Классификация международных институтов
Выделяют три базовых критерия классификации международных институтов:
–характер членства,
–географическое измерение,
–функциональное измерение.
Существуют и другие критерии классификации международных организаций.
Наиболее фундаментальной основой классификации международных организаций является характер членства. В соответствии с этим выделяют
– международные межправительственные организации (МПО), членами которых выступают национальные правительства и которые создаются посредством заключения договоров между государствами (ООН, Всемирный банк, НАТО), и
– международные неправительственные (МНПО), которые состоят из отдельных лиц или общественных групп (Международный комитет Красного Креста, Всемирный союз баптистов, Международный олимпийский комитет и др.).
Первым международным межправительственным институтом в современном понимании считают Центральную комиссию по судоходству на Рейне (1815).
Международные организации становятся заметными акторами международных отношений во второй половине XIX в. В это время сотрудничество государств затрагивает многие сферы жизни общества: возникают
– Всемирный телеграфный союз (1865),
– Всемирный почтовый союз (1874),
– Международное бюро мер и весов (1875) и др.;
все они имели постоянные коллективные органы управления, штаб-квартиры, фиксированное членство; их компетенция ограничивалась обсуждением специальных проблем3.
В первой половине XX в. количество МПО начинает расти заметно более быстрыми темпами, прежде всего за счет возникновения таких глобальных организаций, как Лига Наций и ООН.
В начале XX в. существовало примерно три десятка МПО, а к середине 1980-х гг. их стало около 400, затем их число сократилось примерно на треть и оставалось примерно одинаковым на протяжении 1990-х гг., что, по-видимому, оптимально для современного состояния системы международных отношений4.
Одними из первых МНПО нового времени можно считать контрольный механизм, сформированный Конференцией против рабства, состоявшейся в Лондоне в 1840 г.
Вслед за ним были учреждены Международная ассоциация права (1873), Международный комитет Красного Креста (1875), международные ассоциации зубных врачей (1878), писателей и художников (1878), Межпарламентский союз (1889), Международный штаб общественного здоровья и др.
Подобные институты принято называть международными неправительственными институтами. В 1850 г. их было всего 5, в 1914 г. – существовало уже 330.
730 – в 1939 г., 2300 – в 1970 г., около 10000 – в настоящее время. Во время крупных войн динамика роста числа МНПО существенно замедлялась, но после их окончания резко возрастала, особенно после Второй мировой войны.
Объективными причинами роста числа МНПО были процессы, связанные с глобализацией мировой системы с отчетливо выраженными разнообразными трансграничными взаимодействиями. Часто правительства сами поощряли создание неправительственных структур, особенно в сфере культурного обмена.
Объективные причины будут продолжать действовать и в будущем, даже если правительства попытаются ограничить транснациональную деятельность своих граждан, видя в этом угрозу утраты контроля над некоторыми аспектами национальной политики5.
С правовой точки зрения большое значение имеет формирование понятия МНПО, поскольку и в теории, и на практике не прекращаются попытки включить в их число транснациональные корпорации.
В настоящее время наиболее широкое международное признание получило определение МНПО, данное в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1296 (XIV) от 23 мая 1968 г., согласно которой такой организацией считается «любая международная организация, не учрежденная на основании межправительственного соглашения».
В Ежегоднике международных организаций (Yearbook of International Organizations) понятие МНПО конкретизируется через перечисление ее основных признаков:
– отсутствие целей извлечения прибыли,
– признание по крайней мере одним государством или наличие консультативного статуса при международных межправительственных организациях,
– получение денежных средств более чем из одной страны.
В Европейской конвенции о признании правосубъектности МНПО, принятой Советом Европы 24 мая 1986 г., выделяются три признака МНПО:
– некоммерческая цель деятельности,
– создание в соответствии с внутренним актом какого-либо государства,
– осуществление деятельности по меньшей мере в двух государствах6.
Для различения МНПО и транснациональных корпораций решающим является критерий отсутствия цели извлечения прибыли. Этот критерий применяется практически во всех официальных и неофициальных документах, касающихся деятельности МНПО, а также признается большинством исследователей по данной тематике.
По классификации ООН, к категории МНПО могут относиться и такие международные организации, членами которых являются «правительства, правительственные органы и правительственные чиновники», например Интерпол.
Некоторые организации нельзя однозначно отнести к межправительственным или неправительственным.
Например, Международная организация труда (МОТ), входящая в систему ООН, представляет собой МПО, но одновременно обеспечивает групповое представительство профсоюзов и предпринимателей из разных стран;
Международная организация криминальной полиции, которая реально представляет собой ассоциацию спецслужб из более чем 100 стран и создана с целью международной кооперации в борьбе с преступностью, юридически рассматривается как неправительственная организация, хотя ее членами являются государственные структуры7.
В настоящее время МПО и МНПО еще более сложно различать, так как трудно провести четкий водораздел между государственными и общественными структурами.
Так, Европейский союз телерадиовещания считается неправительственной организацией, несмотря на то, что его члены – и частные, и государственные теле- и радиокомпании.
При классификации международных организаций по критерию членства следует главным образом обращать внимание на то, как возникла организация: если она была создана на основе межправительственного договора, речь идет об МПО.
По критерию «географическое измерение», международные организации разделяются на глобальные и региональные.
Хотя существует тенденция рассматривать МПО как глобальные международные структуры, связывая их деятельность с основными функциями ООН, лишь около четверти всех МПО могут по праву рассматриваться как глобальные, члены которых представляют все регионы мира8.
Подавляющее большинство МПО носят региональный, а в некоторых случаях субрегиональный или даже двусторонний характер.
Так, военно-политические и таможенные союзы чаще встречаются на региональном, чем на глобальном уровне. Стремление государств устанавливать более интенсивные связи на региональном, а не глобальном уровне объясняется, видимо, тем, что создание региональных соглашений юридически проще и требует меньших материальных затрат.
В сети межправительственных организаций регионы представлены неравномерно. Членами наибольшего количества МПО одновременно являются западноевропейские государства, США, Канада, Австралия и Япония.
Преобладание западноевропейских государств в МПО связано с их участием в подавляющем большинстве глобальных межправительственных организаций и, что более существенно, активным формированием региональных МПО в этой части света с 1950-х гг., начиная с создания Европейских сообществ.
Наиболее слабо представлены в МПО африканские и азиатские государства, что связано в основном или с их «молодостью» (бывшие колонии и зависимые территории), или с финансовыми затруднениями. Эти государства чаще сотрудничают в системе МНПО, где их участие имеет тенденцию к возрастанию.
Аналогичная ситуация отмечается и в сети неправительственных международных организаций.
Только примерно четверть МНПО являются глобальными, остальные – региональными.
Неправительственные организации в еще большей степени, чем межправительственные, рекрутируют своих членов в западных странах. Более полному участию развивающихся стран в МНПО препятствуют экономические факторы, но самые высокие темпы роста участия в МНПО в последнее время обнаруживают страны Африки и Азии.
В прошлом страны с коммунистическими режимами воздвигали политические препятствия идеологического характера в отношении участия своих граждан и организаций в МНПО, не желая допускать их участие в «частных» организациях. Так, в конце 1980-х гг. граждане СССР являлись членами всего примерно 200 МНПО9.
Глобальные и региональные международные организации не всегда просто различить. Многие международные организации, хотя и не являются глобальными, включают участников из разных регионов.
Например, в Организацию стран - экспортеров нефти (ОПЕК) входят страны почти из всех регионов мира, исключая лишь Северную Америку и Европу (хотя штаб-квартира ОПЕК находится в Вене).
Организация Североатлантического договора (НАТО) простирается от США и Канады до Турции.
Приведенные примеры показывают, что членство во многих международных организациях может быть ограничено не столько их географией, сколько политическими или экономическими задачами или функциональным назначением организации10.
Международные организации создаются для достижения самых разнообразных целей – от достаточно тривиальных на первый взгляд до весьма значительных (см. п. 39).
С точки зрения функционального измерения, международные организации подразделяются на
– организации с общей компетенцией – многофункциональные и
– организации со специальной компетенцией – ограниченным целевым назначением.
Среди МПО, как и МНПО, число организаций специальной компетенции намного больше многоцелевых11.
Неправительственные организации – как правило, организации специальной компетенции, поскольку их члены объединяются в соответствии с теми или иными конкретными интересами – экономическими, религиозными, социальными, культурными, образовательными или профессиональными.
Наибольшее число МНПО действует в сферах торговли и промышленного производства, а также охраны здоровья.
Классификация международных организаций по их функциям также вызывает затруднения.
Например, НАТО все больше вовлекается во многие виды экономической, научной, технологической деятельности, хотя она была создана как военно-политическая организация и эта функция остается для нее основной.
Всемирный банк уделяет внимание вопросам защиты окружающей среды посредством инвестирования в менее развитые страны, но едва ли можно считать эту организацию одноцелевой12.