Глава 1. Теоретико-методологические основы политологического анализа института лоббизма

1.1. Институт лоббизма в трудах западных и отечественных политологов

События конца XX – начала XXI века в России, как и во всем мире, свидетельствуют о том, что процесс демократизации государственного управления зависит не только от трансформации институтов политической системы. Становление демократического режима связано с расширением практики артикуляции мнений граждан, политических и социальных групп, политических партий. Современное государство должно гарантировать каждому конкретному индивиду, группе людей возможность заявлять о своих интересах в органах государственной власти.

В связи с тем, что государство объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и максимально полно многообразные социальные интересы, возникает проблема выбора приоритетов. Отсюда закономерно стремление различных групп общества воздействовать на административные решения с целью переориентации политики в свою пользу. Повышение роли лоббизма приводит к трансформации демократии от гражданского представительства к представительству интересов. Лоббизм в данной ситуации выступает одним из главных механизмов выработки и принятия государственных решений, значимой действующей силой становления плюралистической демократии, сущность которой заключается в возможности расширения конвенционального участия различных субъектов в политической жизни страны.

С этимологической точки зрения понятие «лоббизм» происходит от английского слова «lobby», которое в переводе означает кулуар, холл, вестибюль. Есть сведения, что оно вошло в обиход более трехсот лет назад в Англии, где употреблялось для обозначения помещения для отдыха и неформального общения в Палате общин. Политический смысл это понятие обрело значительно позже – лишь в 70-е годы XIX века в Соединенных Штатах Америки, когда им начали обозначать привлечение голосов конгрессменов в обмен на денежное вознаграждение или эквивалентные услуги. Следовательно, изначально лоббизм как политический феномен имел негативный оттенок и ассоциировался с выгодой для того, кто лоббирует, а также для того, чьи решения лоббируются.

Однако со временем лоббирование стало наполняться позитивным смыслом. В этом отношении оно характеризуется как функциональное, жизненно необходимое явление, выступающее в качестве коммуникационного канала между гражданским обществом и государством. Лоббизм превратился в важный элемент государственного управления, механизм воздействия заинтересованных групп на процесс принятия политических и административных решений,  процессы законотворчества на различных уровнях.

Точкой отсчета в развитии современной теории лоббизма принято считать конец XIX – начало XX века, что объясняется демократизацией политических процессов в западных странах, становлением парламентской системы, индивидуализацией и активизацией экономической жизни общества.

В зарубежной политической науке традиционно большое внимание уделяется анализу проблемы политического участия, деятельности групп давления или групп по интересам вообще и проблемам лоббизма, в частности.

На политическую теорию, в рамках которой осуществлялся анализ развития института политического участия индивидов в результате деятельности органов власти, особое влияние оказали работы американского политолога А. Бентли, выдвинувшего идею о том, что группа является основной единицей общества. Ученый справедливо считал, что общественное согласие в государственном управлении достигается с помощью посредничества групп, в частности, групп давления, групповых представителей, выделяемых конкурирующими элитами⁶. Следовательно, лоббизм является инструментом воздействия групп давления на традиционные институты власти в политической системе общества. Группы давления выступают той силой, которая обладает осознанным специфическим интересом и с целью его удовлетворения стремится овладеть средствами государственного подчинения или оказывать влияние на деятельность тех, кто владеет властными ресурсами. С момента возникновения в американской политической науке теории заинтересованных групп термин «лобби» стал употребляться как равнозначный и взаимозаменяемый с основными понятиями концепции, а именно: «заинтересованная группа» и «группа давления».

В рамках настоящего исследования предложено дифференцировать эти понятия. Группы давления представляют собой разновидность заинтересованных групп, осуществляющих реальное влияние на органы власти с целью законодательного или административного обеспечения своих интересов. Заинтересованная группа – это социальная общность людей, определенным образом организованная, осознающая собственные интересы и выражающая желание для их обеспечения и реализации. Таким образом, заинтересованные группы представляют собой потенциальные группы давления, которые при определенных условиях способны использовать лоббирование своих интересов.

В демократической политической системе действует множество групп интересов – от традиционно ориентированных и генетически связанных с классическими основаниями политических традиций представительной демократии до добровольных организаций, созданных для целенаправленной защиты общественных интересов. Такое понимание лоббистских структур соотносится с классификацией М. Дюверже, считавшего возможным выделять «традиционные» и «массовые» группы репрезентации политических интересов, «группы защиты», «группы по обычаю», «группы поддержки» и «ассоциативные группы» репрезентации политических интересов⁷. Проводя параллель с исследованием политических партий, ученый полагал, что группы давления в своей деятельности нацеливаются на социально-значимых субъектов принятия политических решений и, прежде всего, политическую элиту. Организация таких групп на узкой основе является следствием тщательного подбора: считается предпочтительным привлечь определенные группы лиц к управлению политическими процессами, нежели основную часть общества, поскольку «такая стратегия скорее приведет к желаемой цели».

Несмотря на довольно широкий спектр определений лоббистских групп в работах таких исследователей, как Д. Коул и Е. Херринг, им свойственна общая черта – в группы репрезентации политических интересов входят лица, способные в составе группы в той или иной степени оказать воздействие на процесс принятия политического решения или ход его реализации, а также на кадровую политику властных политических структур⁸.

Таким образом, теории лоббистского плюрализма основываются на том, что группы давления образуются спонтанно, они многочисленны, имеют различные интересы, которые конкурируют между собой за право получения того или иного ресурса. Эти группы образованы и действуют вне зависимости от государства, они самостоятельно определяют свои интересы, выбирают лидеров и др. Ни одна из них не обладает исключительным правом на представительство интересов социальных групп, а характер влияния на государство определяется в результате жесткой конкурентной борьбы.

К настоящему времени лоббизм стал неотъемлемой частью системы политического и государственного управления в большинстве стран мира. Лоббизм тесным образом связан с проблемой современного демократического корпоративизма и неокорпоративизма. Французский социолог Р.-Ж. Шварценберг определил лоббизм как организацию, созданную для защиты интересов и оказания давления на общественные власти с целью добиться от них принятия таких решений, которые соответствуют их интересам⁹. Ф. Шмиттер сформулировал определение этого института в современной политической системе как представительство интересов, составные части которого организованы в несколько особых, принудительных, конкурентных, иерархически упорядоченных, функционально различных разрядов, официально признанных или разрешенных государством, наделяющим их монополией на представительство своей области в обмен на известный контроль за подбором лидеров и артикуляцией требований и приверженностей¹⁰.

Выделим ключевые черты лоббистского корпоративизма:

– во-первых, корпоративистские организации по своей сущности монопольны. Источник поддержания монополистского статуса – государство. Именно оно признает за той или иной группой исключительное право на представительство интересов в обмен на право влиять на определение этого интереса, отбор лидеров и др.;

– во-вторых, корпоративистские организации сочетают в себе функции представительства и функции управления;

– в-третьих, в теории лоббистского корпоративизма государство рассматривается как главный инструмент выявления интересов и сплочения вокруг них значимых общественных групп. Государство само отбирает и наделяет монопольным правом представительства определенную, «идеологически надежную группу»¹¹.

Ф. Шмиттер усматривает в корпоративизме отрицательные черты, поскольку данная теория не соотносится с классической точкой зрения на демократию, представляющую собой открытую политическую систему. Корпоративизм сводит прозрачность к уровню лишь групповых интересов, выраженных в публичных политических действиях. Позитивная роль корпоративизма, по мнению Ф. Шмиттера, прослеживается в более адекватном представительстве интересов всех корпоративных групп общества, способных оказывать влияние на принимаемые органами власти политические решения.

В целом плюралистический и корпоративный варианты представительства политических интересов взаимодополняют друг друга. Однако необходимо принимать во внимание, что разветвленные корпоративные политические сети обладают способностью расшатывать систему государственного управления посредством процедур неформального согласования, нарушая установленные законодательством и нормативными документами правила выработки и принятия решений.

Большинство современных теорий лоббизма рассматривает лоббиста независимым действующим лицом. В то же время реальный лоббист ограничен в своих действиях законодательными актами, процедурными моментами, деятельностью других лоббистов и сложившейся расстановкой сил в органах государственной власти. В этом отношении представляют научный интерес взгляды немецких исследователей В. Меркеля и А. Круасанна о развитии неформальных отношений в институтах «дефектных демократий»¹². По их мнению, ученые, работающие в классической парадигме политической науки, как правило, имеют установку на соотношение сил в политической системе в рамках сохранения общих ценностей демократии, автономии приватной и публичной сфер, контроля над властью и правовым государством. Однако в рамках развивающихся демократий устоявшиеся правила демократического государства заменяются неформальными практиками, которые и составляют основу процесса сетевого лоббирования.

Представители неоинституционального подхода рассматривают лоббизм – как неконвенциональную политическую деятельность, а институт лоббизма как неформальную организацию, взаимодействующую с официальными институтами политической системы (парламентом, правительством и т.д.). Чем меньше развиты легальные процедуры, чем больше в развивающемся государстве они замещаются неформальными практиками, тем больше возможностей для лоббирования имеется в данной политической системе.

В дефектных демократиях происходит постепенное смещение прерогатив законодательной, исполнительной и судебной властей, что, в сущности, выражает новую расстановку сил в политическом пространстве. В политических системах такого типа подобные процессы происходят постоянно, поэтому лоббистам приходится приспосабливаться к динамике ситуации на политическом рынке. Это вынуждает их либо изменять структуру сетей для компенсации увеличения влияния одной из ветвей власти, либо создавать более устойчивые сети для лоббирования.

Сетевое влияние групп интересов на органы власти предполагает построение многоуровневого процесса организации сетевых структур. Сетевой лоббизм заключается в создании каналов коммуникации между группами давления и официальными управленческими структурами посредством регулярных встреч, поддержания прямых контактов с последними.

Применяя методологию М. Кастельса, лоббистскую сеть можно определить как совокупность формализованных связей между группами давления и официальными институтами власти, которые становятся регулярными и подчиненными принципу удовлетворения взаимных интересов¹³. Сетевое влияние корпоративных субъектов способно привести к дисфункциям процесса принятия политических решений, причинами которых являются стремления таких субъектов создать постоянные сети лоббирования корпоративных интересов. При этом интересы других социальных групп ущемляются. Сетевая теория рассматривает лоббизм в качестве сложного процесса создания и развития сетевой активности лоббистов в органах государственной власти, как технологию организации деятельности лоббистов.

В современной отечественной политической науке не существует единого подхода к пониманию сущности лоббизма: одни исследователи считают лоббистскую деятельность посреднической между гражданским обществом и государством¹⁴, другие – механизмом манипулирования действиями членов законодательной и исполнительной власти с целью продвижения интересов отдельных финансово-промышленных групп и корпораций¹⁵. С одной стороны, наличие групп давления рассматривается в качестве важного института гражданского общества, выполняющего ряд социальных функций; с другой – их относят к числу негативных явлений, способствующих криминализации политической жизни общества.

В связи с этим необходимо дифференцировать понятия «лоббизм» и «коррупция». Итак, коррупция (от лат. «сorruptio» – подкуп, порча, упадок) в современной науке квалифицируется как подкуп, продажность общественных и политических деятелей, должностных лиц, то есть как преступная деятельность в политической, экономической, военной и других сферах, заключающаяся в использовании должностными лицами своих властных возможностей и служебного положения в целях личного обогащения¹⁶.

Коррупция – это форма незаконного влияния на официальных лиц государства путем их подкупа или предоставления иных благ в обмен на определенные выгоды¹⁷. То есть можно констатировать, что по целям лоббизм и коррупция близки, а именно, в отношении принятия или непринятия нужного решения, распределения каких-либо благ в пользу отдельных заинтересованных лиц и т.д., однако по методам достижения они разнятся. Более того, лоббизм как некий механизм, как технология представительства интересов – это явление нейтральное, содержательная оценка которого возможна лишь в конкретной ситуации. При этом лоббизм – это феномен, находящийся в правовом поле. Такие явления, как коррупция, непотизм и другие не имеют к лоббизму никакого отношения. Они представляют собой не проявление лоббизма, а его отрицание. Другими словами, коррупция и иные внеправовые явления возникают там, где отсутствует, по разным причинам разрушен, невозможен отлаженный и эффективный механизм лоббирования¹⁸.

В связи с неоднозначностью понимания сущности лоббизма достаточно трудно найти оптимальное его определение, которое смогло бы охватить все стороны данного института в обществе, поскольку существует множество дефиниций этого термина. В частности, отечественные исследователи А.А. Нещадин, А.А. Блохин и др. под лоббизмом понимают систему и практику реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов¹⁹. Лоб­бизм – это форма законного влияния групп давления на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определенных социальных структур²⁰.

По мнению В.А. Лепехина, приведенное выше определение не точно описывает данный институт. Дело в том, что «наиболее мощные группы давления и есть фактическая власть, не просто оказывающая влияние, но и контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия политических решений. Даже президенты, формально зависящие от избирателей, нередко мало что могут предпринять без согласования своих намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути, и являются. Лоббизм, таким образом, не просто артикуляция (представительство) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической»²¹.

Существующие определения данного понятия можно свести к двум основным подходам. В рамках первого лоббизм понимается как деятельность субъектов, влияющих на структуры государственной власти с целью принятия ими необходимых политических решений. Сторонники второго подхода связывают лоббизм исключительно с профессиональной деятельностью физических лиц или организаций по продвижению интересов клиентов в структурах государственной власти. Фактическое различие этих двух позиций заключается в решении вопроса: признавать аномические (спонтанные) выступления граждан, жалобы, обращения, петиции и другие гражданские акции лоббистскими или нет²². Понятно, что все нормативно-юридические определения лоббизма находятся в рамках второго подхода, тогда как политологические – в основном, в рамках первого.

Несмотря на явную неопределенность современного использования термина «лоббизм», выделим ряд основных характеристик этого понятия:

– во-первых, лоббирование связано лишь с принятием государственных решений; решения, принимаемые физическими и юридическими лицами, могут также быть подвержены влиянию интересов различных групп давления, однако такое воздействие не принято называть лоббизмом;

– во-вторых, все виды лоббизма мотивированы желанием оказать влияние; многие действия или события могут явиться причинами принятия административных решений, но если они не вызваны желанием оказать влияние, то это не лоббизм;

– в-третьих, лоббирование подразумевает наличие посредника или представителя как связующего звена между группой давления и государственными официальными лицами;

– в-четвертых, всякое лоббирование неизменно связано с установлением контактов для передачи сообщений, поскольку это единственный путь, по которому можно осуществлять влияние.

Следовательно, лоббизм представляет собой систему целенаправленного воздействия определенных социальных групп на органы государственной власти с целью удовлетворения своих интересов посредством воздействия на их решения.

Прослеживая процесс концептуализации понятия «лоббизм» в трудах западных и отечественных политологов можно сделать вывод о том, что данный феномен предстает в трех основных формах:

– в качестве формального политического института;

– легальной политической деятельности;

– неформальной политической практики.

Лоббизм как полноценный институт появляется тогда, когда созданы два необходимых условия:

– во-первых, имеет место многообразие интересов в обществе, возникающее вследствие его социальной дифференциации;

– во-вторых, фиксируется наличие политического плюрализма, что характерно, прежде всего, для демократических политических режимов.

Институциональное становление лоббизма способствует обеспечению эффективного взаимодействия государственной власти и гражданского общества, когда влияние на динамику политического процесса оказывает все большее количество социальных групп. Кроме того, лоббизм призван усилить управленческую, распределительную и иные функции институтов власти. При этом необходимо иметь в виду, что важнейшим условием проявления лоббизмом своих позитивных качеств выступает политическая, экономическая и духовная стабильность в стране. В условиях, когда дисфункции проявляются во всех сферах общественной жизни, лоббизм в большинстве случаев становится инструментом удовлетворения узкогрупповых потребностей посредством оказания неформального влияния на принятие органами власти политических решений.

Таким образом, лоббизм как политический институт характеризуется рядом признаков:

– наличие определенного круга субъектов, вступающих в процессе политической деятельности в отношения с органами власти, приобретающие устойчивый характер (такими акторами являются отдельные граждане, потенциальные группы интересов и группы давления (союзы, ассоциации, общественные организации, другие политические институты и т.д.);

– существование определенной (более или менее формализованной) организации, действующей в рамках нормативно-правовой системы (в большинстве западных стран существует законодательство о лоббизме, в котором подробно закреплены процедуры лицензирования и ответственности, созданы механизмы учета и контроля деятельности лоббистов и т.д.);

– лоббизм выполняет ряд социально значимых функций, интегрирующих данный институт в политическую систему общества. Среди значимых следует отметить следующие.

Во-первых, влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет эффективнее функционировать органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость.

Во-вторых, лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского обще­ства, с помощью которого обеспечивается общественная поддержка или оппозиция конкретному государственному решению, оказывается влияние на политику. В этой ситуации лоббизм – своего рода соперник бюрократии. Более того, государство в условиях становления рыночных отношений все больше остав­ляет многие из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев. Этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структу­рами гражданского общества.

В-третьих, лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма.

В-четвертых, лоббизм воплощает принцип свободы социальных негосударственных структур. С помощью лоббирования они сами стараются решать проблемы, обладая возможностью выбора путей и средств.

В-пятых, лоббизм представляет собой своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей. При таком подходе лоббизм представляет собой способ активизации каких-либо процессов и явлений.

В-шестых, лоббизм позволяет расширить информационную базу принимаемых решений. Лоббисты обеспечивают органы власти потоком информации по тому или иному вопросу, который выносится на парламентское слушание, осведомляют законодателей о ситуациях в различных сферах жизни общества. Через такую систему социально-политического представительства интересам различных групп и слоев придается актуальность, социальная значимость. Лоббирование, таким образом, выступает в виде механизма подготовки и принятия соответствующих актов.

В-седьмых, лоббизм можно оценивать и как способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Группы давления, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы своих представителей, способствуют сохранению равновесия различных сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений²³.

Итак, лоббизм является важным элементом политического процесса. Лоббирование означает ограничение всесилия государственного аппарата, делает его более открытым для контроля со стороны гражданского общества, снижает возможность произвольных решений. Следовательно, лоббизм является одним из необходимых инструментов демократии рыночного типа, среди черт которой можно выделить: открытость, гибкость, высокий динамизм институтов власти и др. «Причем открытость не только общего, глобального порядка, когда в ходе выборов представители различных частных интересов могут состязаться за право принять участие в формировании институтов власти, но и оперативного уровня, когда в рутинной повседневной работе эти представители получают возможность оказывать воздействие на процесс принятия политических решений, в том числе в сфере законодательства»²⁴. Данную возможность и призван обеспечивать институт лоббизма.

Однако в условиях институциональных изменений политической системы, в отсутствие правовых и иных механизмов контроля данной деятельности, институт лоббизма может характеризоваться дисфункциональными особенностями, нарушая стабильность и равновесие в политической, социальной, экономической и культурной сферах, способствуя появлению сбоев и деструктивных ситуаций в работе политических институтов. Дисфункции института лоббизма могут проявляться в следующем:

– во-первых, лоббизм выступает проводником неформального воздействия на органы государственной власти. Здесь уместно говорить о его преступных видах, которые дестабилизируют принятие решений органами государственной власти;

– во-вторых, лоббизм заключает в себе опасность превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизиро­вать обстановку, дисбалансировать интересы, содействовать повышению напряженности в обществе;

– в-третьих, лоббирование отдельных интересов зачастую блокирует действительно нужные управленческие решения, создает препятствия на пути удовлетворения социально значимых интересов. Лоббизм иногда существенно мешает оперативной государственной политике, так как может быть направлен, например, на постоянное перераспреде­ление бюджета, на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении дру­гой.

Таким образом, исследовав политическую сущность лоббизма в трудах зарубежных и отечественных политологов, необходимо заключить, что теория лоббизма находит свое отражение в концепциях заинтересованных групп, плюрализма, корпоративизма и неокорпоративизма, теории сетей, институциональных изменений.

Институт лоббизма характеризуется рядом параметров, среди которых особое место принадлежит дуалистичной природе, амбивалентному влиянию на политическую систему общества.

Лоббизм представляет собой один из элементов системы социально-политического представительства и может стимулировать ее развитие только в условиях демократической политической системы и гражданской политической культуры участия. В отсутствие функциональных каналов коммуникации гражданского общества и государства лоббизм может способствовать развитию неформального влияния на органы власти.

Различия в лоббизме во многом также детерминированы типами и моделями его существования в тех или иных политических условиях и конкретными методами, применяемыми лоббистами на практике для достижения своих целей. В этом отношении выделим и сравним особенности функционирования лоббизма в мировой практике.