29Тенденция развития пенсионного законодательства.

В Законе о трудовых пенсиях пенсия определяется как денежная выплата в целях компенсации заработной платы или иного дохода, который получали застрахованные перед установлением пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семьи застрахованных в связи со смертью этих лиц. Данному определению соответствовала норма проекта закона, согласно которой граждане имели право на трудовую пенсию в случае утраты или уменьшения заработка (дохода) при прекращении или изменении трудовой деятельности вследствие старости, инвалидности или потери кормильца. В окончательном тексте Закона о трудовых пенсиях данное правило не было сохранено. Однако поскольку определение пенсии как компенсации прежнего заработка осталось, у законодателя есть основание для пересмотра в любой момент правил выплаты пенсий работающим пенсионерам.

Необходимость реформирования пенсионной системы мотивировалась и мотивируется в первую очередь демографическими причинами. Так, к 2016 г. на 1000 человек населения трудоспособного возраста количество лиц возраста пенсионного увеличится до 428 человек (против 343 в 1992 г. и 350 в 2000 г.). Между тем известно, что во многих развитых странах демографическая нагрузка выше, чем в России. Авторы реформы в качестве положительного ее итога расценивают тот факт, что она позволит на протяжении предстоящих 25 лет выплачивать пенсии в размере 32% среднего заработка в стране. Жизненный уровень российских пенсионеров известен. Проведение реформы с целью сохранить этот уровень и для будущих пенсионеров в лучшем случае вызывает недоумение. Однако именно под демографические аргументы проведено решение о выделении из пенсионных страховых взносов накопительной составляющей.

Пенсионное законодательство может быть признано эффективным при определенных условиях: если оно распространяется на всех нуждающихся, социально уязвимых граждан; если в нем соблюдаются принципы равноправия и справедливости; если государство выполняет по отношению к гражданам взятые на себя обязательства, не допускает снижения уже достигнутого уровня социальных гарантий, обеспечивает уровень жизни нетрудоспособных, соответствующий, по крайней мере, прожиточному минимуму.

Анализ действующего законодательства с учетом этих критериев свидетельствует о его невысокой эффективности. Не только личный опыт граждан Российской Федерации, но и статистика свидетельствует о низком жизненном уровне подавляющего большинства населения, в особенности нетрудоспособного. Ухудшается здоровье, сокращается средняя продолжительность жизни. Снизились качество питания и его структура. Если в 1990 г. наблюдался естественный прирост, составлявший 2 человека на 1000 человек населения, то в 2000 г. естественная убыль достигла почти 7 человек на 1000 человек. В докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 г. сказано следующее: приходится констатировать, что уровень жизни подавляющего большинства граждан России не отвечает стандартам современного цивилизованного общества. Доход многих из них, включая врачей, учителей, ученых, работников физического труда, является поистине нищенским. Очевидно, что уровень пенсионного обеспечения не отвечает требованию ст. 7 Конституции РФ о создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Несмотря на регулярный пересмотр размеров государственных пенсий, они недостаточны для удовлетворения насущных потребностей получающих их граждан. Как отмечает В.Д. Роик, регулирование доходов государством распространяется исключительно на бюджетную сферу, поэтому дифференциация заработной платы между профессиональными группами увеличилась в десятки и даже сотни раз. При этом зарплата значительных групп граждан не обеспечивает прожиточного минимума работнику и членам его семьи. Соответственно, чрезвычайно низким остается абсолютный уровень пенсий - для 40% их получателей ниже прожиточного минимума пенсионера. Это хронически не позволяет удовлетворять их минимальные потребности в пище, одежде, обрекает пенсионеров на поиск дополнительных источников доходов. Большинство работающих пенсионеров занято на низкооплачиваемой и непрестижной работе. Структуру потребительских расходов старших россиян отличают гипертрофированные доли затрат на питание и приобретение товаров повседневного спроса. Отдых и лечение для большинства из них недоступны. Поэтому система льгот, которые сейчас монетизируются (и в итоге сокращаются), необходима была, прежде всего, как вынужденная добавка к низким пенсиям, призванная хотя бы в минимальной степени материально поддержать пенсионеров и инвалидов. Значительные масштабы льгот в России - следствие того, что по своему объему заработная плата (26% ВВП) не обеспечивает даже простого воспроизводства населения. В России на материальное потребление (заработная плата и социальное страхование) расходуется чуть более 30%, т.е. в 2 раза меньше. В развитых странах "льготы" потому и устанавливаются крайне ограниченно, что устойчивость социальных фондов и, соответственно, достойные выплаты застрахованным обеспечивают отчисления с высокой заработной платы.

Большой интерес в связи с уровнем пенсионного обеспечения представляет позиция Конституционного Суда РФ, выраженная им в Определении от 15 февраля 2005 г. N 17-О. В нем говорится, что в соответствии с конституционными целями социальной политики Российской Федерации государство обязано заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности.

Конституционные предписания, отмечается в Определении, связывающие государство социальными обязательствами перед населением, в системе норм Конституции РФ, предопределяют юридическую меру притязаний индивидов, не имеющих возможности самостоятельно достичь материального благополучия на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей, и предполагают установление надлежащего нормативного механизма их удовлетворения - сообразно экономическим возможностям общества на данном этапе его развития.

Федеральному законодателю, по мнению Конституционного Суда РФ, надлежит гарантировать указанным лицам такую величину трудовой пенсии по старости, которая в совокупности с иными мерами социальной поддержки позволяла бы им удовлетворять минимальные естественные потребности, стоимостной оценкой которых - в рамках действующего правового регулирования - является прожиточный минимум в субъекте Российской Федерации, где они проживают, и тем самым не ставила бы под сомнение возможность достойной жизни пенсионера, осуществления им как гражданином иных провозглашенных Конституцией РФ прав и свобод личности.

Следует согласиться с мнением М.Ю. Федоровой, что прожиточный минимум как социальный стандарт пригоден только для сферы социальной помощи. В системе же социального страхования, которое связано с личным трудовым и (или) финансовым участием гражданина, должен действовать более высокий уровень социальных стандартов, например минимальный потребительский бюджет. При этом автор ссылается на расчеты экономистов, согласно которым минимальный потребительский бюджет выше прожиточного минимума в 3 - 4 раза. Если государство не может обеспечить соотносимость социально-страховых выплат с минимальным потребительским бюджетом, то следует закрепить его в законодательстве в качестве ориентира, к которому необходимо стремиться. Следует не только просчитывать величину такого бюджета, но и публиковать данные о нем.

Пенсионная реформа вызывала и вызывает массированную критику специалистов. М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова обращают внимание на то, что в России фактически введена принудительная накопительная пенсионная система вместо распределительной, предусмотренной Федеральным законом от 16 июля 1999 г. "Об основах обязательного социального страхования". Согласно ст. 3 этого Закона страховой взнос - это обязательный платеж на обязательное социальное страхование, представляющее собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан. Статья 3 Закона о пенсионном страховании определяет страховые взносы на обязательное пенсионное страхование как индивидуально возмездные обязательные платежи, уплачиваемые в бюджет ПФР, персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете. Между тем обязательное социальное страхование в принципе не может основываться на эквивалентном возмещении убытков, т.е. возмещении в пределах общей суммы внесенных каждым застрахованным (либо за него) страховых платежей. Однако суть нововведения завуалирована наименованием Закона, судя по которому обязательное пенсионное страхование якобы является страхованием социальным.

Конечно, страховая часть пенсии по старости назначается пожизненно и ее выплата не может быть прекращена, если пенсионер проживет более 19 лет и средства на его индивидуальном счете будут исчерпаны. Однако определение понятия всех пенсионных страховых взносов как индивидуально возмездных, т.е. предназначенных для выплаты пенсии только данному лицу, делает опасения авторов вполне обоснованными. У законодателя есть легальная возможность оставить длительно живущих пенсионеров лишь с базовой частью пенсии, придав накопительный характер не только одноименной, но и страховой ее части.

То, что накопительная система не соответствует принципам обязательного социального страхования, отмечают и другие специалисты в области социального страхования. По мнению М.И. Кучмы, это индивидуально-сберегательная, а не страховая схема, которой могут заниматься негосударственные пенсионные фонды в рамках гражданского законодательства. Она не может расцениваться как государственная гарантия права на социальное обеспечение. Накопление средств каждым физическим лицом (в том числе и отчисляемых за него работодателем) не может носить принудительный характер.

В последние годы существенные изменения происходили в пенсионных системах многих развитых стран. Одна из задач, которая ставилась при этом, состояла в более тесной увязке пенсий со страховыми взносами. Аналогичную проблему пытались решить и в ходе реформы в России. Однако, как отмечает В.Б. Савостьянова, принципиальное различие состоит в том, что заработная плата, являющаяся базой для исчисления страховых взносов, здесь меньше по сравнению с большинством европейских стран в 5 - 10 раз.

Как страховая выплата, пенсия должна определяться в процентах к возмещаемому доходу. По мнению Ю.В. Васильевой, современное пенсионное законодательство не позволяет решить задачу сохранения после выхода на пенсию уровня жизни, соизмеримого с доходом в период трудовой деятельности. Основанием для такой пессимистической оценки служит целый ряд положений нового законодательства, главное из которых - снижение коллективно-распределительных механизмов и связанные с этим новые правила исчисления размеров пенсий, абсолютная их зависимость от суммы страховых взносов.

Федеральным законом от 29 мая 2002 г. "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2002 год" было предусмотрено, что страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии в 2002 г. должны были превысить 35 млрд. рублей. Это составляло более 5% от всех средств, направляемых в этом году на выплату трудовых пенсий. В дальнейшем резервируемая сумма увеличивалась, поскольку росла доля накопительной составляющей в пенсионных страховых взносах, а также в связи с вступлением в трудоспособный возраст подрастающих поколений.

Первые годы работы управляющих компаний показали, что доходы от инвестирования пенсионных накоплений в несколько раз ниже инфляции в соответствующем году. Нет однозначного мнения о наиболее оптимальных направлениях инвестирования пенсионных накоплений. Так, Е.Т. Гайдар выступает против того, что большая их часть должна направляться в национальную экономику. Чтобы обеспечить устойчивость этих накоплений, он предлагает существенно повысить их долю, направляемую на приобретение высоконадежных и ликвидных международных ценных бумаг. Некоторые специалисты предлагают приобретать акции и облигации региональных компаний. По мнению Зурабова, желательно направлять эти средства для финансирования строительства платных автодорог, аэропортов и прочей инфраструктуры под гарантии государства. Между тем к концу 2005 г. пенсионные накопления достигнут 250 млрд. рублей.

Снижение с 1 января 2005 г. единого социального налога привело к разбалансировке бюджета ПФР - впервые за последние 10 лет он сверстан с многомиллиардным дефицитом, который будет восполнен за счет имевшегося у Фонда резерва и помощи из Стабилизационного фонда. При этом, как отмечалось, значительные (более 250 млрд. руб.) суммы накопительных страховых взносов не находят эффективного применения.

Пересмотр ставки единого социального налога, а также исключение работников средних возрастов из накопительной системы повлекли многочисленные публикации о свертывании пенсионной реформы и об ущемлении прав этих лиц. Надеялись, что "длинные деньги", которые можно будет не изымать из оборота в течение 15 лет, даст пенсионная реформа. И в первоначальном виде она действительно была способна привлечь в экономику эти средства. Однако в результате изменений в пенсионном законодательстве реформа, по сути, пошла вспять. Из ее накопительной составляющей исключена самая зарабатывающая и экономически активная часть населения. Без их накоплений реформа в том виде, в каком она задумывалась, лишается смысла. По приблизительным расчетам, российская экономика в ближайшие 10 лет будет терять минимум 60 млрд. руб. инвестиций в год.

В результате изменений налогового законодательства уже в 2005 г. по расчетам ПФР его доходы сократятся на 268 млрд. руб. Это приводит к полному исчерпанию "излишних" для текущего потребления финансовых ресурсов бюджета ПФР. Наряду с текущим дефицитом по страховой части пенсии складывается глубокий дефицит базовой ее части. К 2010 г. накопленный дефицит бюджета ПФР возрастет до 618 млрд. руб. и составит 1,8% ВВП. Коэффициент замещения, обеспечиваемый средним размером трудовой пенсии, сократится в этих условиях до 19,76% среднего размера оплаты труда, несмотря на медленный рост соотношения пенсии с прожиточным минимумом пенсионера, которое составит в 2010 г. 115%. "Правда, - пишет А.В. Куртин, - сразу оговоримся - все эти средства федеральный бюджет вернет. Но такая нагрузка для федерального бюджета окажется слишком тяжелой, даже с учетом его дополнительных доходов, обусловленных более высокими ценами на нефть. Поэтому для бюджета гораздо сложнее станет выполнять другое свое обязательство перед пенсионной системой: компенсировать выпадающие доходы в связи с формированием накопительной части трудовой пенсии".

В настоящее время выдвинута задача удвоения размера пенсий к 2008 г. В случае ее решения дефицит собственных

Разработчики пенсионной реформы, безусловно, преследовали цель провести ее относительно безболезненно для лиц, уже находящихся на пенсии. Поэтому в связи с принятием законов, предусматривающих новые условия назначения и правила исчисления пенсий, ранее назначенные пенсии ревизии не подвергались. Иначе говоря, выплата пенсии никому не была прекращена, а ее размер не был уменьшен.

Иное дело, когда речь идет о новом назначении пенсии тем, кто обратился за ней после 1 января 2002 г. Достигая пенсионного возраста, эти лица в индивидуальном порядке обнаруживали, что новый Закон не дает оснований для получения той пенсии, которая могла быть назначена по старому. Как правильно отмечала О.Г. Дмитриева, "нельзя задним числом ухудшать пенсионные правила для людей, которые уже ничего не могут изменить в своей биографии. В 70-е и 80-е гг. многие сидели с детьми именно потому, что время такого отпуска засчитывалось как рабочее. Аналогичная ситуация с теми, кто учился на дневных отделениях вузов. Теперь потеря этих лет приводит к тому, что пенсия у образованных порою ниже, чем у их неучившихся сверстников. То же - с людьми, ехавшими работать на Север. Они знали, что жить там тяжело, но рассчитывали на льготную пенсию. А сейчас вынуждены "дорабатывать", хотя у многих не осталось ни сил, ни здоровья".

Последствия пенсионных новелл были значительно смягчены решениями Конституционного Суда РФ, который, рассматривая многочисленные обращения в свой адрес, старался свести к минимуму ущемление прав граждан. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2002 г. N 320-О сказано, что правовые основания пенсионного обеспечения - стаж и возраст - не могут рассматриваться как равнозначные, поскольку их роль в механизме реализации гражданами права на трудовую пенсию различна. Трудовой стаж является базовым, т.е. правонаделительным юридическим фактом, тогда как факт достижения пенсионного возраста позволяет реализовать уже имеющееся у гражданина право на пенсию. Правовые отношения, связанные с приобретением специального трудового стажа, как правило, завершаются до наступления пенсионного возраста. Принимая то или иное решение, гражданин ориентируется на нормы, определяющие продолжительность специального трудового стажа и правовые последствия, наступающие при наличии необходимого по длительности трудового стажа (общего и специального), предусмотренные действующим в этот период законодательством.

Анализируя новое пенсионное законодательство, А.П. Федоров пришел к выводу, что в сфере обязательного пенсионного страхования государство демонстрирует попытку построения правовой системы, основанной на принципах классического либерализма, в которой "живой" труд является обыкновенным товаром. Между тем системы международно-правового и национального регулирования социально-трудовых отношений, характерные для современной цивилизации, построены на противоположном принципе, исходя из которого труд наемного работника должен обеспечивать достойную жизнь ему самому и его семье не только в период трудовой деятельности, но и при утрате заработка в случаях, признаваемых государством социально значимыми. Следовательно, обязательные страховые пенсионные взносы (включая и ту часть, которая официально названа единым социальным налогом) являются неотъемлемой составляющей стоимости "живого" труда (рабочей силы), а их размер должен быть достаточным для обеспечения достойной жизни.

Необходимо отметить, что на стратегии развития пенсионного законодательства не могут не сказываться теоретические положения юридической науки. В литературе по теории государства и права, конституционному праву некоторые авторы подвергают сомнению правомерность включения в Конституцию РФ понятия России как социального государства и закрепления в ней социальных прав граждан. Так, по мнению Л.С. Мамута, социальное государство, деятельность которого должна быть направлена на обеспечение каждому человеку определенного жизненного уровня, противоречит представлению о нем как о правовом. Он отмечает, что в современном цивилизованном обществе почти никто не возражает против морального долга и естественной обязанности каждого помогать детям, инвалидам, людям преклонного возраста, жертвам стихийных и техногенных катастроф и т.п. Нуждаемость этих категорий людей в поддержке со стороны сограждан очевидна. Однако эта нуждаемость не трансформирует лежащий на согражданах моральный долг в соответствующую правовую обязанность <*>.

Отношение к социальным правам нетрудоспособных граждан как к необоснованным привилегиям за счет "социально сильных" налогоплательщиков сегодня проявляется, к сожалению, в законодательной и законопроектной деятельности. При этом не учитывается, что "уже нетрудоспособные" граждане - старики, ветераны войны и труда - создали и защитили экономический потенциал СССР и России. Частичное возмещение их затрат не может оцениваться в категориях привилегий, популизма или патернализма. Это лишь возврат внутреннего государственного долга. Что касается "еще нетрудоспособных" - детей, в том числе сирот и воспитывающихся в семьях с низкими доходами, - для них как полноценных граждан России социальные права также не могут рассматриваться как необоснованное (не правовое) или непосильное обременение государства и (или) налогоплательщиков. При отсутствии "авансированной" социальной поддержки нуждающихся в этом несовершеннолетних они не в состоянии будут впоследствии создавать национальный доход

Таким образом, пенсионная реформа не может быть признана удачной. Все ее плюсы весьма проблематичны, а минусы очевидны. При низком уровне нынешнего пенсионного обеспечения и неразвитости инвестиционных процессов представляется преждевременным широкомасштабное введение в систему пенсионного обеспечения накопительных элементов.

Сказанное выше дает представление о тенденциях развития пенсионного законодательства. Очевидно, что актуальны предложения о разработке и принятии нового пенсионного законодательства.

Предварительно должен быть проведен беспристрастный всесторонний научный анализ первых итогов пенсионной реформы с точки зрения позитивных и негативных ее результатов как для населения - нынешних и будущих пенсионеров, так и для экономики страны - в части выгод от инвестиций пенсионных накоплений. Необходима научно обоснованная оценка концептуальных положений действующего законодательства с учетом позиций специалистов, приведенных выше. При этом следует учесть, может ли быть и каким образом решена задача двойного повышения уровня пенсионного обеспечения к 2008 г. Представляется, что в рамках действующего пенсионного законодательства и при сохранении накопительных страховых взносов это нереально.

В свое время в литературе отмечалось, что переход к позитивной динамике возможен после начала экономического роста, но и при этом лишь через значительное время может быть достигнут такой уровень заработков, пенсий, пособий, при котором они будут восприниматься как нормальные и справедливые. Поэтому следовало бы честно признать, что сегодня не могут одновременно решаться две задачи - обеспечение приемлемого уровня пенсий для всех и полноценная дифференциация размеров пенсионного обеспечения. Очевидно, что даже с учетом самой дробной дифференциации пенсионных норм финансовые возможности общества позволяют устанавливать размеры пенсий, балансирующие у черты бедности. В таких условиях на первый план выдвигается задача не учета различий, а хотя бы обеспечения всем гражданам социально приемлемой нормы пенсий <*>. Этот вывод остается актуальным и в настоящее время. Почти четырехлетний период осуществления пенсионной реформы показал, что она ни одну из указанных задач не решила.

ГЛАВАІІ Тенденции развития пенсионной системы в России2.1 Направления совершенствования пенсионного закон-ва

Законы и сопутствующие им нормативно-правовые акты развивают основные положения пенсионной реформы, предложенные Президентом России. Они устанавливают основные правовые, организационные и финансовые принципы формирующейся в Российской Федерации пенсионной системы. Целью данных законов является закрепление именно направления пенсионной реформы в Российской Федерации и создание условий для построения трёхуровневой пенсионной системы, уклады которой взаимодополняют друг друга и обеспечивают стабильное и достойное пенсионное обеспечение в старости, при наступлении инвалидности и по случаю потери кормильца. Пенсионная система России строится на основе следующих базовых принципов: многоукладность, всеобщность и гарантированность базового уровня, дифференциация условий и норм пенсионного обеспечения, государственное регулирование, разграничение властных полномочий Федерации и её субъектов, социальное партнёрство, финансовая устойчивость системы.

Устанавливаются следующие виды пенсий: по старости, или по возрасту, пенсия за выслугу лет, пенсия по инвалидности, пенсия по случаю потери кормильца и социальная пенсия. Система пенсионного обеспечения состоит из обязательного и дополнительного пенсионного обеспечения. Обязательное пенсионное обеспечение осуществляется посредством нестрахового государственного пенсионного обеспечения и обязательного пенсионного страхования. Дополнительное пенсионное обеспечение осуществляется посредством коллективного и индивидуального пенсионного обеспечения и страхования. Все уклады системы дополняют друг друга.

Базовым укладом является нестраховое государственное пенсионное обеспечение. Базовые пенсии устанавливаются с учётом прожиточного минимума в одинаковом для всех размере. Они призваны обеспечить минимальный уровень пенсий всем пенсионерам и ликвидировать проблему их бедности. Источником финансирования базовых пенсий является федеральный бюджет. Средства федерального бюджета, направляемые на финансирование базовых пенсий, формируются за счёт налоговых поступлений, включая часть единого социального налога, и определяются законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Через нестраховое государственное пенсионное обеспечение также осуществляется пенсионное обеспечение военнослужащих и иных категорий служащих (судей, прокуроров и др.).

В дополнение к базовому уровню предусматривается обязательное пенсионное страхование. Обязательные страховые пенсии дифференцированы по размеру в зависимости от экономического вклада застрахованного в пенсионную систему. Обязательному пенсионному страхованию подлежат все лица, занятые трудовой деятельностью с целью получения дохода. Обязательное пенсионное страхование осуществляется на принципах солидарности поколений, отраслей народного хозяйства и застрахованных. Финансирование страховых пенсий осуществляется за счёт части единого социального налога, пеней, штрафов, налагаемых за неисполнение своих обязательств налогоплательщиками. Учёт пенсионных прав застрахованных осуществляется через механизм условного накопления.

За последние десять лет в России получило развитие дополнительное пенсионное обеспечение, осуществляемое на добровольной основе негосударственными пенсионными фондами и страховыми компаниями. Закон «О негосударственных пенсионных фондах» закрепляет сложившуюся практику этого уклада и разделяет его на дополнительное коллективное и дополнительное индивидуальное пенсионное обеспечение и страхование, которые осуществляются негосударственными пенсионными фондами, страховыми компаниями и специализированными паевыми инвестиционными фондами на основании договоров о дополнительном пенсионном обеспечении.

Основой существовавшей в течение последних лет пенсионной системы являлся Закон РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 20 ноября 1990 г. №340-1. Социальная сущность данного закона заключалась в солидарности всех застрахованных и всех страхователей, в солидарности поколений. Эта пенсионная система называется распределительной (нефондируемой).

В течение последних десяти лет в Закон 1990г. был внесён целый ряд изменений и дополнений, принято несколько новых законов в пенсионной сфере, на правительственном уровне были разработаны Концепция и Программа пенсионной реформы в России. Основная цель этих изменений - усиление в пенсионном обеспечении страховых начал.

Важную роль в развитии пенсионной системы играет принятый в 1996г. Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учёте в системе государственного пенсионного страхования». Он явился основой создания новой инфраструктуры пенсионной системы, безусловно необходимой для материализации страхового аспекта а построении пенсионного обеспечения.

Существовавшая нормативно-правовая база пенсионной системы позволяла Правительства РФ проводить работу по частичному улучшению пенсионного обеспечения в стране. Однако коренного прорыва в этом вопросе не могло быть в силу ограничений, диктуемых распределительной сущностью действующей системы и рядом объективных внешних факторов. Внесение в Государственную Думу пакета законопроектов, направленных на создание новых принципов функционирования пенсионной системы, стало следующим этапом проведения пенсионной реформы.

Устойчиво функционирующая пенсионная система - залог социальной стабильности в обществе и, наоборот, неудовлетворительно работающая пенсионная система порождает опасную социальную напряжённость.

Соотношение между населением трудоспособного и пенсионного возрастов, от которого зависит финансовая устойчивость пенсионной системы в нашей стране, является менее благоприятным, чем в подавляющем большинстве развитых стран (за исключением Франции и Италии). Это происходит, несмотря на то, что Россия в настоящее время существенно отстаёт от развитых стран по средней продолжительности жизни.

Столь низкое соотношение между лицами трудоспособного возраста и пенсионерами вызвано не только демографическими факторами и уровнем занятости в экономике, но и широким распространением в России практики досрочного выхода на пенсию, по существу снижающим фактический возраст выхода на пенсию по сравнению с общеустановленным на 1,5-2 года. До 25 % общей численности пенсионеров получили пенсию досрочно. В частности, в целях привлечения работников на должности, связанные с неблагоприятными условиями труда, а также в районы Крайнего Севера, принят целый ряд нормативных правовых актов, предусматривающих снижение общеустановленного пенсионного возраста на 5, 10 или даже 15 лет. Также существенную роль играет более низкий в России возраст выхода на пенсию по сравнению с некоторыми другими странами.

Значительные преимущества установлены для назначения пенсии за выслугу лет. Такие пенсии нередко назначаются трудоспособным лицам в возрасте около 45 лет (педагогическим работникам, работникам учреждений здравоохранения, творческим работникам театров и других театрально-зрелищных предприятий и коллективов и т. д.), причём многие из них продолжают трудовую деятельность, получая и пенсию, и зарплату.

Наличие многочисленных льгот по возрасту ставит в неравные условия трудящихся и создаёт ситуацию, когда лица, меньше платившие взносы, получают более высокий размер пенсии.

Нагрузка пенсионной системы на экономически активную часть населения с каждым годом возрастает. Уровень пенсионного обеспечения падает, число пенсионеров растёт, число же занятых в различных сферах налогоплательщиков, наоборот, снижается.

Современный уровень пенсионного обеспечения большинства населения Российской Федерации не может считаться приемлемым с точки зрения поддержания необходимого уровня жизни пенсионеров. Углубившейся в августе - сентябре 1998 года финансовый кризис и последовавший за ним резкий скачок цен на потребительские товары привёл к существенному ухудшению финансового положения самого уязвимого социального слоя - получателей государственных пенсий, для которых пенсия является единственным источником существования.

Сложившаяся в Российской Федерации пенсионная система имеет государственный и всеобщий характер.

Российское пенсионное законодательство характеризуется крайней нестабильностью. После принятия в 1990г. Закона «О государственных пенсиях в Российской Федерации» в него более 30 раз вносились изменения и дополнения, а в последующие годы был принят ряд других крупных законов, регламентирующих особый порядок пенсионного обеспечения различных категорий граждан. Пенсионное законодательство становится всё более громоздким и сложным, особенно в вопросах исчисления трудового стажа и размеров пенсии на основе введённого с 1 февраля 1998 года так называемого индивидуального коэффициента пенсионера, хотя по сути своей должно быть простым и понятным каждому. Многие положения по-прежнему регулируются подзаконными нормативными актами, что усложняет ознакомление с ними широкого круга граждан.