24. Типы и формы автономии в полиэтнических государствах.

При устройстве государства с многонациональным населением должны учитываться особенности каждой нации: ее традиции, исторический опыт го­сударственности, культурные, языковые и иные духовные потребности. Важной формой устройства государств с многонациональным населением является национально-государственная федерация. Венгеров отмечает, что для такой федерации характерными являются республики, входящие в федерацию, автономные формы государственности и т. д., могут иметь место и культурные автономии.

С этими же моментами связано существование такого специфического политико-правового явления, как «право наций на самоопределение», кото­рое реализуется, в частности, добровольным вступлением в федерацию. Од­нако реализация права наций на самоопределение не должна вести к наруше­нию целостности государства. Здесь нужно также учитывать интересы других субъектов федерации, а также федеративного государства в целом. Венгеров обоснованно подчеркивает тот факт, что в мире происходит утверж­дение приоритета прав человека над правами наций, народов, и на этой ос­нове - переосмысление принципа права наций на самоопределение. Право на выход из состава федерации не закреплено в конституции ни одной стра­ны, за исключением бывшего СССР, где оно, однако, лишь декларировалось, не имея реального механизма осуществления.

Государства с многонациональным составом населения используют в сво­ем устройстве и такую форму, как автономия (от греч. «autonomia» - само­управление, независимость).

Различают 2 типа автономии:

1. Национально-территориальная. Территориальная автономия – это самостоятельность самоуправляющихся территориальных единиц в рамках конституции или закона. Создание территориальных автономий характерно для многонациональных государств, имеющих в своем составе компактно проживающие национальные группы.

Национально-территориальная автономия осу­ществляется в 2-х формах:

1. Политическая (государственная, законодательная). Субъект политической автономии обладает внешними признаками государства: собственная территория, система органов государственной власти, формируемых независимо от центральных органов власти, правовая система, включающая собственное законодательство, иногда Конституцию, собственные предметы ведения, в отдельных случаях гражданство, собственный официальный язык и национальные символы, наряду с общегосударственными (Аландские острова в Финляндии, Гренландия в Дании, Корсика во Франции и др.)

В СССР была реализована при образовании автономных республик как особых национальных государств. Автономные республики об­ладали ограниченным суверенитетом, имели свою конституцию, законодатель­ство, правительство, высшие судебные органы, гражданство. До 1990 г. в состав РСФСР входило 16 автономных республик: Башкирия, Бурятия, Дагестан и др.

2. Административная. Административная автономия обладает существенно меньшим объемом самостоятельности по сравнению с политической автономией.        Признаками административной автономии являются: наличие самостоятельно формируемых органов государственной власти и собственного законодательства (однако региональные законы могут быть отменены центральными органами власти); осуществление деятельности органами государственной власти автономного образования под надзором центральных органов власти, которые назначают своих представителей. Правовой статус субъектов автономии определяется специальным актом (статутом), который утверждается общегосударственным законом. 

В СССР административная автономия выражалась в создании автономных облас­тей и национальных (автономных) округов, которые обладали особыми пра­вами по устройству своей территории и установлению границ своих районов; их территория не могла быть изменена без их согласия. До 1990 г. в состав РСФСР входило 5 автономных областей и 10 национальных округов.

После провозглашения суверенитета России произошли изменения в ее внутригосударственном устройстве. Все автономные республики, автоном­ные области (кроме Еврейской) и некоторые автономные округа приобрели статус национально-государственных образований - субъектов Федерации, изменив в ряде случаев ранее существовавшие названия. Например, Горно-Алтайская автономная область вышла из состава Алтайского края, получив название «Республика Алтай».

2. Национально-культурная (экстерриториальная). Под национально-культурной автономией понимается особый статус от­дельных этнических групп и правовая форма разрешения национальных про­тиворечий в многонациональном государстве. Идеи национально-культур­ной автономии разработаны в начале XX в. для Австро-Венгрии Карлом Реннером, Отто Бауэром и другими лидерами австрийской социал-демокра­тии. Национально-культурная автономия широко применяется для этничес­ких меньшинств во многих государствах современного мира. Поскольку представители марксизма (в частности, В.И. Ленин) к идее такой автономии в свое время отнеслись критически, в Советской России возобладал тип на­ционально-территориальной автономии. В современной России отношение к национально-культурной автономии пересматривается. 15 июня 1996 г. Ука­зом Президента РФ утверждена Концепция государственной национальной политики в Российской Федерации, в которой раздел 5 специально посвящен национально-культурной автономии народов России.

Национально-культурная автономия основана на признании права самоопределения этнических общностей вне конкретных территориальных образований. Она применяется там, где этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемешку с представителями иных этнических групп. Национально-культурная автономия позволяет удовлетворять потребности различных народов в их культурном развитии, не разделяя их (народы) на титульные и нетитульные. Впервые идея национально-культурной автономии была детально разработана в трудах австрийских социал-демократов К. Реннера и О. Бауэра. В основе их концепции лежала мысль о том, что источником и носителем национальных прав должны служить не территории, борьба за которые лежит в основе большинства межнациональных распрей, а национальные союзы, создаваемые на основе добровольного волеизъявления.

В соответствии со ст. 21 Основ законодательства РФ о культуре Россия гарантирует всем этническим общностям, компактно проживающим вне своих национально-государственных образований или не имеющим своей государственности, право на культурно-национальную автономию. Федеральный закон от 30 июня 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов" предоставляет малочисленным народам право создавать национально-культурные автономии в целях сохранения и развития своей самобытной культуры. Документом, определяющим правовые основы национально-культурной автономии в современной России, является Федеральный закон от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии".

В соответствии с законом национально-культурная автономия в РФ - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям на основе добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Национально-культурная автономия основывается на принципах свободного волеизъявления граждан при отнесении к определенной этнической общности; самоорганизации и самоуправления; многообразия форм внутренней организации национально-культурной автономии; сочетания общественной инициативы с государственной поддержкой; уважения языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей; законности.

Национально-культурной автономии предоставлен широкий комплекс прав:

- она может получать со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления поддержку, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и культуры;

- обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы;

- создавать средства массовой информации в порядке, установленном законодательством РФ, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке;

- сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям; следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла;

- создавать учреждения культуры, образовательные и научные, обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством РФ.

Национально-культурные автономии могут быть местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональными и федеральными. На сегодняшний день в России зарегистрировано 9 федеральных национально-культурных автономий, более 100 региональных и свыше 170 местных.

Наличие автономных образований более характерно для унитарного государства, хотя возможно и в рамках субъектов федерации. В мире формируются также так называемые регионалистские государства (например, Италия), где автономными образованиями являются не отдельные части, а вся территория государства. Регионалистское государство занимает промежуточное положение между федерацией и унитарным государством. Так, например, согласно Конституции Италии 1947 г., республика делится на области. «Области создаются как автономные образования с собственными правами и функциями». Каждая область имеет свой статут. Области имеют собственные органы государственной власти, предметы ведения и полномочий, право законодательствовать в пределах своих полномочий. Область не вправе осуществлять правовое регулирование по иным вопросам, кроме тех, которые прямо отнесены федеральной властью к ее компетенции. Подписание областных законов осуществляется назначаемым в область представителем Правительства Италии. Центральное Правительство имеет право вето в отношении областных законов. Вето может быть преодолено абсолютным большинством голосов. Области представлены в верхней палате Парламента Италии.

Различные формы автономии получили широкое распространение в союзных республиках СССР. Традиционно в качестве примера политической автономии приводят автономные республики в составе союзных республик бывшего СССР, примером же административной автономии называют автономные области и автономные округа в составе РСФСР. В настоящее время в России прежние автономные образования наделены правами субъектов Федерации, и в РФ на данном этапе не осталось территориальных автономий. В государствах СНГ по-прежнему используется как политическая, так и административная автономия.

Различные формы автономии, как и создание субъектов федерации, являются одной из форм реализации национального суверенитета и права наций на самоопределение. Выбор формы автономии зависит от многих факторов. Для сохранения самобытной культуры и традиционного образа жизни и хозяйствования может быть достаточно создания национально-культурных автономий. В случае высокой степени развития политического самосознания этноса возможно предоставление ему статуса территориальной автономии. Однако в соответствии с международными актами реализация права наций на самоопределение не должна нарушать территориальной целостности государств.