про європейські пріоритети у функціону­ванні парламентів. Найбільш активно воно розвивається з парламен­тами сусідніх країн — Російської Федерації, Білорусі та Молдови, Польщі, Словаччини та Угорщини. Встановлено також зв'язок з парламентами США, Великої Британії, Німеччини, Франції та ряду інших країн.

Враховуючи особливості конституційної природи Верховної Ради України, її місце в механізмі держави, зміст діяльності парламенту України не обмежується лише наведеними функціями. Класифікація функцій Верховної Ради України має багатоаспектний характер. Так, окрім зазначеної класифікації, функції Верховної Ради України мож­на поділяти на такі види: за об'єктами (сферами) діяльності Верхов-

327

!-•'■! '.V-!

Розділ 17

ної Ради України — внутрішні (політична, економічна, соціальна, духовно-культурна) та зовнішні (зовнішньополітична, зовнішньо­економічна, функція національної безпеки та ін.); за суб'єктами Верховної Ради України — загальнопарламентські, функції народних депутатів, функції комітетів, функції тимчасових спеціальних та слідчих комісій, функції фракцій, функції коаліції депутатських фракцій (парламентської більшості), функції опозиції; за засобами діяльності Верховної Ради України — конституційна, бюджетно-фінансова, інформаційна, територіальна, програмна та інші функції; за терміном діяльності Верховної Ради України — постійні та тимча­сові функції; за механізмом реалізації функцій Верховної Ради України — складні (комплексні) та прості функції.