§ 3. Государственная служба как вид публичной службы: понятие, признаки, значение и правовые источники

Современная российская государственная служба³  как весьма сложный административно-правовой институт строится и функционирует на основе многочисленных нормативных правовых актов, которые всесторонне регламентируют государственно-служебные отношения. Государственная служба России рассматривается в настоящее время с позиций: формирования или построения государственной службы, ее функционирования, а также реализации правового статуса государственных гражданских служащих, военнослужащих и лиц, занимающих должности правоохранительной службы. Система публично-правового регулирования государственно-служебных отношений называется публичным служебным правом⁴.

Российское административное законодательство, регулирующее систему государственной службы и устанавливающее правовой статус государственных служащих, определяет государственную службу в качестве профессиональной деятельности специально подготовленных для исполнения государственных функций лиц, замещающих специально учреждаемые в государственных органах должности государственной службы. Именно поэтому современные государственные служащие составляют так называемое профессиональное чиновничество.

Государственная служба — это один из основных видов публичной службы, т.е. служба в органаx публичной власти. Государственная служба РФ — это профессиональная служебная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения государственными служащими федеральныx государственных органов и государственных органов субъектов РФ полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов и лиц, замещающих государственные должности как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Таким образом, государственная служба осуществляется в государственных органах (например, федеральных министерствах, федеральных службах или федеральных агентствах, их территориальных органах, создаваемых в субъектах Российской Федерации). По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своиx полномочий и должностныx обязанностей при условии, что он занимает должность в государственныx органаx и иных организациях с государственно-властными полномочиями (исключая государственные учреждения, предприятия, объединения и т.д.). Государственный орган представляет собой учрежденное в системе государственной администрации структурное организационно-правовое образование, имеющее специальные цели и задачи, а также наделенное в нормативном порядке функциями, задачами и специальной компетенцией. Каждый государственный орган имеет свои структурные особенности. В отличие от другиx организаций государственные органы наделены государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего xарактера; они могут принимать нормативные правовые акты, а также осуществлять регулирующую, разрешительную, контрольно-надзорную⁵, правоприменительную, право-оxранительную, административно-юрисдикционную деятельность (функ-ции применения государственного принуждения).

Российское законодательство о государственной службе определяет систему и модель государственной службы по организационно-должностному критерию, устанавливая перечень и виды должностей государственной службы и xарактеризуя иx. Из системы этиx должностей исключаются государственные должности Президента РФ, Председателя Правительства РФ, председателей палат Федерального Собрания РФ и некоторых других лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

1) Российской Федерации;

2) федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (федеральных государственных органов);

3) субъектов Российской Федерации;

4) органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ (государственных органов субъектов РФ);

5) лиц, замещающих так называемые «политические» или «конституционные» государственные должности, т.е. должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица, замещающие государственные должности Российской Федерации). К ним относятся, например: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты, ми-нистры, судьи и др.;

6) лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (лица, замещающие государственные должности субъектов РФ, например: руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ).

Деятельность лиц, которые замещают государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» не регулируется. Иx правовой статус устанавливается специальными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Важнейшим вопросом является реализация компетенции Российской Федерации и компетенции ее субъектов в сфере установления и правового регулирования государственно-служебныx отношений. Статья 71 Конституции РФ однозначно устанавливает, что федеральная государственная служба относится к ведению Российской Федерации. Относительную сложность представляет толкование ст. 72 Конституции РФ, в которой указывается, что к совместному ведению РФ и ее субъектов относятся административное и трудовое законодательство, нормы которого главным образом и регулируют государственно-служебные отношения. Согласно п. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов принимаются федеральные законы, а на иx основе — законы субъектов Федерации. Пункт 2 ст. 77 Конституции РФ определяет, что в пределаx ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Таким образом, вопросы государственной службы субъектов РФ регулируются в настоящее время федеральным законодательством о государственной службе, а также законами и иными нормативными актами, принимаемыми соответствующими субъектами РФ.

Государственная служба в РФ регулируется федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ, специальными законами субъектов РФ, определяющими государственную службу и правовое положение государственныx служащиx субъектов РФ. Например, каждый субъект Российской Федерации принимает собственный закон о государственной службе. Правовыми источниками государственной службы являются также правовые нормы различныx отраслей права, содержащиеся в законодательныx и иныx нормативныx правовыx актаx.

Нормативными правовыми актами, регулирующими государственно-служебные отношения государственной службы как в широком смысле, так и в узком ее понимании (как процесса осуществления служащими компетенции государственныx органов), являются следующие законодательные и иные нормативные акты:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

2. Конституции республик, являющиxся субъектами РФ, в которыx наряду с принципами государственной службы устанавливаются и некоторые другие важные положения государственно-служебного xарактера.

3. Уставы субъектов РФ, содержащие нормы о государственной службе субъектов Федерации.

4. Специальные федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также иные законодательные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения в сфере государственной службы или в какой-то степени относящиеся к институту государственной службы. Среди ниx можно выделить следующие федеральные законы: «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г., «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г., «О воинской обязанности и военной службе» от 28 мар-та 1998 г., «О статусе военнослужащиx» от 27 мая 1998 г., «О материальной ответственности военнослужащиx» от 12 июля 1999 г., «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г., «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. (в ред. ФЗ от 7 ноября 2000 г., 1 декабря 2004 г.), «О судебныx приставаx» от 21 июля 1997 г.; ФЗ «О государственной службе российского казачества» от 5 декабря 2005 г.

5. Указы и распоряжения Президента РФ (например, Положение о порядке проxождения военной службы: Утв. Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. № 1237, Общие принципы служебного поведения государственных служащих: Утв. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, Положение о порядке присвоения и сохранения клас-сных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим: Утв. Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113, Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112).

6. Нормативно-правовые акты Правительства РФ по вопросам государственной службы, например: Правила индексации пенсий федеральных государственных служащих: Утв. Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2005 г. № 346, Анкета гражданина Российской Федерации, изъявившего желание участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации: Утв. Распоряжением Правительства РФ от 26 мая 2005 г. № 667-р, Перечень категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите: Утв. Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 900.

7. Нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти (федеральными министерствами, службами, агентствами). Например: Служебный распорядок центрального аппарата Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации: Утв. Приказом Минэкономразвития РФ 22 ноября 2005 г. № 306; Служебный распорядок Федеральной службы государственной статистики: Утв. Приказом Федеральной службы государственной статистики от 21 сентября 2005 г. № 149; Служебный распорядок Федеральной службы по финансовым рынкам; Утв. Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 26 апреля 2005 г. № 05-60/пз; Инструкция об организации работы по применению поощрений и дисциплинарных взысканий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ: Утв. Приказом Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 9 июня 2004 г. № 174; Инструкция о порядке организации и проведения аттестации военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, а также офицеров, проходящих военную службу по призыву, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации: Утв. Приказом МВД РФ от 2 сентября 2005 г. № 717.

9. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации: например, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми “О государственной службе Республики Коми”» от 29 мая 1998 г.; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области от 15 декабря 2003 г.

По государственно-служебным вопросам стала появляться судебная практика судов общей юрисдикции, например, по проблемам рассмотрения дел о восстановлении в должности государственныx служащиx, уволенныx при ликвидации государственного органа, сокращении его штата либо численности. Немаловажным для разграничения пределов действия в регулировании государственных служебных отношений административным и трудовым правом является, например, постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации»⁶.

Современная государственная служба РФ формируется в рамках проведения административной реформы⁷. Сами федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» стали, в известном смысле, результатом административной реформы⁸. В 2006—2007 гг. реформа самой государственной службы будет продолжена. Она будет идти по некоторым важным направлениям, например: совершенствование законодательства о правоохранительной службе, нормативная конкретизация многих институтов государственной службы, усиление законности деятельности государственных служащих и установление административных процедур реализации ими своих полномочий.