Глава 33. Историческая эволюция и типы систем атд в промышленно развитых странах.

1. ИСТОРИЧЕСКАЯ ЭВОЛЮЦИЯ АТД В СТРАНАХ ЕВРОПЫ.

История европейских промышленно развитых стран убеждает, что, несмотря на национальные особенностии огромные различия между ними в темпах экономических и социальных изменений, в эволюции национальных систем АТД наблюдалось много общего. В западноевропейских странах базовыми административно – территориальными единицами (АТЕ) еще в Средние века стали коммуны, сформировавшиеся вокруг приходов католической церкви. Они стали осуществлять элементарные административные функции – регистрацию рождений, браков и смертей, учет населения. В то же время, полноценной дифференциации субъектов АТД препятствовала домнировавшя в эпоху зрелого Средневековья политико – правовая концепция «империума», предполагавшая создание в рамках политического режима с концентрацией всех властных полномочий в едином «центре» (Ильин М.В. Собирание и разделение суверенитета. // Полис, 1993, № 5). В условиях господства представлений о государстве как едином целостном организме , где монарх выступал как лицо, концентрирующее в своих руках всю полноту полученной от Бога власти, как обладатель «империума» (Филиппов А.Ф. Социология и космос. // Социо – логос. – М., 1991, С. 251 – 256), концепция дифференцированной системы АТД просто не могла сформироваться.

Ситуация изменилась с началом реформационных процессов в Европе. В эпоху Реформации и католической реакции сформировался принцип «cuius regio eius religio” – “кто правит, тот и выбирает религию”. Иными словами, владетель территории определял официальное вероисповедание своих подданых и, таким образом, характер административного устройства. Этот принцип, закрепленный Аугсбургским миром 1555 г. и Вестфальским миром 1648 г., привел к сохранению раздробленности Германии, преодоленной ею только в конце 19 в. Как следствие, с 1648 по 1871 г. немецкие государства образовывали некое подобие конфедерации, включавшей в себя 25 де – факто независимых государств: 4 королевства, 6 великих герцогств, 5 герцогств, 7 княжеств, 3 вольных города (Гамбург, Бремен и Любек) (Леванский С.А. Германия: федерализм в мононациональном государстве. // Полис, 1995, № 5, С.116).

Рационализация системы АТД – порождение Нового времени. Ей активно способствовали формировавшиеся в Европе в 16 – 17 вв. национальные государства, которые способствовали процессу национально – государственного строительства по следующим основным направлениям: 1) подчинение земельной аристократии монархам и усиление централизации; 2) создание единых вооруженных сил под командованием монарха; 3) значительный численный рост чиновничества, занятого сбором налогов и управлением; 4) унификация права. Наибольших успехов в деле государственного стротельства добилась Прусия, представлявшая собой как бы одного человека с единой волей – монарха. Во Франции этот феномен нашел свое выражение в известном высказывании Людовика Х1V “Государство – это я”. В Англии при Тюдорах произошла настоящая революция в области государственного управления, чрезвычйно расширившая королевские полномочия; и даже когда при Стюартах парламенту удалось урезать полномочия двора, это не привело к разрушению единства национального государства. В России успеха в борьбе за централизацию добились великие московские князья. (Голосов Г.В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1994, С.35).

Однко далеко не везде обозначенный нами процесс рационализации АТД протекал равномерно. В Южной и Центральной Европе, где католическая церковь в основном сохранила свои позиции, сохранилась и связь между церковью и государством, а стало быть, дольше просуществовало и средневековое АТД, медленне развивались представительные институты, отношения между центральными властями и регионами нередко были конфликтными. Напротив, на преимущественно протестантском севере и западе Европы администрация была отделена от церкви, и реформы АТД начались сравнительно рано.

По мнению известного британского политико – географа Р.Беннета, в развитии АТД и местного самоуправления в Европе можно выделить шесть этапов:

1) На первом этапе, в 16 – 18 вв., а в некоторых районах – еще с 13 в. зарождаются существенные элементы местного самоуправления, возникают законодательные гарантии определенных прав территориальных общин. Особенно высоким уровнем самоуправления выделялись города;

2) Второй этап наступил после Великой Французской революции (1789) и характеризовался широкими реформами сложившегося в средние века АТД;

3) Третий этап, начавшийся по Европе в 1848 г. волны революций, проявился прежде всего на обширных пространствах Австро – Венгерской империи и германских государств и выражался в адаптации старого деления к новым реалиям,в том числе заимствовании некоторых элементов французской системы;

4) Четвертый этап настал после Первой мировой войны и отличался радикальной перекройкой не только политической, но и политико – административной карты Европы после развала Австро – Венгрии и революции в России;

5) Пятый этап начался в результате нового витка радикальных изменений на политической карте по окоончании Второй мировой войны. Его основными чертами были административныереформы в бывших социалистических странах и эксперименты в бывшем СССР, направленные на приспособление государственного устройства к политическому строю и экономическим и технологическим изменениям;

6) Шестой этап, точкой отсчета которого можно считать рубеж 1960 – ых и 1970 – ых гг. – это новая волна административных реформ, которые прокатились по всей Европе и были нацелены на решение сходных проблем, возникших повсеместно – необходимости укрупнить территориальные единицы первого порядка или создать их ассоциации, а также приспособить административные рубежи к реальным границам функциональных районов, сложившихся вокруг крупных городов. На низовом уровне ставилась задача укрупнитьмелкие низовые административные единицы, в том числе сельские, или по крайней мере стимулировать сотрудничество между ними.

В конце 1980 – х – начале 1990 – х годов наступил седьмой этап, связанный с постсоциалистической перестройкой АТД и местного самоуправления – возвращением к его национальным историческим традициям, адаптацией к бурным экономико – технологическим и социальным изменениям последней четверти ХХ века.

2. СПЕЦИФИКА И СТРУКТУРА СИСТЕМ АТД В ПРОМЫШЛЕННО РАЗВИТЫЪХ СТРАНАХ.

Сегодня уже можно подвести некоторые итоги произошедших изменений. Плодом многовековой эволюции АТД в промышленно развитых странах стала, во – первых, его сложность и многоступенчатость. В большинстве стран существует трех-, а в некоторых – четырех- и пятиступенчатая иерархия ячеек АТД. Например, Франция подразделяется на регионы,, департаменты, округа, кантоны и коммуны, Италия – на области, провинции и коммуны, Нидерланды – на провинции, округа и коммуны. Сложность системы АТД заключается в том, что на некоторых уровнях органы самоуправления отсутствуют, а действуют лишь администрации, назначаемые центральными или вышестоящими властями. Как полагают юристы, такие единицы АТД не являются территориальными коллективами.

Структура административно - территориального деления и распределение его элементов по людности в некоторых странах Западной Европы

Cтрана	Площадь, тыс. кв.км.	Уровни АТД	Распределение коммун по числу жителей, %
Франция	549	26 регионов, 95 департаментов, 3 заморские территории, около 36,5 тыс. коммун	Менее 0,5 тыс. – 61,0; 0,5 – 1,0 тыс. – 18,0; 1 – 5 тыс. – 16,7; 5 – 10 тыс. – 2,2; более 50 тыс. – 0,3
Италия	301	20 областей, 105 провинций, около 8 тыс. коммун	Менее 1 тыс. – 22,0; 1 – 10 тыс. – 62,0; 10 – 50 тыс. –8,0; более 50 тыс. – 8,0.
Великобрита-ния	255	Англия, Уэльс, Шотландия, Северная Ирландия;57 графств; 481 округ, вт.ч. 36 метрополитен-ских и 333 неметрополи-тенских	Метрополитенские округа: 100 – 200 тыс. –22,0; 200 – 500 тыс. – 69,5; более 500 тыс. – 8,5 Неметрополи-тенские округа: Менее 40 тыс. – 3,7; 40 – 100 тыс. – 62,6; 100 – 200 тыс. – 31,0; более 200 - 2,7

Среди унитарных государств пример системы многоступенчатого АТД представтавляет Франция. Базовой админиситративно – территориальной единицей страны является департамент. Территория континентальной Франции (метрополии) делится на 96 департаментов. В свою очередь, департаменты делятся на более мелкие территориальные единицы – коммуны. В целом по стране насчитывается около 37 тыс. коммун, причем численность населения в них сильно различается – от 50 человек до нескольких тысяч в отдельной коммуне.

Наряду с этим, в 1982 г. в целях совершенствования управления был создан еще один, высший административно – территориальный уровень – регионы. Каждый регион включает в себя 4 – 5 департаментов. В настоящее время во Франции насчитывается 22 региона, призванных координировать и направлять экономическое развитие департаментов.

Таким образом, в стране имеется трехуровневое административно – территориальное деление. Регионы, департаменты и коммуны имеют свои органы управления. Так, в коммунах население избирает мэра и совет коммуны, а департаменты и регионы- свои представительные органы (генеральный совет и региональный совет), избирающие своих председателей. При этом председатели делят свою власть с назначенными представителями центральной власти – префектами (комиссарами республики). При этом префект счамого большого департамента, как правило, выполняет функции префекта региона.

В федеративных государствах нередко только часть территориальных единиц одного и того же уровня признается территориальными коллективами, а другая – нет. Система территориальных коллективов по – разному строится в разных субъектах федерации. Так, Аляска делится в отличие от остальных штатов США не на графства, а на округа. Только примерно в трети штатов континентальной части США (преимущественно на северо – востоке) графства подразделяются на тауны и тауншипы. В ФРГ в землях Саар и Шлезвиг – Гольштейн округов нет, а в землях Гамбург и Бремен органы управления наделены функциями, принадлежащими обычным коммунам.