Задача 8.
Проблема – соотношения Уставных судов как элементов судебной системы Российской Федерации и как органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Нарушил ли субъект Российской Федерации требования действующего законодательства, приняв такой закон?
Статья 12 и часть 4 статьи 13 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", пункт 1 статьи 2, пункт 4 статьи 11 и статьи 14 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", а также пункт 1 статьи 19 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" предусматривают возможность регулирования законом субъекта Российской Федерации вопросов, касающихся статуса судей конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации.
В определенном смысле вышеуказанные статьи противоречат статье 14 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", устанавливающей основания прекращения полномочий судьи. Ведь по смыслу данной статьи, список этих оснований является исчерпывающим.
Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации как судоустройство (статья 71, пункт "о") и установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности (статья 71, пункт "г"), так и установление судебной системы Российской Федерации в целом, которое в силу ее статьи 118 (часть 3) осуществляется исключительно Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. К ведению Российской Федерации относятся также уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство (статья 71, пункт "о", Конституции Российской Федерации), а административно-процессуальное законодательство, кадры судебных органов и установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "к", "л", "н" части 1, Конституции Российской Федерации).
В соответствие со статей 71 (пункты "г", "о") и 118 (часть 3) Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" наряду с федеральными судами, действующими в субъектах Российской Федерации, предусматривает в качестве судов субъектов Российской Федерации конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 4), которые входят в судебную систему Российской Федерации (часть 2 статьи 4), создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 17), рассматривают вопросы, отнесенные к их компетенции, в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, их финансирование производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (части 2 и 3 статьи 27). Поэтому если толковать буквально, то прекращение полномочие судьи в случае ликвидации Уставного суда в связи с изменением Устава противоречит федеральному законодательству. И это несмотря на то, что статья 17 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" предусматривает, что прерогативой субъекта Российской Федерации является самостоятельное определение порядка организации и деятельности данных судов с учетом федерального регулирования и правовой природы этого судебного института. То есть наблюдается несоблюдения формы. Однако Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопросы, касающиеся правового статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и их судей, и подтверждая правомочие субъектов Российской Федерации создавать собственные конституционные (уставные) суды, в своих решениях неоднократно указывал, что порядок организации и деятельности таких судов, являющихся судами субъектов Российской Федерации, в силу статьи 72 (пункты "б", "н" части 1) Конституции Российской Федерации и на основе федеральных законоположений самостоятельно определяется субъектом Российской Федерации в его конституции (уставе) и законах (определения от 12 марта 1998 года N 32-О по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации, от 9 апреля 2002 года N 71-О по запросу Санкт-Петербургского городского суда, от 7 февраля 2003 года N 46-О по жалобе гражданина И.Н. Половцева, от 4 декабря 2003 года N 428-О по запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан).
Поэтому можно сделать вывод, что в части ликвидации Уставного суда в связи с изменением Устава прекращение полномочий судьи Уставного суда абсолютно правомерно.
Что касается иных случаев прекращения полномочий судей Уставного суда, то согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определение Конституционного Суда РФ от 27.12.2005 N 491-О, «Действующий Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", принятый 26 июня 1992 года, т.е. тогда, когда субъекты Российской Федерации не обладали правомочием создавать свои конституционные (уставные) суды, регламентирует прежде всего статус судей федеральных судов, что вытекает также из контекста большинства его статей.
Положения статьи 12, части 4 статьи 13 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", пункта 1 статьи 2 и статьи 14 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", позволяющие субъекту Российской Федерации вводить особые, дополнительные основания прекращения полномочий судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, не могут рассматриваться как противоречащие Конституции, поскольку возможность установления субъектами Российской Федерации такого регулирования обусловлена особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов как органов государственной власти субъектов Российской Федерации, функционирующих в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основе принципа разделения властей и самостоятельно осуществляющих конституционный (уставный) контроль, и не исключает обязанность субъектов Российской Федерации обеспечить при осуществлении законодательного регулирования в данной сфере соблюдение конституционных принципов разделения властей, самостоятельности и независимости судебной власти.
Таким образом, субъект Российской Федерации не нарушал требования законодательства ни в каком пункте.
Каковы полномочия субъектов Российской Федерации в области их собственной системы органов государственной власти?
Согласно Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2); система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1).
Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет, что систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (статья 2), к которым относятся и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации - в случае их учреждения субъектом Российской Федерации на основе Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".
Самостоятельность власти субъекта РФ предполагает установление субъектом собственной системы органов власти самостоятельно в соответствии с принципам, определенными в Конституции РФ и федеральном законе, а также самостоятельное регулирование полномочий в пределах предметов ведения субъекта, определенных нормативно в Конституции РФ. Федеральный закон, определивший принципы организации власти в субъектах, был принят в 1999 году.
Власть в субъекте осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а, следовательно, создание органов всех трех ветвей власти обязательно.
В субъекте должен быть создан законодательный орган власти (наименование выбирается субъектом самостоятельно), который может быть двухпалатным (бикамерализм используется в 4-х субъектах РФ – республиках Адыгея, Кабардино-Балкария и Тыва, а также в Свердловской области). Избирается этот орган населением с использованием пропорциональной избирательной системы (для избрания не менее чем половины депутатов), при этом в подавляющем большинстве регионов копируется система выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, и только в трех субъектах Федерации – Приморском крае, Калужской и Магаданской областях использована система открытых списков. Основы статуса законодательного органа и правовое положение депутата определяются в конституциях и уставах субъектов в соответствии с нормами федерального закона (иммунитет депутата от обычного порядка привлечения к уголовной ответственности регулируется исключительно на федеральном уровне [Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1995 N 16-П]).
Самостоятельность компетенции законодательного органа заключается в праве его принимать собственные правовые акты субъекта, составляющие его собственную правовую систему – уставы и конституции (которые могут именоваться в соответствии традициями данного региона – например, Основной закон в республике Карелия или Степное уложение в республике Калмыкия, Народный Хурал республики Бурятия), а также законы. Им должны соответствовать правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов.
Федеральный закон предусматривает ответственность законодательного органа в виде возможности его роспуска путем принятия специального федерального закона.
Система органов исполнительной власти субъекта РФ создается во главе с высшим исполнительным органом власти. Возглавляет высший орган исполнительной власти (но не всю систему органов) высшее должностное лицо субъекта или просто председатель высшего органа исполнительной власти. Разница в их статусе по федеральному закону практически не видна. В правовых актах субъектов эти должностные лица отличаются главным образом наименованием (к высшим должностным лицам обычно относятся губернаторы областей и президенты республик). Органы исполнительной власти субъекта осуществляют исполнительную деятельность в пределах предметов ведения субъекта федерации и полномочий, определенных в конституции (уставе) и законах субъекта. Взаимоотношениям между органами законодательной и исполнительной власти в целом повторяют схему взаимоотношений на федеральном уровне – см. [Постановление КС РФ от 18.01.1996 N 2-П] [Постановление КС РФ от 01.02.1996 N 3-П]. Федеральный закон предусматривает также ответственность высшего должностного лица субъекта в форме отрешения его от должности указом Президента РФ [Постановление КС РФ от 09.07.2002 N 12-П].
Помимо высшего, в субъектах могут создаваться иные органы исполнительной власти, в том числе территориальные. Однако при этом не должны ущемляться права органов местного самоуправления, а потому территориальные органы власти субъектов могут создаваться только в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих в состав субъекта РФ [Постановление КС РФ от 24.01.1997 N 1-П] [Постановление КС РФ от 15.01.1998 N 3-П].
В части судебной власти субъекты РФ могут создавать конституционные и уставные суды для обеспечения внутренней непротиворечивости системы их собственных правовых актов, а также должны создавать суды общей юрисдикции низшего звена – мировых судей. Однако поскольку мировые судьи рассматривают уголовные и гражданские дела, как и другие суды общей юрисдикции, они главным образом применяют федеральное законодательство. Для полноценной реализации принципа разделения властей в субъекте необходимо создание органа конституционной юстиции, применяющего правовые акты субъекта и обеспечивающего необходимый и правовой баланс полномочий законодательной и судебной власти.