Глава 11. Государственные органы федерации и ее субъектов

1. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ. СПЕЦИФИКА УПРАВЛЕНИЯ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ

Государственное упрвление, реализуемое субъектом федерации, предполагает создание определенной системы органов. Сложность государственного управления в субъектах федерации, как отмечает В.Е.Чиркин, связана прежде всего с тем, что в этих странах существует двойственная государственная власть: общегосударственная власть и государственная власть ее членов (республик – в Югославии, штатов – в США, , кантонов – в Швейцарии, земель- в Германии, эмиратов – в ОАЭ и др.).

Субъекты федерации имеют собственные органы исполнительной власти и парламенты, издают свои законы, иногда принимают собственные конституции, избирают президентов, обладают другими атрибутами государственности, однако государственная власть субъектов федерации имеет ограниченный и в определенной мере подчиненный характер. Это находит свое выражение в закреплении на конституционном уровне сферы исключительной компетенции федерации, в принципе верховенства федерального права, в применении установленного конституциями права федерального принуждения, в вертикальном подчинении органов исполнительной власти.

Это, в свою очередь, предопределяет целый ряд особенностей управления на уровне регионов – субъектов федерации, который выделяет в своем исследовании В.Е.Чиркин.

Во – первых, в субъектах федерации осуществляется двойное, но разделенное государственное управление. С одной стороны, на территории субъекта федерации федеральные органы ведают общегосударственными вопросами на основе либо общего регулирования (издание федеральных законов, постановлений правительства и т.д.), либо путем управления на местах делегатурами (отделами, управлениями) федеральных министерств, либо в соответствии с договорами о разграничении полномочий, заключенных между федерацией и тем или иным субъектом федерации (России). С другой стороны, субъект федерации осуществляет государственное управление по вопросам, отнесенным конституцией к его ведению и совместному ведению (если этим правом не воспользовалась федерация). Субъект издает собственные законы, и аккты исполнительной власти. Иногда в субъекте федерации действует собственная судебная система (вплоть до верховных судов штата, как это имеет место быть в США).

Во - вторых, государственное управление субъекта ограничено не только территориально, но и кругом полномочий. К собственным исключительным полномочиям субъекта отнесены обычно те, которые остаются за вычетом исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и субъекта. Это так называемые остаточные полномочия. В редких случаях они перечисляются в федеральной конституции (как, например, в Индии). Сфера таких полномочий довольно ограниченна. Кроме того, если какие – либо из них не названы, то зачастую предполагается, что они принадлежат федерации. Наконец, особым решением верхней палаты (в которой представлены субъекты федерации), принятым квалифицированным большинством, в некоторых странах федерация может принять на себя осуществление и тех полномочий, которые по конституциям принадлежат субъектам. Однако это имеет место только в высокоцентрализованных федерациях.

В – третьих, органы региональной власти делят свои полномочия с органами местного (муниципального) управления. Они вправе принимать законы о местном самоуправлении (федерация устанавливает только общие его принципы). Однако поскольку местное самоуправление со своей собственной компетенцией существует, сфера государственного управления субъекта ограничена не только федеральным управлением (делегатурами министерств, которые решают общефедеральные вопросы на местах), но и публичной, хотя и негосударственной властью местного самоуправления. Местное самоуправление автономно, и многие вопросы в соответствии с конституцией и законами входят в его сферу (это может быть установлено конституцией и федеральными законами). К тому же субъект может по своему желанию передать часть своих функций местному самоуправлению. При этом, передавая определенные функции, субъект в соответствии с законом должен передавать также материальные и финансовые средства, необходимые для выполнения этих функций (Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2002. С. 128 – 131).

В целом же, организация государственной власти в субъектах федерации следует общим принципам организации власти в самой федерации, что обычно установливается федеральными конституциями. Так, место главы субъекта федерации в некоторых странах занимает монарх (султан в большинстве штатов Малайзии, эмир в эмиратах ОАЭ). В России главы некоторых субъектов федерации (республик) называются президентами, в остальных субъектах – главами администрации (обычно в обиходеупотребляется общее название – губернаторы). В Аргентине, Бразилии, США штаты возглавляют избранные населением губернаторы, все главы субъектов федерации избираются в России. В президентских республиках, а также в полупрезидентской России они обладают большой власти, в их подчинении находится административный аппарат. Правда, часть чиновников в некоторых президентских республиках избираются отдельно от губернатора (например, казначей в штатах США) и теоретически не входят в объединенную администрацию штата под руководством губернатора, но на деле именно он имеет решающее влияние. В парламентарных республиках (Индия) губернаторы штатов назначаются президентами, но они не обладают реальными полномочиями. Управляет штатом правительство, формируемое партией большинства (либо коалицией партий) в парламенте штата. В парламентарных монархиях субъектом федерации также реально управляет местное правительство.

В те х случаях, когда его назначает губернатор, глава правительства является “слабым” премьером и действует под руководством губернатора, а правительство решает в основном вопросы оперативного управления (например, в России). Если же правительство формируется партией, победвшей на выборах в местный парламент, оно независмо от губернатора, но зависимо от местного парламента, как это имеет место в Индии. В нкоторых странах правительства как коллегиального органа в субъектах нет. Например, в США губернатор штата назначает несколькх чиновников в качестве “министров”, но некоторые чиновники, выполняющие такие функции (например, казначей в некоторых штатах), иногда выбраются гражданами штата и в определенной степени независимы от губернатора.

Помимо этого, в субъектах федерации существуют собственные легислатуры, обычно называемые законодательными собраниями. Они бывают однопалатными и духалатнымиВ одном и том же государстве часть субъектов может иметь однопалатные легислатуры, а часть – двухпалатные. Легислатуры избираются гражданами, обычно прямыми выборами, но иногда предусматриваются иные способы. Легислатура принимает законы по вопросам совместной с федерацией компетенции (если нет федерального закона) и остаточной (или исключительной) компетенции субъекта.

Чаще всего субъекты федерации своей особой сстемы судов не имеют. Суды в данном случае – органы федерации и выносят решения от ее имени (т.е. от имени государства).

2. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ) ВЛАСТИ ФЕДЕРАЦИИ.

И федерация, и ее субъекты обладают (в той или иной степени) государственной властью. Поэтому в современных федеративных государствах система их система их органов построена на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную – хотя могут существовать органы, не вписывающиеся в эту классическую схему (например, парламентские комиссры – омбудсманы, или генеральные контролеры, независимые от всякой власти, а также специальные совещательные органы – например, Госсовет в современной России). Особую систему могут составлять в некоторых федерациях органы прокуратуры.

Органы законодательной власти федерации – парламенты (Конгресс в США, Федеральное Собрание в России и др.), как правило, имеют бикамеральный (двухпалатный) характер. Нижняя палата избирается населением в зависимости от его численности в общегосударственном масштабе, а верхняя, вторая, палата рассматривается как специальный орган для выражения интересов федерации. В этом качестве выступают Сенат в США, Бразилии, Нигерии, Совет Федерации в России, Совет Штатов в Индии и т.д. Как правило, обе палаты имеют в принципе равные права, но каждая из них может обладать присущими только ей дополнительными полномочиями, перечисленными в конституции. Они связаны в основном с назначением высших государственных служащих, формированием высших государственных органов, ратификацией международных договоров и т.д. Поскольку обычно закон сначала принимается нижней палатой, то верхняя имеет право отлагательного вето. Оно может быть преодолено повторным принятием закона квалифицированным большинством голосов в нижней палате (обычно 2/3 общего состава) или другим способом – например, на совместном заседании обеих палат, где побеждает нижняя, поскольку она по своей численности больше верхней. При голосовании преимущество остается за ней.

Формирование верхней палаты осуществляется по – разному в разных странах. Во – первых, ее члены могут быть избраны путем всеобщих выборов в субъектах федерации (например, в США, Бразилии, Нигерии; правда, в Нигерии в настоящее время существует военный режим и выборы не проводятся уже несколько лет). В некотрых странах применяются косвенные выборы: в Индии члены верхней палаты федерации избираются законодательными собраниями штатов, причем в выборах участвуют только избранные ими члены (поскольку есть и невыборные). Наконец, Сенат может назначаться: например, в Австралии и Канаде он назначается генерал – губернатором, который представляет главу государства, которым по традиции считается монарх Великобритании (сам губернатор де – юре назначается королевой Великобритании – но на деле она лишь подписывает указ, подготовленной для нее правительством Австралии или Канады). В Германии Бундесрат назначается правительствами земель и его члены должны следовать инструкциям своих правительств. В России Совет Федерации формируется по должностному принципу: каждый субект федерации имеет двух представителей: одного – от законодательного органа, другого – от исполнительной власти.

Во – вторых, формирование верхней палаты может осуществляться на основе либо равного, либо неравного представительства субъектов. Так, например, в США и России каждый субъект имеет по два представителя в верхней палате, в Бразилии – по три сенатора, в Пакистане – по 14. В Германии же земли представлены в зависимости от численности населения: 3 – 6 членами Бундесрата, что в принципе далеко не пропорционально их населению, поскольку наименьшая земля (Бремен), представленная 3 членами, в 26 раз меньше наиболее населенной земли (Северный Рейн – Вестфалия), представленной 6 членами. В Индии представительство колеблется от 1 члена Совета Федерации до 34. В ОАЭ есть однопалатное Национальное собрание – совещательный орган при правительстве (даже не при Совете эмиров, которому на деле принадлежит полнота государственной власти). В этом собрании эмираты представлены назначенными членами тоже неодинаково: от 8 до 4. В Эфиопии Совет федерации формируется по принципу представительства не штатов, а народностей: каждая из них должна быть представлена хотя бы одним членом, а на каждый миллион населения еще одним представителем.

Наконец, в – третьих, в некоторых странах верхняя палата формируется только из представителей субъектов федерации, а несубъекты в ее формировании не участвуют. Как упоминалось, в США они представлены лишь в нижней палате одним делегатом и только с правом совещательного голоса. Новые конституции обычно предусматривают представительство хотя бы некоторых несубъектов в верхней палате либо в одинаковой численности с субъектами (Бразилия), либо в меньшем числе (Нигерия, Пакистан), но всегда с правом решающего голоса.

3. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ.

Исполнительная власть в федерации принадлежит главе государства и правительству. Главой государства в некоторых федерациях является монарх (Бельгия, Малайзия, в ОАЭ – коллективный монарх, Совет эмиров). В Австралии, Канаде, как уже отмечалось, на деле полномочия главы государства осуществляет генерал – губернатор (на практике он действует по указанию правительства). В большинстве федераций главой государства является президент (Индия, США, Аргентина и др.). В Эфиопии он избирается на совместном заседании палат парламента.

При этом в разных странах монарх занимает неодинаковое положение. Например, в ОАЭ Совет эмиров – “коллективный” абсолютный монарх, в Малайзии – монарх, избираемый на пятилетний срок султанами девяти штатов (главы остальных четырех штатов не являются султанами и в выборах не участвуют), обладает гораздо меньшими полномочиями, хотя до 1984 г. он имел право накладывать вето на принимаемые законы и пользовался им. В Бельгии монарх “царствует, но не правит”, генерал – губернатор в Австралии, Канаде, Папуа – Новой Гвинее тоже не обладает реальной властью, он издает указы по предложению правительств этих стран, которые формируются нижними палатами парламентов.

В большинстве федераций главой государства является президент (Аргентина, Мексика, Индия, Россия, Эфиопия и др.). В президентских республиках он – глава исполнительной власти и реально обладает ею, министры назначаются президентом и подчинены ему (Аргентина, Бразилия, США и др.). В парламентских республиках президент действует в государственных делах только по совету и с согласия правительства (в Индии, Эфиопии); по совету канцлера – в Германии. Правда, при этом в Пакистане в соотвествии с конституцией парламентской республики президент располагает большей властью, он неоднократно смещал правительство (в значительной мере с согласия или при поддержке военных властей). В Эфиопии основная роль в осуществлении исполнительной власти принадлежит не правительству в целом, а премьер – министру. Это же относится и к Германии (модель т.н. “канцлерской республики”).

Судебная власть тоже организована в федерациях по – разному. Как уже отмечалось, они могут составлять единую систему, составляемую их высшим судебным органом, что не исключает существования специальных судов (морских, по трудовым спорам и др.), подчиненных в конечном счете высшему судебному органу субъекта федерации. В некоторых из них действуют две судебные системы: федеральная судебная власть и судебная власть самих субъектов (например, в США последнюю возглавляют верховные суды штатов). В свою очередь, федеральные суды могут возглавляться единым высшим судебным органом, как в США – Верховным судом. Он является высшим органом для всех судов, в том числе специальных. В Индии также есть высокие суды штатов, но всю судебную систему возглавляет Верховный суд Индии.

В некоторых странах (Бразилия, Германия) судебная система федерации рассредоточена. В ряде таких стран суды субъектов рассредоточены по отраслевому принципу, как и в ней самой. В этом случае каждую из этих отраслей (трудовые, налоговые, социальные и другие суды) возглавляет высший специальный орган субъекта федерации. Наконец, в тех субъектах, где есть свои конституции, могут быть созданы специальные конституционные суды. Они есть в некоторых республиках России (Башкирия, и др.), но в общем это бывает редко.