Парламент.

Понятие парламента и история возникновения современных парламентов.

Парламент – это высший постоянно действующий законодательный, представительный орган гос власти.

Впервые появился в Великобритании. Вообще существует множество национальных названий парламента.

Высший. Предполагается, что это единственный орган (в унитарном гос-ве), обладающий законодательными полномочиями.

Постоянно действующий. Предполагает факт того, что парламент с точки зрения организации его деятельности, функционирует непрерывно (за исключением парламентских каникул). Работает по сессиям (традиционно 1 или 2).

Непрерывность ограничена рамками конституционного срока, на который избирается данный орган.

Периодичность избрания. Сроки в разных странах отличаются. Средний срок – 5-6 лет.

Законодательный орган. Право принятия законов – правовых актов, обладающих высшей юридической силой. Имеет исключительной право на принятие законов – в странах с разделением власти на ветви.

Представительный характер. Формируется на основе всеобщих, свободных, легитимных, регулярных и демократических выборов.

История возникновения.

По названию – древние времена (например, Римский сенат).

Парламент Великобритании. Возник не как орган общенародного представительства и не как законодательный орган. Парламенты эволюционировали. Возникли первоначально как совещательные, консультативные органы при монархе, на основе сословного представительства.

В нашем понимании парламенты появились на рубеже 18-19 веков, в период буржуазных революций. Возникают идеи общенародного представительства. До 20 века в избирательном праве было множество цензов (имущественных, половых…).

Конец 19 века рассвет парламентаризма. Он предполагал производность всех остальных ветвей власти от власти представительной, которая базируется на мандате, который вручает ей население. Конец эпохи парламентаризма положила первая мировая война.

После окончания второй мировой войны наметилась противоположная тенденция – уменьшение роли парламента, удельного веса парламента в сфере законотворчества.

Делегированное законодательство. Возникло после окончания второй мировой войны и достаточно широко распространено. Парламент добровольно передает часть своих законотворческих полномочий правительству (бюджетная сфера).

Причины:

1. Усложнение и специализация предметов и сфер правового регулирования. Правительство в этом плане выглядит предпочтительнее, т.к. он состоит из профессионалов в разных областях знаний. В США в парламенте 70-80 профессиональных юристов, у нас наоборот

2. Правительство - орган гораздо более оперативный. Делегированное зак-во и возникло после второй мировой войны. У правительства нет одно недостатка парламента – правительство по своей природе однородный орган. Правительство формируется из парламентского большинства

Перспективы парламента:

Умаление законодательной функции парламента компенсируется за счет его представительской функции. Представительская функция парламента только усиливается в настоящее время.

Вопрос №2. Структура современных парламентов.

Основные внутренние единицы в рамках которых и осуществляется его деятельность. Т.е. речь идет о палатах парламента.

Все ныне действующие парламенты являются однопалатными (монокамеральные) или двухпалатными.

Возможна ли деятельность парламента с большим количеством палат? Да, возможна. Они действовали в республиках бывшей Югославии. В бывшем Югославском парламенте («скупщина») было 7 палат. В Хорватии до 1993 существовал трехпалатный парламент.

Тенденция в современном мире – переход от однопалатным к двухпалатным парламентам. В европейских странах преобладают двухпалатные парламенты. Так же шел процесс трансформации однопалатных парламентов в двухпалатный в ряде европейских гос-ах.

В советской государственно-правовой науке доминировала точка зрения, которая допускала действие двухпалатных парламентов, в первую очередь в федеративных гос-ах. Нижняя палата – представляет население, верхняя палата – субъекты федерации. При этом остается вопрос, как быть с унитарными гос-ми? Ленин в своих работах пришел к выводу, что деятельность в двухпалатном парламенте служит интересам правящего класса буржуазии. При этом верхняя палата – реакционная и консервативная – призвана гасить демократический пыл нижней палаты.

На парламенте лежит ответственность за качество издаваемых актов. Важно создать такой механизм создания зак-ых актов, который бы предотвращал появление на свет скоропалительных и незрелых правотворческих идей. Этой цели и этой задаче хорошо служит двухпалатная структура парламента. Наличие верхней палаты является своеобразным предохранительным механизмом, защищающим парламент от создания не взвешенных и неподготовленных законодательных актов.

Для того что бы создать механизмы препятствовавшие принятию незрелых решений множественность в структуре парламента является полезным явлением. Но возникает вопрос – почему палаты должны уравновешивать друг друга, почему решение одной палаты должно встречать препятствие в лице другой палаты, ведь это составные части одного целого? По общей практике палаты парламента отличаются по своим политическим взглядам.

Каковы формальные отличия между палатами?

1. Различные способы формирования палат. Для нижней палаты парламента непременным условием является формирование на основе всеобщих и прямых выборов. Верхние палаты современных парламентов могут формироваться и иным способом, и не всегда речь идет о выборах. В Иордании верхняя палата назначается монархом. В ФРГ бундесрат состоит из делегаций от правительств земель. До 1990 в Англии членство в палате лордов передавалось по наследству.

2. Если верхняя палата формируется на основе выборов, то выборы эти могут быть иного вида. Например не прямыми, а косвенными. Например, Сенат Франции, он избирается коллегией выборщиков, которая в свою очередь формируется из делегатов муниципальных советов и делегатов…

3. Установление различной численности составов верхних и нижних палат. Традиционно нижняя палата является более представительной, а верхняя – более компактный орган. Во Франции: 577 в нижней палате, 318 в верхней. США: Сенат – 100, палата представителей – 435 мест. Италия: палата депутатов – 630, сенат – 315. Т.е. различие в численности может быть значительным.

4. Различные возвратные цензы для представителей. Во Франции: нижняя палат – 23, верхняя – 35. США: нижняя - 25, верхняя – 30. Италия: нижняя - 35, верхняя – 40

5. Установление различных сроков полномочий. Франция: нижняя - 5, верхняя – 9. США: нижняя – 2, 6 – Сенат.

6. Установление более длительных сроков полномочий влечет за собой особый порядок переизбрания в виде процедуры ротации – частичного обновления – верхней палаты. В США каждые 2 года 1\3, во Франции каждые 3 года на 1\3.

7. В тех гос-ах где предусмотрена процедура досрочного роспуска, роспуску подлежит только нижняя палата. Исключение – Польша.

8. Выборы там, где они есть, происходят в различные сроки, это же обусловлено и различными сроками полномочий.

Верхние палаты всегда более консервативны, по сравнению с более либеральными нижними палатами.

Вопрос №3. Стадии законодательного процесса.

Зак-ый процесс можно разделить на ряд последовательных стадий, которые представляют собой основные этапы создания зак-ого акта.

Стадия зак-ой инициативы.

Первым и наиболее естественным субъектом являются сами члены парламента. Парламентская зак-ая инициатива. Возможны различные варианты. В ряде гос-ах инициатива принадлежит любому депутату парламента (США, Великобритания). В ряде гос-в зак-ом закреплено, то обстоятельство, что эта парламентская инициатива должна быть коллективной, что предполагает, что только группа парламентариев может стать субъектом зак-ой инициативы (Германия – 15 человек, Япония – не менее 20). Как особую разновидность можно рассматривать зак-ую инициативу, с которой выступает партийная фракция, определенным образом зарегистрированная в парламенте.

Правительственная зак-ая инициатива. Например, закон о бюджете вносит правительство.

Народная зак-ая инициатива. Встречается достаточно редко. Это право определенной группы граждан гос-ва, путем подписания соответствующей петиции инициировать рассмотрение законопроекта. Италия (50 тысяч подписей) и Испания (500 тысяч подписей).

Специальная зак-ая инициатива. Сюда можно отнести все прочие субъекты зак-ой инициативы. Органы местного самоуправления, генеральный прокурор, субъекты федерации, судебные инстанции.

Эта стадия носит очень важную смысловую нагрузку и обладает очень важными характеристиками, влияющими на дальнейшую судьбу законопроекта.

Большинство зарубежных гос-в можно разделить на 2 группы

1. Исходят из формального характера данной стадии зак-ого процесса. Т.е. реализовать зак-ую инициативу весьма просто. Не существует ни каких зак-ый ограничений.

2. Далеко не каждый законопроект должен быть принят к рассмотрению парламента. И возможность отсеивать законопроекты должна быть предусмотрена на стадии зак-ой инициативы. Для этого регламентами палат создаются специальные дополнительные условия и оговорки, препятствующие автоматической регистрации законопроекта. Иногда эти оговорки носят формальный характер, а иногда составляют серьезные трудности. В Бразилии чтобы законопроект был принят к рассмотрению парламентом – за него должны высказаться не менее 1\4 депутатов парламента. В Великобритании весь зак-ый процесс узурпирован правительством, поэтому для рядовых членов парламента инициировать рассмотрение законопроекта представляется почти невозможным. Для того что бы хоть как то защитить рядовых членов – были выработаны несколько способов: возможность принять участие в жеребьевке (выделяется определенная квота для законопроектов); если парламентарий считает что его законопроект является архиважным, то он может его объявить «бесспорным» биллем – если хоть один возразит, то не будет рассматриваться; правило 10 минут – дважды в неделю депутаты заднескамеечники могут выступать с 10 минутной речью по поводу предлагаемого законопроекта.

В США очень просто реализуется стадия законотворческой инициативы.

Во Франции в наиболее яркой форме на стадии зак-ой инициативы проявляется дискриминация. Дискриминация по сравнению с теми инициативами, которые исходят от правительства. При этом во Франции используются различные термины для обозначения инициатив, которые исходят от правительства и от рядовых членов парламента. Если предложение исходит от правительства – законопроект, от рядового члена парламента – законопредложение. Их судьба различна. Законопроект – почти на 100% становятся законами. У законопроектов иная судьба. С 1991 по 1996 было внесено 538 законопроектов и более 800 законопредложений из них 524 стали законами из них законопредложений было 25.

Вторая обязательная стадия – стадия обсуждения законопроектов. Обсуждение законопроектов в парламентах происходит 2 формах: на пленарных заседаниях, в парламентских комитетах и комиссиях. При этом первая стадия условно подразделяется еще на несколько стадий – чтения законопроекта.

В современных парламентах по-разному соотносятся эти две формы обсуждения. Все большее значение приобретает обсуждение в комитетах и комиссиях. Существует ряд парламентов, в которых законопроект изначально поступает в комитеты и комиссии (США, Франция, Италия). И только после обсуждения в комитете, законопроект может попасть на рассмотрение в пленарное заседание. Т.о. комитет определяет судьбу законопроекта.

Вторая модель – законопроект сначала попадает на пленарное заседание и после этого он направляется в соответствующий комитет (Великобритания и ФРГ).

1 вариант – яркий вариант США. «Комитетская система» - подразумевает предание работе постоянных комитетов парламента ключевой роли в судьбе законопроекта. Эти комитеты в США еще называют мини-легислатурами (мини-парламенты). Проходят слушания. Они могут быть открытыми и закрытыми. Могут привлекаться эксперты. В конечном итоге происходит голосование в комитете. Принимается решение:

1. ни чего не менять и вынести его рассмотрение не пленарное заседание,

2. комитет имеет полномочия внести изменения в законопроект (не только в текст, но и в название)

3. комитет может вообще создать новый законопроект. Может полностью заменить законопроект, совершенно новым

Таким образом, постоянный комитет является вершителем судеб законопроектов.

В более выраженном виде комитетская система существует в Италии. Согласно конституции палаты парламента могут передавать постоянным комитетам и комиссиям право окончательного утверждения законопроекта, т.е. не требуется даже последующего вынесение на пленарное заседание. Исключение: конституционные законопроекты, избирательные, финансовые. 3\4 всех законопроектов утверждаются на заседаниях постоянных комитетов и комиссий. Правительство или не менее 1\10 части парламента или не менее 1\5 части соответствующей комиссии могут потребовать перенести вынесение окончательного решения по законопроекту за пленарное заседание.

В Великобритании. Первоначально он поступает на рассмотрение на пленарное заседание. Первое чтение носит формальный характер – оглашается название, раздается текст депутатам и назначается дата 2 чтения. 2 чтение по существу является ключевым, на нем билль обсуждается в целом, принимается решение о целесообразности или не целесообразности принятия соответствующего закона. Затем при положительном решении он передается на рассмотрение парламентского комитета. На комитетах происходит лишь постатейное обсуждение.

В США, Великобритании существует комитет всей палаты. Впервые появилась в Великобритании. Это временный орган, который может создаваться по требованию большинства членов палаты. Это более представительный орган, чем постоянный комитет, но уже чем весь парламент. Он используется при обсуждении наиболее важных законопроектов.

Индийский вариант. Законопроект, который поступает в парламент: либо он отправляется сразу в постоянный комитет либо может быть принято решение об опубликовании законопроекта для всенародного обсуждения. Но второй вариант используется редко. Чаще обсуждается в комитетах. При этом депутат, который является инициатором рассмотрения данного законопроекта, он же предлагает персональный состав комитета, который будет рассматривать его. Этот комитет может состоять из обеих палат парламента.

2 форма обсуждения – обсуждение на пленарном заседании.

Рассмотрение на пленарном заседании может, как ускорить принятие окончательного решения, так и затянуть процесс обсуждения или поставить точку.

В Великобритании по требованию не менее 100 депутатов может быть прекращены прения.

Прием, ограничивающий прения: в начале обсуждения на пленарном заседании сразу же устанавливается точное время окончания слушания (метод гильотины).

Метод кенгуру: спикер палаты аккумулирует у себя заявки на выступление и каким-то дает ход, каким-то нет. Руководствуется разными мотивами и правилами. Правило старшинства.

В США – не требуется никаких заявок, лицо встает с места и молча, стоит, пока спикер не предоставит слово. Это в нижней палате. В верхней палате время выступления не ограничено это привилегия сенаторов. Единственное ограничение – это принятие решения о прекращении прений, но за это должно проголосовать абсолютное большинство депутатов парламента.

Прием – флибустьерство: сенатор, желающий затянуть слушания, получив слово, начинает бесконечную речь.

В Японии метод коровьего (бычьего) шага – неограниченно время подхода к трибуне.

Стадия принятия законопроекта или голосование по законопроекту.

На этой стадии важным является соблюдение 2 условий:

1. Требование кворума: необходимое количество присутствующих на пленарном заседании, при котором возможно голосование по законопроекту. Стандартное требование – не менее половины от списочного состава. В Великобритании требуется традиционно низкий кворум. В нижней палате (там 650) кворум составляет всего лишь 40 человек. В верхней палате еще меньше. Там достаточно не менее 3х депутатов (их там 700). Во Франции, когда в начале пленарного заседания кворум был подтвержден и начинается голосование, в случае сомнения кворум может быть проверен. Если кворум не подтверждается, то объявляется перерыв на 1 час.

2. Получение определенного большинства голосов депутатов парламента.

Стадия голосования.

По большей части используются электронные системы голосования. Большинство регламентов предусматривают альтернативные способы. Голосование путем поднятия рук или голосование с использованием бюллетеней для голосования, или акломация (голосование голосом, криком), голосование ногами (это альтернатива подниманию рук, парламентарии выходят из зала в разные выходы– «бараний скачок» в ФРГ).

Главной проблемой является проблема возможности заочного голосования. Когда парламентарий не присутствует, а передает свою карточку. В некоторых государствах такая практика запрещена. С ней борются, равно как и с прогулами. Применяются штрафные санкции, или вычитают из зарплаты. В парламенте Румынии в кресло парламентариев вмонтированы датчики веса, если никто не сидит, то голосовать нельзя.

Промульгация законопроектов – это последняя из обязательных стадий. Состоит из 2 волевых действий, которые совершает глава гос-ва:

1. Санкционирование (подписание) зак. акта, принятого парламентом

2. Официальное опубликование

Право вето главы гос-ва, когда он отказывает в санкционировании (подписании). Вето главы гос-ва в зависимости от формы правления можно условно разделить на:

1. Трудно преодолимое

2. Относительно легко преодолимое

3. Вообще не преодолимо (абсолютное вето). При республиканской форме правления не встречается. В основном в монархиях. Кувейт, Саудовская Аравия, Катар.

Не абсолютное вето носит название отлагательного вето.

Трудно преодолимое вето встречаются, как правило, в президентских республиках. Это единственный способ главы гос-ва повлиять на законодательную власть. Пример, США. Результативность 80-99%. Согласно конституции США у президента есть 10 дней чтобы подумать. По истечению 10 дней президент должен либо подписать закон, либо со своим мотивированным отказом в подписании отправить этот закон в ту палату, из которой он его получил.

Если президент отвергает закон, то настает следующая факультативная стадия – преодоление вето. По конституции США необходимо чтобы каждая из палат конгресса подтвердила свое решение квалифицированным большинством голосов – 2\3 от присутствующих. Если получается, то президент обязан опубликовать этот закон.

У президента США есть карманное вето. У президента есть 10 дней, чтобы подписать или не подписать законопроект, но он может вообще ни как не отреагировать. В этом случае считается, что он согласился с законом. И данный закон поступает на официальное опубликование. Есть срок в течение которого, не подписав и не отвергнув закон, президент может его «похоронить». Этот случай – если закон поступает президенту за 10 дней до окончания сессии парламента. Правило дисконтининтета – непрерывности законодательного процесса. Все стадии законопроекта должны быть пройдены в течение одной сессии, на следующую сессию рассмотрение законопроекта не переносится. Поэтому когда президент не реагирует в течение 10 дней, то он практически хоронит законопроект, т.к. стадии санкционирования не произошло.

В парламентских республиках президенты так же обладают правом вето, но их вето преодолеть гораздо легче. Достаточно абсолютного большинства голосов, т.е. речь идет о повторном принятии. Италия, Индия.

Целиком или частично президент может отклонить принятый парламентом акт? В США президент только целиком отклоняет законодательный акт. Существуют гос-ва, в которых президент может отклонить только, например, 1 статью – выборочное вето, например, во Франции. В США возникла законодательная практика локомотива. Конгрессмены, понимая, что президенту важен этот законопроект, пытаются прицепить какие-то положения, которые президент при прочих равных условий ни когда бы не пропустил.

Взаимодействие двух палат зарубежных парламентов в законодательном процессе.

В зависимости от того каким образом взаимодействуют в зак процессе верхняя и нижняя палата принято говорить о двух моделях парламентов:

1. Симметричные. Палаты обладают равными полномочиями в зак процессе. Объем реальных, фактических полномочий может отличаться, но в зак процессе они равны. Пример, Конгресс США. У палат нет никаких преимуществ, законопроект может поступать в любую палату (исключение, финансовые билли сначала поступаю в нижнюю палату). Ни один законопроект не станет законом в США, если он не был принят в идентичной редакции в каждой палате конгресса. Согласительные комиссии (комитеты) – инструмент устранения разногласий. Создаются на временной основе, для устранения противоречий по конкретному законопроекту, создаются из представителей обеих палат. В США это единственный вариант, чтобы принять единое мнение по законопроекту.

2. Ассиметричные. Встречаются гораздо чаще. Одна из палат обладает преимуществом в законотворчестве, т.е. в конечном итоге сможет настоять на своей позиции, например, преодолеть законодательное вето, например, верхней палаты. В Японии, нижняя палата может отклонить возражения палаты советников, но требуется квалифицированное большинство. В Великобритании палат лордов может лишь оттянуть вступление закона в силу и максимум на один год (это не касается финансовых законов). В Индии кроме согласительных комиссий общее решение может быть принято на общем собрании палат. В Польше возражения сената (верхней палаты) могут быть отклонены в 30 дневный срок нижней палатой абсолютным числом большинством голосов от списочного состава. Во Франции 2 варианта: 1- законодательный челнок: палаты до бесконечности обмениваются возражениями, действие челнока может остановить только правительство, которое может потребовать принятие закона в окончательной редакции нижней палатой. 2 вариант – создание смешанной комиссии.

В Германии сначала поступает на рассмотрение Бундесрата. Если не удается достичь компромисса, то в этом случае Бундестага имеет решающее слово.

Компетенция парламентов.

2 основные сферы компетенции парламентов. Ряд сфер связан исключительно с внутриполитическими полномочиями, другой набор – с внешнеполитическими.

Внешнеполитические.

Только к исключительной компетенции парламента относится решение вопроса войны и мира. В большинстве случаев исполнительная власть научилась в экстренных случаях обходиться без решения парламента.

Принятие общегосударственных внешнеполитических доктрин. Доктрина – руководящие указания, программы, которая является обязательной для выполнения исполнительными органами власти при реализации внешнеполитических функций.

Возможность ратификации и денонсации международных договоров. В ряде зарубежных гос-в данное право касается всех договоров, которые заключаются от имени данного гос-ва (США), а в других гос-ах парламенты ратифицируют лишь наиболее важные договоры (ФРГ, Франция, Италия). От ратификации следует отличать – дачу согласия парламентом на заключение договора - носит предварительный характер. Предварительная дача согласия предполагает, что парламент устанавливает общие рамки заключаемых соглашений (Испания, Италия).

Внутриполитические.

Законодательная функция. Это центральная функция. Можно разделить на: конституционное законотворчество и принятие прочих актов.

Контрольные функции парламента. Контроль осуществляется за деятельность правительства. Формы и методы отличаются от формы правления. К основным формам можно отнести следующие: заслушивание отчетов о деятельности правительства в целом, так и отдельных министров (в ряде гос-в это постоянная функция, в Великобритании – каждую неделю); депутатские запросы (в адрес правительства или главы гос-ва), могут быть как письменные, так и устные, особая разновидность письменных запросов - интерпиляция (коллективное обращение, которая предполагает и письменный ответ).

Вотум недоверия правительству. Распространен в парламентских республиках или парламентарных монархиях, т.е. там, где правительство производно от парламента. От вотума недоверия следует отличать вопрос о доверии. Он отличается инициативой: вотум недоверия инициируют членами парламента, вопрос о доверии – правительством. Так правительство пытается усилить парламентское большинство.

Возможность создания специальных расследовательских комитетов или комиссий. Одна из форм парламентского контроля. Часто в президентских республиках, где нет возможности выразить недоверие правительству. По результатам деятельности могут возбуждаться уголовные преследования за членами правительства.

Полномочия парламентов в сфере принятия финансовых законопроектов. Инициируются правительством. Рассматриваются и принимаются в особом порядке (особенно бюджет). Особые последствия не принятия закона о бюджете, например основание для роспуска парламента.

Судебные полномочия. Только в Великобритании (палата лордов)

Квазисудебные полномочия. Во-первых, связаны с отстранением от занимаемой должности высших лиц гос-ва (импичмент). Нижняя палат инициирует процедуру, верхняя палата превращается по существу в судебный орган, где председательствует верховный судья США, а члены платы – коллегия присяжных. Во-вторых, лишение депутатских мандатов.

Полномочия по формированию иных гос-ых органов и назначению должностных лиц. Избрания президентов, формирование конституционных судов, формирование правительства…