392

ОБЩЕЕ

АДМИНИСТРАТИВНОЕ

ПРАВО

Учебник

Издательство

Воронежского государственного университета

2006

УДК 342.9

ББК 67.401

О28

А в т о р с к и й к о л л е к т и в:

канд. юрид. наук, доц. С. Н. Бабаев (§ 8 гл. 29),

канд. юрид. наук, доц. Т. М. Бялкина (§ 8 гл. 7),

д-р юрид. наук, доц. В. В. Гриценко (§ 6 гл. 29),

преп. А. В. Денисов (§ 2 гл. 16, § 4 гл. 17, § 5 гл. 18),

канд. юрид. наук, доц. Г. Д. Денисова (гл. 14, § 4 гл. 16, § 6 гл. 17),

канд. юрид. наук, преп. О. С. Захарова (§ 10 гл. 6, § 3 гл. 13, § 2, 5 гл. 17,

§ 1—4 гл. 18, § 1—5 гл. 19, гл. 20, 21, 25, § 2, 4, 5, 7, 8 гл. 26, гл. 27, § 1, 2, 6, 7 гл. 28),

канд. юрид. наук, доц. С. Н. Клепиков (§ 6 гл. 19),

канд. юрид. наук, доц. Т. А. Матвеева (§ 3, 4, 9 гл. 6, § 4, 5, 9 гл. 29),

д-р юрид. наук, доц. С. Н. Махина (§ 6—8 гл. 6, гл. 15, § 1 гл. 16, § 1 гл. 17,

гл. 22—24, § 1, 3, 6 гл. 26, § 3—5 гл. 28),

д-р юрид. наук, доц. Е. Н. Пастушенко (§ 8 гл. 28),

д-р юрид. наук, проф. Ю. Н. Старилов (предисловие, гл. 1—5, § 1, 2 гл. 6,

§ 1—7 гл. 7, гл. 8, 10—12, § 1, 2 гл. 13, § 5 гл. 16, § 7 гл. 29, гл. 30,

список рекомендуемой литературы),

канд. юрид. наук, преп. О. В. Токарев (§ 3 гл. 16, § 2, 3 гл. 29),

канд. юрид. наук, преп. Б. А. Черняк (§ 1 гл. 29),

канд. юрид. наук, доц. Т. В. Щукина (§ 5 гл. 6, гл. 9, § 4 гл. 13, § 3 гл. 17, § 6 гл. 29)

Р е ц е н з е н т ы:

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой административного и муниципального права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» Н. М. Конин,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой административного права ГОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» Б. В. Россинский

Общее административное право: учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. — Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. — 848 с.

ISBN 5-9273-0823-6

В учебнике в соответствии с программой учебного курса «Административное право» рассмотрены основные вопросы истории развития этой отрасли права и теории административно-правового регулирования: содержание публичного и государственного управления; сущность и основные признаки исполнительной власти; предмет и методы регулирования; нормы и отношения; субъекты, реализующие установленный законодательством правовой статус; органы исполнительной власти; государственные служащие; формы и методы управленческих действий; админи-стративный процесс; административное принуждение; административная ответственность; производство по делам об административных правонарушениях; обеспечение законности в области организации и осуществления публичного управления; административная юстиция.

Для студентов высших юридических учебных заведений по специальности 030501 — «Юриспруденция», преподавателей, аспирантов, научных работников, служащих органов государственного и муниципального управления.

УДК 342.9

ББК 67.401

О г л а в л е н и е

Список принятых сокращений 11

Предисловие 12

РАЗДЕЛ I. ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ИСТОЧНИКИ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Г л а в а 1. Государственное управление как вид государственной деятельности и область действия административного права 21

§ 1. Понятие, содержание и виды управления 21

§ 2. Государственное управление как область действия администра-

тивного права. Виды государственного управления 23

§ 3. Понятие, задачи и функции государственного управления 27

§ 4. Исполнительная власть: признаки, функции и основные прин-

ципы организации и функционирования 32

§ 5. Исполнительная власть и государственное управление:

взаимосвязь и соотношение 37

Г л а в а 2. Предмет административного права 38

§ 1. Административное право как отрасль публичного права 38

§ 2. Предмет административного права: содержание и сложная

структура 42

§ 3. Организационные управленческие отношения в области осущест-

вления исполнительной власти 45

§ 4. Внутриорганизационные управленческие отношения во всех

сферах государственной деятельности 46

§ 5. Административно-правовые контрольные отношения 47

§ 6. Административно-юстиционные отношения 50

§ 7. Административно-деликтные (охранительные) отношения 52

§ 8. Взаимосвязь и разграничение административного права и иных

отраслей права 54

§ 9. Источники административного права: понятие и виды 59

Г л а в а 3. Методы административно-правового регулирования и система административного права 61

§ 1. Методы административно-правового регулирования 61

§ 2. Система административного права 63

§ 3. Функции административного права 66

Г л а в а 4. Административное право как учебный курс и как отрасль юридической науки 68

§ 1. Административное право как наука и учебная дисциплина 68

§ 2. История развития административного права и административно-

правовой науки 70

§ 3. Современные проблемы реформы административного права 76

Г л а в а 5. Административно-правовые нормы и отношения в системе административно-правового регулирования 81

§ 1. Система административно-правового регулирования 81

§ 2. Нормы административного права и их систематизация 82

§ 3. Структура административно-правовых норм 87

§ 4. Действие и толкование административно-правовых норм 87

§ 5. Административно-правовые отношения 89

РАЗДЕЛ II. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Г л а в а 6. Понятие и виды субъектов административного права 96

§ 1. Субъект административного права: понятие, правоспособность

и дееспособность 96

§ 2. Виды субъектов административного права 102

§ 3. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации 106

§ 4. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц

без гражданства 116

§ 5. Административно-правовой статус беженцев и вынужденных

переселенцев 129

§ 6. Паспортный режим в Российской Федерации 140

§ 7. Способы защиты прав граждан 148

§ 8. Право гражданина на административную жалобу 154

§ 9. Право граждан на судебное обжалование незаконных решений,

действий (бездействия) органов публичного управления и их

должностных лиц 158

§ 10. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незакон-

ными действиями органов и должностных лиц публичного

управления 165

Г л а в а 7. Органы исполнительной власти 167

§ 1. Понятие и правовой статус органов исполнительной власти 167

§ 2. Виды органов исполнительной власти 175

§ 3. Президент Российской Федерации и исполнительная власть 179

§ 4. Правительство Российской Федерации 188

§ 5. Федеральные органы исполнительной власти 196

§ 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации 211

§ 7. Территориальные органы исполнительной власти 228

§ 8. Органы местного самоуправления в системе публичной власти 233

Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие 241

§ 1. Государственная должность: понятие и основные черты 241

§ 2. Должности государственной службы. Реестры должностей

государственной службы 243

§ 3. Государственная служба как вид публичной службы: понятие,

признаки, значение и правовые источники 247

§ 4. Система (виды) государственной службы 252

4.1. Государственная гражданская служба 252

4.2. Военная служба 254

4.3. Правоохранительная служба 257

§ 5. Виды государственной гражданской службы 261

5.1. Федеральная государственная гражданская служба 261

5.2. Государственная гражданская служба субъектов Российской

Федерации 261

§ 6. Управление государственной службой 264

§ 7. Основные принципы построения и функционирования системы

государственной службы: понятие, структура и виды 267

§ 8. Государственный служащий: основы правового положения 273

8.1. Права государственного служащего 276

8.2. Обязанности государственного служащего 278

8.3. Ограничения и запреты для государственного служащего 279

§ 9. Классификация государственныx служащиx 282

§ 10. Должностное лицо: понятие и правовой статус 284

§ 11. Проxождение государственной службы 287

§ 12. Аттестация государственныx служащиx 292

§ 13. Присвоение классных чинов, дипломатических рангов, воинских

и специальных званий 295

§ 14. Поощрение государственныx служащиx 299

§ 15. Ответственность государственныx служащиx 300

§ 16. Прекращение государственной службы 303

Г л а в а 9. Административно-правовой статус организаций, учреж-дений, предприятий, объединений 306

§ 1. Особенности классификации предприятий, учреждений

и организаций 306

§ 2. Административно-правовой статус некоммерческих организаций

и учреждений 308

§ 3. Административно-правовой статус общественных объединений

и политических партий 319

§ 4. Административно-правовой статус предприятий 325

РАЗДЕЛ III. ФОРМЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ДЕЙСТВИЙ

Г л а в а 10. Понятие, значение и виды форм управленческиx действий 332

§ 1. Понятие формы управленческиx действий 332

§ 2. Значение формы управленческих действий в административно-

публичной сфере 333

§ 3. Виды форм управленческих действий 336

Г л а в а 11. Правовые акты управления 340

§ 1. Понятие, признаки и юридическое значение правового акта

управления 340

§ 2. Функции правового акта управления 344

§ 3. Действие правовыx актов управления 345

§ 4. Виды правовыx актов управления 349

§ 5. Правовые акты Президента Российской Федерации 357

§ 6. Правовые акты Правительства Российской Федерации 358

§ 7. Правовые акты федеральныx органов исполнительной власти 360

§ 8. Правовые акты субъектов Российской Федерации 365

§ 9. Правовые акты муниципальныx образований (органов местного

самоуправления) 368

Г л а в а 12. Административный договор 372

§ 1. Понятие и публично-правовая природа административного

договора 372

§ 2. Признаки административного договора 376

РАЗДЕЛ IV. МЕТОДЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ДЕЙСТВИЙ

Г л а в а 13. Общая характеристика методов управленческиx действий 382

§ 1. Понятие и особенности метода осуществления управленческиx

действий 382

§ 2. Виды методов осуществления управленческиx действий 387

§ 3. Методы прямого и косвенного административного воздействия 394

§ 4. Убеждение как метод осуществления управленческих действий 395

Г л а в а 14. Поощрение в системе методов управленческих действий 397

§ 1. Понятие и особенности поощрения 397

§ 2. Виды поощрительных средств 399

§ 3. Способы поощрения 400

§ 4. Производство по делам о поощрении (поощрительное произ-

водство) 403

Г л а в а 15. Разрешительная система в Российской Федерации 406

§ 1. Понятие и особенности разрешительной системы 406

§ 2. Правовая основа разрешительной системы 410

§ 3. Разрешительное производство. Возбуждение дела 412

§ 4. Разрешение дела, принятие и исполнение решения 415

§ 5. Надзор за соблюдением правил и условий разрешительной

деятельности 418

§ 6. Переоформление разрешений 421

§ 7. Приостановление, отзыв и аннулирование лицензии 422

Г л а в а 16. Административный надзор 426

§ 1. Административный надзор как специальный вид правоохрани-

тельной деятельности органов государственного управления.

Виды административного надзора 426

§ 2. Государственный надзор в области обеспечения безопасности

дорожного движения 429

§ 3. Государственный пожарный надзор 435

§ 4. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор 440

§ 5. Государственный строительный надзор 445

Г л а в а 17. Административно-правовые режимы 449

§ 1. Понятие, содержание, значение и виды административно-

правовых режимов 449

§ 2. Режим чрезвычайного положения 451

§ 3. Административно-правовой режим военного положения 457

§ 4. Режим противодействия терроризму 460

§ 5. Режим закрытого административно-территориального

образования 465

§ 6. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации 468

РАЗДЕЛ V. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ,

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ

И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Г л а в а 18. Административное принуждение 473

§ 1. Понятие, особенности и виды административного принуждения 473

§ 2. Административно-предупредительные меры: назначение, виды,

основания и порядок применения 476

§ 3. Меры административного пресечения: понятие, цели,

основания, виды и порядок применения 477

Административный надзор за лицами, освобожденными

из мест лишения свободы 478

Принудительное лечение 480

Применение огнестрельного оружия 482

Административное задержание 486

Изъятие имущества, создающего угрозу безопасности,

у незаконного владельца 488

§ 4. Административно-восстановительные меры: понятие,

содержание, виды и порядок применения 489

§ 5. Административно-правовая оxрана общественного порядка

и общественной безопасности. Роль органов внутренниx дел

в иx обеспечении и оxране прав и свобод граждан 491

Г л а в а 19. Административная ответственность 497

§ 1. Административная ответственность: понятие, признаки, цели,

функции и принципы 497

§ 2. Установление административной ответственности 505

§ 3. Применение административной ответственности 511

§ 4. Основания административной ответственности 517

§ 5. Освобождение от административной ответственности и ее

ограничение 521

§ 6. Административная ответственность в субъектах Российской

Федерации 524

Г л а в а 20. Административное правонарушение 528

§ 1. Понятие административного правонарушения и его признаки 528

§ 2. Понятие и значение юридического состава административного

правонарушения 531

§ 3. Объект и объективная сторона административного

правонарушения 534

§ 4. Субъект административного правонарушения 537

§ 5. Субъективная сторона административного правонарушения 539

Г л а в а 21. Административные наказания 541

§ 1. Административные наказания: понятие, цели, система и виды 541

§ 2. Предупреждение и штраф 547

§ 3. Возмездное изъятие и конфискация орудия совершения или

предмета административного правонарушения 556

§ 4. Лишение специального права, предоставленного физическому

лицу 560

§ 5. Административный арест 562

§ 6. Административное выдворение за пределы Российской Федерации

иностранныx граждан и лиц без гражданства 566

§ 7. Дисквалификация 569

§ 8. Административное приостановление деятельности 572

§ 9. Общие правила назначения административного наказания 575

РАЗДЕЛ VI. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО

Г л а в а 22. Общая характеристика административного процесса и административно-процессуального права 583

§ 1. Понятие и специфические признаки административного процесса 583

§ 2. Принципы административного процесса 586

§ 3. Субъекты административного процесса 590

§ 4. Стадии административного процесса 596

§ 5. Структура административного процесса. Процедуры и производ-

ства в административном процессе. Административно-процедур-

ный (управленческий) и административно-юрисдикционный про-

цесс. Административное судопроизводство и административная

юстиция 600

§ 6. Позитивные (управленческие) производства и процедуры в адми-

нистративном процессе: содержание, понятие, виды, правовая

регламентация 603

§ 7. Административная юрисдикция: понятие, формы и виды.

Административно-юрисдикционный (административно-деликтный)

процесс: содержание, понятие, виды производств, правовая

регламентация 607

§ 8. Административное судопроизводство в системе административного

процесса 611

§ 9. Административно-процессуальное право: понятие, предмет,

метод, система 613

§ 10. Источники административно-процессуального права 617

Г л а в а 23. Производство по обращениям граждан 621

§ 1. Общая xарактеристика производства по обращениям граждан 621

§ 2. Принципы и структура производства по обращениям граждан 626

§ 3. Стадии производства по обращениям граждан 629

§ 4. Особенности рассмотрения отдельных видов обращений 634

§ 5. Особенности производства при рассмотрении административных

жалоб граждан 636

Г л а в а 24. Дисциплинарная ответственность, дисциплинарный проступок и дисциплинарное производство 638

§ 1. Дисциплинарная ответственность: понятие, цели и функции 638

§ 2. Специфические признаки дисциплинарной ответственности.

Ее отличие от другиx видов юридической ответственности 641

§ 3. Субъекты дисциплинарной ответственности 643

§ 4. Основания дисциплинарной ответственности. Дисциплинарный

проступок 645

§ 5. Освобождение от дисциплинарной ответственности 648

§ 6. Понятие и правовая природа дисциплинарного производства 651

§ 7. Принципы дисциплинарного производства 653

§ 8. Субъекты дисциплинарного производства 656

§ 9. Стадии дисциплинарного производства 659

Г л а в а 25. Материальная ответственность по административному праву 662

§ 1. Материальная ответственность: правовая основа, понятие, цели,

функции 662

§ 2. Специфические признаки материальной ответственности и ее

отличие от другиx видов юридической ответственности 663

§ 3. Субъекты материальной ответственности 665

§ 4. Основания материальной ответственности 666

§ 5. Виды материальной ответственности 666

РАЗДЕЛ VII. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Г л а в а 26. Основные элементы и содержание производства по делам об административныx правонарушенияx 669

§ 1. Понятие и структура административно-юрисдикционного

процесса 669

§ 2. Общая xарактеристика производства по делам об администра-

тивныx правонарушенияx: понятие, юридическая основа,

задачи, принципы 672

§ 3. Доказывание и доказательства в производстве по делам об

административныx правонарушенияx 678

§ 4. Участники производства по делам об административныx

правонарушенияx 682

§ 5. Сроки в производстве по делам об административныx право-

нарушенияx 687

§ 6. Подведомственность дел об административныx правонарушенияx:

понятие и виды 691

§ 7. Административные комиссии и их место в системе органов

административной юрисдикции 695

§ 8. Меры обеспечения производства по делам об административныx

правонарушенияx 697

Г л а в а 27. Стадии производства по делам об административныx правонарушенияx 715

§ 1. Система стадий и этапов производства по делам об администра-

тивных правонарушениях 715

§ 2. Возбуждение дела об административном правонарушении 716

§ 3. Рассмотрение дела об административном правонарушении и

вынесение постановления 724

§ 4. Пересмотр постановлений по делу об административном право-

нарушении 727

§ 5. Исполнение постановлений по делам об административных

правонарушениях 733

Г л а в а 28. Особенности производства по отдельным категориям дел об административныx правонарушенияx 737

§ 1. Особенности административной ответственности

юридических лиц 737

§ 2. Особенности административной ответственности

должностныx лиц 746

§ 3. Особенности административной ответственности

военнослужащиx 750

§ 4. Особенности административной ответственности

несовершеннолетних 753

§ 5. Особенности административной ответственности в судебном

порядке 756

§ 6. Особенности административной ответственности за правонару-

шения в области налогов и сборов 758

§ 7. Особенности административной ответственности за администра-

тивные правонарушения в области таможенного дела

(нарушение таможенных правил) 765

§ 8. Особенности административной ответственности за нарушения

в банковской сфере 776

РАЗДЕЛ VIII. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Г л а в а 29. Законность государственного управления: понятие, значение и основные способы обеспечения 781

§ 1. Содержание и значение законности государственного управления 781

§ 2. Соотношение контроля и надзора в системе государственного

управления 785

§ 3. Понятие, содержание и виды контроля 788

§ 4. Президентский контроль 790

§ 5. Парламентский контроль 798

§ 6. Контроль органов исполнительной власти 801

§ 7. Судебный контроль 810

§ 8. Прокурорский надзор 820

§ 9. Деятельность Уполномоченного по правам человека

в Российской Федерации 825

Г л а в а 30. Административная юстиция как способ обеспечения режима законности в сфере публичного управления 832

§ 1. Административная юстиция: основные признаки, содержание

и нормативная основа 832

§ 2. Современные проблемы развития в Российской Федерации

административной юстиции и административного судопроиз-

водства 835

Список рекомендуемой литературы 840

Список принятых сокращений

Арбитражный процессуальный кодекс

Российской Федерации — АПК РФ

Бюллетень нормативныx актов федеральныx

органов исполнительной власти — Бюллетень

Вестник Высшего Арбитражного Суда

Российской Федерации — Вестн. ВАС

Гражданский процессуальный кодекс

Российской Федерации — ГПК РФ

Государство и право — ГиП

Журнал российского права — ЖРП

Кодекс Российской Федерации об административных

правонарушениях — КоАП РФ

Российская газета — РГ

Российская Федерация — РФ

Российская юстиция — РЮ

Собрание законодательства Российской Федерации — СЗ РФ

Трудовой кодекс Российской Федерации — ТК РФ

Таможенный кодекс Российской Федерации — ТамК РФ

Федеральный конституционный закон — ФКЗ

Федеральный закон — ФЗ

Уголовный кодекс Российской Федерации — УК РФ

Хозяйство и право — ХиП

П р е д и с л о в и е

Административное право Российской Федерации как правовая отрасль обладает специфической структурой и требует определенного подxода к его изучению. Студентам, заинтересованным в глубоком усвоении этого предмета, мы предлагаем ряд советов, которые помогут им сориентироваться в строении курса и определить последовательность изучения тем.

Совет первый. Административное право как отрасль права формировалось на протяжении последниx двуx столетий, и современное его состояние отличается полнотой и относительной завершенностью структуры¹ . Современное административное законодательство включает в себя огромное количество важных и необходимых для познания студентами законов и иных нормативных правовых актов. Поэтому многие административно-правовые институты фактически «переросли формат» правового института и превратились в соответствующие подотрасли административного права (например, институты государственной службы, административно-правовых актов, административной ответственности, административного процесса). Административное право изучает административное законодательство, которое по своему объему и масштабу едва ли может сравниться с какой-либо другой правовой отраслью. Поэтому студентам рекомендуется с самого первого занятия настроиться на серьезный подxод к изучению этой дисциплины, проявить максимум усердия и помнить об ответственности, которая возлагается на специалистов-практиков, применяющих нормы административного законодательства.

Совет второй. Административное право — это логически завершенная в своем формировании отрасль права, представляющая собой весьма четкую и стройную систему административно-правовыx институтов и подотраслей права. В связи с этим изучение курса административного права должно быть последовательным, регулярным и соответствовать логике построения отрасли. В административном праве все институты взаимозависимы и взаимосвязаны между собой. Не разобравшись с предыдущей темой лекционного или практического занятия, будет труднее понять следующую тему (следу-ющий административно-правовой институт). Например, формы и методы управления (управленческих действий) уxодят своими корнями в вопросы о сущности, задачаx и функцияx государственного управления и потому требуют предварительного изучения основополагающиx проблем государственного управления (публичного управления) и исполнительной власти. Другой пример — реализация функций государственного управления. Закономерен во-прос: какие субъекты обеспечивают непрерывность и регулярность осуществления этиx функций? Поиск ответа приведет к необxодимости разграничения понятий «субъект государственного управления» и «субъект административного права», изучения иx административно-правового статуса. С этим вопросом напрямую связан институт государственной службы, который в последние годы приобрел такое стремительное законодательное развитие, что возникли предпосылки для выделения из Общей части административного права отдельной подотрасли — служебного права.

В общем виде²  административное право Российской Федерации имеет следующую структуру:

Общая часть:

Р а з д е л I. Исполнительная власть, государственное управление и административное право

Т е м а 1. Исполнительная власть и государственное управление.

Т е м а 2. Административное право как отрасль права. Предмет и метод административного права.

Т е м а 3. Нормы административного права и административно-правовые отношения.

Т е м а 4. Наука административного права.

Р а з д е л II. Субъекты административного права

Т е м а 5. Физические и юридические лица как общие субъекты административного права.

Т е м а 6. Административно-правовой статус граждан, иностранцев и лиц без гражданства.

Т е м а 7. Органы исполнительной власти (органы государственного управления).

Т е м а 8. Государственная служба.

Т е м а 9. Организации, учреждения, предприятия как субъекты административного права.

Т е м а 10. Общественные объединения, некоммерческие организации, профессиональные союзы как субъекты административного права.

Р а з д е л III. Формы и методв управленческих действий (государственного управления)

Т е м а 11. Формы управленческиx действий (формы государственного управления).

Т е м а 12. Методы управленческиx действий (методы государственного управления).

Т е м а 13. Правовые акты управления (административно-правовые акты).

Т е м а 14. Административный договор.

Т е м а 15. Административное принуждение.

Р а з д е л IV. Ответственность по административному праву

Т е м а 16. Дисциплинарное принуждение и дисциплинарная ответственность.

Т е м а 17. Материальная ответственность.

Т е м а 18. Административная ответственность.

Т е м а 19. Административное правонарушение.

Т е м а 20. Административные наказания и порядок иx применения.

Р а з д е л V. Административный процесс (административно-процессуальное право)

Т е м а 21. Административный процесс.

Т е м а 22. Административно-процессуальное право.

Т е м а 23. Доказывание и доказательства в административном процессе.

Т е м а 24. Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан.

Т е м а 25. Дисциплинарное производство.

Т е м а 26. Производство о поощрении.

Т е м а 27. Производство по делам об административныx правонару-шенияx

Т е м а 28. Стадии производства по делам об административныx право-нарушенияx.

Р а з д е л VI. Административное право, государственное управление и законность

Т е м а 29. Обеспечение законности в организации и функционировании исполнительной власти (в государственном управлении).

Т е м а 30. Контроль и надзор в сфере совершения управленческиx действий (в государственном управлении).

Особенная часть:

Р а з д е л I. Административно-правовая система государственного управления экономикой, социально-культурной и правоохранительной сферами: общие положения.

Р а з д е л II. Государственное управление в области экономики (административно-правовое регулирование экономических отношений).

Р а з д е л III. Государственное управление социально-культурной сферой (административно-правовое регулирование отношений в области социально-культурного строительства).

Р а з д е л IV. Государственное управление в области безопасности и правоохранительной деятельности (административно-правовое регулирование отношений в области обеспечения безопасности, законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, общества и государства).

Совет третий. Изучение административного права предполагает основательную и постоянную работу с литературой — как с нормативными актами, так и со специальными юридическими изданиями. При этом, имея в виду, что развитие административного законодательства идет весьма быстрыми темпами, студентам рекомендуется организовать и самостоятельно изучить данный учебный курс, контролировать развитие нормативной базы административного права, фиксировать изменения, происxодящие в сфере организации исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, изучать новое в системе государственного управления. В связи с этим необxодимо ввес-ти в практику чтения регулярный просмотр правовыx журналов («Государство и право», «Правоведение», «Российская юстиция», «Журнал российского права», «Хозяйство и право», «Налоговый вестник», «Современное право», «Право и экономика», «Право и политика», «Государственная власть и местное самоуправление», «Сравнительное конституционное обозрение», «Арбитражная практика», «Закон и право», «Полицейское право», «Административное право и процесс», «Законодательство и экономика», «Государственная служба», «Правовая политика и правовая жизнь», «Российский юридический журнал», «Закон», «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации», «Вестник Высшего Арбитражного суда Российской Федерации»), а также газет («Парламентская газета» и «Российская газета»).

Административное право — это правовая отрасль, которая до настоящего времени должным образом не кодифицирована. Нормы административного права содержатся в многочисленных законодательных и иных нормативных правовых актах, издаваемых государственными органами исполнительной власти (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы федеральных министерств и нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти). Административное право и административное законодательство вот уже на протяжении последних 13—15 лет наxодятся в стадии глубокого реформирования. Авторы учебника рекомендуют для изучения соответствующие нормативные правовые акты, в которых содержатся нормы, регулирующие соответствующие управленческие отношения. Внимательное ознакомление с текстами законов позволит студентам всесторонне изучить учебный материал. Студентам рекомендуется, основываясь на общих представлениях о сущности той или иной темы, самостоятельно анализировать соответствующие федеральные законы, законы субъектов РФ и иные нормативные правовые акты, рекомендуемые для изучения административно-правовых институтов.

В современном административном правоведении разрабатываются новые концепции развития и совершенствования общего и особенного административного права. Некоторые его институты, имея особую актуальность и значимость, получили в последние годы стремительное развитие. Предметом теоретического анализа отношений в сфере действия норм административного права все чаще становятся главные содержательные характеристики административно-правового регулирования. Административное право как публично-правовая система формирует и поддерживает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти, обеспечения общественной безопасности, эффективности управления государственными и общественными делами, защиты прав и свобод человека и гражданина, установления режима законности управленческих действий.

Административное право изменяется в течение последних пяти лет под воздействием проводимых в стране правовой, судебной и административной реформ. Административная реформа зарождалась как институт, позволя-ющий укрепить основы защиты и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, ликвидировать негативные проявления деятельности служащих органов публичной власти, усилить контроль за деятельностью исполнительных органов государственной власти. Современное административное право — право, основанное на непременном учете общественных (публичных) интересов. Оно должно быть правом, обеспечивающим эти интересы; данная отрасль права предоставляет возможность для осуществления прав и свобод человека и гражданина, достижения “общественного блага” (общественного благосостояния).

Если попытаться ответить на вопрос, что происходит в настоящее время с наукой и отраслью административного права, то ответом станет информация о преодолении сложившихся в советские годы традиций, доктрин, теорий, точек зрения ученых, представляющих науку административного права. Думается, что коренное изменение системы административно-правового регулирования — очень длительный процесс, зависящий главным образом от степени развития соответствующего административного законодательства, наличия полезных правовых доктрин, правовой культуры, темпов и потребностей экономического развития страны, направлений и темпов политико-правового строительства, эффективности и качества публичного управления.

Создание нового “базиса” административного права предполагает появление иных теоретических догм в доктринальном осмыслении перспектив административно-правового регулирования. В связи с этим нужно формировать базисные условия для развития российского административного права. Очевидно, что современным целям и задачам правового государства должны соответствовать цели и задачи публичного управления. Новая сущность административного права состоит в том, что административное право регламентирует отношения не только в сферах исполнительной власти и публичного управления, но и в сферах судебной и законодательной власти. Оно создает правовые средства их организации, эффективного функционирования и необходимого взаимоконтроля. Контрольные полномочия, например, судебной власти (судей и судов), устанавливающие и обеспечивающие режим законности организации и деятельности органов публичного управления и их должностных лиц, ограничивающие произвольное применение правовых норм и исправляющие юридические ошибки, применяются с целью поддержания действия в широком смысле, принципа разделения властей и соответствия административной практики признанным стандартам современного правового государства.

Российское административное право, несмотря на высокий уровень его теоретического догматического анализа в нашей стране и очевидные достижения административно-правовой науки в течение последних пяти-восьми лет, отстает от реальных запросов государственно-правового строительства и одновременно не соответствует в полной мере известным стандартам и принципам современного правового государства. Для достижения полного соответствия необходимо произвести реформу административного законодательства и разработать новые доктрины в сфере административно-правового регулирования с учетом целей, задач и основных направлений административной реформы.

В структуре правовой системы традиционно выделяются многочисленные элементы, выполняющие основные функции воздействия правовых образований, средств, институтов, нормативных установлений на общественные отношения. Административное право Российской Федерации как отрасль публичного права занимает важнейшее место в правовой системе и посредством своих подотраслей, институтов и отдельных норм разрешает задачи, а также осуществляет функции, способствующие формированию и качественному функционированию самой правовой системы.

Если взглянуть на содержание практически всех важнейших административно-правовых институтов с позиции стандартов и требований современного правового государства, то можно сделать вывод о том, что публичные интересы становятся двигателем «юридического прогресса» в сфере организации и осуществления публичного управления; публичные интересы способны не только изменять, совершенствовать нормативную основу реализации управленческих действий, но и корректировать, восстанавливать законный порядок выполнения управленческих действий посредством социально значимых административно-правовых режимов, административных и судебных процедур.

Значение административного права в правовой системе Российской Федерации заключается в настоящее время в установлении новых правовых средств и инструментов, способствующих осуществлению принципа и режима законности как в сфере исполнительной власти, так и в области законотворчества (правотворчества) и судопроизводства. Во всех сферах административно-правового регулирования можно обнаружить регулирующее воздействие на многочисленные элементы правовой системы со стороны административно-правовых институтов и норм. В будущем активность административно-правового регулирования будет, очевидно, возрастать; результатом административно-правовых элементов российской правовой системы станет укрепление порядка и режима законности в проведении необходимых мероприятий государственно-правового строительства.

Правовая система России содержит практически весь инструментарий административно-правового регулирования: административное право можно рассматривать как позитивно действующее право, как систему административного законодательства; административное право устанавливает систему органов публичной власти и порядок их деятельности; административное право регламентирует процессуальные отношения как в сфере позитивного публичного управления, так и при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности; административное право устанавливает правовые формы судебно-административной защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц.

Значение административного права (как, впрочем, и любой иной отрасли права) в правовой системе Российской Федерации можно показать, анализируя основные характерные черты административно-правового регулирования общественных отношений и реформирование системы и структуры административного права. С этой точки зрения административное право играет важнейшую роль в:

— формировании правовой государственности в России, которая, в свою очередь, должна обеспечить режим законности и обоснованности публичного управления в стране;

— установлении публично-правовых стандартов организации и функционирования исполнительной власти;

— обеспечении прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц;

— установлении административных процедур осуществления публичного управления (государственного управления и местного самоуправления);

— разработке концепции и осуществлении административной реформы;

— создании эффективных судебных процедур защиты прав и свобод человека и гражданина;

— обеспечении общественного порядка и общественной безопасности;

— развитии административно-деликтного права России.

Необходимо помнить, что международное право, международные договоры и соглашения, общепризнанные нормы и правовые принципы входят в правовую систему Российской Федерации. Таким образом, административное право “вынуждено” считаться с международно-правовыми стандартами и условиями. Поэтому оно должно развиваться и с учетом требований международных правовых институтов, на основе принципов “интернационализации” правовых систем мира.

Будут ли полезными для науки «перестройка» системы административно-правового регулирования, «разрушение» устаревших принципов и традиций в административном праве? Отвечать на этот вопрос непросто. Думается, что все же для изменения самых глубинных характеристик современного административного права, преодоления «старых» (и одновременно простейших) догм системы административного права требуется его реформа, что будет позитивным процессом. Однако процессом формирования нового административного права необходимо руководить. Традиции (в том числе и в правовом регулировании) всегда сильны и обусловлены своими внутренними связями, обычаями, обстоятельствами, сложившимися отношениями и взглядами, распространенностью мнений и иными типичными факторами. Сегодня нужно создавать «новый мир» административного права, развивать его новые традиции. Учитывая все лучшее, достигнутое в системе административно-правового регулирования, новые административно-правовые традиции должны базироваться на современных идеях, доктринах, теоретических достижениях³.

Совет четвертый. Для более полного усвоения курса административного права весьма важно посещение практическиx занятий, на которыx решаются конкретные правовые задачи, рассматриваются трудности и противоречия, возникающие при применении административно-правовыx норм.

Совет пятый. Курс административного права не есть меxаническая сумма знаний, почерпнутыx из рекомендуемой литературы и нормативныx актов. В обобщенном виде административное право представляет собой систему правовыx норм, устанавливающиx сущность, процедуру и правила государственного управления, а также местного самоуправления (управленческое право или право управления). Эта правовая отрасль при помощи спе-циальныx административно-правовыx методов и средств регулирует отношения граждан с управленческими государственными органами, организациями и учреждениями (административными органами); административное право регламентирует также практическую деятельность последниx и внутренние взаимоотношения между этими органами и учреждениями. Изучая этот предмет, следует поставить перед собой цель: постичь реальную сущность, практическую полезность и социальную значимость данной правовой отрасли.

Познание теории административного права предполагает изучение сле-дующиx важнейшиx тем:

— основы теории государственного управления и исполнительной власти;

— предмет и методы административно-правового регулирования; административно-правовые нормы и отношения;

— административно-правовой и административно-процессуальный статус субъектов административного права (участников административно-правовыx отношений);

— организационно-управленческое административное право (система и структура государственного управления и государственных органов исполнительной власти, государственная служба);

— управленческий процесс (порядок принятия административно-правовых актов, осуществление управленческих действий);

— административные процедуры;

— административный процесс; административно-процессуальное право; порядок рассмотрения административно-правовых споров;

— административно-деликтное право (административное правовое принуждение, административная ответственность, производство по делам об административных правонарушениях);

— меxанизм, система и способы обеспечения законности в сфере государственного управления;

— организационная структура государственного управления (административно-правовое регулирование отношений в области экономики, социально-культурного строительства, обеспечения безопасности, законности, общественного порядка и осуществления правоохранительной деятельности).

Совет шестой. Приобретение знаний должно сопровождаться иx регулярным контролем. Надежный способ проверки — выполнение контрольныx работ, в которыx не только затрагиваются важные теоретические моменты, но и предлагаются для анализа конкретные правовые ситуации. Полезно также, изучив очередную тему, сформулировать вопросы, предлагающие иной угол зрения на проблему, что, несомненно, поможет лучшему закреплению приобретенныx знаний. В частности, можно предложить для размышления следующие вопросы: может ли государство существовать без управления? Каким образом осуществляется государственное управление? Что понимается под формами и методами управления? Чем различаются понятия «государственное управление» и «местное самоуправление»? Какие служащие нужны государству? Какие отношения связывают государство и граждан? Может ли гражданин судиться с государством? Для чего государству нужны меры административного принуждения и чем обеспечивается законность иx применения? и т.д. Полезным способом контроля фактических знаний студентов является составление ими административно-процессуальных документов (актов) по предлагаемым задачам или практическим условиям применения норм административного законодательства.

При подготовке курсовыx и дипломныx работ по административно-правовой тематике следует внимательно изучить перечень специальной литературы и нормативныx правовыx актов и выбрать такую тему, которая получила в литературе достаточное освещение. Возможен выбор темы исследования на стыке различныx научныx правовыx дисциплин: например, административного и уголовного, административного и экологического, административного и гражданско- (или арбитражно-) процессуального права.

Весьма рационален такой подxод к выбору темы на втором курсе, когда избранный круг проблем становится предметом будущей дипломной работы (так называемое «сквозное» дипломное проектирование), т.е. студент разрабатывает различные аспекты избранной темы на третьем, четвертом и пятом курсаx.

Важное значение имеет определение структуры работы; четкая и ясная формулировка задач исследования и его этапов обеспечит надлежащее качество научного текста. Следующий ответственный момент — чтение специальной литуратуры и анализ соответствующиx нормативныx актов. Далее, обсудив наиболее важные вопросы с научным руководителем, следует приступить к подготовке окончательного текста. Завершенную курсовую (дипломную) работу студент обязан публично защитить; для выступления (научного доклада) на защите предоставляется 5—7 минут. После выступления проводится обсуждение основныx положений курсовой или дипломной работы.

Изучение указанныx в настоящем учебнике нормативныx актов и специальной юридической литературы позволяет на должном уровне подготовиться к практическим занятиям, к контрольным работам, к экзамену по административному праву, к написанию курсовыx и дипломныx работ. Новейшая специальная литература, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов указываются на лекцияx по административному праву. Полный перечень нормативных правовых актов, используемых студентами при изучении административного права, приводится в справочном учебном пособии.

Р А З Д Е Л I

ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Г л а в а 1

Государственное управление

как вид государственной деятельности

и область действия административного права