2. Совершенствование налогово-бюджетных инструментов региональной политики

Совершенствование налогово-бюджетных инструментов региональной политики должно быть направлено на:

• создание стимулов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к повышению уровня социально-экономического развития территорий, к реализации институциональных реформ, определенных федеральным правительством как приоритет на ближайшие четыре года, с одновременным расширением самостоятельности и ответственности за эффективность деятельности;

• сокращение межрегиональной и внутри региональной дифференциации в уровне и качестве жизни населения;

• Увеличение финансово-экономической обеспеченности региональных и местных бюджетов.

Основным инструментом содействия достижению региональными и местными органами власти конкретных целей и задач исходя из приоритетов общефедеральной политики в различных сферах являются межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации.

Система межбюджетных отношений должна быть направлена на достижение стратегических целей и приоритетов развития страны, реализации базовых программных инструментов в сфере региональной политики.

Для решения поставленных задач необходимо:

определить приоритетные для Российской Федерации расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, на софинансирование которых предоставляются субсидии из федерального бюджета;

сократить количество предоставляемых субсидий путем консолидации отдельных субсидий, имеющих схожие цели и задачи с целью концентрации ресурсов на важнейших направлениях развития регионов и повышения стимулов для субъектов Российской Федерации к достижению поставленных целей предоставления государственных (муниципальных) услуг;

увязать показатели эффективности расходования субсидий с конечными целями их предоставления;

изменить методологические подходы к формированию и распределению субсидий между бюджетами субъектов Российской Федерации, а именно: перейти от определения объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на предоставление субсидий по «остаточному принципу» к расчетному методу, основанному на использовании при определении общего объема той или иной субсидии соответствующих количественных (объемных, стоимостных) показателей, характеризующих конечные цели предоставления в очередном финансовом году бюджетам субъектов Российской Федерации данной субсидии, а также утвержденных нормативов бюджетных затрат на реализацию данных целей и установленного среднего уровня софинансирования из федерального бюджета;

повысить самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в использовании (перераспределении) выделенных средств федерального бюджета на решение наиболее приоритетных для субъектов Российской Федерации задач в рамках тех направлений, на которые предоставляются указанные средства.

При этом для реализация вышеуказанных мер потребуется внесение существенных изменений и дополнений в действующее бюджетное законодательство Российской Федерации.

Совершенствование механизма предоставления субсидий следует осуществлять с учетом положительного опыта предоставления финансовой поддержки бюджетам субъектов Российской Федерации, ориентированной на конечный результат в сфере образования (реализация комплексных проектов в области образования), жилищно-коммунального хозяйства (создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан, реформирование жилищно-коммунального хозяйства, формирование эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрение ресурсосберегающих технологий). Создание дополнительных механизмов мотивации органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по решению данных вопросов должно стать одним из стратегических направлений в ближайшей перспективе.

Действенной мерой является применение дифференцированного подхода к определению степени автономности бюджетной политики субъектов Российской Федерации, а также внешнего финансового управления в случаях существенного ухудшения социально-экономического состояния субъектов Российской Федерации.

В этой связи требуется внесение поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части введения бюджетных ограничений для дотационных субъектов Российской Федерации, включая уточнение критериев отнесения субъектов Российской Федерации к группам регионов, для которых используются различные формы и инструменты ограничений, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В условиях существенной и при этом усиливающейся межрегиональной дифференциации экономического потенциала и, как следствие, бюджетной обеспеченности территорий, сохраняется необходимость в предоставлении дотаций на выравнивание, обеспечивающих поддержку наиболее нуждающихся регионов.

Исходя из этого определенный объем задач существует и в сфере развития механизма предоставления выравнивающих дотаций.

При этом хотелось бы отметить, что динамика роста количества дотационных субъектов Федерации при которой сегодня дотации не получают только те регионы, у которых доходный потенциал в несколько раз превышает среднероссийский уровень, заставляет задуматься о направлениях дальнейшего развития этого инструмента.

Тем не менее, практика показывает, что ни увеличение дотаций, ни нововведения в механизме их предоставления не смогут сами по себе решить проблему усиливающейся межрегиональной дифференциации. Проблемы такого рода должны решаться в первую очередь на основе укрепления доходной базы регионов и муниципалитетов – причем по налогам с относительно равномерным распределением налоговой базы.

Совершенствование инструментов, направленных на обеспечение необходимой финансово-экономической основы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, потребует внесения изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах.

Бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты недополучают доходы в связи с установленными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятиями. В этой связи в первую очередь, с целью увеличения доходной базы местных бюджетов необходимо осуществить инвентаризацию и оптимизацию установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам, расширению налоговой автономии региональных и местных властей, а также рассмотреть вопрос о поэтапном сокращении льгот и изъятий из объекта налогообложения по региональным и местным налогам, установленным федеральным законодательством с одновременным сокращением наименее эффективных видов финансовой помощи и повышением концентрации межбюджетных трансфертов на отдельных приоритетных направлениях.

Кроме того, мы предлагаем и ряд иных мер по обеспечению необходимой финансово-экономической основы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в том числе в части:

- совершенствования налогообложения вертикально интегрированных компаний с целью минимизации зависимости территориальных бюджетов от финансовой политики данных компаний и препятствования использованию схем «трансфертного ценообразования» для минимизации фискальных обязательств, что позволит избежать резкого изменения доходов бюджетов регионов в связи с изменением места уплаты налогов предприятиями;

- зачисления работодателем налога на доходы физических лиц по месту жительства работающих с целью совмещения места уплаты налога и места получения соответствующих бюджетных услуг;

- скорейшего введения налога на недвижимость с зачислением основной части доходов по этому налогу в бюджеты муниципальных образований, установлением налоговых ставок на региональном и местном уровнях в пределах, определяемых федеральным законом, наделением органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по проведению кадастровой оценки недвижимости;

- зачисления в местные бюджеты единого налога при применении упрощенной системы налогообложения в целях повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии малого бизнеса;

- отчуждения федерального недвижимого имущества, в том числе земельных участков, не используемого для обеспечения осуществления полномочий Российской Федерации, с передачей полномочий по распоряжению таким имуществом органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых оно находится, в случае если на соответствующие земельные участки распространяется действие градостроительного регламента и установлены условия подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, с распределением доходов от продажи имущества между региональными и местными бюджетами.

В целях повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии малого бизнеса необходимо рассмотреть вопрос о целесообразности зачисления в местные бюджеты единого налога при применении упрощенной системы налогообложения.

С учетом завершения переходного периода муниципальной реформы, вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ в полном объеме с 1 января 2009 года и необходимости эффективной реализации этого закона во всех субъектах Федерации, особое значение приобретает совершенствование межбюджетных механизмов на уровне субъекта Федерации и муниципальных образований. В этой сфере к числу основных предложений относится установление возможностей для субъектов Федерации по передаче муниципалитетам дифференцированных нормативов по отдельным налогам и сборам в качестве частичной замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. При этом инициатива по замене дотаций дифференцированными нормативами должна исходить в первую очередь от муниципальных образований, а передача нормативов осуществляться по соглашениям с соответствующими органами местного самоуправления.

Таким образом, субъектам Российской Федерации предоставляется важный инструмент настройки региональной системы межбюджетных отношений, и при этом не снижаем уровень гарантий для местного самоуправления.

Механизм стимулирования деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по социально-экономическому развитию территорий должен быть дополнен механизмом комплексной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Основные принципы создания указанной системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации заложены Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Совершенствование существующей системы необходимо осуществлять путем:

гармонизации показателей, используемых для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также показателей, используемых для

оценки эффективности использования и для оценки эффективности соответствующих территориальных и отраслевых программ и проектов;

расширения участия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих формирование государственной политики в соответствующей сфере, в оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

совершенствования процедур, методик и технологий сбора и обработки данных, используемых в ходе оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, расширения перечня источников информации;

расширения доступа органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к полученной в ходе оценки информации в целях проведения межрегиональных сравнений, улучшения собственной региональной и муниципальной социально-экономической политики, формирование кодекса лучшей практики регионального и муниципального управления;

формирования системы поощрения регионов и муниципалитетов, обеспечивших достижение наилучших значений показателей эффективности деятельности. Одновременно с этим, необходимо дополнительно разработать механизм содействия регионам, не обеспечивающим установленный уровень эффективности по объективным причинам.

В конечном итоге осуществлять оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны федеральные органы исполнительной власти в установленных сферах деятельности, в руках которых должен быть сосредоточен основной инструментарий, при координирующей роли федерального органа исполнительной власти, ответственного за региональную политику.

Одновременно с оценкой эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо создание системы оценки эффективности деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Существование действенной системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти невозможно без соответствующей организации мониторинга социально-экономических процессов на региональном уровне. Для этого необходимо формирование единого информационного пространства, которое бы объединило существующую информацию органов статистики, данных федеральных ведомств и имеющуюся в субъектах Российской Федерации информацию.