Раздел 4. Российский федерализм как доктрина и политическая практика

Глава 13. Элементы федерализма в государственном устройстве дореволюционной россии

1. ИСТОРИЧЕСКИ УНИТАРНАЯ ПРИРОДА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА.

Россия на протяжении большей части своей истории, начиная, по крйней мере, со времен Ивана Грозного, строилась как унитарное государство. Как отмечают авторы Комментария к Конституции России 1993 г., «Россия создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем четче идеи единой и неделимой России принимали государственные формы» (Конституция Российской Федерации. Комментарий. Под общей редакцией Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. М., 1994, С.30).

Это было обусловлено особенностями исторического развития России. Известный представитель евразийского движения, видный юрист и государствовед Н.Н.Алексеев объяснял указанную особенность так: «Характерность русской истории, как это впрочем установлено нашими большими историками, определяется причинами чисто естественными, географическими. Главное явление нашей истории, как справедливо указал С.М.Соловьев, есть колонизация. Но в процессе колонизации Восточной Европы из всех европейских народов славяне были крайними, пограничными с безмерными пространствами кочевой Азии. Отсюда вся наша история и есть прежде всего борьба с Азией, приспособление к Азии и ассимиляция Азии. Государство наше родилось в процессе суровой долголетней борьбы с кочевниками, которые были сначала победителями, а потом постепенно стали побежденными. Государство наше, выросшее в этой борьбе, типично имело характер военного общества, построенного как большая армия, по принципу суровой тягловой службы. Свободные формы промышленных обществ были ему совершенно чужды. Оттого жизнь в государстве нашем была не из легких – «постылое тягло», как говорил наш народ, - всю землю облегло» (Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. М., 2000, С. 73). Вполне очевидно, что в условиях подобного «тяглого государства» не могли сложиться устойчивые формы федеративных отношений, и оно от начала могло быть только унитарным.

Яркое и последовательное обоснование «обреченности» России быть унитарным государством и империей дал видный мыслитель Русского Зарубежья, историк, социолог и публицист крайне монархического толка Иван Лукьянович Солоневич (1891 – 1953). Сопоставляя личные свободы в России и в США и в Англии, он прямо увязывает их с географическим фактором: «Американская свобода, как и американское богатство определяются американской географией; наша свобода и наше богатство ограничены русской географией». Русский народ, как полагает Солоневич, никогда не будет иметь такие свободы, какие имеют США и Англия, потому что безоасность последних гарантирована океанами и проливами, а «наша может быть гарантирована только воинской повинностью». Поэтому, по заключению мыслителя, история России есть преодоление географии России» (Солоневич И.Л. Народная монархия. М., 1991. – С. 48, 69). И средством ее преодоления является создание унитарно – имперского государства мобилизационного типа на одной шестой части суши.

Обобщение подобного взгляда на истоки унитарно – имперской природы русского государства дал в своих трудах выдающийся русский историк В.О.Ключевский: «Московское государство зарождалось в 14 веке под гнетом внешнего ига, строилось и расширялось в 15 и 16 вв. среди упорной борьбы за свое существование на западе, юге и юго – востоке... Оно складывалось медленно и тяжело. Мы теперь едва ли можем понять и еще меньше можем почувствовать, каких жертв стоил его склад народному благу, как он давил частное существование. Можно отметить три его главные особенности. Это, во – первых, боевой строй государства. Московское государство – это вооруженная Великороссия, боровшаяся на два фронта... Вторую особенность составлял тягловый, неправовой характер внутреннего управления и общественного соства с резко обособлявшимися сословиями... Сословия различались не правами, а повинностями, между ними распределенными. Каждый обязан был или оборонять государство, или работать на государство, то есть кормить тех, кто обороняет. Были командиры, солдаты и работники, не было граждан, то есть гражданин превратился в солдата и работника, чтобы под руководством командира оборонять отечество или на него работать. Третьей особенностью московского государственного порядка была верховная власть с неопределенным, то есть неограниченным пространством действия» (Ключевский В.О. Сочинения., Т.2. М., 1957, С.47).

Действительно, следует признать, что консолидации общества и унитарности Российского государства способствовало и постоянное наличие вследствие протяженности сухопутных границ реального или гипотетического внешнего врага, который либо нападает, либо готовится к нападению. Поэтому практически вся послемонгольская история России – это история войн за выход из геополитической и торгово – экономической изоляции путем завоевания портов на Балтике, Черном, Каспийском. Средиземном морях и на Тихом океане. Достаточно напомнить, что за всю историю Российской империи лишь в царствование Александра Третьего Миротворца (1881 – 1894) она ни с кем ни воевала. Помимо этого, из – за дефицита людей и организационных ресурсов для освоения огромных территориальных пространств, российское общество традиционно являлось достаточно аморфным, слабо структурированным и организованным по интересам. Изначально практически не было зачатков действительного муниципального (городские и цеховые организации) самоуправления. Достаточно вспомнить, что сам институт земства был организован «сверху» лишь в 19 в.

Таким образом, следствиями неблагоприятного внешнеполитического окружения России, состояния «перманентной военной угрозы» и необходимости мобилизации имеющихся ресурсов, стали:

1) Военно – мобилизционный характер Российского государства начиная с периода Московской Руси;

2) Его «тягловый» характер, предполагающий мобилизацию человеческих, хозяйственных и иных ресурсов, что ограничивало свободы населения;

3) Обреченность России быть Империей – что было связано с необходимостью в интересах безопасности контролировать обширные территории, включающие инонациональное население;

4) Необходимость наличия в таком государстве авторитарно – централизованной и практически неограниченой власти, что неизбежно делало его унитарным по своей природе.

В то же время указанные особенности Российского государства на протяжении практически всей его истории компенсировались традициями терпимости и гибкости в сфере межнациональных отношений, а также наличием в нем элементов местной и национально – культурной автономии, достаточно развитыми институтами местного самоуправления и элементами федерализма.

2. ЭЛЕМЕНТЫ ФЕДЕРАЛИЗМА В ГОСУДАРСТВЕННОМ УСТРОЙСТВЕ ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ.

В истории российской политико – правовой мысли и практики теория федерализма в основном была ориентирована на децентрализацию государственного строя. При этом в предшествующей истории постепенного строительства Российского государства возникали различные политические формы, которые еще не были федеративными в полном смысле этого слова, но элементы федеративности в себе содержали. Российскими историками государства и права это состояние харктеризуется как переходная форма между «разделенностью русских земель и наступившим за нею единодержавием в двух русских государствах, наконец – в одном (Империи)» (См.: Владимирский – Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. СПб., 1909. С.290).

Внедрение идей федерализма началось с теории. Так, еще в 1813 г. графом Н.Н. Новосельцевым, входящим в ближний круг молодого государя Александра 1, был составлен проект федеративной системы финансов и торговли с предложением учреждать для этих целей специальный банк. При этом предлагался выпуск «федеративных бумажных денег», гарантированных всеми державами антинаполеоновской коалиции. Идею выпуска бумажных «федеративных денег» поддержал тогдашний министр финансов Д.А.Гурьев и даже одобрил сам Алесандр 1, однако она не получила поддержки союзников. В 1818 г. сам император объяил о разработке конституции федеративного типа, в соответствии с которой государство делилось на 12 наместничеств (что на поверку оказалось лишь декларацией). В то же время фаворит императора М.М.Сперанский составил по поручению Александра 1 составил проект государственных преобразований, в число которых входило разделение власти. Одна и этот проект был подвергнут забвению после опалы и отставки Сперанского.

Элементы федерализма в территориальном устройстве Российской империи впервые были воплощены на практике в 1809 г., когда Великое княжество Финляндское стало автономией и получило свою конституцию, и в мае1815 г., когда польские земли, отошедшие к России, получили статус автономного царства Польского. При этом Польше были дарованы либеральная конституция, самоуправление, свобода печати и даже собственная армия. Характерна оценка этого явления известным русским историком и правоведом Г.В.Вернадским: «Автономные конституционные провинции Финляндии и Польши представляли разительное противоречие с абсолютной и самодержавной Россией. Преодолеть это противоречие можно было, лишь отменив эти особенности (что и сделали Николай 1 и Александр 2) либо распространив конституционное устройство на остальную Российскую империю, а автономию окраин внутренне преодолеть при помощи перестройки Российской империи на федералистической основе. Именно такого пути искал Александр 1 после 1815 г.» (Г.В.Вернадский. Государственная уставная грамота 1820 г. Прага, 1925. С.24).

При этом важно отметить, что введение элементов федерализма не привело к ограничению самодержавной власти и рассматривалось в качестве административного элемента управления страной. Подтверждением тому – наиболее близкий к федерализму официальный правовой акт Х1Х в. – Государственная уставная грамота 1820 г.. В проекте этого документа, представленного императору, предполагалось преодолеть существующие в национальных окраинах центробежные тенденции путем раздробления России на наместничества с тем, чтобы «переварить» с их помощью такие самостоятельные части империи, как Финляндия и Польша. Это деление, по замыслу Уставной грамоты, очень своеобразно отражались на составе верховных имперских органов: так, Государственный сейм (общегосударственный парламент) предполагался состоящим из двух палат – из общегосударственного, или общего, сейма, и из сеймов наместнических областей. По – видимому, проект не создавал особого федерального парламента, но соединял федеральное представительство с совокупностью наместнических сеймов, противопоставляя их общегосударственному сейму как представителю государственного единства (См.: Вернадский Г.В. Там же).

В реальности же на формальном федеративном статусе находилась лишь одна территория – присоединенное в 1809 г. Великое Княжество Финляндское. Де – юре оно было оно было полусамостоятельным государством, связанным с Россией династическими узами, но во многом обладавшим привилегиями, которыми не обладали другие народы.

При этом таможенный кордон был не на границей со Швецией, а между Россией и Финляндией, а на Белоострове была настоящая государственная граница, в 32 километрах от Санкт – Петербурга. В Финляндии существовала своя монентная система – (марки и пенни), государственными языками были финский и шведский, а русский изучался только как первый иностранный. Поскольку в Финляндии императором Александром 1 была введена Конституция с собственным Сеймом, финнны не посылали своих депутатов в Думу, хотя сейм не собирался со времен царствования Александра Второго. Они не несли воинской повинности, но могли поступать нарусскую государственную службу и в армию и получать все чины и ордена.

При этом в царствование императора Николая Второго было начато приравнивание финского законодательства к общеимперскому, что было необходимо, но, к сожалению, одновременно началась русификация страны, не вызванная никакой необходимостью и приведшая к антирусским настроениям в среде финского народа и к убийству генерал – губернатора Бобрикова.

3. ТРАДИЦИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ И РЕЛИГИОЗНОЙ ТЕРПИМОСТИ В ИСТОРИИ РОССИИ.

По мнению многих ученых, такие рычаги управления страной могли использоваться, поскольку российская имперская политика исторически формировалась как политика национальной и конфессиональной терпимости, вследствие чего Российская империя была притягательной для инородцев. Не случайно немцы, греки, сербы, болгары, армяне, евреи большими группами селились в стране и принимали участие в ее колонизации. Русификация, централизация, унификация в в имперской политике на окраинах также имели место быть – но все же они не перечеркивали отмеченных феноменов.

Известный российский политик и исследователь межнациональных отношений Р.Г.Абдулатипов замечает по этому поводу: «Даже краткий анализ исторического процесса формирования Российского государства позволяет сделать вывод о том, что строилось оно в основномна договорных началах, а не на насильственном захвате, как это пытаются сделать сегодня некоторые. Да, войны, всяческие экспедиции, походы тоже присутствовали в этом процессе, однако в сравнении с другими мировыми империями применение насильственных методов здесь, пожалуй, исключение… Процесс адаптации и взаимодействия народов складывался при всем этом трудно, но объединительные тенденции постоянно брали верх. В государственном строительстве в России… всегда учитывался и использовался фактор многонациональности».

Действительно, Российская империя с давних времен была многонациональным государством и унаследовала эту многонациональность еще от Киевской Руси и Московского Великого княжества и Царства.

Так, уже при Ярославе Мудром в его государстве немалую роль играли азиатские племена. После победы киевских князей над печенегами и торками и появления в русских степях нового врага – половцев, часть печенегов, торков и берендеев переселяется в пределы Русского государства и поступает на службу к русским князьям. В течение полутараста лет кавалерия, созданная из этих народностей, будет служить авангардом защиты южной границы Киевского государства. До самого татарского нашествия они борются с половцами и за освобождение пленных русских получают вознаграждение от князей. Всего же, по данным историков, ими было совершено 14 походов в степь. При этом руководители и предствители этих народов участвовали в военных советах наравне с русскими. Опирясь на указанные и другие исторические данные, выдающийся российский историк и этнолог Л.Н.Гумилев в своем сочинении «Древняя Русь и Великая Степь» пришел к выводу, что с самых ранних периодов русской истории между восточнославянскими и тюркскими народами Евразии существовали симбиотические отношения, неоднократно приводившие к образованию союзов (Гумилев Л.Н. Древняя Русь и Великая Степь. М., 1989).

Так или иначе, со времен Владимира Красное Солнышко и Ярослава Мудрого Россия являлась государством, объединяющим многочисленные народности, отличительной чертой которого было отсутствие всякого расизма и пренебрежения к «инородцам».

Перед революцей 1917 г. Российская империя имела в своем составе свыше ста народов и племен, говоривших свыше чем на ста языках и наречиях, и поэтому вопрос о языках и национальностях ставился в ней совершенно иначе, чем на Западе.

Показательны в этом отношении краткие данные о национальном вопросе перед революцией: население России исчислялось на конец 1916 г. в 186, 5 миллионов, из которых 2/3 соствляли русские (67 процентов), тюркско – татарских народов было 10, 6 процента, поляков - 5,8, финнов – 4,5 (включая финские племена русского Севера), евреев 7 миллионов, литовцев 1,4 процента, кавказских народов – 5 процентов. При этом евреев было в Привислянском крае 13,5 процентов населения, в Западной России – 10 процентов, а в среднем по России – 3,9 процента.

Вызывавшим наибольшие споры и возражения являлся вопрос о расселении евреев по России. Они свободно могли жить в 14 западных губерниях, но в остальной части государства, вне так называемой «черты оседлости», для них существовали известные ограничения. Для занятия некоторых категорий должностей и при поступлении в средние учебные заведения к ним применялась процентная норма. В то же время перед самой революцией евреи жили уже во всех губерниях и столицах, работая не только как адвокаты, врачи или представители других социальных профессий, но и в коммерческих предприятиях (Ковалевский П. Россия в начале ХХ века. // Москва, 1990. № 11. С. 164).

Что же касается религиозной терпимости, то последняя была очень важна для страны, где в официальных документах, указывающих личность, указывалась не национальность, а вероисповедание. При этом, несмотря на придание првославию статуса государственной религии, не существовало ограничений для других конфессий страны – ислама, католицизма и буддизма. Последнее потверждает и тот факт, что 1/3 дворянских родов России нанкануне эпохи революций не только не принадлежали к великороссам, но и вообще не были христианами. Вместе с тем, официальный статус првославного веросповедания подталкивал к переходу в него представителей инонациональных и иноконфессиональных общностей, желавших сделать административную, военную или научную карьеру.

В то же время общий анализ истории имперской государственности позволяет сделать вывод, что до последних дней своего существования территориальное устройство Российской империи было далеко от унитарного, но и никогда не соответствовало принципам федеративного государства. Это подтверждает тот факт, что вплоть до Февральской революции 1917 г. в России существовали институты, созданные реформами 1860 –х гг., земское и городское самоуправление, судебная система, но они так и не были распостранены на территории, народы и сословия.

Система территориально – государственного устройства Российской империи к началу ХХ в. оставалась унитарной. В состав ее входили 74 губернии, 20 областей, 2 округа, 9 градоначальств, 8 генерал – губернаторств.

При этом в русской политической мысли не было единства мнений по вопросу о путях и средствах государственного строительства. Так, во времена Александра Третьего по этому вопросу выделялось два влиятельных течения. Одно из них выстуало за придание Росси большего внутреннего единства путем утверждения первенства этнических великороссов во всех сферах жизни общества. К нему, в частности, принадлежали мнистр юстиции Манасеин (ушедший в отставку в 1894 г.) обер – прокурор Синода К.П.Победоносцев и известный консервативный журналист М.Н.Катков, а из политиков николаевской эпохи – премьер – министр Империи П.А.Столыпин. Второе направление выступало за учет и сохранение национальных особенностей народов Империи в рамках общего курса на единство государства. К этому направлению принадлежали кязь В.П.Мещерский и известный русский религиозный мыслитель К.Н.Леонтьев, который выступил в 1888 г. с брошюрой «Национальная политика как орудие всемирной революции», где высказался против всякого национализма, а также со статьей «Наши окраины», где открыто заявил о необходимости отказа от ассмиляционистской политики в отношении недавно присоединенных к империи среднеазиатских народов (Ольденбург С.С. Царствование императора Николая Второго. М,. 1992. С. 15 – 16).

В то же время революционные события 1917 г. показали неустойчивость территориально – государственного устройства Российской империи из игнорирования этнического момента, что и стало одной из главных причин, приведших к крушению веками складывавшейся российской государственности. Ни провозглашение России республикой, ни принятие Декларации прав народов России не могли остановить национально – сепаратистские устремления финнов, поляков, латышей, украинцев.