4. Правові засади фінансування за програмно-цільовим методом

Поряд із кошторисно-бюджетним фінансуванням в Україні у бюджетному процесі застосовують програмно-цільовий метод.

Фінансування цільових програм — це метод прогнозування видатків на пріоритетні напрями економічного та соціального розвитку, який застосовується під час розробки бюджетної по­літики держави на майбутній період. У більшості економічно розвинутих країн світу, у т.ч. у Великобританії, Франції, Шве­ції, ФРН, США, розробляються спеціальні фінансові програми. При тому, що метод має ряд недоліків, але він повною мірою відповідає вимогам ринкової економіки і свідчить про високий рівень управління економікою.

В Україні запроваджено фінансування цільових комплекс­них програм. Цільова комплексна програма являє собою пра­вовий акт, в якому міститься визначений за ресурсами, виконавцями та строками здійснення комплекс заходів, спрямованих на досягнення визначених цілей. Такі цілі об­умовлюються стратегією соціально-економічної політики дер­жави, наявністю конкретних або суміжних соціально-економіч­них проблем тощо.

Цільові комплексні програми класифікують:

1) за рівнем та складом — міждержавні, державні, міжгалу­зеві, галузеві, міжрегіональні, регіональні, локальні;

2) за характером і метою розробки — соціально-економічні (спрямовані на вирішення проблем розвитку й удосконалення способу життя, підвищення матеріального і культурного рівня населення країни, зростання масштабів та ефективності функ­ціонування суспільного сектора); інституційні (покликані вдо­сконалити організацію управління господарськими системами, трансформувати суспільні відносини); регіональні (спрямовані на господарське освоєння нових районів, перетворення структу­ри економіки сформованих соціально-економічних комплексів регіонів тощо); виробничі (націлені на інноваційні методи ве­дення виробництва, збільшення випуску певних видів продук­ції, розвиток прогресивних напрямів виробництва, підвищення якісних характеристик продукції, зростання ефективності вико­ристання ресурсів); науково-технічні (спрямовані на розвиток наукових досліджень, вирішення проблем розробки й упрова­дження інноваційних технологій та нової техніки); екологічні (пов'язані із ресурсозбереженням, реалізацією природоохорон­них проектів);

3) за термінами виконання— довгострокові (5—10 років), спрямовані на досягнення стратегічних цілей; середньострокові (1—5 років), покликані розв'язати тактичні завдання; корот­кострокові (до року), спрямовані на досягнення оперативних цілей.

Більшість програм, що фінансуються за програмно-цільо­вим методом, здійснюють у сфері проведення науково-дослід­них та дослідно-конструкторських робіт, кінцевий результат яких використовують у різних галузях національної економіки й соціально-економічної сфери. Серед них: «Національна кос­мічна програма», «Програма екологічного оздоровлення басей­ну Дніпра», «Програма розвитку та технічного переозброєння підприємств чорної і кольорової металургії», «Програма в галу­зі охорони здоров'я і медичної техніки», «Національна програ­ма відродження освіти («Україна — XXI століття»)», «Програма основних напрямків розвитку культури», «Програма розвитку матеріально-технічної бази книговидання і преси» тощо.

Застосування програмно-цільового методу базується на по­ложеннях Бюджетного кодексу, Постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку складання, розгляду, за­твердження та основних вимог до виконання кошторисів бю­джетних установ» від 28.02.2002 р. № 228 (зі змінами), Наказах Міністерства фінансів України «Про затвердження Інструкції про статус відповідаль­них виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі» від 14.12.2001 р. № 574, «Про паспорти бюджетних програм» від 29.12.2002 р. № 1098 (зі змінами), «Про затвердження Порядку взаємодії Мі­ністерства фінансів України як головного розпорядника коштів державного бюджету та відповідальних виконавців бюджетних програм на всіх стадіях бюджетного процесу» від 30.05.2007 р. № 662 тощо.

Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі запро­вадили з метою встановити безпосередній зв'язок між виділен­ням бюджетних коштів та результатами їх використання.

Запровадження програмно-цільового методу у бюджетному про­цесі спрямоване на:

— забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко визна­чає цілі й завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кош­ти, підвищення рівня контролю результатів виконання бюджетних програм;

— за результатами виконання бюджету забезпечення оцінки дія­льності учасників бюджетного процесу стосовно досягнення постав­лених цілей та виконання завдань, а також аналіз причин неефектив­ної реалізації бюджетних програм;

— упорядкування діяльності головного розпорядника бюджет­них коштів із формування й виконання бюджетних програм шляхом чіткого розмежування відповідальності за реалізацію кожної бюдже­тної програми між головним розпорядником і відповідальними вико­навцями бюджетних програм;

— посилення відповідальності головного розпорядника бюджет­них коштів за дотримання відповідності бюджетних програм законо­давчо визначеній меті його діяльності, а також за фінансове забезпе­чення бюджетних програм і результати їх виконання;

— підвищення якості розробки бюджетної політики, ефективнос­ті розподілу й використання бюджетних коштів.

Наприклад, у науці програмно-цільове фінансування здійсню­ють, як правило, на конкурсній основі для: 1) науково-технічних про­грам і окремих розробок, спрямованих на реалізацію пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки; 2) проведення найважливіших прикладних науково-технічних розробок, що їх виконують на державне замовлення; 3) проектів, виконуваних у межах міжнародного нау­ково-технічного співробітництва.

Стаття 20 Бюджетного кодексу визначає основні засади застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі. П. 42 ч. 1 ст. 2 БК визначає його як метод управ­ління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бю­джету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процессу.

Відповідно до ч. 1 статті 20, у бюджетному процесі програмно-цільовий метод застосовується на рівні державного бюджету та на рівні місцевих бюджетів (за рішенням Вер­ховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради).

Програмно-цільовий метод як на рівні державного бюджету, так і на рівні місцевих бюджетів має такі чотири основні складові:

• бюджетні програми;

• відповідальні виконавці бюджетних програм;

• паспорти бюджетних програм;

• результативні показники бюджетних програм.

Головним елементом програмно-цільового методу (підходу) є бю­джетні програми. П. 4 ч. 1 ст. 2 БК визначає бюджетну програму як сукупність заходів, спрямо­ваних на досягнення єдиної мети, завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій. Ці функції на розпорядників бюджетних коштів покладає законодавство, що визначає їх право­вий статус, та головні розпорядники бюджетних коштів відповідно до Бюджетного кодексу.

Відповідальними виконавцями бюджетних програм, як неважко здогадатися з попередньо­го визначення, виступають головні розпорядники бюджетних коштів (бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шля­хом встановлення бюджетних призначень) за бюджетними програмами, виконання яких за­безпечується їх апаратом, та/або розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня (бюджет­ні установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення витрат бюджету), які виконують бюджетні програми у системі головного розпорядника. Здійснення видатків на основі бюджетних програм перед­бачає визначення їх конкретних відповідальних виконавців. Відповідальним виконавцем бюджетної програми є визначена головним розпорядником бюджетних коштів за письмовим по­годженням із Мінфіном (на стадії складання проекту Державно­го бюджету на наступний рік) юридична особа, що має окремий рахунок і бухгалтерський баланс. Відповідальний виконавець забезпечує виконання однієї або кількох бюджетних програм та несе відповідальність за це.

У п. 1.6 Наказу Міністерства фінансів України від 30.05.2007 р. № 662 передбачено, що головний розпорядник коштів приймає від відповідальних виконавців на розгляд за кожною бюджет­ною програмою, за виконання якої вони відповідають, із деталь­ними обґрунтуваннями та розрахунками за визначеними форма­ми: попередні показники проектів кошторисів за бюджетними програмами на кожен бюджетний рік та прогноз на наступних три роки; бюджетні запити; мережу розпорядників коштів ниж­чого рівня й одержувачів, які отримуватимуть кошти з Держав­ного бюджету; проекти паспортів бюджетних програм та інфор­мацію про їх виконання; зведені проекти кошторисів та зведені плани асигнувань для складання розпису Державного бюджету; розподіл показників зведених кошторисів та проектів зведених планів асигнувань у загальному фонді за мережею відповідаль­них виконавців; інші документи, визначені наказом.

На стадії підготовки й подання бюджетних запитів відпові­дальні виконавці формують паспорти бюджетних програм, ви­ходячи з відповідних показників, визначених головним розпо­рядником коштів, а після затвердження Державного бюджету уточнюють їх відповідно до бюджетних призначень із покварта­льним розподілом результативних показників. Такі паспорти складають за кожною окремою програмою відповідно до вимог Наказу Міністерства фінансів України «Про паспорти бюджет­них програм» від 29.12.2002 р. № 1098 (зі змінами).

Відповідальні виконавці бюджетних програм:

• безпосередньо забезпечують виконання однієї або ряду бюджетних програм у системі головного розпорядника;

• забезпечують цільове та ефективне використання бюджетних коштів протягом усьо­го строку реалізації відповідних бюджетних програм у межах визначених для них бю­джетних призначень;

• ведуть в установленому порядку облік та звітність;

• здійснюють інші повноваження, встановлені чинним законодавством України, зокре­ма, Інструкцією про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особли­вості їх участі у бюджетному процесі, затвердженою наказом Міністерства фінансів України від 14.12.2001 р. № 574. Зазначеною Інструкцією розмежовуються повнова­ження, права і відповідальність головного розпорядника коштів державного бюджету та відповідальних виконавців бюджетних програм у процесі складання, затвердження та виконання бюджету в умовах упровадження програмно-цільового методу у бюджет­ний процес. Відповідальними виконавцями можуть бути: 1) головний розпорядник -за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом; 2) розпо­рядники коштів державного бюджету нижчого рівня та одержувачі коштів державного бюджету, які виконують бюджетні програми у системі головного розпорядника.

Кожна бюджетна програма відповідно до Бюджетного кодексу повинна мати паспорт бю­джетної програми. Згідно п. 40 ч. 1 ст. 2 БК паспорт бюджетної програми - це документ, що визначає мету, завдання, напрями використання бюджетних коштів (коштів бюджету, тобто належних відповідно до законодавства надходжень бюджету та витрат бюджету), відповідаль­них виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми відпо­відно до бюджетного призначення, встановленого законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет).

Визначення всіх бюджетних програм покладається на відповідних головних бюджетних розпорядників. Визначення відбувається з обов'язковим урахуванням положень частини дру­гої статті 21 і пункту другого частини п'ятої статті 22 Бюджетного кодексу України. Відповідно до зазначених положень, головні розпорядники коштів державного бюджету повинні форму­вати бюджетні програми (з урахуванням строку їх реалізації) на плановий і наступні за плано­вим два бюджетні періоди та відповідно до цього організовувати та забезпечувати на підставі плану діяльності та індикативних прогнозних показників бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди складання проекту кошторису та бюджетного запиту.

Яким чином відбувається реалізація бюджетної програми? Головний розпорядник бюджет­них коштів визначає відповідального виконавця бюджетних коштів. Визначення відбувається за обов'язкового погодження з Міністерством фінансів України (якщо йдеться про кошти Держав­ного бюджету) чи місцевим фінансовим органом (якщо йдеться про кошти місцевого бюджету).

Головний розпорядник бюджетних коштів, що здійснює розпорядження коштами бюджет­них програм, виконання яких забезпечується апаратом такого головного розпорядника, може бути одночасно і відповідальним виконавцем таких бюджетних програм. Також відповідаль­ним виконавцем таких бюджетних програм може бути і розпорядник бюджетних коштів ниж­чого рівня, який виконує бюджетні програми у системі головного розпорядника.

Завданням відповідального виконавця бюджетних програм є забезпечення цільового та ефективного використання бюджетних коштів протягом всього часу (строку) реалізації відпо­відних бюджетних програм в межах відповідних визначених бюджетних призначень.

Для оцінки ефективності бюджетної програми застосовуються результативні показники відповідної бюджетної програми. Оцінка ефективності бюджетної програми включає в себе два види показників: кількісні показники та якісні показники. Ці показники визначають ре­зультативність виконання бюджетної програми. Також ці показники характеризують бюджет­ну програму в ході її безпосередньої реалізації. Показниками оцінюється і ступінь досягнення певної мети, що ставилась від початку бюджетної програми та виконання поставлених завдань.

Якісний та кількісний показники повинні підтверджуватись:

• даними бухгалтерського обліку;

• даними статистичного обліку;

• даними внутрішньогосподарського (або управлінського) обліку;

• офіційною державною статистичною звітністю;

• відповідною фінансовою звітністю;

• іншою встановленою обов'язковою звітністю.

Головний розпорядник бюджетних коштів розробляє перелік результативних показників щодо кожної окремої бюджетної програми. Такий перелік розробляється з обов'язковим ура­хуванням засад (принципів), що встановлюються Міністерством фінансів України.

Учасники бюджетного процесу, в межах наданих їм повноважень, здійснюють оцінку ефек­тивності бюджетних програм, на всіх стадіях цього процесу. Така оцінка передбачає проведен­ня відповідних заходів з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним вико­ристанням бюджетних коштів.

Ефективність бюджетних програм оцінюється на підставі аналізу всіх результативних по­казників бюджетних програм. Також оцінка здійснюється на підставі іншої необхідної інфор­мації, яка міститься в:

• бюджетних запитах;

• кошторисах;

• паспортах бюджетних програм;

• звітах про виконання кошторисів;

• звітах про виконання паспортів бюджетних програм.

Міністерство фінансів України визначає організаційно-методологічні засади оцінки ефек­тивності бюджетних програм.

До результатів оцінки ефективності бюджетних програм входять висновки органів вико­навчої влади, уповноважених на здійснення фінансового контролю за дотриманням бюджет­ного законодавства.

Результати оцінки ефективності бюджетних програм є підставою для:

• прийняття рішень про внесення в установленому порядку змін до бюджетних призна­чень поточного бюджетного періоду;

• відповідних пропозицій до проекту бюджету на плановий бюджетний період;

• відповідних пропозицій до прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, включаючи зупинення реалізації відповідних бюджетних програм.

Здійснення заходів щодо певних бюджетних програм потребує відповідного нормативно-правового визначення механізму використання бюджетних коштів. Відповідно до таких про­грам головні розпорядники коштів державного бюджету розробляють проекти, які визначають порядок використання коштів державного бюджету та забезпечують їх затвердження у термі­ни, що визначені Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до рішення Кабінету Міністрів України порядки використання коштів держав­ного бюджету затверджуються Кабінетом Міністрів України або головним розпорядником коштів державного бюджету, що здійснюється за обов'язковим погодженням з Міністерством фінансів України. Комітет Верховної Ради України з питань бюджету повинен бути поінфор­мований про затвердження таких порядків використання коштів державного бюджету .

Протягом тридцяти днів з дня набрання чинності чергового Закону України «Про Дер­жавний бюджет України» мають бути затверджені і порядки використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, які вперше визначаються в даному (новому) Законі України «Про Державний бюджет України»

Порядок використання бюджетних коштів, що передбачений певною бюджетною програ­мою (у разі продовження дії такої програми в наступних бюджетних періодах), продовжує ді­яти до завершення реалізації даної програми. У разі необхідності, до такого порядку викорис­тання бюджетних коштів можуть вноситись відповідні зміни.

Порядок використання бюджетних коштів повинен містити (включати в себе):

• цілі та напрями за якими (відповідно до яких) будуть використовуватись бюджетні кошти;

• відповідального виконавця бюджетної програми, підстави та/або критерії залучення одержувачів бюджетних коштів до виконання бюджетної програми;

• завдання головного розпорядника бюджетних коштів, розпорядників бюджетних ко­штів нижчого рівня (одержувачів бюджетних коштів), що забезпечують виконання бю­джетної програми, з визначенням порядку звітування про її виконання (у тому числі щодо результативних показників) та заходів впливу у разі її невиконання;

• у разі потреби порядок, терміни та підстави, а також критерії розподілу (перерозподі­лу) видатків між адміністративно-територіальними одиницями у розрізі розпорядни­ків бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів з урахуванням відповідних нормативно-правових актів;

• конкурсні вимоги до інвестиційних програм (проектів), включаючи порядок та критерії їх відбору, а також критерії та умови визначення виконавців таких програм (проектів);

• критерії та умови відбору суб'єктів господарювання, яким надається державна під­тримка з бюджету, а також визначення обсягу такої підтримки;

• умови та критерії конкурсного відбору позичальників та проектів (програм), на реалі­зацію яких надаються кредити з бюджету;

• умови надання кредитів з бюджету та їх повернення, включаючи положення щодо здій­снення контролю за їх поверненням;

• положення щодо необхідності перерахування коштів за бюджетними програмами, які передбачають надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, шляхи погашення бюджетної заборгованості у разі її наявності;

• вимоги щодо необхідності відображення у первинному та бухгалтерському обліку отриманих (створених) оборотних і необоротних активів бюджетними установами та одержувачами бюджетних коштів, у тому числі отриманих (створених) в результаті проведення централізованих заходів;

• у разі потреби — положення щодо здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, визна­чення умов і термінів поставки та проведення розрахунків;

• інші положення щодо особливостей бюджетної програми.

Паспорт бюджетної програми розробляється головним розпорядником бюджетних коштів.

Протягом 45 днів з дня набрання чинності законом про Державний бюджет України голо­вний розпорядник спільно з Міністерством фінансів України повинен затвердити розробле­ний ним паспорт відповідної бюджетної програми. Протягом 45 днів з дня набрання чинності рішенням про місцевий бюджет головний розпорядник спільно з місцевим фінансовим орга­ном, повинен затвердити розроблений ним паспорт відповідної бюджетної програми.

Міністерство фінансів України розробляє відповідні правила складання паспортів бю­джетних програм та правила складання звітів про виконання таких бюджетних програм

У бюджетному процесі програмно-цільовим методом передбачено складання прогнозу бю­джету на наступні (ті що ідуть за плановим) два бюджетні періоди. Порядок складання про­гнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди визначається в статті 21 Бюджетного Кодексу.