Розділ 2. Особливості функціонування місцевого самоврядування в україні

2.1. Фінансові основи місцевого самоврядування в Україні

Однією з головних підвалин кожної демократичної держави є місцеве самоврядування, функціонування якого здійснюється на засадах самостійності та фінансової незалежності. Практика діяльності органів місцевого самоврядування в умовах легітимізації їхніх прав довела, що саме фінансова незалежність є вирішальною у здійсненні функцій і завдань, які на них покладаються в сучасних складних умовах становлення української держави. Без перебільшення можна сказати, що матеріально-фінансова самостійність є необхідною умовою втілення всіх інших принципів місцевого самоврядування. Від фінансових можливостей залежить виконання реальних владних функцій органами місцевого самоврядування. Самостійність завжди буде лише формальною, якщо залишатиметься залежність у фінансовому плані. Виняткова важливість проблем фінансової самостійності місцевих властей спонукає багатьох вчених вивчати ці питання, теоретично обґрунтовувати дефініції, визначати доцільні межі фінансової незалежності, розробляти конкретні механізми практичного втілення цього принципу.

Фінансову незалежність місцевого самоврядування можна розглядати як можливість самостійного вирішення питань комплексного фінансового забезпечення економічного та соціального розвитку даної території, що входять до компетенції відповідного рівня місцевого управління. Вона також означає, що передумовою фінансової незалежності є розумна, з точки зору економічної доцільності, децентралізація влади та адекватний розподіл повноважень, відповідальності та фінансово-економічної бази між центром і органами місцевого самоврядування. Концептуальні основи фінансової незалежності місцевого самоврядування полягають в оптимальному врахуванні інтересів держави, підприємницьких структур, населення і місцевого самоврядування. При цьому слід пам'ятати, що нічим не обмежена фінансова незалежність місцевого самоврядування має такі ж негативні ознаки, як і надмірна централізація у використанні фінансових ресурсів, що створюються на даній території. Поряд із поняттям «фінансова незалежність» застосовується поняття «фінансова автономія» місцевих органів влади. Головною ознакою фінансової незалежності органів місцевого самоврядування є володіння та самостійне розпорядження фінансовими ресурсами, розмір яких відповідає функціям і завданням, що покладаються на ці органи. Такі фінансові ресурси необхідні місцевим властям для реалізації намічених цілей програм економічного та соціального розвитку території відповідно до обраних пріоритетів. Фінансову незалежність слід розуміти як незалежність від загальнодержавних органів влади щодо прийняття певних рішень із проблем місцевого самоврядування і, головне, забезпечення їхнього вирішення за допомогою відповідних коштів [12, с. 271].

Нині вирішальне значення для забезпечення матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування мають здебільшого доходи місцевих бюджетів. Це зумовлено тим, що об'єкти комунальної, а також спільної власності належать переважно до невиробничої сфери (школи, дитячі садки, лікарні, поліклініки, культурні та спортивні заклади). Вони є неприбутковими організаціями і, як правило, перебувають на повному або частковому утриманні за рахунок коштів місцевих бюджетів. Земля та інші види природних ресурсів, які знаходяться на території місцевого самоврядування, лише номінальне входять до складу їх матеріальної та фінансової бази, адже вони не включені до переліку об'єктів, щодо яких виникає право комунальної власності. Більше того, невизначеність правових відносин щодо володіння землею та іншими природними ресурсами не дає підстави для розгляду цих об'єктів як важливої передумови функціонування органів місцевого самоврядування на засадах фінансової незалежності.

Отже, останніми роками спостерігається звуження сфери застосування і навіть відмирання багатьох Інституцій, притаманних місцевим фінансам. Склалося становище, при якому поняття місцевих фінансів в територіально визначених межах визначається здебільшого лише відносинами формування та використання коштів місцевих бюджетів.

Держава здійснює фінансову підтримку місцевого самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, контролює законне, доцільне, економне, ефективне витрачання коштів та їхній належний облік. Важливою нормою цього закону є те, що держава гарантує органам місцевого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. У тому разі, якщо доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавними податками та зборами перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із цього бюджету до державного частину надлишку. Порядок вилучення встановлюється законом про державний бюджет (ст. 62) [9]. Самостійність місцевих бюджетів закріплена визначеним законом порядком використання вільних бюджетних коштів. Так, встановлено, що доходи, додатково одержані в процесі виконання місцевих бюджетів, суми перевищення доходів над видатками, що утворилися внаслідок збільшення надходжень до бюджету чи економії у видатках, вилученню не підлягають, крім випадків, передбачених законодавством. Рішення про напрямки використання таких коштів приймається відповідно радою народних депутатів (ст. 65) [9]. Самостійність місцевих бюджетів також визначається захищеністю їхніх доходів при прийнятті рішень органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що держава фінансує в повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування наданих повноважень органів виконавчої влади [8]. Кошти, необхідні для здійснення цих повноважень, щороку передбачаються законом про державний бюджет. За нинішніх умов місцеві бюджети опинилися у повній залежності від центрального уряду, який визначає нормативи відрахувань від регулюючих податків і розміри дотацій та субвенцій з Державного бюджету України. Фінансову самостійність місцевих органів самоврядування обмежує не лише майже повна їхня залежність від загальнодержавних доходів, а й нестабільність практики бюджетного регулювання. Щорічні зміни у складі доходів місцевих бюджетів, механізму бюджетного регулювання унеможливили здійснення місцевими властями не лише перспективної фінансової політики, а й нормальних умов функціонування протягом року. Недостатність фінансових ресурсів на місцевому рівні приводить до того, що органи місцевого самоврядування намагаються покращити своє фінансове становище за рахунок невиконання або хоча б несвоєчасного виконання зобов’язань перед державою за податками, які надходять до Державного бюджету України, зборами до Пенсійного фонду України та інших цільових фондів. Нерідко місцеві органи самоврядування спрямовують зусилля місцевих фіскальних органів на справляння насамперед тих загальнодержавних податків, які повністю надходять до місцевих бюджетів, а не тих, які надходять до державного. Залежність місцевих бюджетів від центрального уряду, а отже, від державного бюджету можна зменшити за допомогою надання права органам місцевого самоврядування запроваджувати власні податки та самостійно встановлювати ставки оподаткування (при контролі загальнодержавних органів за загальним рівнем оподаткування). Це сприятиме встановленню справжньої фінансової самостійності місцевого самоврядування. Проте система місцевих фінансів не може бути незалежною, якщо органи місцевого самоврядування не будуть мати податкової автономії, якщо з усієї сукупності об'єктів оподаткування не вирізнятимуться деякі з них для цілей місцевого оподаткування. Аналіз практики формування та використання місцевих бюджетів України дає змогу дійти висновку, що самостійність місцевих бюджетів є лише формальною, а не реальною. Недостатньо про декларувати принцип самостійності, треба законодавчо встановити конкретні механізми його реалізації. Насамперед це стосується визначення та чіткого розмежування повноважень державної влади й органів місцевого самоврядування. На цій основі - розмежування доходів і видатків усіх бюджетів, теоретичного обґрунтування понять «власні» та «закріплені» доходи місцевих бюджетів.

Отже, визначальними факторами при обґрунтуванні політики розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи повинні стати ефективність витрачання коштів, посилення контролю з боку держави за господарською діяльністю суб'єктів підприємництва, встановлення залежності між розміром бюджетних витрат і результатами економічної діяльності в регіонах [12, c. 274].