Глава 39. Современные модели местного самоуправления

1. Критерии типологизации органов местного самоуправления.

Система (или модель) местного самоуправления – это форма организации местной власти, воплощающая в себе все наиболее существенные характеристик различных муниципальных систем и выстуающая в качестве их типичного представителя.

Неоднородность критериев оценк порождает разнообразные классификаци моделей местного самоуправления. Так, в работах отечественных ученых в качестве основного признака их классификации выступает тип правовой системы, к которому принадлежит государство. На основании данного подхода, например, В.Е.Чиркин выделяет три базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую (США, Великобритания, Канада, Австралия и др.), романо – германскую и континентальную (Франция, Италия, Бельгия и др.) и иберийскую (Испания, Португалия, Бразилия и др.) (См.: Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права, 1997, № 8, С. 96 – 102). Н.А. Емельянов, исользуя тот же подход, предлагает несколько ную классификацию. Он выделяет англосаксонскую, континентальную или французскую, смешанную, или гибридную (Германия, Австрия, Япония), и «советскую» (Китай, КНДР, Куба) модели местного самоупрвления (См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт. Тула, 1996, С.10).

Помимо этого, в рамках конкретных государств каждый из указанных авторов выделяет массу разновидностей основных моделей местного самоуправления, которых тк много, что все их с трудом можно перечислить. Фактическ любая форма организации местной власти, действующя в стране, признаетя муниципальной моделью. Так, в Германии на уровне общин выделяют четыре разные модели управления, в городах США – три, в приходах Великобритании – одну и т.д.

В то же время существует несколько более общих критериев для классификации систем местного самоуправления.

Во – первых, его системы различаются по политической роли и компетенциям. Органы местного самоуправления могут играть важную роль в функционировании государства, особенно с 1960 – х – 1970 –х годов, когда в результате развития «государства всеобщего благосостояния» на Западе они стали напрямую перераспределять значительную часть ВНП. При этом, однако, их значение в политической жизни не всегда велико, и они могут быть относительно «деполитизированы» (классическим примером до последнего времени являлась Великобритания).

Однако имеются и обратные примеры: экономические и иные функции органов местного самоуправления могут быть не столь существенными по сравнению с территориальными подразделениями государственной администрации, однако лрьба за контроль над ними составляет важнейшую часть общенациональной политической жизни. Партии не жалеют сил и средств для победы на местных выборах, ибо их исход может определить карьеру политических деятелей. Последнее характерно для Франции, Италии и некоторых других стран.

Во – вторых, сильно различается институциональная организация местного самоуправления. Имеется много типологий по соотношению полномочий совета и мэра (или наемного менеджера), структуре муниципалитетов. Учет этих обстоятельств предполагает типология систем местного самоуправления, предложенная У. Беннетом. В зависимости от распределения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления он выделил три главных их типа: дуалистическую, горизонтальную и смешанную.

2. Дуалистическая и горизонтальная модели системы местного самоуправления.

Дуалистической называется такая система, при которой функции разделены «по вертикали», т.е. государство и органы местного самоуправления имеют свои исключительные сферы компетенций, и государство прямо не вмешивается в решение местных дел.

Горизонтальной именуется система, при которой государство в лице его представителей или центральных ведомств занимается местными делами наряду с органами самоуправления, а нередко и прямо контролирует их.

Смешанная система в разных пропорциях сочетает элементы первых двух и, в свою очередь, включает множество подтипов.

Дуалистическая система почти в чистом виде исторически сложилась в Англии и странах, которые были ее колониями. Эту страну обычно считают колыбелью современного парламентаризма, имеющего в ней многовековые традиции. При этом незыблемость института парламента в ней парадоксальным образом сочеталась с многочисленнымиизменениями административных границ на всех уровнях. Выделим основные особенности дуалистической системы, как она сложилась в Англии:

1) Местные органы власти независимы от центральных в пределах своих весьма жестких компетенций. Так, со времен Британской империи политическая элита страны традиционно была озабочена общенациональными проблемами – «высокой» политикой, оставляя на местном уровне вопросы землепользования, жилья, водоснабжения, транспорта и др.;

2) Центральные власти не создали в Англии каких – либо общегосударственных институтов, имеющих региональные подразделения;

3) Парламент устанавливает лишь общие законодательные рамки работы местных органов самоуправления, никак не ограничивая их повседневную деятельность. В итоге британскую систему можно назвать унитарной и высоко децентрализованной;

Ее основы были заложены законом 1835 г., который предоставил местным советам графств, избираемым мужским населением, право устанавливать и взимать местные налоги. В 1880 – 1890 ые гг. создано двухзвенное АТД, просуществовавшее до 1970 – х годов. Ликвидированы, наконец, пережитки феодальной системы в виде привилегий некоторым территориальным единицам, но сохранены средневековые границы графств, не изменявшихся до 1972 г.

4) В США и Великобритании действует принцип «позитивного регулирования» – «дозволено все, что не запрещено». В законодательстве установлены вопросы, относимые к неприкосновенной компетенции органов местного самоуправления:

а) регулирование землепользования (или устройство территории);

б) планирование в области градостроительства;

в) образование;

г) обеспечение населения коммунальными услугами – учреждениями здравоохранения, системой водоснабжения, канализацией, местным транспортом, кладбищами, дорогами и др.

д) контрольные функции – санитарные, в области дорожного движения, ветиранарии, пожарной и экологической безопасности и др.

Горизонтальная система – первоначально сформировалась во Франции под влиянием Великой Французской революции и последовавших за ней реформ. До этого времени Франция делилась на довольно крупные исторические провинции, некоторые из которых постоянно служили оплотом для политических деятелей, пытающихся оспорить власть короля. Новое государственное устройство было средством ослабить враждебные революции местные элиты и землевладельцев. В то же время якобинцы, исповедывавшие принцип «единой и неделимой республики», стремились укрепить центральную власть.

В декабре 1789 г. страна была поделена на 80 департаментов, в свою очередь, делившихся на ккантоны. Однако унаследованные от средневековья границыпримерно 43 тысяч городов и приходов были оставлены в неизменности. Независимо от их размеров и населения, все они получили статус коммун, что отражало уравнительный дух революции. Во всех коммунах были созданы советы, которые избирались частью мужского населения, чьи доходы превышали имущественный ценз.

Муниципальный совет избирал мэра, наделенного, согласно принципу разделения властей, исполнительными функциями и единолично возглавлявшего администрацию коммуны. Было установлено различие между собственно муниципальными компетенциями и полномочиями, делегированными на места центральными властями и осуществляемыми мэром как их представителем. Первоначально эти функции включали регистрацию актов гражданского состояния и охрану общественного порядка (полицию).

Наполеон резко усилил централизацию власти, начатую в годы революции, и превратил департаменты в подразделения государственной администрации на местах под руководством назначаемого центром префекта. Советники и мэры в коммунах также назначались сверху. Он окончательно ликвидировал феодальные привилегии и ввел новую систему сбора налогов, резко сократившую возможности коррупции, положив начало современным принципам организации профессиональной местной администрации.

Еще в Х1Х в. централизм французского государства был существенно смягчен. Уже при Июльской монархии была восстановлена выборность советников мужским населением, затем отменены имущественные цензы. При Наполеоне Третьем советы коммун вновь стали выбирать мэров, были учреждены выборные посты глав департаментов, коммуны получили более широкую самостоятельность. Таким образом, местные администрации стали представительными органами, хотя и под строгим контролем центра.

Главными чертами французской системы долгое время считалось осуществление административных функций территориальными подразделениями государственной администрации – под руководством префекта в департаментах или чисто техническими государственными службами, входившими в систему центральных министерств (например, мосты и шоссе).

В обязанности префектов входил надзор за законодательной, финансовой и иной деятельностью местных представительных органов. С 1982 г. была ликвидирована долность префекта, которого назначало министерство внутренних дел, и замененавыборной должностью председателя совета региона.

Сегодня местные органы во Фрнции существуют на трех уровнях: областей (регионов), департаментов и муниципалитетовПо закону 1982 г. для трех крупнейших городов – Парижа, Марселя и Лиона – был введен специальный статус. В соответствии с ним в порядке децентрализации в этих городах созданы округа: в Париже – 20, Марселе – 16 и Лионе – 9. Округа возглавляют советы, избранные по принципу прямого избирательного права – так же, как и все муниципалитеты в местностях с населением свыше 3,5 тыс. человек.

Поскольку число жителей в муниципалитетах весьма различно, то и численность их советов, избираемых на 6 лет, также резко колеблется: от 9 до 36. В Париже Совет города насчитывает109 человек, выбранных от 20 его кокругов, и сочетает функции декпартаментского генерального и муниципального советов. Совет округа частично состоитиз муниципальных советников, избранных в этом округе, частично – из окружных, причем число последних вдвое больше, чем муницпальных (минималльное число окружных советников – 10, максимальное – 40 человек). Муниципальных и оуружных советников выбирают по общему списку, причем перый кандидат, не попавший в число муниципальных советников, становится первым, избранным в окружной совет (и далее по той же схеме). Совет выбирает мэра округа и одного его помощника из числа муниципальных советников с тем, чтобы в случае надобностми он мог полностью заменить мэра округа. Хотя советы округов функционируют аналогично муниципальным советам, именно мэр муниципалитета осуществляет контроль за решениями окружного совета.

Следует обратить внимание на то, что во Франции (как и в большинстве стран Западной Европы) выборам в муниципальные советы придается большое значение как основе политической карьеры (в ряде стран от 40 до 80 % членов парламента в тот или иной период времени работали в муниципальных органах, сохранив в дальнейшем заинтересованность в поддержке или завоевании своей популярности на местах) (Любимова В. Муниципалитеты: экономическая и социально - политическая роль. // МЭиМО, 1993, № 9, С. 87 – 88).

Особую роль и престиж приобрел во Франции пост мэра. В число его функций входят формирование инсполнительных органов, проведение совещаний и собраний. Окружной мэр наделен рядом функций в области гражданского права, школьного образования и военного учета, ведает расходами специального бюджета округа. При этом пост мэра постенно превращается в своего рода «синекуру»: многие руководители городов и коммун происходят из старых семей местной элиты, распологают широкими связями и переизбираются на свою должность иногда в течение десятилетий, что позволяет говорить о «муниципальных монархиях». К тому же для Франции до недавнего времени было характерно так называемое аккумулирование мандатов: мэры коммун могут избираться в высшие представительные органы, вплоть до Национальной ассамблеи (парламента), занимать посты в правительстве. Многие политические деятели рассматривали руководимые ими коммуны как свои вотчины, политический контроль над которыми позволял им вновь и вновь выдвигать свои кандидатуры в парламент и на высокие государственные посты. Так, бывший премьер – министр Ж. Шабан – Демальс более 45 лет подряд являлся мэром Бордо – одного из крупнейших городов Франции. Ж.Руайе, бывший депутат, бывший министр в ряде правительств, с большим отрывом побеждал на всех выборах мэра г.Тура с 1959 г. до середины 1990 – ых гг. В 1988 г. половина депутатов Национальной Ассамблеи были одновременно и мэрами коммун. Лишь с 1985 г. стало можно претендовать только на два мандата (один – на местном уровне, и один – на общенациональном).

На принципах, заложенных Великой Французской революцией, и по сей день основывается государственное устройство Франции и ряда других стран, где они получили распространение и признание еще в эпоху наполеоновских войн – Италии, Бельгии, Нидерландах, на территории нынешних Словении и Хорватии. Эти принципы были также использованы в Испании, Португалии, Турции. В самой Франции департаменты, созданные более двух веков назад, существуют и поныне в основном в тех же границах (их число позже возросло до 95). Однако в результате реформы, предпринятой в начале 1980 – ых годов, государственное устройство Франции претерпело значительные изменения.

3. Смешанная модель системы местного самоуправления.

Смешанные системы местного самоуправления сформировались в скандинавских странах и приняты также в федеративных государствах – например, в Германии, Австрии, Швейцарии. Элементы смешанных систем существуют в отдельных частях Испании и Бельгии, фактически ставших федерациями. В этих странах центральное правительство имеет серьезные рычаги воздействия на органы местного самоуправления в провинциях, включая назначение ответственных лиц, но низовые единицы располагают собственными исключительными компетенциями.

Типичный пример смешанной системы – германская. Если в начале Х1х в. на территории нынешней Германии существовало множество герцогств, княжеств и других государственных образований. Ряд городов в течение столетий сохранял статус свободных и напрямую подчинялся императору Священной Римской империи. Они объединялись в союзы, наиболее известный из которых – Ганзейский.

После наполеоновских войн во многих германских государствах были приняты законы о муниципальном самоуправлении. Пример подала Пруссия, многое позаимствовавшая у Франции. Однако, в отличие от Франции, самоуправление было законодательно закреплено лишь в городах, а обширные селькие районы все еще находились под контролем земельной аристократии. На выборах в местные советы, участвовать в которых могли только мужчиы, были к тому же установлены имущественные цензы. Местное самоуправление было задумано как неполитический институт и рассматривалось как часть государственной администрации.

Со второй половины Х1Х в. муниципалитеты принимают за себя контроль за многими сферами – водоснабжением и канализацией, городским планированием и общественным транспортом и др., причем покрывают большую часть расходов из собственных доходов. Началось развитие местного самоуправления и в сельской местности, но оно шло особым путем: были созданы советы в сельских крайзах, состоявшие поначалу преимущественно из земельных собственников. Центральными властями назначался глава администрации, осуществлявший делегированные государством на места функции и надзиравший за законностью решений советов.

Веймарская конституция 1919 г. учредила во всех землях полномасштабное местное самоуправление и ввела всеобщее и полное избирательное право на местных выборах, что политизировало их и привело к участию в них политических партий. Большое влияние социал – демократов, выступавших за активную социальную политику, вызывало рост значимости местных властей. В то же время росла их финансовая зависимость от государства.

В современной ФРГ местное самоуправление входит в компетенцию земель. Его модели, принятые в странах, входившие в разные зоны оккупации, значительно различаются. В бывшей британской зоне, например в Северной Рейн – Вестфалии, по примеру в Англии в муниципалитетах используется система «совет – нанятый менеджер», в бывшей американской зоне (Баден – Вюртемберг и Бавария) – «совет – избранный населением мэр», в бывшей французской зоне оккупации (например, в Рейнланд – Пфальце) – «совет – избранный им мэр».Однако мэру во всех случаях принадлежат исполнительные функции, и он рассматривается как представитель государства. В 1968 – 1977 гг. практически во всех землях Западной Германии прошли реформы АТД.

После воссоединения Германии в конце 1990 г. и воссоздания земель на территории бывшей ГДР ее АТД было преобразовано по западногерманскому образцу. Однако в последние месяцы своей деятельности парламент ГДР успел принять закон о местных референдумах как о форме прямой демократии. Соответствующие законы были затем приняты во всех землях как Восточной, так и Западной Германии. На референдум могут быть вынесены любые вопросы местного самоуправления, кроме вопросов финансов и бюджета. Парламент бывшей ГДР также выступил за прямые выборы мэров. По ее примеру мэры ныне избираются непосредственно населением на всех землях, а в некоторых землях избираются также и главы администраций. Более того, в восточногерманских и некоторых других землях избиратели теперь имеют право отозвать мэра путем референдума. Так, в восточногерманской земле Бранденбург после 1993 г. 10 % мэров были смещены таким образом со своих постов.

4. Советская модель системы местного самоуправления.

В отдельный тип выделяют советскую модель самоуправления, принципиально отличную от всех вышеназванных моделей. К насттоящему времени она во многом отошла в историю и поэтому представляет собой не столько практический, сколько сугубо академический интерес. Данная модель была характерна для Советского Союза и других стран “мировой системы социализма”, а также для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Суть этой системы заключалась в строгой подчиненности местной власти вышестоящим органом государственной власти.

В соответствии с ней, в советский период вся реальная власть на местах была сосредоточена в руках партийных органов. При этом в рамках советской системы формально не существовало четкого функционального разделения на законодательную и исполнительную власть. В Конституции и законодательстве о местных Советах было закреплено положение о том, что они вправе решать любые вопросы в пределах своей компетенции; в то же время определялось, что исполкомы могут решать все вопросы в пределах компетенции Советов, за исключением тех, которые были прямо отнесены к их ведению. Перечень последних был весьма ограниченным, что порождало ситуацию, когда в области текущего управления исполкомы решали все и вся. Решая организационные вопросы, связанные с деятельностью Советов (время проведения сессий, их повестку, подготовку проектов решений), они имели возможность направить их работу в выгодное для себя русло.

Указанные особенности вызвали резкую критику «советской модели самоуправления» в 1990 – ые гг. Так, в 1993 г. бывший тогда министром юстиции РФ Н.Федоров заявил, что “советизация государственного управления несет в себе разрушительный заряд и ведет к размыванию границы между законодательной и исполнительной властью” (Цит. по: Министр юстиции о советизации государственного управления. // Наша газета, 1993, 16 марта, С.1).

Наиболее же категоричен в оценке деятельности советов был заместитель начальника Управления по работе с территориями Администрации Президента РФ С.Самойлов, объявивший их “изначально порочной системой, замешанной на популизме и безответственности” (Цит. по: Грудский А. – Самойлов С. Советы низвергнуты. Даешь демократию ? // Российская Федерация, 1993, № 1, С.38).

Однако существуют и более взвешенные оценки характера и значения деятельности Советов. Так, доктор юридических наук, специалист по вопросам местного самоуправления Г.С.Жуков в конце 1992 г. отмечал, что несмотря на существующие недостатки, несовершенство структуры и внутренней организации ”Советы в целом доказали свою способность к самообучению и самореформированию” (Жуков Г.С. Гонения на Советы – путь к диктатуре. // Народный депутат, 1992, № 9, С. 37).

Так или иначе, советская модель местного самоуправления не стала универсальной, и не смгла стать полноценной альтернативой традиционным его формам. Сейчас в той или иной форме она сохраняется лишь в немногих странах, все еще считающих себя социалистическими – КНР, Кубе, КНДР.