Заключение

Исследование теоретико-методологических основ изучения лоббизма, а также практики его функционирования в политической системе посткоммунистической России дает основание сделать следующие выводы.

1. Современная теория лоббизма находит свое отражение в концепциях групп интересов, групп давления, плюрализма, корпоративизма и неокорпоративизма, теории сетей, институциональных изменений. Применение неоинституционального, структурно-функционального и сетевого подходов позволило уточнить сущность категории «лоббизм», которую можно определить как систему целенаправленного воздействия определенных социальных групп на властные структуры с целью удовлетворения своих интересов посредством воздействия на решения последних.

В современной политической науке лоббизм рассматривается в трех основных формах: в качестве политического института, политической деятельности, неформальной политической практики.

Лоббизм как политический институт характеризуется рядом признаков: наличием определенного круга субъектов, вступающих в процессе политической деятельности в отношения с органами государственной власти; существованием определенной, более или менее формализованной организации, действующей в рамках нормативно-правовой системы; выполнением отдельных социально-значимых функций, интегрирующих данный институт в систему социально-политического представительства (информационная функция, замещение представительства, упорядочение плюрализма общественного мнения и др.).

Как конструктивный институт лоббизм может развиваться только в условиях демократического государства и гражданского общества. В ситуациях институциональных искажений политической системы, в отсутствие правовых и иных механизмов его контроля институт лоббизма может характеризоваться дисфункциональными особенностями, нарушая стабильность и равновесие в политической, социальной, экономической и культурной сферах, способствуя появлению сбоев и деструктивных ситуаций в работе других политических институтов.

2. Политическая сущность лоббистской деятельности характеризуется рядом признаков: реализацией права каждого гражданина или группы представлять интересы в органах государственной власти; артикуляцией интересов различных организаций в процессе формирования государственной политики посредством специальных сотрудников либо консультантов, нанятых компаниями, деловыми и профессиональными ассоциациями, профсоюзами и прочими группами.

В структуре лоббистской деятельности можно выделить такие элементы, как субъект, объект, предмет и методы. В качестве субъектов лоббирования чаще всего рассматриваются группы давления, то есть акцент делается на опосредованных участниках лоббистских отношений, а не на непосредственных – лоббистах, которые играют роль необходимого связующего звена между группой давления и органами государственной власти.

Общим объектом лоббистской деятельности является система органов государственной власти, на которые направлено воздействие заинтересованных субъектов с целью принятия политических решений. В качестве объектов лоббирования выступают органы законодательной, исполнительной, иногда судебной власти. Степень влияния лоббистов на аппарат государства зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики, а также определяется спецификой интереса группы давления, возможностью его осуществления на различных уровнях государственной власти.

Целью лоббистской деятельности является ее планируемый результат, то есть тот вариант решения вопроса, на достижение которого направлены усилия лоббиста. Основным атрибутом цели является предмет. Он, прежде всего, определяется интересами группы давления и выступает в виде ресурса, проблемы или позиции.

Методы лоббистской деятельности – это основные способы и технологии, используемые лоббистами на практике (выступления лоббистов на слушаниях в комитетах и комиссиях парламента; привлечение к выработке нормативных документов экспертов; осуществление личных встреч, контактов, переговоров; финансирование избирательных кампаний и др.). Использование различных методов (формальных и неформальных) зависит от транспарентности отношений групп давления и органов государственной власти, а также от традиций, ценностей политической культуры общества.

Политическая природа современного лоббизма многоаспектна, поэтому его классификация основывается на нескольких критериях: по субъекту (лоббизм органов государственной власти, корпоративный, отраслевой, региональный, иностранный), по объекту (законодательный, исполнительный и судебный), по предмету (политический, экономический, социальный, культурный), по методам (конвенциональный (легальный) и неконвенциональный (латентный); прямой и косвенный) и др.

Различия в лоббизме также определяются моделями его существования в тех или иных политических условиях. Модель рассматривается в качестве совокупности признаков, характерных для института лоббизма и проявлений лоббистской деятельности, свойственных политическим системам различных государств и регионов.

Базируясь на совокупности критериев для типологии моделей лоббизма (плюрализм субъектов лоббирования, доступность каналов представительства интересов, институциональная завершенность (механизмы, признание, контроль, структура, профессиональный статус лоббистской деятельности), особенности построения процесса лоббирования, использование лоббистами легальных и латентных методов в их деятельности, наличие законодательства о лоббизме и др.), можно выделить следующие: институциональную плюралистическую (США, Великобритания), институциональную корпоративную (Франция, ФРГ), неинституциональную корпоративную (Индия, Китай), квазиинституциональную корпоративную (РФ); две теоретические модели лоббизма: квазиинституциональную плюралистическую и неинституциональную плюралистическую.

3. Базовыми механизмами регулирования лоббизма являются информационный и правовой. Первый заключается в предоставлении законодателям и государственным служащим экспертных оценок, подтверждающих объективный характер требований заинтересованных субъектов, а также предполагает возможность контролировать процесс лоббирования средствами массовой информации, что, в свою очередь, создает стимулы для регулирования данной деятельности институтами гражданского общества.

Правовой контроль заключается в законодательном обеспечении лоббизма, что возможно на основе нормативно-правового регулирования. Такой механизм является более эффективным, поскольку предполагает ведение процедуры регистрации и аккредитации лоббистов, регламентацию взаимоотношений лоббистов с клиентами и органами власти, отчетность лоббистов и др.

Анализ практики правового регулирования лоббизма в современной России позволяет сделать вывод об отсутствии в настоящее время нормативно-правового акта, способствующего оптимизации формальной лоббистской деятельности, а также иных механизмов, способных установить конвенциональный характер отношений лоббистов и органов власти. Принятие в современных условиях закона о регулировании лоббистской деятельности затруднено действием следующих факторов: социально-политических (отсутствие заинтересованности в правовом регулировании лоббизма у институциональных групп давления, детерминированной эффективным лоббированием интересов в системе существующего латентного социально-политического представительства и др.) и правовых (неопределенность правовой конструкции лоббистской деятельности, невозможность правовыми принципами отграничить ее от коррупционной деятельности).

4. Российскую модель лоббизма можно определить как квазиинституциональную корпоративную, базовыми характеристиками которой являются следующие ее параметры: распространение вертикальных политических отношений, ограниченное использование в политическом процессе консенсуальных практик, деформирование институционального рынка.

Специфика функционирования лоббизма в политической системе современной России определяет тенденции, характерные для его развития:

– во-первых, доминирование корпоративного представительства интересов, модифицированного особенностью посткоммунистического трансформационного процесса;

– во-вторых, преимущественное использование в политическом процессе неконвенциональных практик взаимодействия групп давления и органов государственной власти, которое является следствием специфичного развития системы социально-политического представительства в период трансформации посткоммунистической России;

– в-третьих, усиление влияния групп давления на исполнительные структуры при сохранении давления на законодательные органы власти.

5. Развитие института лоббизма на региональном уровне заметно не отличается от его функционирования на федеральном: в качестве субъектов лоббистской деятельности выступают крупный и средний бизнес, промышленные предприятия, органы государственной власти и ряд некоммерческих организаций. Среди значимых региональных субъектов лоббизма можно выделить Торгово-промышленные и Общественные палаты, правовой статус которых позволяет им артикулировать интересы различных социальных групп. Однако потенциал их влияния на политический процесс дифференцируется от региональной принадлежности.

Лоббисты преимущественно используют неформальные способы продвижения своих интересов во властные структуры, что детерминирует отрицательную позицию массовых и элитных групп по отношению к процессу лоббирования.

Среди факторов, не способствующих становлению и развитию формального лоббизма на региональном уровне, следует выделить: коррумпированность чиновников, отсутствие эффективного информационного и правового контроля лоббистской деятельности, дисфункции органов государства и др.

6. В практике регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации и ее субъектах не сложилось целостного подхода к данной проблеме. Анализ имеющих место в современной России законопроектов подтверждает, что они поверхностно и весьма фрагментарно регламентируют лоббистскую деятельность, не смогут (в случае их принятия) способствовать возникновению и закреплению институциональных форм конвенционального лоббизма.

Законодательство Российской Федерации построено таким образом, что само не способствует развитию формального лоббизма на региональном уровне, поскольку нормативно-правовые акты субъектов Федерации должны соответствовать федеральному законодательству. Таким образом, принятие единого федерального закона поспособствует развитию формального лоббизма в России и ее субъектах.

В будущем федеральном нормативно-правовом акте необходимо предусмотреть следующие области правового регулирования: цели деятельности лоббистов; взаимоотношения лоббистов с клиентами, работодателями и органами государственной власти; ограничения на занятие лоббистской деятельностью; методы лоббистской деятельности; права лоббистов; порядок регистрации лоббистов; порядок аккредитации и работы лоббистов в федеральных органах государственной власти; отчетность лоббистов; ответственность лоббиста и другие положения, значимые для правотворческой деятельности.

Необходимо привести в соответствие с будущим законом о лоббизме иные нормативно-правовые акты и предусмотреть следующие изменения:

– в пункт 1 статьи 17 (перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии) Федерального закона РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» добавить формулировку: в соответствии с настоящим Федеральным законом лицензированию подлежат следующие виды деятельности (в числе прочих): взаимодействие юридических и физических лиц с законодательными и исполнительными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов;

– в главу 2 (основные права профсоюзов) Федерального закона РФ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» добавить статью, посвященную правам профсоюза лоббировать свои интересы в органах государственной власти; в статье 27 (права общественного объединения) Федерального закона РФ «Об общественных объединениях» и статье 24 (виды деятельности некоммерческой организации) Федерального закона РФ «О некоммерческих организациях» предусмотреть соответствующие права.

В отсутствие правового регулирования лоббизма в субъектах Российской Федерации и, таким образом, легального механизма влияния на органы власти рекомендуется администрациям регионов разработать систему действенных мер, не допускающих лоббирование неформальными способами. Например, организовать службу или учреждение, которое будет заниматься отбором ценных общественных предложений; в рамках реализации административной реформы разработать новые кодексы поведения представителей законодательных органов власти с учетом возможности оказания на них давления со стороны заинтересованных лиц.

В целом проведенное исследование дает основание заключить, что процесс институционализации лоббизма в посткоммунистической России не завершен, так как легально данный институт не встроен в политическую систему государства, не созданы эффективные механизмы контроля и регулирования лоббистской деятельности; не сформированы условия для развития эффективных каналов коммуникации гражданского общества с органами государственной власти. Преодоление институциональных и социокультурных барьеров развития лоббизма позволит не только изменить его структурно-функциональные параметры, но и оптимизировать систему социально-политического представительства в современной России.