Глава 16 дискретные институциональные альтернативы регулирования рынков

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ

Экономическое регулирование

Саморегулирование

Делегированное саморегулирование

Добровольное саморегулирование

Со-регулирование

Оценка регулирующего воздействия

16.1. Виды экономического регулирования

В данной главе мы рассмотрим различные дискретные институ­циональные альтернативы регулирования рынков. Мы сопоставим различные формы регулирования с точки зрения их сравнительных преимуществ и недостатков как для индивидов и организаций, яв­ляющихся объектами регулирования, так и для экономики в целом. В терминах, предложенных в предыдущей главе, речь пойдет о ста­тическом макроанализе.

Как было показано в предыдущих главах, в современной эконо­мике в той или иной степени присутствует государство. Традици­онное объяснение необходимости государственного вмешательства в экономику связано с наличием так называемых «провалов рынка» {market failures) — информационной асимметрии, внешних эф­фектов, недопроизводства общественных благ. Хотя Р. Коуз и другие экономисты, работающие в рамках новой институциональной эко­номической теории, показали, что вмешательство государства не является абсолютно необходимым для решения этих проблем, на практике государство остается как важнейшим регулятором хозяй­ственных процессов, так и хозяйствующим субъектом, осуще­ствляющим непосредственное производство определенных типов благ.

В то же время государственное регулирование экономики — от­нюдь не единственный способ установления «правил игры» на кон­кретных рынках. Выбор не сводится к дилемме: отсутствие регули­рования (свободный рынок) — государственное регулирование. Выбор дискретных институциональных альтернатив регулирования рынков значительно богаче.

Для начала дадим определение регулирования.

Экономическое регулирование — это установление системы правил ведения хозяйственной деятельности на определенном рынке (опреде­ленным множеством экономических агентов) и санкций за несоблюдение этих правил.

Экономических агентов, на которых распространяется данная система регулирования, мы будем называть объектами регулирования.

Система регулирования как любой институт имеет координаци­онные и распределительные последствия. Координационная функция связана с координацией действий различных экономических субъ­ектов и с ограничением множества доступных альтернатив их пове­дения и использования ресурсов, а распределительная — с перерас­пределением выгод и издержек между экономическими агентами. В общем случае координационная функция определяет приращение стоимости (прежде всего, за счет снижения уровня неопределен­ности), тогда как распределительная сама по себе к созданию стои­мости не ведет. Стимулом к введению регулирования может быть как приращение стоимости за счет улучшения координации и преодо­ления «провалов рынка», так и стремление перераспределить обще­ственное богатство в пользу отдельных групп (объектов регулиро­вания, регулятора, других групп специальных интересов).

В зависимости от того, кто устанавливает правила и обеспечивает их соблюдение (является третьей стороной), мы будем различать виды регулирования.

Если правила ведения хозяйственной деятельности устанавли­ваются государством, и государство же обеспечивает контроль за их соблюдением, то мы можем говорить о государственном регулиро­вании рынков.

Помимо государственного регулирования, одним из видов эко­номического регулирования является саморегулирование.

Саморегулирование — это институт, в рамках которого: 1) группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются ле­гальные (не противоречащие установленным государством) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов; 2) объекты регулирования имеют возможность легально управлять поведением ре­гулятора.

Таким образом, саморегулирование представляет собой установ­ление «правил игры» самими участниками рынка без прямого вме­шательства государства. При этом устанавливаемые правила и меха­низмы контроля являются легальными (не противоречат установ­ленным государством). То есть, например, картели, направленные на поддержание цен, которые запрещены антимонопольным зако­нодательством большинства стран, не рассматриваются нами как механизм саморегулирования.

362

363

Саморегулирование как институт может быть реализовано раз­личными способами. Так, саморегулирование может осуществляться через:

• частный порядок (имплицитные договоренности группы эконо­мических агентов без создания специальной организации, конт­ролирующей соблюдение правил). Такой тип саморегулиро­вания является возможным, но не широко распространенным в современных экономических системах;

• систему формальных правил, разработанных участниками само­регулирования (кодекс саморегулирования), и специализиро­ванную организацию, осуществляющую контроль за соблю­дением кодекса. При такой схеме для присоединения к системе саморегулирования необходимо подписать соответствующий кодекс. За нарушения условий кодекса могут следовать санкции гражданско-правового характера, вытекающие из подписания кодекса как любого другого контракта. Подобные схемы ши­роко распространены в странах с англосаксонской правовой традицией (Великобритания, США, Австралия, Новая Зе­ландия);

• организации саморегулирования, в рамках которых осуще­ствляется и разработка правил, и контроль за их соблюдением. Именно в соответствии с подобной схемой в основном дей­ствует саморегулирование в России. В дальнейшем мы будем рассматривать преимущественно саморегулирование, реализу­емое через организации саморегулирования.

Виды саморегулирования разнообразны. В общем виде можно разделить схемы саморегулирования По отношению к государству, по тому, что составляет общность интересов участников саморегули­рования, по степени вовлеченности аутсайдеров. Виды саморегули­рования представлены на рис. 16.1.

По степени автономности от государства спектр саморегули­рования варьируется от систем полностью частных (правила вы­рабатываются исключительно участниками системы) до систем, предполагающих одобрение в той или иной форме со стороны госу­дарственных органов. Саморегулирование в любом случае осуще­ствляется в рамках формальных правил, установленных государ­ством. Но это могут быть либо общие правила высшего порядка, регулирующие, например, регистрацию объединений бизнеса, дого­ворные отношения, конкуренцию и т.п., либо общие правила, регу­лирующие данную отрасль или сферу, которые конкретизируются правилами саморегулирования, либо специальные правила, каса­ющиеся именно института саморегулирования (законодательно определенные права и обязанности организаций саморегулирования и их членов).

364

Рис. 16.1. Спектр саморегулирования

В общем виде мы можем говорить о делегированном либо добро­вольном саморегулировании. Добровольное саморегулирование пред­полагает установление и поддержание правил участниками системы без какого-либо одобрения или специальной защиты со стороны государства (за исключением общих норм контрактного права или норм, относящихся к объединениям хозяйствующих субъектов). Де­легированное саморегулирование предполагает, что государство осо­знанно передает определенные функции по регулированию рынка (например, лицензирование) организации саморегулирования, уста­навливает общие ограничения деятельности, права и обязанности подобных организаций, идентифицирует ту или иную организацию как организацию саморегулирования. Объем полномочий, условия передачи, степень юридической защиты сильно разнятся.

В наиболее жесткой форме государство может устанавливать, что для осуществления профессиональной деятельности физическое или юридическое лицо должно являться членом организации саморегу­лирования и соблюдать правила этой организации. В случае несоб­людения правил санкции к нарушителю могут применяться как ор­ганизацией саморегулирования, так и государством. Такая схема часто действует в сфере юридических и медицинских услуг. На-

365

пример, в Великобритании на основании Закона «О солистерах» (The Solicitors Act) 1974 г. все, кто выполняет определенные функции (кон­сультирует по юридическим вопросам, удостоверяет сделки, свя­занные с передачей прав собственности, представляет стороны в суде), должны являться членами Правового Общества (Law Society). Это общество учреждено Королевским Указом и полностью управ­ляется членами профессии. Только члены общества имеют право выполнять указанные функции. Похожие схемы действуют в Вели­кобритании для дантистов, аудиторов, профессиональных медсестер и ряда других профессий.

В России максимально жесткая форма реализована в сфере нота­риальных услуг: в соответствии с «Основами законодательства Рос­сийской Федерации о нотариате» все частные нотариусы обязаны являться членами региональных нотариальных палат, которые, в свою очередь, объединены в Федеральную нотариальную палату. Чуть менее жесткая схема действует в сфере арбитражного управ­ления: в соответствии с Законом «О несостоятельности (банк­ротстве)» арбитражные управляющие должны быть членами одной из организаций саморегулирования. Аналогично членами одной из множества организаций саморегулирования должны быть оценщики, а с 2010 г. — фирмы, занимающиеся строительными работами.

В мировой практике широко используется процедура «одобрения» или «предписания» кодексов саморегулирования. Так, в Великобри­тании существует схема так называемых «одобренных» кодексов са­морегулирования. Кодексы разрабатываются профессиональными ассоциациями при консультации антимонопольного органа (Office of Fair Trade, OFT), а затем официально признаются Генеральным ди­ректором OFT. Критерием такого признания служит оценка общего экономического эффекта от принятия кодекса, в том числе пози­тивное воздействие на качество услуг, предоставляемых потреби­телям. При этом признается, что введение подобных кодексов, со­блюдение которых фактически является условием осуществления профессиональной деятельности в определенной сфере, накладывает определенные ограничения на конкуренцию. Обязанность по конт­ролю за соблюдением установленных правил полностью лежит на профессиональной ассоциации, никакие иные санкции кроме санкций самой организации (судебное или административное пре­следование) к нарушителям применены быть не могут. К подобным кодексам, одобренным OFT, не применяется ряд общих норм анти­монопольного законодательства. В Великобритании по этой схеме принято около 50 профессиональных кодексов.

В Австралии кодекс саморегулирования может быть «предписан» (toprescribe) отрасли. Это означает, что за нарушение кодекса следуют санкции не только со стороны организации саморегулирования, но

и со стороны государства. При этом «предписанные» кодексы могут быть как добровольными (обязательными для исполнения только подписавшими их участниками рынка), так и обязательными (обя­зательными для всех участников рынка).

Возможны и более мягкие формы делегирования полномочий, не предполагающие обязательности членства участников рынка в орга­низациях саморегулирования, но предоставляющие подобным орга­низациям и их членам преимущества по сравнению с другими участ­никами рынка, например, исключительное право использования некого наименования. Так, в Германии только член Архитектурной палаты может называть себя архитектором, хотя «архитекторскую» работу можно выполнять и без членства в этой организации. Точно так же юридические услуги можно оказывать, не являясь членом ад­вокатской палаты. Но при этом нельзя называться адвокатом.

Саморегулирование необходимо отделять от со-регулирования, т.е. совместного участия в регулировании государства и различных участников рынка (не только производителей, но и потребителей, инфраструктурных организаций, профсоюзов и т.п.). В рамках систем со-регулирования контроль за регулятором осуществляют не только непосредственные объекты регулирования. Поэтому в даль­нейшем в ряде случаев мы будем рассматривать со-регулирование не как разновидность саморегулирования, а как дискретную институ­циональную альтернативу наряду с государственным регулирова­нием, саморегулированием и рыночным регулированием.

Между «чистым» саморегулированием и со-регулированием, предполагающим паритетный учет интересов разных групп, суще­ствует ряд переходных ступеней, предполагающих: согласование правил саморегулирования с аутсайдерами; участие аутсайдеров в отдельных структурах организаций саморегулирования (например, в системах мониторинга или внесудебного разрешения споров); участие аутсайдеров в управляющих органах организаций саморегу­лирования.

Важным вопросом является принцип объединения бизнеса в рамках систем саморегулирования. Часто саморегулирование рас­сматривается как разновидность отраслевого регулирования. Согла­шаясь с тем, что в значительном числе случаев саморегулирование носит отраслевой характер, т.е. объединяет экономических агентов, производящих схожие товары или услуги, сама природа саморегули­рования не предполагает именно отраслевой характер этого явления.

Безусловно, для^- того чтобы группа экономических агентов совместно разрабатывала правила и поддерживала механизмы контроля за их соблюдением, необходима некая общность деятель­ности, которую данные правила регулируют. Кроме того, необходима определенная степень однородности интересов экономических

366

367

агентов, выступающих в качестве объекта контроля. При высокой степени гетерогенности интересов снижаются стимулы как к уста­новлению единых правил, так и к контролю за соблюдением этих правил, обостряется «проблема безбилетника». Однако однородность интересов и общность параметров деятельности не означают, что объединяющим элементом должна быть именно схожесть произво­димого товара или услуги.

Так, объединяющим элементом может служить использование схожих ресурсов и (или) технологий либо их элементов. Например, в национальные ассоциации прямых продаж входят компании, пред­лагающие абсолютно разные товары (книги, косметику, пищевые добавки и т.п.), но использующие одинаковую технологию продви­жения товаров — прямые продажи, т.е. сбыт товара непосредственно потребителю при личном контакте с продавцом вне специализиро­ванных торговых площадок. Поэтому принятая система правил ре­гулирует не параметры качества товаров, а параметры взаимоотно­шений с конечными потребителями (объем и формы предоставля­емой информации, способы и условия возврата товаров и др.), а также взаимоотношения с дистрибьюторами — теми, кто непосред­ственно предлагает товар потребителям, но не является наемным работником компании. Другим примером могут служить органи­зации саморегулирования рекламы, в рамках которых регулируется лишь один из элементов технологии, используемой компаниями, предлагающими абсолютно разные товары или услуги, — реклама.

Еще более широкий спектр экономических агентов участвует в системе американских Better Business Bureau и их российских ана­логов. В рамках этих организаций фактически поддерживаются пра­вила, регулирующие лишь один аспект деятельности экономических агентов вне зависимости от их отраслевой принадлежности — взаи­моотношения с конечными потребителями.