Монография по гармонизации

«Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридиче- скими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов…»

Таким образом, авторы настоящей статьи, не обладая статусом независимых экспертов, не могут презентовать результаты проведенного исследования как заключения антикоррупционной экспертизы. Соответствующие рассуждения и выводы могут быть восприняты как одна из форм научного толкования положений отдельных нормативно-правовых актов, действующих в сфере опеки и попечи- тельства над несовершеннолетними.

Руководствуясь названными документами, проанализируем на предмет наличия коррупциогенных факторов нормы следующих нормативно правовых актов:

Федерального закона « Об опеке и попечительстве» (в частности регулирования вопросов передачи полномочий органов опеки и попечительства);

Правил осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. ¹ 423 (далее — Правила);

Порядка отбора органами опеки и попечительства образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или иных организаций, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для осуществления отдельных полномо- чий органа опеки и попечительства, утвержденного Приказом Министерства образования науки РФ от 14 сентября 2009 г. ¹ 334 (далее — Порядок).

1.Обращает на себя внимание то, что и в федеральном законе,

èв подзаконных нормативно-правовых актах содержится открытый перечень организаций, которым могут быть переданы соответствующие полномочия органов опеки и попечительства. «Иные организации» — значит ли это, что полномочия по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, подбору и подготовке граждан, желающих взять ребенка на воспитание, могут быть переданы любой общественной организации, например, благотворительной, религиозной? Не ставя под сомнение заботу различных фондов,

В условиях жесткого распределения средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ в частности финансирования сферы опеки и попечительства (выплата пособий, заработной платы приемным родителям и т.п.) есть все основания считать данную норму коррупциогенной.

Заметим, что Порядок отбора соответствующих организаций имеет ограниченную сферу применения, поскольку в соответствии с п. 1 «определяет процедуру проведения отбора… для осуществления отдельных полномочий органа опеки и попечительства на áåç-

возмездной основе».

В связи с этим возникает вопрос: каким образом будет производится отбор организаций, намеревающихся осуществлять полномо- чия на возмездной основе? Значит ли это, что утвержденный Порядок исключает осуществление отдельных полномочий органов опеки и попечительства на возмездной основе?

4. Как уже было отмечено, в анализируемых нормативноправовых актах неоднозначно определяется объемом полномочий, которые могут быть переданы органами опеки и попечительства иным организациям. В частности, в п. 4 ст. 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», который содержит перечень полномочий органов опеки и попечительства, указывается «выявление

лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства»; в п. 1 ст. 8 данного закона также отмечается «выявление и учет граждан, нуждающихся в установление над ними опеки или попе- чительства». В то время как Правила и Порядок предусматривают «выявление несовершеннолетних детей, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, включая обследование условий жизни таких несовершеннолетних граждан и их семей».

На наш взгляд, в данном случае имеет место необоснованное расширение содержания полномочий непосредственно по выявлению детей. Представляется, что выявление предполагает прежде всего констатацию факта отсутствия у ребенка родительского попе- чения по тем ли иным причинам, из чего и исходил законодатель в упомянутой ранее ст. 122 СК РФ.

Согласно Порядку проведения обследования условий жизни несовершеннолетних граждан и их семей, утвержденному Приказом Министерства образования и науки РФ от 14 сентября 2009 г. ¹ 334, по результата обследования составляется акт, содержащий в том числе и рекомендации о форме защиты прав и законных интересов ребенка. Специальная форма данного акта содержит пояснения относительно таких рекомендаций: оказание консультативной и иной помощи; отобрание в порядке, предусмотренном семейным

законодательством; временное помещение в организацию (образовательную, медицинскую, оказывающую социальные услуги, ля детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и т.д.).

Вызывает сомнение наделение специалиста, проводившего обследование, полномочиями давать подобные рекомендации.

В целом же в анализируемой сфере отношений имеет место необоснованно расширительное толкование Правительством РФ понятия «выявление детей, оставшихся без попечения родителей». Ведь в п. 1 ст. 122 СК РФ четко разграничены две стадии соответствующего процесса:

должностные лица и вообще все граждане, которым стало известно о детях, оставшихся без попечения родителей, обязаны сообщать об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей — это и есть выявление детей, оставшихся без попечения родителей;

орган опеки и попечительства в течение трех дней с момента получения таких сведений обязан «провести обследование условий жизни ребенка и при установлении факта отсутствия

попечения его родителей или его родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве».

Если рассматривать обследование условий жизни ребенка как часть полномочия по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, то на кого будет возложена обязанность обеспечения прав и интересов ребенка до решения вопроса о выборе формы его устройства?

Вполне возможно, что в данном случае имеет место нарушения правил юридической техники, но такое расширение содержания полномочия по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, противоречит закону.

5.Анализируемые документы также не содержат критериев, позволяющие определить объем передаваемых полномочий. В соответствии с п. 5 Правил и п. 2 Порядка орган опеки и попечительства может возложить на организацию осуществление как всех названных полномочий, так и одного из них.

Значит ли это, что соответствующая организация может изна- чально подать заявление о передаче одного полномочия либо этот вопрос решается на основании рекомендаций специальной комиссии по отбору?

6.Как следует из текста Порядка, процесс отбора организаций является постоянным. Отбор организаций осуществляется по мере

поступления в орган опеки или попечительства соответствующих заявлений.

На наш взгляд, такой подход к регулированию процесса отбора отражает установление неопределенных требований к организациям, прежде всего к условиям их участия в отборе. Вряд ли возможна ситуация, когда соответствующие полномочия органов опеки и попечительства будут в постоянном режиме передаваться иным организациям.

7. Достаточно неопределенной является и сама процедура отбора организаций.

Отбор организаций проводится специально созданной комиссией, которая проводит экспертизу поданных документах и принимает решение о передаче полномочий, исходя из установленных ею же показателей деятельности организаций.

При проведении отбора организаций учитываются: характер и условия деятельности организаций; соответствие основных направлений деятельности передаваемым полномочиям; наличие в штате работников, обладающих необходимой компетенцией; наличие у организации материально-технических и иных возможностей, а также наличие у организации опыта работа по соответствующим направлениям (п.15).

Перечень оснований для отказа в передаче организации полномочий (п. 16) также является исчерпывающим, однако в нем не учитывается один, но очень важный критерий — наличие у организации опыта работы.

Таким образом, в данном случае имеет место несовпадения перечня предъявляемых требований и перечня предъявляемых требований и перечня оснований для отказа в принятии положительного решения.

Неопределенность имеет место и в положение п. 7 анализируемого Порядка, содержащего перечень прилагаемых к заявлению документов: «Другие документы по запросу органа опеки и попечи- тельства, подтверждающие наличие у организации возможностей (материально-технических, кадровых и иных) для осуществления полномочий (полномочия) органа опеки и попечительства в соответствии с требованиями, установленными п. 15 настоящего Порядка».

Напомним, что именно в этом пункте содержится указание на наличие у организации опыта работы по соответствующим направлениям. С одной стороны, наличие опыта является обязательным критерием, но документы, подтверждающие такой опыт, не являются обязательными (п. 7).

Однако орган опеки и попечительства может по своему усмотрению истребовать любые другие документы, а не только те, которые подтверждают наличие опыта работы. Представляется, что формулировка «другие документы по запросу» свидетельствуют о предъявлении к организациям — участникам отбора трудновыполнимых требований, что дает основания считать соответствующее положение коррупциогенным.

Открытым остается вопрос и о том, на какой стадии процесса отбора могут быть истребованы данные документы.

Безусловно, проведенный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в сфере передачи иным организациям отдельных полномочий органов опеки и попечительства, и его результаты не имеют своей целью дискредитацию деятельности органов опеки и попечительства, обвинение их в коррупции.

Однако наличие в тексте данных нормативно-правовых актов положений, характеризуемых как коррупциогенные, является предпосылкой злоупотребления полномочиями как органами опеки и попечительства, так и иными организациями, которым могут быть переданы отдельные полномочия органов опеки и попечительства.

стное и публичное начало»1. Извечный спор о соотношении этих начал на различных этапах исторического развития решался поразному.

Особую роль в формировании понятия семья сыграла немецкая школа, представителями которой впервые была предпринята попытка научного обоснования взаимосвязи семьи, брака и государства.

В частности, И. Кант рассматривал соотношение указанных институтов в аспекте философии права. Исходя из концепции «чистого разума», Кант отождествлял семью и брак, причем брак рассматривался как единственно допустимая форма существования семьи. Признавая договорную природу брачных отношений, в качестве средств регуляции этих отношений Кант называл нравственность и право, причем предпочтение отдавалось последнему. Однако связь семьи с другими сферами общественной жизни Кант ограничивал сферой контроля со стороны государства за природно-естествен- ными отношениями супругов.2

Согласно концепции Гегеля, семья — это «естественная нравственная общественность», первая ступень нравственности в триади- ческом пути нравственной объективации: от семьи к гражданскому обществу и к государству. Государство — высшее единство всех элементов, семья же — его первичный базис.3

Фактически немецкие философы впервые обосновали неразрывную взаимосвязь семьи, общества и государства, в которой семья является основой общества, признаваемой, охраняемой и регламентируемой правовыми установлениями государства. На более позднем витке развития философской мысли этот тезис был развит классиками марксизма, которые подчеркнули, что «существование семьи неизбежно обусловлено ее связью со способом производства», т.е. с общественно-экономической формацией.4

Последующее развитие социологии, психологии, педагогики не ставило своей целью утвердить этот тезис, поскольку в рамках каждой из названных дисциплин семья являлась объектом исследования с точки зрения ее функционального предназначения. Вместе с тем обозначаемое этими науками функциональное предназначение

1Ñì.: Новицкий И.Б. Римское право. М., 2003. С. 61—70.

2Более подробно учение И. Канта о семье и браке анализирует П.Н. Галанза (См.: Галанза П.Н. Учение Канта о государстве и праве. М., 1960).

3Öèò. ïî: Литвинова А.Л. Из истории философских представлений о браке и семье // Семья как объект философского и социологического исследования. М., 1974. С. 30—36.

4Маркс К., Энгельс Ф. Ñî÷., Ò. 3. Ñ. 169.

семьи оказывается столь значимым, что совершенно очевидной становится необходимость государственного регулирования отношений, возникающих из самого факта существования данного института.

Различное толкование семьи, отношений между членами семьи основано на том факте, что в каждой науке различен объект исследования. Понятие «семья» превратилось, как выразился американский ученый Д. Попеное, в понятие «губку» с множеством значе- ний. Его можно применить к двум друзьям, живущим вместе; к людям, работающим в офисе; к местной мафиозной группе и к семье корпорации, семье людей, работающих в системе органов государственной власти.1

В демографическом словаре содержится указание Госкомитета России применять при переписи населения рекомендации ООН и считать семьей группу совместно проживающих лиц, объединенных родством и общим бюджетом.2

Социология, философия, демография рассматривают семью с позиции взаимодействия ее с другими социальными институтами, сквозь призму функций семьи в обществе и т.п. Социолог А.Г. Хар- чев, давая определение семьи, выделяет шесть ее признаков: это маленькая группа людей; основное назначение семьи — воспроизведение человека; связанность ее членов родственными и супружескими отношениями; совместный быт; историческая изменчивость форм ее организма; взаимная моральная ответственность»3.

Правовые же науки склонны интерпретировать семью как союз лиц, обладающих определенными правами и обязанностями, возникающими на основании особых юридических фактов. Хотя даже в рамках юриспруденции можно наблюдать неоднородность взглядов на понятие семьи. Это обусловлено тем, что те или иные уче- ные по-разному объясняют сущность указанного явления.

Существует также предложение применять в научных исследованиях определение семьи, «общее для всех отраслей знаний, с помощью социологических и юридических признаков»4. По мнению Р.П. Мананковой, такое определение должно выглядеть следующим образом: «семья — это малая социальная группа (объединение, союз лиц), основанная на браке, родстве, усыновлении и иных формах принятия детей в семью на воспитание, связанная общностью

1Ñì.: Popenoe D. American Family Declihe, 1960—1993. Ñ. 55.

2Ñì.: Семья: краткий демографический словарь. М.: НИИ семьи, 1996. С. 32.

3Ñì.: Харчев А.Г. Брак и семья в СССР. М., 1964. С. 57.

4Мананкова Р.П. Правовой статус членов семьи по советскому законодательству. Томск. 1990. С. 13.

жизни, а также семейными правами и обязанностями»1. Не касаясь всех аспектов дискуссии о социальной и правовой природе отношений между членами семьи, остановимся лишь на некоторых наиболее важных моментах.

Согласимся с О.Ю. Косовой, каждому человеку хорошо известно слово «семья», и, на первый взгляд, смысл его понятен всем. В сознании подавляющего большинства людей оно ассоциируется с принадлежностью к определенному кругу близких по родству лиц, общностью повседневной жизни в рамках этого круга, сопричастностью членов семьи радостям и заботам друг друга. Семья — это важнейшая форма организации жизни людей, основанная на взаимных чувствах привязанности и доверия.2

Вне всякого сомнения, личные взаимоотношения между членами семьи являются основой системы всех семейных отношений. Любовь, доверие, уважение, чувства определяют как содержание отношений между членами семьи (и имущественных тоже), так и структуру данных отношений (например, появление в составе семьи нового члена — супруга явилось результатом проявления чувств одного из членов семьи).

Почти сто лет назад известный русский правовед А.И. Загоровский, обозначая критерии самостоятельности семейного права, характеризовал семейные отношения следующим образом: «основа правоотношений семейных — потребности физической природы и нравственного чувства», «семейные отношения порождают семейные права, ставящие в определенную личную зависимость одного члена семейного союза от другого, и создают определенное юриди- ческое положение (status) для этих членов»; «в отношениях семейных мера и счет прав затруднительны в силу особых свойств этих отношений, больше моральных, чем юридических»3.

В советский период развития отечественного семейного права В.А. Рясенцев предлагал применять в исследованиях общее (социологическое) и специальное (юридическое) понятие семьи. Первое определялось им как «союз лиц, основанный на браке, родстве (или только родстве), принятии детей на воспитание, характеризующийся общностью жизни, интересов, взаимной заботой»4. «Семья в юридическом смысле, — писал В.А. Рясенцев, — это круг лиц, связанных правами и обязанностями, вытекающими из брака, родства,

1Мананкова Р.П. Óêàç. ñî÷. Ñ. 22.

2Ñì.: Косова О.Ю. Óêàç. ñî÷. Ñ.12.

3Загоровский А.И. Курс семейного права. Одесса. 1909. С. 3—4.

4Ñì.: Советское семейное право: Учебник / Под ред. В.А. Рясенцева. М., 1982. С. 42—43.