28. Фискальная политика государства: понятие, виды, инструменты. Кривая Лаффера.
Понятие и структура налогово-бюджетной системы государства
Важнейшей экономической функцией государства является проведение стабилизационной экономической политики, для проведения которой правительство использует инструменты налогово-бюджетной (фискальной), кредитно-денежной и комбинированной политики.
С точки зрения макроэкономического анализа роли государства в развитии национальной экономики особое значение имеют государственные финансы. Принципом их построения, характерным для финансовых систем современных развитых стран, является бюджетный федерализм[1], при котором осуществляется четкое разграничение функций между различными уровнями управления. В соответствии с данным принципом в федеративных государствах, к которым относится и Россия, местные бюджеты не входят в бюджеты субъектов федерации, а последние не включаются в государственный федеральный бюджет.
Налогово-бюджетная система государства - это система политико-экономических отношений между федеральным центром, субъектами федерации и местными органами власти (муниципалитетами) по поводу формирования и использования фондов денежных средств.
Главным звеном бюджетно-налоговой системы является государственный бюджет. Централизация средств в федеральном бюджете дает возможность маневрировать ресурсами, направлять их на решающие участки экономического и социального развития общества.
Структура бюджетной системы Российской Федерации определяется в статье 10 Бюджетного кодекса России (БК РФ). Она включает в себя:
1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
3) местные бюджеты, в том числе:
- бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
- бюджеты городских и сельских поселений.
Бюджетно-налоговая (фискальная) политика в узком смысле - это комплекс мер государства, направленных на изменение правил изъятия налогов и расходования средств госбюджета.
Бюджетно-налоговая (фискальная) политика в широком смысле - это меры правительства по изменению государственных расходов, налогообложения и состояния государственного бюджета, направленные на обеспечение полной занятости, равновесия платежного баланса и экономического роста при производстве неинфляционного ВВП.
Цели фискальной политики:
- повышение темпов экономического роста;
- достижение высокого уровня занятости;
- сглаживание амплитуды колебаний экономического цикла;
- контроль за уровнем инфляции.
Стимулирующая бюджетно-налоговая политика (фискальная экспансия) в краткосрочной перспективе имеет своей целью преодоление циклического спада экономики и предполагает увеличение госрасходов G, снижение налогов Т или комбинирование этих мер. В более долгосрочной перспективе политика снижения налогов может привести к расширению предложения факторов производства и росту экономического потенциала. Осуществление этих целей связано с проведением комплексной налоговой реформы, сопровождающейся ограничительной кредитно-денежной политикой Центрального Банка и оптимизацией структуры государственных расходов.
Сдерживающая бюджетно-налоговая политика (фискальная рестрикция) имеет своей целью ограничение циклического подъема экономики и предполагает снижение госрасходов G, увеличение налогов Т или комбинирование этих мер. В краткосрочной перспективе эти меры позволяют снизить инфляцию спроса ценой роста безработицы и спада производства. В более долгом периоде растущий налоговый клин может послужить основой для спада совокупного предложения и развертывания механизма стагфляции, особенно в том случае, когда сокращение государственных расходов осуществляется пропорционально по всем статьям бюджета и не создается приоритетов в пользу государственных инвестиций в инфраструктуру рынка труда. Затяжная стагфляция на фоне неэффективного управления государственными расходами создает предпосылки для разрушения экономического потенциала, что нередко встречается в экономиках переходного периода, в том числе и в России.
В зависимости от способов организации различают два вида фискальной политики: дискреционная и автоматическая политика.
1. Дискреционная налогово-бюджетная политика - это сознательное манипулирование законодательной властью налогообложением и государственными расходами с целью воздействия на уровень экономической активности. Речь идет о воздействии, оказывающем влияние на изменения
объёма производства,
занятости, уровня цен и
ускорение экономического роста.
В этом определении важно обратить внимание на то, что законодательные органы действуют целенаправленно, принимая соответствующие законы, касающиеся изменений объёма государственных расходов, ставок налогообложения, введения новых налогов и т. п.
Вспомним график «кейнсианского креста», показывающего установление равновесия ВВП или национального дохода.
Увеличение государственных расходов и/или снижение налогообложения в условиях спада производства сдвигают вверх линию С + I + G + NX и ведет к росту дохода до уровня Y'. Если же экономика «перегрета», снижение государственных расходов и/или увеличение налогообложения сдвигают вниз линию С + I + G + NX и ведет к снижению дохода до уровня Y".
Рис. Влияние государственных расходов и налогообложения на равновесный уровень дохода
Итак, дискреционная стимулирующая налогово-бюджетная политика предполагает рост государственных расходов и/или снижение налоговых ставок. Напротив, дискреционная сдерживающая налогово-бюджетная политика предполагает снижение государственных расходов и/или рост ставок налогов.
Важная роль принадлежит выбору времени. «Дорого яичко к Христову дню!» - гласит русская поговорка. Так, даже если государство точно определило, что в экономике начался спад, нужно еще время, чтобы продумать конкретные фискальные мероприятия, альтернативы, последствия введения новых законов. Налоговые законопроекты и программы государственных расходов нужно провести через парламент.
Речь идет о большом лаге между осознанием проблемы и принятием конкретного решения. И вот нужный момент может быть упущен.
Итак, фактор времени осложняет дискреционную налогово-бюджетную политику. Но этого недостатка лишен другой тип макроэкономической политики, а именно недискреционная, или автоматическая налогово-бюджетная политика: здесь отсутствует лаг принятия решений.
2. Автоматическая налогово-бюджетная политика - это автоматические изменения в уровне налоговых поступлений, независимые от принятия решений правительством. Ведь законодательный орган определяет только ставки налогов, а не размер налоговых поступлений. Автоматическая налогово-бюджетная политика является результатом действия автоматических, или встроенных стабилизаторов, т. е. механизмов в экономике, которые уменьшают реакцию реального ВВП на изменения совокупного спроса. Главные из них - а) пособия по безработице и б) прогрессивное налогообложение.
В период подъема налоговые поступления при неизменной ставке прогрессивного налогообложения автоматически возрастают, что обеспечивает снижение покупательской способности и сдерживание экономического роста.
В период экономического спада налоговые поступления автоматически сокращаются, что вызывает рост совокупного спроса и подъем производства.
Таким образом, система социальной защиты препятствует сокращению совокупного спроса в периоды экономического спада. В период подъема и сокращения безработицы государственные выплаты сокращаются, что сдерживает дальнейший рост совокупного спроса.
Инструментами фискальной политики выступают расходы и доходы государственного бюджета, а именно: 1) государственные закупки; 2) налоги; 3) трансферты.
Кривая А. Лаффера
Основным источником поступлений в доходную часть бюджета являются налоги
Налоги - это обязательные платежи, взимаемые государством с юридических и физических лиц. Обязанность граждан платить законно установленные налоги закреплена в ст. 57 Конституции РФ. В соответствии с новым Налоговым Кодексом РФ (ст. 8) под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства. От налога следует отличать сбор, представляющий собой обязательный взнос, уплата которого является одним из условий совершения в интересах плательщиков юридически значимых действий государственными органами, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
Главой 2 Налогового кодекса Российской Федерации установлена следующая система налогов и сборов в Российской Федерации:
• федеральные,
• региональные,
• местные.
Совокупность правил и принципов налогообложения, устанавливаемых государством законодательным путем, образует налоговый механизм. Налоговый механизм определяет:
- кто уплачивает налоги;
- что подлежит налогообложению (доходы, имущество, товары);
- из какого дохода уплачивается налог (зарплата, прибыль, рента, дивиденд);
- в каких единицах измеряется объект налогообложения (в денежных единицах, в гектарах и др.).
По способу изъятия налоги подразделяются на прямые и косвенные.
Прямые налоги взимаются с непосредственного владельца объекта налогообложения. Это, например:
• подоходный налог;
• налог на прибыль;
• налог на наследство и дарения;
• налог на имущество.
Косвенные налоги, в отличие от прямых, уплачиваются конечным потребителем облагаемого налогом товара, а продавцы играют роль агентов по переводу полученных ими в счет уплаты налога средств государству. К таким налогам относятся:
• налог на добавленную стоимость (НДС);
• налог с продаж;
• акцизы (аналог налога с продаж, дополнительно начисляемый на определенные виды товаров - алкоголь, табак, деликатесы, ювелирные изделия и др., который иногда называют «налогом на вредные привычки» или роскошь);
• таможенные пошлины.
Косвенные налоги являются весомой частью налоговых платежей в федеральный бюджет РФ. Так, в бюджете РФ доля доходов государства, полученных за счёт косвенных налогов, составляет около 60 % от всех налоговых поступлений.
Налоговый механизм включает в себя понятие и виды налоговых ставок. Ставка налога - это величина налога с единицы объекта налогообложения, %. Расчёт:
t = 500 руб./5000 руб. · 100 % = 10 %.
По характеру начисления на объект обложения налоги и, соответственно, налоговые системы подразделяются на
- прогрессивные,
- регрессивные и
- пропорциональные.
1) Пропорциональная ставка - одинаковый процент с дохода независимо от его величины.
2) Прогрессивная ставка - возрастающий процент платежа по мере роста дохода.
Для прогрессивных налогов большое значение представляют понятия средней и предельной налоговых ставок.
Средней ставкой налога называется отношение суммы налога к величине облагаемого им дохода:
где tср - средняя налоговая ставка,
Тупл. - валовой уплачиваемый налог,
уполуч. - валовой (совокупный) полученный доход.
Предельная налоговая ставка - это ставка обложения налогом дополнительной единицы дохода.
3) Регрессивная ставка - снижение процента платежа по мере роста дохода.
Налоговый кодекс также определяет налоговую льготу - полное или частичное освобождение от налога (например, установление необлагаемого минимума).
Функции налогов:
· фискальная функция (пополнение доходов казны);
· регулирующая, посредством которой налоги могут существенно влиять как на структуру национальной экономики, так и на экономическое поведение людей;
· стимулирующая, означающая дифференциацию налогов с целью повышения эффективности производства.
Принципы налогообложения - это исходные положения, правила, выполнение которых обеспечивает желательное качество налогообложения.
1. Принцип справедливости: каждый работающий должен участвовать в покрытии расходов государства соразмерно получаемому доходу.
2. Принцип определенности: размер налога должен быть точно определен.
3. Принцип удобности: каждый налог должен взиматься в такое время и таким способом, которые наиболее удобны для плательщика.
4. Принцип экономии: каждый налог должен извлекать минимум из дохода плательщика сверх того, что поступает государству.
Кривая Лаффера
Каким должен быть оптимальный уровень налоговой ставки? И существует ли он вообще? А если существует, то может ли он быть одинаковым для всех стран, независимо от их национальных особенностей, включающих многие компоненты экономического поведения людей (мотивация труда, готовность платить налоги и т. д.)? Эти важные вопросы исследовал американский экономист Артур Лаффер (род в 1949 г.), Предложенная им кривая описывает связь между ставками налогов и налоговыми поступлениями в государственный бюджет.
Согласно концепции стремление правительства пополнить казну, увеличивая налоговый пресс, может привести к противоположному результату. С точки зрения Лаффера, оптимальный уровень налогов не должен превышать 30% - 50% всей суммы доходов предпринимателей и населения.
На рисунке 1 представлена графическая интерпретация основной идеи Лаффера. Поступление налогов в госбюджет (Т) откладывается на оси абсцисс, на оси ординат - предельная налоговая ставка (t). В данном случае предполагается, что речь идет о ставке подоходного налога. По мере роста ставок налога от 0 до 100 % доходы государственного бюджета (налоговая выручка) будут вначале расти от 0 до некоего максимального уровня (точки М, соответствующей, допустим, 50 % ставке налога), а затем снижаться опять до 0. Мы видим, что стопроцентная ставка налога дает такие же поступления в бюджет, как и нулевая ставка: налоговые доходы госбюджета просто отсутствуют. Лаффер считал, что, если экономика находится, например, в точках F или К, то сокращение налоговых ставок будет приближать налоговую выручку к уровню точки М, т. е. к максимальному уровню доходов госбюджета.
Кривая Лаффера
t - ставка налогообложения; Т - доходы государственного бюджета
Этот результат, по Лафферу, связан с тем, что более низкие налоговые ставки могут повысить стимулы к труду, сбережениям и инвестициям и в целом приведут к расширению налоговой базы. Снижение налоговых ставок, вызывая стимулы к расширению производства и занятости, уменьшит необходимость трансфертных выплат, например, пособий по безработице, уменьшится социальная нагрузка на бюджет. Таким образом, если экономика находится в той области кривой Лаффера, которая выше точки М, мероприятия по снижению налоговых ставок приведут к увеличению доходов госбюджета. Повышение же налоговых ставок целесообразно лишь в той области, которая находится ниже точки М, например, в точке L.
На практике идеи А. Лаффера, поскольку он был одним из весьма влиятельных консультантов администрации Р. Рейгана, были в значительной мере воплощены в налоговых реформах 1981 и 1986 гг. в США.
[1] Налогово-бюджетный федерализм означает разделение полномочий в области налогообложения и расходов между бюджетами разного уровня.