Критерий n 6. Жалоба в европейский суд по правам человека может быть подана только после исчерпания всех средств правовой защиты от допущенного нарушения на национальном уровне

Статья 35 Конвенции о защите прав человека и основных свобод называет такой критерий приемлемости жалобы в Европейский Суд по правам человека, как исчерпание всех средств правовой защит от нарушения конвенционного права на национальном уровне.

Средством защиты является обращение к государственному органу, который имеет право принять решения:

• о том, что имело место нарушение конвенционного права,

• о принятии мер, направленных на исправление этого нарушения, а в необходимых случаях

• о выплате лицу справедливой компенсации за это нарушение.

Способность принять решение о том, что нарушение конвенционного права имело место, не означает, что в случае обращения лица за защитой соответствующий государственный орган должен принять решение, что нарушение имело место. В данном случае имеется в виду, что обращение к государственному органу считается средством защиты, если этот орган в принципе правомочен и практически может принять такое решение.

Иногда средством правовой защиты может являться обращение не к одному, а к нескольким государственным органам, каждый из которых правомочен принять только часть из названных решений. Но при этом все вместе они должны иметь право разрешить все поставленные вопросы. Либо это может быть один и тот же орган, который принимает разные решения в рамках отдельных процедур. Например, средство правовой защиты может предполагать обращение в тот же самый суд, но с разными требованиями и при определенных условиях.

Если средств правовой защиты несколько, и они являются альтернативными по отношению друг к другу, жертве нарушения конвенционного права достаточно обратиться к любому одному из них по своему выбору. Данный случай не следует путаться с ситуацией, когда одно средство правовой защиты образуют обращения в различные государственные органы (к разным должностным лицам).

Часто говорят, что средство правовой защиты должно быть доступным и эффективным. Формально это является тавтологией, так как средство правовой защиты является таковым только при условиях его доступности и эффективности.

Доступность означает, что лицо действительно может прибегнуть к данному средству защиты своего конвенционного права. Если возможность обращения за защитой в соответствующие государственные органы только формально провозглашается законом, но практически прибегнуть к ним не представляется возможным в принципе, либо же это практически невозможно на той территории, на которой по закону лицо должно сделать это, или для определенной категории лиц, к которым относится жертва нарушения конвенционного права, то средство правовой защиты может считаться недоступным. Другими словами, у жертвы нарушения конвенционного права в этом случае не будет средств правовой защиты на национальном уровне.

Эффективность средства защиты предполагает возможность принятия соответствующим государственным органом или государственными органами всей совокупности названных выше решений в отношении предположительно имевшего место нарушения конвенционного права. Такая возможность также должна быть практической, а не теоретической. Очевидно, что если в государстве отсутствуют органы, которые способны (правомочны) констатировать, что нарушение конвенционного права имело место, или они не способны исправить его, либо присудить лицу соответствующую компенсацию, обращение к ним не будет являться средством правовой защиты от нарушений конвенционного права.

Если средство защиты от нарушения конвенционного права отсутствует, в том числе в случае его недоступности и (или) неэффективности, прибегнуть к нему, безусловно, невозможно. Соответственно, данный критерий приемлемости считается соблюденным. Однако отсутствие средств правовой защиты должно быть прямо обосновано в жалобе в Европейский Суд по правам человека. Также важно понимать, какие последствия влечет вывод об отсутствии средств правовой защиты с точки зрения применения другого критерия приемлемости – шестимесячного срока на обращение с жалобой в Страсбургский Суд.

Если в ситуации, в которое оказалось лицо, имели место нарушения целого ряда конвенционных прав, то перед обращением с жалобой на эти нарушения в Европейский Суд по правам человека лицо должно прибегнуть к средствам защиты от каждого из этих нарушений. Иногда вопрос о защите от разных нарушений целого ряда конвенционных прав может быть поставлен в рамках одного обращения в один государственный орган. Например, подача жалобы в суд апелляционной или кассационной инстанции (в зависимости от ситуации) на допущенные судом первой инстанции нарушения права собственности (статья 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод) и права на справедливое судебное разбирательство спора о гражданских правах и обязанностях (статья 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод) является, по общему правилу, средством защиты от нарушений и того, и другого конвенционного права. Однако часто лицо с целью защиты от различных нарушений принадлежащих ему конвенционных прав вынуждено обращаться в разные государственные органы, либо же в один и тот же орган, но в разное время и с разными жалобами (заявлениями и т.п.). Например, если в отношении лица в нарушение статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод было принято решение об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, то по общему правилу средством защиты от этого нарушения будет обращение в суд кассационной инстанции с соответствующей жалобой. На это лицу по российскому уголовно-процессуальному законодательству предоставляется всего 3 суток. Если же по истечение некоторого времени тот же суд неправомерно примет решение о продлении избранной ранее меры пресечения, то средством защиты от этого нового нарушения того же самого конвенционного права будет также обращение с жалобой в тот же суд кассационной инстанции и тоже в течение 3 суток. Однако очевидно, что речь идет о двух разных жалобах, каждая из которых может быть подана только в строго определенный период времени. Безусловно, на оба нарушения может быть подана одна жалоба в Европейский Суд по правам человека, однако средства правовой защиты от указанных нарушений исчерпываются по-отдельности.

Ответ на вопрос о том, какие средства правовой защиты от нарушения конвенционного права существуют на национальном уровне, зависит от специфики конкретного нарушения. Безусловно, в подавляющем большинстве случаев последним средством правовой защиты является обращение в суд апелляционной или кассационной (в рамках гражданского судопроизводства), кассационной (в рамках уголовного судопроизводства) или надзорной (в рамках арбитражного судопроизводства) инстанций. Однако средством защиты является не обращение в названные суды как таковое, но обращение, призванное признать, что имело место конкретное нарушение конвенционного права, исправить его и, в соответствующих случаях, получить справедливую компенсацию. И определение того, с какими именно требованиями следует обратиться в суды названных инстанций, чтобы данный критерий приемлемости считался соблюденным, практически полностью зависит от обстоятельств конкретного дела.

Однако можно сказать, какие способы защиты своих конвенционных прав, доступные жертве нарушения на национальном уровне, не являются средством правовой защиты в смысле статьи 35 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это – обращение в суд надзорной инстанции в рамках гражданского и уголовного судопроизводства. Применительно к арбитражному процессу подача надзорной жалобы признается Европейским Судом по правам человека средством правовой защиты нарушенного права, к которому необходимо обратиться до подачи жалобы в Страсбургский Суд.

Гражданское судопроизводство (производство в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ – ГПК РФ)

Значительно измененная процедура пересмотра дел в порядке надзора, предусмотренная ГПК РФ, анализировалась Европейским Судом по правам человека в рамках рассмотрения вопроса о приемлемости жалобы Валентины Кирилловны Мартынец (Valentina Kirillovna Martynets) (Решение по вопросам приемлемости от 5 ноября 2009 года, жалоба N 29612/09). Валентина Кирилловна пропустила шестимесячный срок на обращение в Европейский Суд по правам человека, если отсчитывать его с даты вынесения кассационного определения, но не пропустила его, если считать средством правовой защиты надзорное разбирательство. Решение по данному делу интересно тем, что Европейский Суд по правам человека рассмотрел ГПК РФ по состоянию на середину 2008 года, учтя при этом изменения, внесенные Федеральным законом 330-ФЗ от 4 декабря 2007 года (вступил в силу 8 января 2008 года), а также Постановление Конституционного Суда РФ от 05 февраля 2007 года N 2-П и Постановление Пленума Верховного Суда от 12 февраля 2008 года N 2. Несмотря на сокращение срока на обращение в суд надзорной инстанции до 6 месяцев, а также изменение полномочий председателей судов уровня субъекта федерации, Европейский Суд по правам человека остался неудовлетворенным тем, что сохранилось несколько «ступеней» надзорного разбирательства, у Председателя Верховного Суда РФ и его заместителей остались особые полномочия в области надзорного производства, не ограниченные явно какими-то временными рамками, а 6-месячный срок на обращение в суд надзорной инстанции трактуется таким образом, что делает срок разбирательства дела практически неопределенным. В результате был сделан вывод, что обращение в суд надзорной инстанции в порядке, предусмотренном ГПК РФ, не является средством правовой защиты в смысле пункта 1 статьи 35 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Уголовное судопроизводство (производство в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом РФ – УПК РФ)

Надзорное производство, регулируемое УПК РФ, было предметом рассмотрения по делу Левана Валерьевича Бердзенишвили (Levan Valeryevich Berdzenishvili). В Решении по вопросам приемлемости от 29 января 2004 года (жалоба N 31697) Европейский Суд по правам человека оценил обращение в суд надзорной инстанции по уголовным делам как не отвечающее требованиям, предъявляемым к «средствам правовой защиты», о которых говорит пункт 1 статьи 35 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В первую очередь, проблема касается неопределенных сроков обжалования решений судов в порядке надзора. 

Арбитражное судопроизводство (производство в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом РФ – АПК РФ)

А вот относительно процедуры пересмотра решений в порядке надзора, предусмотренной АПК РФ, Европейский Суд по правам человека в рамках рассмотрения жалобы Галины Васильевны Ковалевой (Galina Vasilyevna Kovaleva) и других принял решение о том, что она считается «средством правовой защиты» в смысле пункта 1 статьи 35 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В своем Решении по вопросам приемлемости от 25 июня 2009 года (жалоба N 6025/09) Европейский Суд по правам человека указал, что АПК РФ предусматривает только одну надзорную инстанцию (Высший Арбитражный Суд РФ), позволяет обращаться с жалобой только сторонам и ряду других лиц, затронутых судебным актом, в течение только 3 месяцев, при этом должны быть исчерпаны остальные средства защиты, предусмотренные Кодексом. Процедура рассмотрения жалобы, в том числе сроки, а также основания для отмены решений четко прописаны.

Производство по делам об административных правонарушениях (производство в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях РФ – КоАП РФ)

Нам неизвестно решений Европейского Суда по правам человека, в которых он оценил бы КоАП РФ – в действующей или какой бы то ни было редакции – на предмет того, соответствует ли предусмотренная им процедура пересмотра вступивших в законную силу судебных решений требованиям, предъявляемым к средству правовой защиты в смысле пункта 1 статьи 35 Конвенции.

Более того, представляется практически невозможным даже сделать обоснованные предположения о том, какое решение по данному вопросу может принять Европейский Суд по правам человека, когда и если он будет поставлен перед ним. Это связано не столько с тем, что нельзя понять подход Страсбургского Суда к оценке средства правовой защиты на предмет его доступности и эффективности. Здесь можно было бы воспользоваться, по меньшей мере, Решениями и Постановлениями, касающимися надзорных процедур, предусмотренных ГПК РФ, УПК РФ и АПК РФ, приведенными выше. Трудность заключается в понимании того, каким образом в настоящее время КоАП РФ регулирует производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных решений.

С одной стороны, в своем Определении от 04 апреля 2006 года N 113-О Конституционный Суд РФ, прямо сославшись на Постановление Европейского Суда по правам человека по делу «Рябых против России» (Ryabikh v. Russia, жалоба N 52854/99) от 24 июля 2003 года, касавшееся надзора, предусмотренного ГПК РФ, указал, что «[в]предь до законодательного урегулирования в [КоАП РФ] пределов и оснований проверки, полномочий судей суда надзорной инстанции, сроков для обжалования (опротестования) вступившего в законную силу судебного акта и порядка рассмотрения жалобы (протеста) в суде надзорной инстанции судам общей юрисдикции при разрешении соответствующих вопросов надлежит руководствоваться положениями главы 36 [АПК РФ]«. Напомним, что разбирательство в суде надзорной инстанции в порядке, предусмотренном АПК РФ, признается Европейским Судом по правам человека средством правовой защиты. С другой стороны, Федеральным законом от 03 декабря 2008 года N 240-ФЗ в КоАП РФ были включены статьи 30.12 – 30.19, посвященные надзору. Несмотря на это, представляется, что даже в новой редакции КоАП РФ не определяет ни пределы и основания проверки, ни полномочия судей суда надзорной инстанции, ни сроки для обжалования (опротестования) вступившего в законную силу судебного акта. При этом своим Определением от 27 мая 2010 года N 715-О-Р Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению ходатайства Уполномоченного по правам человека в РФ о разъяснении того, возможно ли, с учетом принятия названного Федерального закона, продолжение применения по аналогии главы 36 АПК РФ, как это предусмотрено Определением от 04 апреля 2006 года.

Таким образом, в настоящее время трудно понять, каков фактический порядок нормативного регулирования вопросов пересмотра вступивших в законную силу судебных решений КоАП РФ. Соответственно, по этой причине не представляется возможным сравнить его со сложившимся подходом Европейского Суда по правам человека к оценке средств правовой защиты.

В практическом плане это означает, что обращение в суды надзорной инстанции в порядке, предусмотренном КоАП РФ, является "спорным" средством правовой защиты. То есть при исчислении шестимесячного срока на обращение с жалобой в Европейский Суд по правам человека следует ориентироваться на то, что обращение в суды надзорной инстанции в порядке, предусмотренном КоАП РФ, не является средством правовой защиты, но к нему при этом необходимо прибегнуть, чтобы обезопасить себя от возможного признания его средством правовой защиты Европейским Судом по правам человека. Другими словами, если шестимесячный срок на обращение в Европейский Суд по правам человека, исчисленный без учета возможности обращения в суды надзорной инстанции в порядке, предусмотренном КоАП РФ, истекает до того, как Вы успели пройти все надзорные инстанции, то жалобу в Страсбургский Суд следует подать до истечения этого срока, а отдельным письмом сообщить Секретариату Европейского Суда по правам человека о результатах разбирательства в судах надзорной инстанции.

В качестве еще одного примера того, что не является средством правовой защиты в смысле пункта 1 статьи 35 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, можно назвать обращение с жалобами в органы прокуратуры, независимо от того, идет ли речь об обращении к ним как к вышестоящим по отношению к органам или должностным лицам, чьи действия (бездействие) обжалуются, либо надзирающим. Извлечения из ключевых решений Европейского Суда по правам человека по данному вопросу приведены ниже. Несмотря на ссылки на не действующий в настоящее время Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, данные решения полностью сохраняют свою силу, так как в соответствующей части старый и новый кодексы не отличаются друг от друга. Даже если применительно к тем или иным органам (должностным лицам) органы прокуратуры формально перестали считаться "вышестоящими", они сохранили свою надзорную функцию, то есть Постановление по делу "Владимир Романов против России" остается применимым. Полагаем, что аналогичный вывод – о неэффективности – должен быть сделан в отношении обращения с жалобами к руководителю следственного органа в соответствии со статьей 124 УПК РФ.

Постановление Европейского Суда по правам человека по делу «Белевицкий против России» (Belevitskiy v. Russia, жалоба N 72967/01) от 01 марта 2007 года (извлечение):

«59. Что касается возможности обжалования вышестоящему прокурору, Европейский суд повторно ссылается на практику конвенционных органов о том, что обжалование в вышестоящий орган государственной власти, которое не дает лицу, подающему жалобу, личного права [на участие в] осуществлении государством его надзорных функций, не может считаться эффективным средством правовой защиты в целях статьи 35 Конвенции (см. Постановление Европейского суда по делу "Хорват против Хорватии" (Horvat v. Croatia), жалоба N 51585/99, ECHR 2001-VIII, § 47, и Постановление Европейского суда по делу "Жибаш против Польши" (Gibas v. Poland), Решение Комиссии от 6 сентября 1995 г., жалоба N 24559/94, Decisions and Reports 82, с. 76 и 82).

60. Согласно Уголовно-процессуальному кодексу РСФСР жалоба вышестоящему прокурору представляет собой жалобу вышестоящему должностному лицу на недостатки проверки, проведенной его подчиненными. Такая жалоба фактически является информационным заявлением, сопровождаемым просьбой, адресованной упомянутому должностному лицу, использовать свои полномочия для проведения дополнительной проверки, если оно считает это уместным. Вышестоящий прокурор не обязан выслушивать заявителя жалобы, а последующие процедуры касаются только взаимоотношений между прокурором и его подчиненными. Заявитель жалобы не является участником этого процесса и имеет право только на получение информации о том, каким образом вышестоящий орган рассмотрел соответствующую жалобу, поданную с учетом иерархии подчиненности. Следовательно, жалоба вышестоящему прокурору не наделяет заявителя такой жалобы личным правом [на участие в] осуществлении государством его надзорных функций, и поэтому такая жалоба не может считаться эффективным средством правовой защиты по смыслу статьи 35 Конвенции». (Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2007. N 8. С. 47, 69 – 91. Неофициальный перевод, предоставленный Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека.)

Постановление Европейского Суда по правам человека по делу «Владимир Романов против России» (Vladimir Romanov v. Russia, N 41461/02) от 24 июля 2008 года (извлечение):

«47. Жалобы заявителя на жестокое обращение были рассмотрены следователем, который постановлением от 3 июля 2001 г. отказал в возбуждении уголовного дела [вероятно, имеется в виду помощник прокурора – прим. переводчика]. Согласно статье 113 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, действовавшего в период, относящийся к обстоятельствам дела, это постановление могло быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд общей юрисдикции (см. § 41 настоящего Постановления). Стороны не оспаривают, что заявитель, узнав о постановлении от 3 июля 2001 г., не обжаловал его вышестоящему прокурору. Однако заявитель утверждал, что использовал судебный способ исчерпания путем предъявления иска о возмещении вреда в Октябрьский районный суд. Власти Российской Федерации в какой-то степени подтвердили этот довод, указав, что заявитель использовал право судебной защиты от жестокого обращения, предъявив иск о возмещении вреда.

48. Что касается жалобы вышестоящему прокурору, Европейский Суд ранее неоднократно указывал, что жалоба вышестоящему прокурору не является "эффективным средством правовой защиты" в значении пункта 1 статьи 35 Конвенции, поскольку не наделяет лицо, подающее ее, личным правом на (участие в) осуществлении государством его надзорных функций… (см. Решение Европейского Суда от 9 ноября 2006 г. по делу "Слюсарев против Российской Федерации" (Slyusarev v. Russia), жалоба N 60333/00)». (Бюллетень Европейского Суда по правам человека, 2009, N 3. Неофициальный перевод на русский язык Николаева Г.А.)

Обращение к Уполномоченному по правам человека также не признается Страсбургским Судом средством правовой защиты в смысле пункта 1 статьи 35 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Вот что об этом написано, например, в Постановлении по делу "Александр Макаров против России" (Aleksandr Makarov v. Russia, жалоба N 15217/07) от 12 марта 2009 года:

"83. Европейский Суд, прежде всего, отмечает, что в качестве общего правила обращение к уполномоченному по правам человека не может считаться эффективным средством правовой защиты, как того требует статья 35 Конвенции (см. Решение Европейского Суда от 14 октября 1999 г. по делу "Лентинен против Финляндии" (Lentinen v. Finland), жалоба N 39076/97; и, с необходимыми изменениями, Постановление Европейского Суда от 26 марта 1987 г. по делу "Леандер против Швеции" (Leander v. Sweden), § 80 – 84, Series A, N 116; Решение Комиссии по правам человека от 14 мая 1987 г. по делу "Монсьон против Франции" (Montion v. France), жалоба N 11192/84, Decisions and Reports (DR) 52, p. 235). Европейский Суд не видит оснований для иного заключения в настоящем деле. Он напоминает, что для того, чтобы средство правовой защиты считалось эффективным, оно должно иметь возможность обеспечить возмещение в связи с жалобой. Это означает, что при определении эффективности средства правовой защиты должны учитываться полномочия и процессуальные гарантии органа, на который ссылаются власти как на средство правовой защиты. Сторонами не оспаривается, что уполномоченный по правам человека не имел полномочий для принятия решения, имеющего обязательную силу. Соответственно, Европейский Суд, находит, что обращение к уполномоченному по правам человека, органу, который мог только осуществлять наблюдение за управлением учреждений содержания под стражей, не может составлять эффективного средства правовой защиты в значении статьи 35 Конвенции." (Российская хроника Европейского Суда, 2010, N 2. Неофициальный перевод на русский язык.)

Что касается обращения в Конституционный Суд РФ, то нам не известно ни одного решения Европейского Суда по правам человека в отношении России, в котором он указал бы, что обращение в Конституционный Суд РФ ни при каких условиях не может являться средством правовой защиты в смысле пункта 1 статьи 35 Конвенции. Однако о решениях, свидетельствующих, что обращение в Конституционный Суд РФ является средством правовой защиты хотя бы в каких-то отдельных случаях, мы тоже не знаем. Представлется, что наиболее близко Европейский Суд по правам человека подошел к этому вопросу в своем Постановлении по делу «Лебедев против России» (Lebedev v. Russia, жалоба N 4493/04) от 25 октября 2007 года, где указал:

«37. В своих замечаниях по существу жалобы власти Российской Федерации утверждали, что заявитель не исчерпал внутригосударственные средства правовой защиты. Он подал жалобу в Конституционный Суд Российской Федерации, что завершилось вынесением 22 марта 2005 г. постановления N 4-П в пользу заявителя. Власти Российской Федерации полагали, что вопрос не был еще разрешен на внутригосударственном уровне.

38. Европейский Суд отмечает, что возражение властей Российской Федерации можно истолковать двумя путями: во-первых, как указание на то, что жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации являлась эффективным средством правовой защиты, подлежащим использованию, и, во-вторых, как предположение, что постановление Конституционного Суда Российской Федерации открывало перед заявителем новые правовые возможности, которые не существовали ранее. Так или иначе, Европейский Суд отмечает, что власти Российской Федерации первый раз выдвинули это возражение в своих дополнительных замечаниях по существу дела от 14 сентября 2006 г. после вынесения решения о приемлемости жалобы. При таких обстоятельствах первый вопрос, на который следует ответить, заключается в том, лишены ли власти Российской Федерации возможности выдвигать такое возражение». (В переводе журнала «Российская хроника Европейского Суда». N 2 за 2008 год.)

Страсбургский Суд ответил отрицательно на поставленный им вопрос, то есть пришел к выводу, что власти Российской Федерации не заявили указанное возражение в положенный срок. По этой причине вопрос о том, является ли обращение в Конституционный Суд РФ эффективным средством правовой защиты хотя бы в некоторых случаях, остался открытым.

Однако следует сказать, что средство правовой защиты должно обладать целым рядом признаков, изложенных выше на этой странице. И зачастую обращение в Конституционный Суд РФ, вероятно, не будет соответствовать всем необходимым требованиям. Но мы не стали бы категорично заявлять, что обращение в Конституционный Суд РФ ни при каких обстоятельствах не может быть признано Европейским Судом по правам человека средством правовой защиты в смысле пункта 1 статьи 35 Конвенции. Это означает, то мы рекомендовали бы заявителям при определении шестимесячного срока на подачу жалобы в Европейский Суд по правам человека не принимать во внимание возможности обращения в Конституционный Суд РФ, рассматривая данное «средство защиты» как «спорное». Конечно, в случае, когда шестимесячный срок на подачу жалобы в Европейский Суд по правам человека, исчисленный без учета возможности обращения в Конституционный Суд РФ, во всей очевидностью пропущен, ситуация иная. В этом случае необходимо анализировать конкретные обстоятельства дела, чтобы понять, можно ли хотя бы в кокой-то разумной степени обосновать вывод, что обращение заявителя в Конституционный Суд РФ является средством правовой защиты в смысле пункта 1 статьи 35 Конвенции.