ст. 75-90 978-966-521-520-2

Законодавство про державну службу. Законодавство про державну службу

почало формуватися з петровською модернізацією управлінської діяльності, коли

відбувався перехід від традиційної моделі державного управління до раціональної,

внаслідок чого значно зросла роль правильно організованої («регулярної») держави

в житті суспільства. Генеральний регламент 1720 р. зафіксував відносини службовців

із монархом, які полягали у служінні державі й обстоюванні її інтересів, регламентував стосунки між підлеглим і керівником, а також між керівником і підлеглим. Табель про

ранги 1722 р. відмінив успадкування службових місць і встановив три види державної

служби: військову, цивільну і придворну. Табель про ранги раціоналізував службу, ви-

значивши чітку систему залежності посад і чинів, порядок проходження служби (від

нижчих чинів до вищих), суттєво перемістив акцент з походження на особисті заслуги.

Як і поділив її на дві групи: табельне чиновництво та канцелярських службовців. Ці акти узалежнили державну службу від суб’єкта верховної влади, ототожнюючи службу імператорові зі службою державі та батьківщині. Укладалися такі акти з урахуванням європейських взірців, що сприяло запровадженню раціональних механізмів державного управління, в основі якого лежали принципи функціональності, спеціалізації, регламентації та уніфікації.

Нормативно-правових актів про державну службу налічується понад 10 тис.21 Тому обмежимося найголовнішими, які кардинально змінювали її сутність. «Манифест о вольности дворянству» (1762 р.) та «Жалувана грамота дворянству» (1785 р.) демонструють етап, коли Катерина ІІ, під впливом ідей просвіченого абсолютизму звільнивши дворянство від обов’язкової служби, змінила її акценти: з обов’язку та стала привілеєм. Імператриця запропонувала також відбувати службу як станову в місцевих установах і залишила чин з його вирішальним значенням, чим зберегла ста-

більність у середовищі російської бюрократії. «Учреждения для управления губерний Российской империи» (1775 р.) стали тим законодавчим актом, на основі якого центр

управління державою переміщався до губернії. Створювалася нова система місцевого управління, за допомогою якої усувалися соціальні конфлікти – практично до середини ХІХ ст. Повноваження кожної установи і кожної посади розписувалися до дрібниць, регламентуючи напрями діяльності. Як чиновник, так і виборний посадовець вписувалися до Табеля про ранги й отримували чини від XІV по ІV клас. До названого

варто додати й формування Катериною ІІ органів міського самоврядування, про що йшлося в «Грамоте на права и выгоды городам Российской империи» (1785 р.). Згідно

з «Уставом благочиния, или полицейского» (1782 р.), створювались органи поліції для сприяння владі у дотриманні вимог щодо управління містами.

За Миколи І було напрацьовано та запроваджено цілісну нормативно-правову базу державної служби. Для імператора було підготовлено аналітичний перелік

пропозицій декабристів щодо поліпшення внутрішнього становища держави, з якого він черпав нові управлінські ідеї, зокрема з програми П.Пестеля. Микола І брав безпосередню участь у створенні державної управлінської системи особисто роз-

глядав законодавчі справи і виносив їх на схвалення Сенату, Комітету міністрів, Державної ради. Імператор був переконаний, що управління державою з впорядкова-

ною бюрократично-чиновницькою системою вирішить основні питання соціально-

політичного становища Росії. Маніфестом від 6 грудня 1831 р. про дворянські вибори

Микола І зрівняв виборну службу з призначуваною, поширив на неї Табель про ранги,

як і відповідальність за її відбування. Вже 1832 р. було укладено збірник законодавчих

актів щодо умов проходження державної служби. «Свод уставов о службе гражданской» поділявся на «Свод устава по определению от правительства» і «Свод устава по выборам». Набув також чинності «Свод устава о пенсиях и единовременых пособиях» (1832 р.), а «Положением о порядке производства в чины по гражданской

службе» (1834 р.) додавалися до походження ще два критерії службового зростання:

старанність («усердие») і вислуга років. Почала регулярно виходити «Общая роспись

начальствующих, и всех должностных лиц Российской империи», що укладалася на

основі іменних указів Миколи І. Для кожної державної установи були розроблені

нормативні акти, якими визначалися функції посадовців, порядок діловодства (як, наприклад, «Про порядок провадження справ у казенних палатах» (1831 р.).

Уніфікація законодавчих вимог ламала деякі особливості її відбування в набутих імперією регіонах. Посади повітових предводителів дворянства, які у колишніх польських і малоросійських губерніях мали п’ятий ранг, в інших – сьомий, тепер зрівнювалися до шостого. Враховувалася специфіка півдня України, при наданні виборчого права дворянам Таврійської губернії і Бессарабської області зважали на розмір при-

бутку від володіння землями і садами, а не на розмір маєтку.

Епоху Великих реформ Олександра ІІ представляють законодавчі акти щодо ліквідації кріпосного права 1861 р., запровадження земських і міських установ, а також судових статутів, що сприяло ефективнішому управлінню, з реформуванням системи місцевих органів і докорінною зміною судової гілки влади.

Подальше впорядкування державної служби продовжувалось і в 1886 р., після оприлюднення «Положения об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского», «Уста-

вов эмеритальных касс гражданского ведомства» та інших актів. «Положение…» виокремлювало імперські особливості державної служби в західному регіоні імперії, а

«Уставы…» та ін. – встановлювали нові форми пенсійного забезпечення державних службовців. Завдяки цим і попереднім законодавчим актам державна служба набула правового оформлення, зміст якого правники визначали як сукупність публічноправових відносин, що виникають між державою та її службовцями під час впровадження державних завдань у сферах соціального і громадського життя, коли ті

діють від імені держави, будучи наділеними при цьому необхідними повноваженнями і правами22.

Віддаючи управління до рук апарату, верховна влада регламентувала його до дрібниць – чиновник міг виконувати розпорядження влади, майже не замислюючись, у такий спосіб перетворюючись на своєрідний «гвинтик» потужної бюрократичної маши-

ни. Так держава змушувала чиновників працювати у визначеному правовому полі.

Органи обліку, нагляду і контролю за управлінським апаратом. Зростання

ролі та чисельності управлінського апарату, запровадження обов’язкової для дворян служби й ухиляння від неї через вимогу по життєвого її відбування змусили налагоджувати одночасно облік і контроль. Спершу Сенат перейняв обов’язки Розрядного приказу, призначав на військові і штатські посади, реєстрував служилий стан, щоб той

не ухилявся від державної служби. Вводилися посади генерал-прокурора та герольд-

мейстера, згодом Герольдмейстерської контори (1722–1800 рр.). Генерал-прокурор

мав наглядати за діяльністю державного апарату, а герольдмейстер – за проходженням дворянами військової служби з переведенням їх на цивільні посади23. За неодноразової зміни структури Сенату Герольдія як його складова залишалася вищою координаційною інституцією за заповненням державних посад, виходом у відставку, присвоєнням чинів і нагород. Вона займалася звільненням дворян з військової служ-

би і переводила їх, як і відставних, на цивільну24. В експедиціях Герольдмейстерської

контори створювалися тимчасові столи для з’ясування справ, пов’язаних із кооптаці-

єю етнічних еліт набутих імперією територій до складу російського дворянства.

У першій експедиції на основі указу від 19 липня 1834 р. функціонував другий

стіл у справах польської шляхти. Ця структура, перетворена 1848 р. на Департамент герольдії Сенату, продовжувала до 1917 р. обліковувати управлінський апарат дворянського походження та призначати пенсії. На основі указу 6 червня 1858 р. у цьому Департаменті зосередилися справи щодо присвоєння чинів. Облік Герольдією привілейованого стану тісно перегукувався з чиновницькою службою, що не зайве і на структурному рівні увиразнює її дворянське походження25. На час реформ, зокрема аграрної та судової 1860-х років, Перший департамент Сенату схвалював на посади мирових посередників, мирових суддів, присяжних засідателів. Він же провадив справи із звинуваченнями чиновників вище V класу. Судові статути 1864 р. визначили порядок розгляду найважливіших правопорушень, що їх скоювали члени Сенату, Державної ради, міністри, головноуправляючі, намісники і генерал-губернатори. Їх розглядав Верховний карний суд, що створювався кожного разу за повелінням ім-

ператора. Очолював його голова Державної ради, а членами ставали голови департаментів, сенатори. Прокурорські обов’язки виконував міністр юстиції. Його вироки

оскарженню не підлягали, хоч обвинуваченому надавалося право звертатися за помилуванням до імператора. 1906 р. цей вищий суд набув постійного характеру, для чого його було включено до складу Сенату, однак з його компетенції вилучалися справи посадових правопорушень.

Кадрові функції Сенату суттєво доповнювала Власна його і. в. канцелярія, що

1826 р. отримала від Миколи І повноваження забезпечувати політику держави у формуванні бюрократичного апарату, який імператор уважав найважливішою ланкою

державного управління. Кожне відділення канцелярії займалося певними справами. Службові переміщення чиновників XІV-VІІІ класу доручалися губернській адміністра-

ції. Питання про вищі чини (ІV-І клас) вирішував імператор, а щодо чинів VІ та V класів, то вони перебували у віданні міністрів і головноуправляючих26. Місце ліквідованого Інспекторського департаменту посів Комітет опіки заслужених чиновників, який при-

значав пенсії та різного роду допомоги тим, хто втратив працездатність на службі, і компенсації чиновницьким сім’ям.

Третє відділення Власної його і. в. канцелярії, що функціонувало як політична

поліція, у розгалуженій структурі мало експедицію, яка спеціально займалася правопорушеннями, що їх здійснили чиновники під час виконання посадових обов’язків. Вона ж відзначувала і заслуги, тому згодом перетворилася спершу на Нагородну комісію (1892 р.), а 1894 р. – на Комітет про службу чинів цивільного відомства та

про нагороди27. У подальшому контроль верховної влади за державною службою

перебрав на себе Інспекторський відділ Власної його і. в. канцелярії (1894 р.), який

до 1917 р. відав особовим складом держслужбовців, дотриманням законності у ви-

конанні обов’язків і забезпечував централізований облік.

Контроль як обов’язкова складова державного апарату почав формуватися у

певну систему також унаслідок Петровських реформ. Найефективнішими були сенаторські ревізії, коли Сенат направляв комісії для перевірки установ і посадових осіб,

зокрема губернаторів, з огляду на периферійні донесення, в тому числі й скарги на-

селення. Сенаторські ревізії неодноразово направлялись і до українських губерній.

Так, князь Гагарін комісіював Подільську губернію 1801 р. Херсонську губернію 1851–

1852 рр. ревізував сенатор Є.Бридке. У 1880–1882 рр. у Київській та Чернігівській гу-

берніях працювала ревізія сенатора Першого департаменту О.Половцева, поява якої була зумовлена, зокрема, і перевищенням владних повноважень місцевими генералгубернаторами, в тому числі й під час переслідування діячів української культури. Ревізія сенатора Є.Турау 1905 р. з’ясовувала причини бездіяльності київської місцевої влади під час єврейських погромів.

Ревізійними повноваженнями наділявся і губернатор, який повинен був контролювати як державні, так і самоврядні органи влади. Кількість зауважених правопо-

рушень дозволяла губернаторові звільняти посадовців негайно, як це трапилося під час ревізування Очаківської ратуші. За наказом херсонського губернатора її секре-

тар подав заяву про звільнення28. Губернатори, хоча й звільняли з посад недбалих, передавали їхні справи на судовий розгляд, але зауважували, що звільнених нема ким замінити. Чернігівський губернатор звільнив з посад 150 осіб, але через низькі

оклади (від 1 до 5 руб. сріблом на місяць, 1849 р.) мав проблеми із забезпеченням

кадрами губернських установ і поліції. Аби її розв’язати, Микола І змусив молодих дворян починати службу в губернських адміністраціях, і на губернаторів покладався обов’язок кожні півроку доповідати про результативність її проходження. Таким же чином губернатор відповідав перед верховною владою за формування кадрового складу виборних посадовців. У разі недотримання виборної процедури проводилися повторні вибори. Вимагалось у річних звітах підсумовувати результативність служби,

вказуючи на кількість скарг від населення, а також кількість з’ясованих і нез’ясованих

справ. Микола І особисто переглядав річні звіти всіх губернаторів, а його коментарі, оцінки та пропозиції щодо тих чи тих заходів стали підґрунтям для створення окремого діловодства з їхньої реалізації. Таку вимогливість імператора наслідували

й міністри внутрішніх справ, директори департаментів міністерства.

До вагомих механізмів контролю належала і процедура передання управління губернією наступникові, що провадилася на основі «Общего наказа гражданским губернаторам» 1837 р. Згідно з його положеннями, генерал-майор Маслов, який

звільнявся з посади військового губернатора Житомира і волинського цивільного губернатора, передавав справи І.Фундуклею. Масловим були підготовлені детальні

дані про губернію, які супроводжувалися висновками про стан державних справ і

пропозиціями щодо способів їхнього поліпшення. Серед цих документів найбільш вражаючі – поіменна відомість на 837 осіб про ув’язнених із зазначенням злочину і терміну перебування у в’язниці та відомість про недоїмки29. До того ж губернатор

установ, а з набуттям чинності «Учреждений для управления губерний» посади про-

курорів запроваджувались і в українських намісництвах, губерніях.

Практикувалась і спеціалізація контролю за сферами діяльності, зокрема,

Юстиц-колегія контролювала судову діяльність губернаторів. За часів Олександра ІІ

створюється окреме відомство – Головне управління ревізій державних рахунків, яке

слідкувало за дотриманням законності та дисципліни у фінансовій сфері. Його реформування у 1860-х роках завершилося створенням центрального (Рада державного

контролю), губернського (контрольна палата) та відомчого (залізниці, будови, порти)

апарату державного контролю, органів, які перевіряли фінансову діяльність чинов-

ників місцевих цивільних, військових і духовних установ. Взірцем для цього служили

подібні інституції Пруссії, Австрії, Бельгії і Франції. Функціонували такі ради в усіх

українських губернських містах. Для їхньої діяльності характерною була незалежність від адміністрації. Вони не підпорядковувалися губернаторові та губернському прокуророві, а підлягали безпосередньо державному контролерові й Раді державного контролю, а їхні управляючі призначалися й звільнялися за погодженням з імператором. Зазвичай управляючі як фахівці прибували з центру, що було викликано не так браком спеціалістів на місцях, як недовірою до чиновників регіонального рівня.

Крім таких форм контролю, варто зауважити й на заборону займатися певними

видами діяльності, які були несумісними з державною службою. Чи не найпершою була заборона чиновникам брати відкупи у тих відомствах, де вони служили (1804 р.),

вступати до купецьких гільдій (1806 р.). Дієвим засобом, як здавалося верховній владі, було постійне переміщення з одного місця служби на інше, особливо з такої вразливої на хабарі посади, як городничий. До обліку і контролю як основних методів кадрового управління варто додати запровадження інституту кандидатів на заміщення посади та атестація, однак вони не набули домінуючого значення.

Тож можна стверджувати, що Російська імперія формувала бюрократичний апарат, створюючи паралельно систему державних інституцій, що забезпечували облік

кількісного та соціального складу чиновництва, і контролювала ефективність їхньої

діяльності. Проте в арсеналі імперії не знайшлося місця для альтернативного громадського контролю, який, взаємодіючи з владою, створював би атмосферу непримиренності до правопорушень чиновницького корпусу.

Види та зміст державної служби. У своєму розвитку державна служба в Російській імперії пройшла кілька етапів – від системи одноразових доручень верхо-

вної влади до постійної та спеціальної служби з державними посадами. Основними її видами стали цивільна, військова, придворна та духовна. Придворна служба містила

всобі елементи кожної з названих, оскільки обслуговувала імператора та його двір,

однак не сформувалась у самостійний вид. Її набували й вихідці з України. Позаяк історія розвитку військової та духовної служби являє собою специфічний і досить зна-

чний за обсягом напрямок діяльності держави й потребує окремого висвітлення, то

варто зосередитися на цивільній, яка найбільше відповідає статусу державної служби

всучасному її сприйнятті. Її головна мета полягала в забезпеченні та охороні державних інтересів у таких напрямах, як зовнішньополітична (дипломатична), управління тими галузями, що їх спрямовували міністерства: фінансова, акцизна, рахункова, кон-

трольна, сільськогосподарська, межова, лісова, гірська, промислова, торгова, освітня

та багато інших. Окремого спрямування набула служба в юстиції, яка поділялася на

сегменти – законодавча, судова, адміністративна юстиція, нотаріальна та ін. Служ-

ба поліційна також визначалася такими межами, як санітарна, поштова, будівельна,

статистична, громадської опіки тощо. До цивільної були віднесена жандармська,

прикордонна, лісова, митна, тюремна, яка за формою її відбування наближалась до військової. Для її організації створювалися відповідні установи, що діяли у межах

відомчих територіальних округів.

Кожен вид названої служби становив окрему підсистему загальнодержавної

служби й забезпечувався додатковими законодавчими нормами34. Так, Третє відділення Власної його і. в. канцелярії наділялося всеохопними функціями та повноваженнями. Воно наглядало за апаратом виконавчої влади, здійснювало політичний розшук, контролювало суспільну думку, застерігало від порушень державного порядку й антимонархічних виступів.

Діяльність чиновників Третього відділення організовувалась на основі окремої інструкції від 13 січня 1827 р., укладеної шефом жандармів. В ній вимагалося звертати особливу увагу на будь-які державні злочини, не допускати безладу та беззаконня;

захищати права громадян від перевищення владних повноважень посадовими особами і зловмисниками; попереджати будь-які необдумані протизаконні вчинки. З ча-

сом завдання ускладнювались і залежали від конкретних подій і соціальних явищ. Об’єктами нагляду ставали передусім імператорський двір, аристократія, середній клас (поміщики, купці першої гільдії, освічені особи, літератори), чиновницький корпус, а також театр, преса, релігійні секти, іноземці. За взірець були обрані останні європейські досягнення у галузі збирання інформації про суспільну думку та настрої населення. Однак замість легітимних джерел витрачались величезні зусилля на створення та постійне підтримання системи доносів, для чого створювалась спеціальна

таємна агентура. Аби мати постійний контроль за населенням, територію імперії (крім

Польщі, земель Війська Донського і Кавказу) 1827 р. поділили на п’ять жандармських округів з центрами у Петербурзі, Москві, Вітебську, Києві і Казані, а з 1836 р. додалися Полтава і Тобольськ. До округів входили по 2-3 губернії на чолі з генералами, кожен з яких підпорядковувався шефу жандармів. Округ підпорядковувався жандармському генералу. На чолі губернської жандармерії стояв штаб-офіцер. На ці офіцерські по-

сади призначалися особи, що мали зв’язки у вищому світі. Виконавчими органами Третього відділення на місцях ставали жандармські офіцери і жандармські частини,

об’єднані в Окремий корпус жандармів (1826–1867). Його апарат складався зі штабу, кількох окружних жандармських генералів, підпорядкованих їм жандармських штабофіцерів, а також 123 команд, розквартированих по всіх губерніях. Чини жандар-

мерії виконували судові вироки, розшукували селян-втікачів, переслідували злодіїв

та контрабандистів, супроводжували особливо небезпечних злочинців і арештантів. Українські губернії входили до кількох округів, зокрема, правобережні ввійшли до ІV

округу (спершу його центром був Київ, а з 1827 р. – Катеринослав), південні – до V. З 1836 р. всі жандармські частини були об’єднані в Корпус жандармів у складі семи жандармських округів. Київська губернія знову ввійшла до ІV округу з центром у м. Вільно. Місцева жандармська установа (управління губернського штаб-офіцера)

формувала жандармську команду. Ці структури підпорядковувалися безпосередньо

Третьому відділенню, що виводило їх з-під юрисдикції місцевих властей, із зловжи-

ванням яких вони також повинні були боротися, зокрема, контролювати діяльність

генерал-губернаторів і губернаторів.

Серед важливих напрямів діяльності Третього відділення був контроль за на-

строями еліти набутих Російською імперією територій, зокрема, за губерніями, які колись входили до складу Речі Посполитої. В обхід судового відомства з’ясовувалися,

в який спосіб у посадовців з’являлися нові маєтки або вклади у банках, якщо йшлося

про польських землевласників. Активізувався контроль за відбуванням рекрутської

повинності.

Серед політичних справ Третього відділення найбільш резонансною для Укра-

їни була справа 1847 р., пов’язана з діяльністю Кирило-Мефодіївського братства. 1849 р. Третє відділення з’ясовувало чинники появи твору правобережного селянина С.М.Олійничука «Исторический рассказ природных или коренных жителей Малороссии Заднепровской…», а також займалося цензуруванням рукописних творів українських літераторів. Під наглядом Третього відділення перебували активні діячі недільних шкіл і громадівці в Україні 1859–1876 рр., котрі за свою діяльність були вислані до віддалених російських губерній. Чиновники Третього відділення особли-

во пильнували за тими, хто обстоював право вести навчання у початкових школах українською мовою чи обвинувачувалися в антисамодержавницьких настроях або в

сепаратизмі. Починаючи з 1861 р. з’ясовувалися причини переселення татарського етносу з Криму до Туреччини.

Подібно до жандармської структурувалася поліцейська служба, що перебувала у віданні міністерства внутрішніх справ і губернських правлінь. У повітах створювалися повітові поліцейські правління у складі справника, його помічника та засідателів, що формувалися з місцевих дворян. Губернські міста мали особливі поліцейські управління. Функціонував окремий корпус прикордонної охорони відомства

міністерства фінансів, у структурі якого діяла карантинна охорона. Територіальний

принцип запроваджувався і для судових установ пореформеного часу. Окружний суд (1864–1917 рр.), наприклад, поширював повноваження на кілька повітів, що входили до округу судової палати. На чолі суду стояв голова, якого, як і його товаришів і членів, призначав імператор за поданням міністра юстиції. До кінця царювання Олександра ІІ окружні суди розпочали діяльність у всіх українських губерніях.

Окрему структуру становили залізнична, митна, тюремна, прикордонна та інші служби. Вони керувались окремими інструкціями та мали відхилення від загально-

прийнятих норм щодо вступу, умов служби, оплати, набування чинів і нагород. Чиновники кожної з них мали відповідне формене вбрання з позначками, які вказували

на їхню належність до того чи іншого відомства.

Виборна служба. Склалася думка, що виборна служба не набула популярності

серед знаті. Це твердження спростовується хоча б тим, що ідея її створення народилася саме у дворянському середовищі під час обговорення пропозицій до Законодавчої комісії 1767 р.35 Це також не узгоджується з традицією виборної служби в українських губерніях. О.Романович-Славатинський, перший дослідник історії дворянства, заува-

жив низку випадків, коли посаду предводителя дворянства обіймали кілька каденцій

поспіль, зокрема на Правобережній Україні* 36. Призначення, особливо на судові посади, болісно сприймалися місцевим дворянством. Так, В.Каразін переконував 1801 р. впливового сановника Д.Трощинського, що чиновник із центру не зможе шанувати місцевих дворян «неизвестной ему до того губернии, которого участь и честь ни по чему не соединена с их честью и участью». Присланий чиновник, найімовірніше, буде

перейматися пошуком «пропитания»37.

Засновуючи інститут виборної служби, Катерина ІІ намагалася за її допомогою перерозподілити владу між центром і периферією, а залучаючи до влади місцеву знать, зняти напруження, яке виникло між місцевим дворянством і монархом. Спира-

ючись на місцеву еліту, їй вдалося утвердитися на набутих територіях, проникнути у всі прошарки суспільства та мобілізувати людські і матеріальні ресурси в державних

інтересах, а також за її допомогою отримати недорогий місцевий апарат. Тож служба по виборах, хоча й перебувала дещо в тіні, якщо порівнювати її з призначуваною від

уряду, посіла досить вагоме місце в житті губерній.

Виборче право в дворянському зібранні не було загальним, а поділялося на активне та пасивне. Пасивним правом володіли близько 40%, активним – 16%, тобто 8% усіх дворян чоловічої статі38. Дворянське губернське зібрання першої половини ХІХ ст. обирало такі поважні посади, як голів палат цивільного і кримінального суду (за винятком українських правобережних і Таврійської губерній), засідателів цих палат, совісного суддю, повітових суддів і засідателів повітових і совісних суддів, а також земських справників і засідателів земських судів. Виборні посади становили майже третину державних службовців, якщо у губернській адміністрації переважали коронні чиновники, а у повітовій 1/3 становили виборні39. Шестигласна дума обиралася вже Загальною думою із вибраних гласних, причому ті повинні були належати до міщан і купців третьої гільдії. Міські виборні посадовці поділялися на дві категорії. До першої належали ті, яких обирала вся міська громада, до другої – ті, які обиралися кожним

соціальним прошарком окремо – купцями, міщанами, ремісниками. До перших належали посади міського голови, депутатів міського зібрання, писаря, старости для

складання міської обивательської книги та депутатів для розкладки земських повинностей. Судові повноваження покладалися на бургомістра, ратмана міського магістрату або ратуші та суддю словесного суду**.

Міщанська громада обирала гласних міської думи від свого стану, а для корпоративних обов’язків ще й рекрутського старосту, десятників та совісних. Купці для забезпечення станових потреб обирали гласних до міської думи, а також міського

старосту і його товариша, причому кожна гільдія вибирала їх окремо. Цехи для репрезентації у думі власних інтересів визначали гласних, а для з’ясування внутрішніх

проблем обирали таких посадовців, як ремісничого голову, цехових або управних старшин і їхніх товаришів, підмайстерських виборних і повірених, а також старосту

для збору коштів.

*Барон Франк прослужив катеринославський предводителем дворянства 12 років, граф Тишкевич київським – 27 років, Пржездецкий подільским – 25 років.

**Цей суд розглядав дрібні майнові суперечки і за усну процедуру дістав таку назву.

Однак реальна картина не збігалася з вимогою закону. У містах Харківської губернії не було потрібної для виборів кількості купців, тому намісник П.Румянцев

удався до призначення і наказав голові судової цивільної палати підібрати кандидатів

у міські голови, бургомістрів і ратманів, а голові верхньої розправи – селянських за-

сідателів до совісного суду, розправи і до нижнього земського суду40. При організації

станових самоврядних органів також були відхилення від усталеної системи. Зокрема,

міськими головами та ратманами, засідателями судових палат, а також судів, за ви-

нятком Житомира*, євреї не обиралися. Зате вони наділялися правом обирати своїх представників членами міських дум, магістратів (за винятком Києва) і ратуш за умови,

що ті вміють читати і писати по-російськи. У губерніях, крім Київської, до цивільних

і карних судових палат замість засідателів від купецтва, яке складалося переважно з купців єврейського походження, входив представник від уряду.

У ході формування судової гілки влади Південно-Західний край мав й інші суттєві відмінності, що знову пов’язувалися з етнічним складом населення. Бургомістрами обиралися лише християни. Власних представників євреї обирали до квартирних комісій, для розкладки земських повинностей, торгових депутатів від купецтва за умови, що їхня кількість становитиме третину, а дві третини – християни.

Окремим законодавством регулювалися також вибори серед державних селян. Хоча вони й відбувалися за вже наведеним сценарієм, однак організація ви-

борів покладалася на місцеву палату державних маєтностей, а не на сільських і волосних голів.

За указом від 1 серпня 1801 р., виборна дворянська служба прирівнювалася до державної, а вже 1818 і 1822 р. губернський предводитель дворянства зараховувався до V класу Табелі про ранги на час обіймання цієї посади, а депутати дворянських зібрань, які не мали чину, – до ІX класу41. Микола І указом від 6 грудня 1831 р. повністю ліквідував самостійність виборної служби і надав їй різновиду державної42. Виборна служба, як і урядова, супроводжувалася формулярними списками – документом, який був основною формою обліку служби чиновника імперії. Відтоді виборна служба давала право на отримання чинів, нагород, пенсій. Збільшився термін обіймання судових виборних посад з трьох до шести років. Виборними ставали й посади попечителів

гімназій та депутатів від губернії до рад Київського, Харківського, Керченського ін-

ститутів шляхетних панянок, а також обов’язкових членів продовольчих комісій. У

разі обмеженої кількості дворян, зокрема у Таврійській губернії, на виборні місцеві посади урядовців призначали. З тієї ж причини в Акерманському та Ізмаїльському по-

вітах Бессарабської області посадові обов’язки повітових предводителів дворянства виконували призначувані урядом повітові судді.

Процедура дворянських виборів, що проходили в урочистій обстановці, була чітко розписана. Голосування за кандидатів відбувалося кульками**. Кандидат, який набрав найбільшу кількість голосів, підлягав схваленню губернатором, міністром, а

*До Житомирського повітового суду обирався засідателем від єврейської громади один російськомовний купець.

**Голосування кульками запроваджувалося Маніфестом від 14 грудня 1766 р. і проіснувало до 1917 р.