2.1. Внутрішньодержавні органи у сфері дипломатичної діяльності

Міждержавні відносини завжди, на кожному етапі роз­витку держав, характеризувалися як відповідний процес прийняття владних рішень. Отже, і дипломатія виступає своєрідним процесом прийняття таких рішень. Цей процес досить складний і багатогранний, оскільки в ньому беруть участь різні суб'єкти, наділені владними повноваженнями. До системи внутрішньодержавних органів, які беруть участь у дипломатичному процесі, треба зарахувати: парламент, главу держави, главу уряду та уряд, Міністерство закор­донних справ.

1. Парламент. За конституціями більшості держав, парламент як загальнодержавний представницький орган покликаний здійснювати загальне керівництво зовнішньою політикою держави. Однак сфери його компетенції різні і значною мірою залежать від державного ладу, розвитку демократії, існуючих традицій тощо. Сьогодні можна виді­лити дві основні тенденції в реалізації зовнішньополітич­ного курсу держав.

Перша тенденція виявляється у посиленні виконавчої влади за рахунок значного скорочення можливостей і впли­ву законодавчої влади (США, Фінляндія, ФРН, Росія тощо).

Друга тенденція виявляється в активізації ролі парла­менту у зовнішній політиці. Хоча за своїми темпами і мас­штабами вона значно відстає від першої (Швеція та Чехія).

Традиційними питаннями, які розв'язує сьогодні пар­ламент, є:

• питання війни і миру;

• територіальні зміни;

• ратифікація міжнародних договорів та угод;

• визначення видатків на зовнішньополітичні заходи тощо.

Згідно з Конституцією США, парламент має право "ого­лошувати війну, видавати каперські свідоцтва і дозволи на репресалії, встановлювати правила стосовно захоплень на суші та морі" (ст. 1, розд. 8). Без санкції парламенту прези­дент може ввести війська у військові дії лише для відбиття, раптового нападу на країну і за надзвичайної ситуації. Од­нак на практиці до формального оголошення війни парла­мент США звертався лише у п'яти випадках (а їх понад 200). Рішення про застосування військової сили президент прий­мав одноосібно.

Японський парламент обговорює і ратифікує укладені урядом міжнародні договори та угоди, приймає закони, що регулюють політичні та економічні відносини держави з іно­земними державами. Він визначає і затверджує бюджетні асигнування на утримання дипломатичних органів як у кра­їні, так і за кордоном, затверджує витрати, пов'язані з на­данням фінансової підтримки національним монополіям у їх міжнародній діяльності.

Згідно з законом Японії про парламент і регламентами палат, усіма питаннями, що стосуються зовнішньополітич­ної і зовнішньоекономічної сфери, мають займатися комісії із закордонних справ, палати представників і палати рад­ників. Вони подають на затвердження у відповідні палати законопроекти про ратифікацію міжнародних договорів та угод, проекти резолюцій з різних питань зовнішньоеконо­мічної діяльності Кабінету Міністрів тощо.

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парла­мент — Верховна Рада України. Вона визначає основну місію зовнішньої політики держави. Це здійснюється у фор­мі декларації з тих чи інших питань, звернень, заяв, поста­нов. Усі інші державні органи України, які конкретизують зовнішню функцію держави, зобов'язані проводити зовніш­ньоекономічні заходи згідно з принципами, визначеними Верховною Радою.

До повноважень Верховної Ради України у сфері зовніш­ньої політики належить:

• визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;

• заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

• оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України;

• затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнарод­ним організаціям, а також про одержання Україною від іно­земних держав, банків і міжнародних фінансових органі­зацій позик, не передбачених Державним бюджетом Украї­ни, здійснення контролю за їх використанням;

• схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про скерування підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів зброй­них сил інших держав на територію України;

• надання у встановлений законом строк згоди на обо­в'язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України;

• здійснення парламентського контролю у межах, ви­значених Конституцією.

Однією з форм контролю з боку Верховної Ради є обгово­рення доповідей парламентських делегацій, що брали участь у роботі міжнародних організацій, нарадах і переговорах з іноземними державами.

Ще однією формою участі парламенту в реалізації зов­нішньої політики України є діяльність Комітету у закор­донних справах і зв'язках з СНД.

Верховна Рада України широко контактує з парламен­тами інших держав у формі обміну парламентськими деле­гаціями, участі нашої делегації в роботі Парламентської Асамблеї Ради Європи тощо. У своїй діяльності ці групи є не просто групами депутатів, вони є тимчасовими органами Верховної Ради України і підпорядковуються їй.

Депутати Верховної Ради України здійснюють поїздки за кордон як члени делегацій і як спеціальні представники України. Вони мають право на дипломатичний паспорт і ко­ристуються правами, привілеями та імунітетами диплома­тичного представника держави.

Водночас парламент не може виступати органом, який би максимально ефективно здійснював зовнішню політику. Це зумовлено тим, що парламент функціонує сесійно, біль­шість депутатів не є професійно підготовленими з цих пи­тань. Через парламент інколи неможливо розв'язати питан­ня, що потребує негайного втручання. Саме тому важлива роль належить головним посадовим особам держави, що ма­ють великий вплив у дипломатичному процесі.

2. Глава держави. Порядок призначення й обсяг повно­важень глави держави визначаються Конституцією і полі­тичною системою кожної держави. Місце глави держави у дипломатичному процесі — це, передусім, багатовікова традиція, що склалася у відносинах між державами. У ми­нулому його постать уособлювалась із суверенітетом держа­ви та суб'єктом міжнародного права.

Залежно від державного ладу, який існує в тій чи іншій країні, главою держави може бути одноосібний (король, пре­зидент) або колективний орган (наприклад, Федеральна рада в Швейцарії, Президія Верховної Ради СРСР, яка впродовж тривалого часу виконувала цю функцію). Обсяг диплома­тичних функцій також може відрізнятися у різних держа­вах. Зокрема, монарх Великобританії відіграє у дипло­матичному процесі формальну роль, оскільки коло його повноважень досить вузьке. Президент США, і як глава дер­жави, і як глава уряду, наділений досить значними дипло­матичними функціями. Він приймає офіційні послання від іноземних держав і офіційно звертається до інших урядів з питань, що стосуються американської зовнішньої політи­ки. Він визначає визнання чи невизнання США іноземних урядів, приймає рішення про відмову у визнанні, розірванні або припиненні дипломатичних відносин.

Відповідно до Закону про національну безпеку 1947 р., президент є головою Ради національної безпеки, яка ство­рена при ньому як головний консультативний орган з пи­тань зовнішньої політики й її військових аспектів. Повно­важення президента значно розширюються в результаті за­стосування виконавчою владою т. зв. виконавчих угод, тобто таких, що затверджуються сенатом шляхом ратифікації договорів. Але з точки зору законодавства США вони ма­ють майже однакову з договорами юридичну силу.

Відповідно до ст. 102 Конституції, Президент України є главою держави і виступає від її імені. Найбільш повно його повноваження у дипломатичній сфері передбачені ст. 106 Конституції, яка встановлює, що Президент України:

• забезпечує державну незалежність, національну без­пеку і правонаступництво держави (п. 1);

• представляє державу в міжнародних відносинах, здій­снює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держа­ви, проводить переговори та укладає міжнародні договори України (п. 3);

• приймає рішення про визнання іноземних держав (п. 4);

• призначає та звільняє глав дипломатичних представ­ництв України в інших державах і при міжнародних органі­заціях; приймає вірчі й відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав (п. 5);

• вносить до Верховної Ради України подання про ого­лошення стану війни та приймає рішення про використан­ня Збройних Сил України у разі збройної агресії проти України (п. 19);

• присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини (п. 24);

• приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надан­ня притулку в Україні (п. 26).

Особливістю правового статусу глави держави, який бере участь у дипломатичному процесі, є те, що він завжди осо­бисто і безпосередньо може зустрічатися, вести переговори та листування з главами інших держав. Під час виконання цих функцій йому не потрібні спеціальні повноваження. Компетенція глави держави у сфері міжнародних відносин базується на нормах звичаєвого права та конституції, відпо­відно до яких його владні функції є формою вираження волі держави, що породжує відповідні міжнародно-правові на­слідки.

У сфері дипломатичних відносин важливе місце нале­жить питанню про титул глави держави. Почесний титул присвоюється йому при усних та письмових зверненнях до нього або при визначенні його в офіційних актах. Найбільш поширеними титулами є король, імператор, емір, великий герцог тощо. Почесні титули чинять відповідний вплив на обсяг почестей під час поїздки глави держави за кордон, а також на форму звертання. У період здійснення своїх функцій за кордоном глава держави перебуває під захистом норм міжнародного права і користується всіма перевагами, привілеями та імунітетами. Сюди належать: право на пова­гу, тобто на святковий прийом та особливі почесті, які на­даються прапору глави держави; свобода відносин зі своєю та іншими державами за допомогою кур'єрів або шифрів; особиста недоторканність; вилучення з-під юрисдикції; не­доторканність особистих речей та приміщення (будинок, ко­рабель, вагон, літак).

Імунітети та привілеї поширюються також і на осіб, що супроводжують главу держави, зокрема на членів його сім'ї. Сьогодні з цього приводу вже склався міжнародний звичай і більшість держав неухильно дотримуються його на прак­тиці.

Будь-яке перебування глави держави на території іно­земної держави у мирний час, виключаючи поїздку "інког­ніто", має бути узгоджене з відповідним урядом іноземної держави. А тому образа, поранення чи вбивство глави дер­жави є міжнародним деліктом стосовно держави, представ­ником якої є потерпілий.

3. Уряд і Глава уряду. Уряд здійснює загальне політич­не та оперативне керівництво зовнішніми відносинами дер­жави. Він має неоднакову назву в різних державах, що зу­мовлено певними обставинами. У різних державах існує відповідний поділ компетенції парламенту, глави держави і глави уряду в сфері зовнішньої політики. У високорозви-нутих державах усі функції у сфері зовнішніх відносин зо­середжені переважно в руках уряду. Це характерно для Ве­ликобританії, США, Німеччини, Франції. Зокрема, у Ве­ликобританії і ФРН прем'єри відповідають за керівництво і реалізацію зовнішньої політики держави.

Якщо проаналізувати конституційне законодавство цілої низки провідних держав світу, можна виявити певну зако­номірність, яка полягає в тому, що у сфері зовнішніх відно­син з боку уряду відбувається поступове закріплення про­відної і визначальної його ролі, відсутня детальна регламен­тація компетенції уряду та обмеження форми контролю за його діяльністю у цій сфері з боку парламенту та його органів. А тому у практиці діяльності урядів цих країн наявні угоди, що приймаються у спрощеній формі, тобто такі, що не потребують схвалення парламенту.

Поширеною формою дипломатичної діяльності урядів є нота уряду, послання глави уряду, скерування та прийман­ня у себе урядових делегацій, переговори з ними та підпи­сання міжнародних угод і спільних заяв. Глава уряду має право вести переговори та укладати договори з іноземними державами як на території своєї держави, так і за кордоном без отримання спеціальних для цього повноважень. Деякі функції він виконує згідно зі своїм правовим статусом (ех officio).

У деяких державах функції глави держави і глави уря­ду виконує одна й та ж особа (США). Компетенцією у сфері зовнішніх відносин наділений не лише глава уряду, але й уряд як колективний орган, що здійснює загальне керів­ництво в управлінській сфері.

Відповідно до ст. 116 Конституції України, Кабінет Мі­ністрів України:

• забезпечує державний суверенітет і економічну са­мостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів Украї­ни, актів Президента України (п. 1);

• організовує і забезпечує здійснення зовнішньоеконо­мічної діяльності України, митної справи (п. 8);

• спрямовує і координує роботу міністрів, інших органів виконавчої влади (п. 9).

4. Міністерство закордонних справ (МЗС). МЗС є цен­тральним органом виконавчої влади, який забезпечує, відпо­відно до наданих йому повноважень, проведення зовнішньої політики держави, координує діяльність усіх міністерств і відомств у сфері зовнішніх відносин. Цей орган має різні назви, наприклад, Форін Офіс (Foreign Office) у Велико­британії, Державний департамент у США, Міністерство зов­нішніх відносин у Франції, Міністерство зовнішніх зносин і культур в Аргентині. Але найбільш поширеною його назвою є міністерство або відомство закордонних справ. Зазначимо, що відмінності у назві не змінюють суті обов'язків і функцій цих відомств.

Уперше термін був вжитий у Франції 1589 р., хоча його витоки дещо давніші. Однак апарат, що відав питаннями зовнішніх справ, досить пізно виділився із канцелярії гла­ви держави. Зокрема, державний секретар з іноземних справ Англії згадується з 1253 р., у Франції "le clairque du secrite" (секретний писар) з'являється з 1318 р. і лише у 1589 р. виникає термін "міністр закордонних справ".

Місце МЗС у системі державного механізму реалізації зовнішньої політики зумовлене тим, що це професійний, постійно діючий орган держави у цій сфері. Правовий ста­тус МЗС України визначений у "Положенні про Міністер­ство закордонних справ України", затвердженому Указом Президента України від 3 квітня 1999 р.

Згідно з цим положенням, основними завданнями МЗС України є:

• участь у забезпеченні національних інтересів і безпе­ки України шляхом підтримання мирного і взаємовигідно­го співробітництва з членами міжнародного співробітництва;

• сприяння забезпеченню стабільності міжнародного становища України, піднесенню її міжнародного авторите­ту, поширенню у світі образу України як надійного і перед­бачуваного партнера;

• створення сприятливих зовнішніх умов для зміцнен­ня незалежності, державного суверенітету, економічної самостійності та збереження територіальної цілісності Ук­раїни;

• забезпечення відповідно до наданих повноважень цілісності та узгодженості зовнішньополітичного курсу України;

• захист прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном;

— сприяння розвитку зв'язків із зарубіжними україн­ськими громадами та надання цим громадам підтримки і за­хисту відповідно до норм міжнародного права та чинного законодавства України.

Відповідно до покладених на нього завдань МЗС Украї­ни бере участь у здійсненні зовнішньополітичної діяльності держави, розробляє пропозиції щодо засад зовнішніх зно­син й у встановленому порядку подає їх Президентові Укра­їни, розробляє і надає Президентові та Кабінетові Міністрів пропозиції щодо ініціатив міжнародного характеру та за­ходів, спрямованих на підвищення ефективності співпраці України з іноземними державами і міжнародними органі­заціями; розробляє та вносить на розгляд Президента Укра­їни пропозиції щодо визнання іноземних держав, встанов­лення дипломатичних відносин з іноземними державами; проводить роботу щодо підвищення ролі міжнародного пра­ва у міжнародних відносинах.

Крім цього, МЗС України сприяє: розширенню політич­них, економічних, науково-технічних, культурних, гумані­тарних та інших зв'язків з іноземними державами і міжна­родними організаціями; взаємодії органів виконавчої вла­ди з органами законодавчої і судової влади при здійсненні ними зовнішніх зносин та дотриманні міжнародних зобов'я­зань України; діяльності іноземних дипломатичних пред­ставництв та консульських установ, представництв міжна­родних організацій в Україні, а також здійснює контроль за дотриманням дипломатичних і консульських привілеїв та імунітетів.

У встановленому порядку МЗС вносить пропозиції щодо організації та діяльності дипломатичної служби України, забезпечує проведення єдиної кадрової політики і функціо­нування структур, пов'язаних з підготовкою, перепідготов­кою та підвищенням кваліфікації кадрів дипломатичної служби.

Через дипломатичні представництва та консульські уста­нови України за кордоном міністерство вживає заходів для поновлення порушених прав юридичних осіб і громадян своєї держави, забезпечує можливість користування у пов­ному обсязі правами, наданими їм законодавством країни перебування та міжнародним правом.

У межах своєї компетенції МЗС України забезпечує ре­алізацію державної політики стосовно державної таємниці, контроль за її збереженням у центральному апараті, у дипло­матичних представництвах, консульських установах України за кордоном, її представництвах при міжнародних органі­заціях.

МЗС має право одержувати у встановленому законодав­ством порядку від міністрів, інших центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а та­кож підприємств, установ і організацій документи і матеріа­ли для забезпечення виконання покладених на нього зав­дань. Крім цього, міністерство має право утворювати від­повідні комісії та експертні групи, залучати на договірній основі фахівців для підготовки проектів актів законодав­ства, здійснення їх експертизи і надання консультацій.

МЗС України очолює міністр, якого призначає і звільняє з посади Президент України у встановленому законодав­ством порядку. З питань, що належать до його конституцій­них повноважень, він підпорядковується безпосередньо Президентові. За посадою міністр входить до складу Ради національної безпеки і оборони України; без спеціальних повноважень представляє державу у зовнішніх зносинах на двосторонніх і багатосторонніх переговорах, підписує між­народні договори України. До його повноважень належать питання про присвоєння дипломатичних рангів від аташе до радника першого класу, затвердження кошторисів і штатних розписів дипломатичних представництв та кон­сульських установ України за кордоном, представництв при міжнародних організаціях.

Згідно з чинним законодавством, він призначає на поса­ди та звільняє з посад працівників центрального апарату МЗС України, дипломатичних та консульських установ

України за кордоном, представництв при міжнародних організаціях, а також ректора Дипломатичної академії при МЗС України, керівників інших організацій та установ, що належать до сфери діяльності міністерства.

Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропо­зицій щодо головних напрямів розвитку зовнішньої політи­ки України, обговорення і вивчення найважливіших міжна­родних проблем у МЗС може утворюватися наукова рада з висококваліфікованих фахівців і вчених, склад якої за­тверджує міністр.

Правовий статус міністра закордонних справ відрізняєть­ся тим, що він, як і глава держави та глава уряду, може вести переговори без спеціальних повноважень і має право підписувати міжнародні договори. Під час поїздок за кор­дон він користується дипломатичними привілеями та іму­нітетами.

Найближчі співробітники міністра закордонних справ, якщо вони ведуть переговори з іноземним дипломатом у кон­кретній країні, вважаються такими, що виступають з доз­волу міністра закордонних справ. А тому, крім міністра, ніхто з відповідальних працівників міністерства без спеці­ального повноваження не може підписати договір з інозем­ною державою.

У всіх державах міністр закордонних справ, зазвичай, бере участь у проведенні переговорів з іноземними делега­ціями, підписує з ними договори, приймає дипломатичних представників у зв'язку з врученням ними вірчих грамот главі держави, бере участь у святкових прийомах диплома­тичних представників та іноземних зовнішньополітичних делегацій, дає дозвіл на опублікування угод та договорів з іноземними державами, призначає відповідних службових осіб для роботи за кордоном, завіряє вірчі, відкличні грамо­ти і консульські патенти, скріплює мандати та інші доку­менти уповноважених різних відомств за кордоном.

У всіх країнах МЗС складається із трьох груп відділів (управлінь): територіальні, функціональні та адміністративні.

Територіальні відділи здійснюють поточну оперативну роботу з вивчення політичного та економічного становища в окремих країнах. Відділи систематизують і узагальнюють звіти та зведення, які надходять від представництв за кор­доном. Тут пишуть від імені керівника міністерства інструк­ції для керівника відомства зі складання нот із різних пи­тань щодо країни, яка перебуває в центрі уваги тощо. До таких відділів належать: відділи координації та політич­них відносин щодо Європейського Союзу, ОБСЄ та Ради Європи, Південно-Західної та Північно-Західної Європи, світових міжнародних організацій. Зазвичай, співробітни­ки таких відділів є дипломатами, які побували в цій країні і мають досвід роботи в ній.

Функціональні відділи займаються загальними і конк­ретними питаннями міжнародних відносин, у яких зацікав­лена держава, питаннями міжнародних організацій, про­паганди, преси, консульських і договірних відносин тощо. Серед них можна назвати такі, як відділ міжнародно-пра­вових питань багатостороннього та двостороннього співро­бітництва, міжнародних договорів, державно-правових пи­тань, правових питань державних кордонів. Основне зав­дання функціональних відділів зводиться до підготовки та аналізу матеріалів для делегацій держави на міжнародних конференціях, до підготовки рішення або переговорів з кон­кретних питань будь-якої сфери міжнародних відносин. їх можна назвати оперативними дипломатичними відділами.

Адміністративні підрозділи виконують головним чином допоміжні функції, зокрема з обслуговування апарату МЗС та зарубіжних представництв. Сюди належать загальний секретаріат, управління кадрів, управління організаційно-технічного забезпечення, управління справами, управлін­ня дипломатичних установ. Безумовно, структура МЗС кож­ної держави відображає, передусім, традиції і наступність, що склались упродовж багатьох років зовнішньополітичної діяльності країни, її пріоритети у цьому напрямі тощо.

5. Інші міністри та їх відомства. За своїм спрямуван­ням Міністерство закордонних справ уповноважене здійсню­вати дипломатичні функції, однак останні не перебувають у його виключній компетенції. Сьогодні до процесу реалі­зації зовнішньої політики і дипломатії залучається широке коло спеціалізованих органів державного управління, які за загальним правилом займаються внутрішньоекономічни-ми, соціальними та культурними питаннями. Найчастіше такі функції виконують Міністерство фінансів, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство культури, Міністерство тор­гівлі тощо. Крім цього, можуть формуватися координаційні органи, завданням яких є координація діяльності цілої низки міністерств з метою визначення загальної політики при здійсненні дипломатичних функцій (наприклад, у США такими органами є Рада з питань зовнішньоекономічної політики, Комітет з питань торговельної політики). У ФРН відомство федерального канцлера безпосередньо виконує деякі функції МЗС. У Франції важливу роль відіграють створювані президентом ради і комітети — прем'єр-міні­стром.

Враховуючи викладене вище, варто зазначити, що служ­бові особи відповідних міністерств можуть брати участь у дипломатичному процесі шляхом надання їм повноважень для ведення переговорів, представництва на дипломатич­них конференціях, підписання міжнародних договорів тощо.