Введение

Решение проблем обеспечения согласованных действий органов публичной власти является актуальным практически для всех государств мира. Особенно оно важно при многоуровневой системе организации государственного устройства, которая существует в Российской Федерации, являющейся, согласно Конституции РФ (1993 г.), демократическим федеративным правовым государством.

После достаточно продолжительного периода поиска эффективных управленческих решений Россия вступила в период относительно стабильного общественного развития. К настоящему времени в стране сформированы и функционируют государственные институты, образующие социально-экономическую, политическую и правовую системами Российского государства. Однако дальнейшее развитие государства невозможно без совершенствования форм и методов государственного управления, улучшения взаимодействия между органами публичной власти на всех уровнях.

Формирование Федерации выступает в настоящее время важнейшим средством достижения целей демократического развития российского общества и государства. Объяснение этого фактора - в его стратегическом влиянии на организацию и функционирование социальных институтов, их эффективность и безопасность, обеспечение курса реформ и демократии. Нельзя не упомянуть и о том, что на рубеже веков существенно возросло значение прав человека и прав народов, их цивилизованного и универсального соблюдения. А один из реальных путей к этой цели - создание новых или модернизация существующих федеративных отношений.

Федерализм - не только форма государственного устройства, принцип взаимоотношений центра и регионов. Федерализм -это прежде всего особое мировоззрение, основной чертой которого является умение видеть огромный потенциал саморазвития государства в разнообразии и самостоятельности его регионов. Федералистское мировоззрение проявляется в готовности сторон

идти на диалог, на поиск взаимоприемлемых решений, на разделение ответственности, т. е. федерализм является основой общественно-политической стабильности.

Федерализм - это территориальный каркас демократии, поскольку он основан на уважении и поддержке политического, культурного, национального многообразия общества. Федерализм способен реально стимулировать процессы самоорганизации многонационального и многоконфессионального российского общества, вовлекая огромные массы населения в управление государством на всех уровнях.

Федерализм - это сознательный выбор современных и эффективных технологий управления страной, которые позволяют максимально использовать уникальный потенциал многообразия регионов единого государства.

Федерализм - это всегда поиск равновесия, гармоничного сочетания интеграции и автономии, единства в многообразии, независимости и взаимопомощи.

Федерализм предполагает эффективную вертикаль исполнительной власти по предметам ведения федерального центра. Вместе с тем федерализм немыслим без широкой самостоятельности и ответственности субъектов Российской Федерации в реализации их прав и полномочий.

В Обращении к Федеральному Собранию Российской Федерации Президент В. Путин подчеркнул: «По-настоящему сильное государство - это еще и прочная Федерация»¹.

Таким образом, Президент В.В.Путин в своем Обращении вновь подтвердил федеративную сущность многонационального государства. Наведение конституционного порядка в стране, переживающей условия переходного периода, меры, направленные на укрепление социально-экономической стабильности, встречают поддержку широких слоев населения как в центре, так и на местах.

С начала 90-х гг. Россия вошла в длительный переходный период, в рамках которого ведется поиск оптимальных форм взаимодействия национальных аспектов государственного устройства с чисто экономическими и территориальными. В переходный период национальная модель устройства государства вошла в серьезное противоречие с территориальной моделью федерализма - идет непрекращающийся спор о равноправии национальных республик и территориальных областей. Равноправие не предполагает абсолютного тождества, поэтому на повестку дня федерализации России выносится вопрос о достижении единства в многообразии. Именно этот принцип развивается сторонниками федерализма в Западной Европе. И на этом пути достигнуты заметные успехи.

Формирование новых федеративных отношений в Российской Федерации с самого начала представляло собой проблему сложную и неоднозначную. Ведь ни унитаризм, ни федерализм практически не существуют в чистом виде, и многоплановый опыт зарубежных государств говорит именно об этом.

Пусть не складывается впечатление, что Россия отстала от федеративных государств Европы в области формирования федеральной инфраструктуры, законодательного обеспечения всех федеративных функций или с точки зрения практической реализации конституционных и договорных отношений в рамках сложившейся уже сегодня Федерации. Россия не только догнала, но и во многом опередила западные страны, двигаясь в принципиально верном направлении, стремясь к балансу интересов единого многонационального и поликонфессионального государства всех 89 субъектов. Достигается баланс интересов с невероятным трудом и большим количеством ошибок и издержек, что, безусловно, является следствием российской и советской истории.

Для многонациональной России, продолжающей отставать от стран развитой демократии в политическом, экономическом и социальном развитии, одной из важнейших задач становится достижение приоритетной цели федерализма - формирование гражданского общества. «Для России проблема федерализма является на сегодня главной, основополагающей из всех, с которыми столкнулась страна на пороге XXI века. Все другие проблемы являются по отношению к проблеме федерализма частными. Судьба федерализма - это сегодня судьба России, ее государственного существования и, в конечном счете, судьба миллионов людей»² .

Важный вопрос, нерешенный в отношении Российской Федерации, заключается в том, насколько Федерация гарантирует ее субъектам выполнение тех обязанностей, что отнесены к предметам ее ведения. Если Федерация не в состоянии должным образом обеспечивать осуществление полномочий по каким-либо предметам ведения, то встает вопрос о перераспределении власти. Субъекты Федерации должны иметь право поставить этот вопрос и инициировать его решение на конституционном или договорном уровнях. При этом может быть использован референдум или созыв Конституционного собрания (вместо традиционного обсуждения вопроса в Федеральном Собрании РФ). К сожалению, таких гарантий действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает. Даже если две третьих, три четверти и более субъектов РФ выскажутся за перераспределение предметов ведения, обязанность учета этой инициативы Федеральным Собранием не предусмотрена Конституцией Российской Федерации. Точно такой же вакуум существует в отношении конституционного регулирования ответственности субъекта Федерации.

Задача разграничения предметов ведения и полномочий является весьма сложной в условиях транзитного периода, когда законодательная база как Федерации, так и ее субъектов остается несовершенной. Требуются годы терпеливой работы всех уровней публичной власти, чтобы определенный конституцией механизм стал работать безупречно. Необходимо четко установить и понятийный аппарат, без понимания которого невозможно решить стоящие перед властями задачи.

На современном этапе развития российской государственности стала особенно актуальной задача полной реализации тех положений Конституции Российской Федерации, которые затрагивают разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами

местного самоуправления. Решение публичной властью стоящих перед ней задач должно осуществляться на том уровне власти, который способен сделать это наиболее рационально, прежде всего с точки зрения доступности гражданам социальных услуг.

При установлении уровней компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления может быть применен принцип субсидиарности, который предполагает максимальную передачу полномочий нижестоящим уровням власти при условии максимальной эффективности реализации переданных полномочий.

Мировой опыт показывает, что прочными и стабильными бывают те федерации, в которых центральная власть оставляет за собой небольшой круг стратегических функций. Передача полномочий субъектам федерации не ослабляет, а, напротив, укрепляет государство, ибо снимает с федерального правительства множество мелких задач и сосредоточивает его внимание на ключевых проблемах страны.

В отечественном обществоведении нет единой концепции развития российского государства.³ Идут теоретические дискуссии о предпочтительности той или иной формы государственного устройства, о путях и средствах сохранения и укрепления Федерации, о сущности российского федерализма, его принципах. Однако большинство исследователей сходятся во мнении, что федерализм как явление объективно целесообразен и необходим для российской государственности⁴.

На первом этапе становления новых федеративных отношений в Российской Федерации в отсутствие должной правовой базы не были достаточно четко разграничены полномочия между федеральным, региональным и местным уровнями власти. В этих условиях взаимодействие строилось во многом на личных отношениях, при этом нередко требование о соблюдении Конституции РФ и федеральных законов (далее по тексту - ФЗ) рассматривалось как второстепенное по отношению к субъективно понимаемой целесообразности. Договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а равно заключенные в их развитие соглашения, во многом противоречили законам либо дублировали их. Не были сформированы необходимые институты и процедуры для организации взаимодействия.

Существенные изменения в направлении упорядочения процесса разграничения полномочий произошли с принятием и практической реализацией ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ).

Современный этап начинает свой отсчет с принятия ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) и новой редакции ФЗ о местном самоуправлении в РФ, направленных на урегулирование проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Главными задачами, которые решаются на этом этапе, являются: ликвидация сложившейся деформации механизма взаимодействия, укрепление основ федерализма и модернизация всей системы государственного управления.

В предлагаемом учебном пособии, кроме академических источников, публикаций и тематической литературы, использовались материалы Госсовета Российской Федерации, Правительства Российской Федерации (в том числе материалы бывшего министерства по делам федерации и национальной политики), а также рабочей группы Госсовета РФ по вопросам государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями под руководством М.Ш. Шаймиева (февраль 2001 г.), рабочей группы Госсовета РФ по подготовке предложений о системе органов государственной власти и управления в Российской Федерации под руководством Ю.М. Лужкова (март 2002 г.), информация Прокуратуры и Минюста России, информационно-аналитические материалы Рабочего центра экономических реформ при Правительстве РФ и ряд других исследований. Поэтому положения, выводы и предложения, содержащиеся в главах пособия, с одной стороны, сохраняют преемственность с предшествующими разработками проблемы, а с другой, - развивают эти разработки и представляют своего рода основу для выработки новых подходов на пути совершенствования взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти.

Известно, что для определения наиболее общих и типичных проблем взаимодействия региональных и федеральных органов государственной власти рабочей группой президиума Государственного совета РФ по вопросу совершенствования механизма взаимодействия федеральных и региональных органов власти в Российской Федерации был подготовлен и направлен в 22 субъекта России вопросник. Опрос проводился в феврале-марте 2003 г. В учебном пособии используются материалы, которые позволили выявить некоторые общие оценки и тенденции, сложившиеся в системе взаимодействия органов государственной власти России. Полученный материал в полном объеме с кратким анализом представлен в данном издании.

Глава 1. Правовые основы федеративных

ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ:

РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ВЛАСТЕЙ

Методические рекомендации

Прежде всего, изучающим предмет необходимо внимательно ознакомиться с текстом Конституции Российской Федерации, обращая особое внимание на первые 16 статей, где заложены основы конституционного строя Российской Федерации. Обратить особое внимание на Первую статью Конституции, где отмечено, что: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Внимательно проанализировать Пятую и Одиннадцатую статью Конституции РФ, где идет речь о федеративном устройстве Российского государства, о равноправных субъектах РФ, в частности, о республиках-государствах и о разграничении предметов ведения и полномочий. Слушателям следует иметь в виду, что Конституционное разграничение компетенции федерального Центра и субъектов Федерации осуществлено в гл. 3 Конституции «Федеративное устройство» - статьями 71 и 72, где установлены соответственно перечни предметов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ст. 73 определяет, что по всем остальным предметам ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается также на статьях 66 (ч. 4, 5), 76, 78 (ч. 2,3), 85 (ч. 1), 125 (ч. 3) Конституции Российской Федерации.

Материал данной главы будет более доступен, если взять во внимание федеральные законы, принятые в последнее время в Российской Федерации, в частности: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от

22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г.), принят Государственной Думой 12 августа 1995 года; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г.).

Для понимания сущности противоречий, имеющих место в федеративных отношениях, необходимо глубоко и полно понимать роль и место федеративного договора в становлении Российского государства, а также особенности договорной практики 1990-х годов.

Слушатели должны владеть вопросами, связанными с проблемой восстановления в России единого правового пространства и работой по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.