Государственное регулирование экономика

Глава VI. Аграрная политика и государственное регулирование сельского хозяйства

6.1.Государственная политика по регулированию сельского хозяйства в период кризисного развития экономики

6.2.Сущность и структура механизма государственного регулирования сельского хозяйства

6.3.Государственное регулирование сельского хозяйства в отдельных странах мира

6.4.Экономический механизм государственного регулирования земельных ресурсов

6.1.Государственная политика по регулированию сельского хозяйства в период кризисного развития экономики

Формирование на постсоветском пространстве независимых суверенных государств создало политические и экономические предпосылки для коренного реформирования аграрных отношений, перехода от командно-административных методов управления сельским хозяйством к экономическим.

Поэтому основным направлением реформы в аграрном секторе транзитных экономик явилось формирование рыночного механизма хозяйствования, приспособленного к мировой экономической системе.

Кризисные явления в сельском хозяйстве независимого Казахстана привели к необходимости осуществления глубоких экономических реформ. В процессе углубления экономических реформ и формирования рынка определяющее значение имеет разработка новых подходов по созданию системы государственного регулирования сельскохозяйственного производства.

По этому поводу Президент страны Н. А. Назарбаев в своем послании народу Казахстана отметил: «Надо признать, что именно сельское хозяйство, его труженики наиболее сильно пострадали

181

от несовершенства советской экономики, и именно они более всего ощутили на себе всю ущербность при переходе к рынку».

Всвязи с этим экономическая реформа включает в себя перестройку механизма государственного регулирования сельского хозяйства страны. Основная особенность реформы состоит в том, что она осуществляется не раздельно с основным производством, а совместно и одновременно с совершенствованием хозяйственного механизма в условиях формирования рыночных отношений.

Всовременной экономике ориентиром становится достижение устойчивого развития общества, предполагающее новый этап совершенствования структурных, технологических и экономических механизмов государственного регулирования экономических отношений на основе использования инструментов формирования эффективной рыночной системы в сельском хозяйстве.

Сегодня назрела необходимость формирования действенного механизма государственного регулирования рыночными процессами, адекватного особенностям современной казахстанской экономики, учитывающего специфику сельского хозяйства и способного создатьэкономическивыгодныеусловия,стимулирующиенакопления аграрного капитала и рост эффективности его использования.

Только оптимальное соотношение государственного регулирования с действием рыночных механизмов способны осуществить концепциюреформированиясельскогохозяйствапривесьмазначительных затратах со стороны государства, направленную на улучшение материальных условий жизни общества и всех социальных групп населения страны.

Общемировая тенденция к макроэкономическому регулированиюставитпереднациональнойэкономикойпроблемуопределения внутренней цели государственного регулирования, конкретных задач,ведущихкдостижению;методовосуществленияпоставленных задач и анализа этапов реализации цели макрорегулирования.

Внутренняя цель макроэкономического регулирования того или иного национального хозяйства связана прежде всего с выбором модели экономического развития. Макроэкономическое регулирование является важнейшей функцией государства на современном этапе. Именно государством должны быть четко сформулированы приоритеты хозяйственной жизни, такие как тип и резервы обще-

182

ственного воспроизводства, желательный темп экономического роста, а также задачи в области социально-экономической политики (контроль за качеством жизни в стране, система социальных гарантий, политика в области занятости и т.д.). Для нашей страны выбор оптимальной модели экономического развития, отвечающей национальныминтересамКазахстана,являетсяактуальнойпроблемой в настоящее время.

В современных условиях недостаточно сводить роль государства как субъекта макроэкономического регулирования к поддержанию баланса совокупного спроса и совокупного предложения, а тем более рассматривать его лишь в качестве арбитра свободной рыночной координации (регулирования) всех макроэкономических показателей.Модельэкономическогоразвитиястраны,отвечающая национальным интересам, может быть выбрана только на государственном уровне.

«В Казахстане, так же как в ряде других постсоциалистических стран, мы сталкиваемся с недооценкой роли государства в экономике. Недопонимание экономической роли государства мешает разработать приемлемую концепцию государственной экономической политики. Без активной государственной экономической политики невозможно реформировать экономику» (Елемесов Р., Жатканбаев Е. Государство и рынок.— Алматы, 1997.— 39 с.).

Под экономической политикой государства понимается конкретизация целей концепции развития в законах, планах, программах, организационно-экономических мероприятиях, направленных на преобразование экономики. Экономическая политика разрабатывается совместно с законодательными органами, правительством, соответствующими министерствами.

Известный экономист изучающий проблемы государственного регулированияэкономикиЛ.Г.Ходовотмечает,что«экономическая политика предполагает знание состояния и проблем национальной экономики, выбор альтернативных действий с учетом предпосылок, целей, доступных финансовых ресурсов, побочных эффектов и возможностейсуществующегостроя». Крометого,онподэкономической политикой понимает государственное регулирование экономики. Он пишет: «Государственное регулирование национальной экономики (или экономическая политика) — явление нормативное:

183

оно исходит из анализа хозяйственной ситуации (диагноза состояния) и максимально конкретной и ясной постановки целей». Далее он уточняет свое понимание: «…термины «государственное регулирование экономики», «государственная экономическая политика» в условиях рыночного хозяйства можно считать идентичными» (Ходов Л. Г. Государственное регулирование национальной эконо-

мики.— СПб.: Лань, 2002.— с. 29, 35).

Несмотря на то, что в Казахстане государственная политика направлена на повышение эффективности агропромышленного комплекса, экономика сельскохозяйственного производства на 16-м году суверенитета и независимости республики находится все еще в кризисном состоянии. Все попытки стабилизировать их и создать необходимые стимулы для оживления инвестиционного процесса и экономического роста в сельском хозяйстве пока не дают ощутимых результатов. Объективных и субъективных причин тому много. Одна из них состоит в том, что за годы реформ так и не удалось преодолеть глубокую диспропорцию между реальным сектором экономики и финансовой сферой, создать принципиально новый механизм взаимодействия между ними, который принуждал бы все хозяйствующие субъекты добиваться значительного экономического и коммерческого успеха, и не путем простой «купли-продажи», а на основе существенного повышения качества товаров и роста производительности труда.

Как известно, масштабы государственного регулирования обусловлены уровнем экономического и социального развития АПК, сбалансированностью спроса и предложения на сельскохозяйственную продукцию.

Так, например, в США и Канаде перечень продукции, на которую распространяется госрегулирование, небольшой — зерно, молоко, хлопок и др. В странах ЕЭС государственное и межгосударственное регулирование распространяется практически на все виды сельскохозяйственной продукции, а также на многие продукты их переработки. Государственные и межгосударственные программы, рассчитанные на срок от 2 до 5 лет, как правило, сориентированы на сложившиеся темпы роста урожайности сельскохозяйственных культур и продуктивности животных, использование новых методов и технологий, а также на прогнозные оценки динамики измене-

184

нийконъюнктурногоспросаипредложениянапродукциюсельского хозяйства.

Эти программы регулирования, реализуя общенациональные цели, приводят и к развитию политики аграрного протекционизма и углублению различий на уровне бюджетной поддержки фермерских хозяйств по регионам. Например, в Канаде доля федеральных расходов в стоимости товарной продукции сельского хозяйства в среднем составляет 10 %, а по провинциям колеблется от 5 до 37 %. Это неравенство в еще большей степени усугубляется различиями

вбюджетной поддержке фермерских хозяйств за счет средств провинций, доля которых в стоимости товарной продукции варьирует от 2 до 25 %. В последние годы наметилась тенденция децентрализации государственного регулирования сельского хозяйства и передача основных функций по ценообразованию, кредитованию, налогообложению и бюджетному финансированию непосредственно местным органам.

Ав государственной бюджетной поддержке АПК Казахстана

впоследние годы прослеживаются две основные тенденции. Первая заключается в том, что несмотря на рост общей суммы ассигнований и компенсации доля сельского хозяйства в фактических расходах республиканского и местных бюджетов сократилась с 5,7 до 4,4 %, а в фактических расходах бюджетов республики с 8,5 до 7,6 %. Вторая особенность — это процесс централизации бюджетного финансирования АПК. Только за 2003—2004 г. доля республиканского бюджета в региональном сельскохозяйственном бюджете повысилась с 79,1 до 86,2 %, а доля местных бюджетов снизилась с 21,9 до 13,8 %.

В целом принципы государственного регулирования сельского хозяйства в развитых странах реализуются различными сочетаниями методов и средств в зависимости от экономического и социального положения аграрной сферы, жизненного уровня населения, степени развитости государственной системы управления и возможностей бюджета страны.

Применение мер государственной поддержки в сельском хозяйстве вызваны специфическими условиями аграрного производства: низким органическим строением капитала; нестабильностью доходов в силу зависимости от природно-климатических факторов;

185

сложностью построения баланса продовольствия во времени и в пространстве с учетом конъюнктуры рынка; низкой конкурентоспособностьюсельхозтоваропроизводителейпосравнениюспредприятиями перерабатывающих отраслей; неразвитой рыночной инфраструктуры и конкурентной среды по сбыту продукции, что обусловлено необходимостьюпреобладанияэффективногонаправленияпооздоровлению экономикисельскохозяйственныхпредприятий.

Вцелом механизм государственного регулирования сельского хозяйства с учетом его особенностей можно представить в виде замкнутой системы, работающей в определенном режиме. При этом первоначально определяются цели и составляются прогнозы (на их основе разрабатывается бюджет программы) которые будут реализованы путем государственной экономической политики — ценовой, налоговой, финансово-кредитной. На основе наблюдения за процессами разрабатывают нормативно-законодательные акты, которые могут вносить коррективы в бюджет, программы и систему экономических регуляторов.

Регулирование сельского хозяйства требует значительных бюджетных средств, обеспечивающих оптимальную макроэкономическую среду, создание благоприятных условий взаимодействия аграрногосекторасдругимиотраслямиэкономики,атакжекорректировку тех или иных параметров развития отрасли в соответствии

собъективными условиями и задачами развития государства.

Вэтой связи важно сопоставление масштабов применения регулирующих инструментов с расходами и доходами государственного бюджета, объемом валовой продукции сельского хозяйства, доходами сельских товаропроизводителей и т.д.

Становление эффективного государственного регулирования требуетучетанетолькофинансовыхсредствнапрямыенуждысельского хозяйства, но и других ресурсов, используемых государством для поддержки села. Необходимо также соизмерить их со средствами, которые расходует сельское хозяйство через налогообложение, ценообразование, систему распределения и перераспределения доходов и т.п. Масштаб расходования государственных средств представляет собой важный макроэкономический показатель.

Поэтому одной из основных проблем совершенствования механизма государственного регулирования является оценка затрат, не-

186

обходимых для реализации аграрной политики. Методика расчета таких затрат, принятая в странах — членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), включает учет основных пяти направлений: поддержка рыночных цен, прямые дотации сельхозтоваропроизводителям, налогообложение, выплаты производителям кормов, другие виды поддержки.

Государственную поддержку сельского хозяйства можно представить в виде следующих затрат:

ГПф = Сдк+Кл+Лф+Зф+Пс, где

ГПф — общий объем выделяемых финансовых ресурсов и ассигнований;

Сдк — субвенции, дотации и компенсации; Кл — средства на создание льготного кредитования;

Лф — средства на формирование лизингового фонда; Зф — средства на поддержание состояния земельных угодий (зе-

мельный фонд); Пс — прочие средства.

В Казахстане основным показателем уровня государственной поддержки села считается доля расходов на сельское хозяйство в структуре государственного бюджета. Удельный вес сельского хозяйства во внутренней валовой продукции республики в среднем за 2001—2004 годы составил 9,9 %, удельный вес средств, выделенных из бюджета на АПК — 5,2 %, сельское хозяйство — 3,8 %. По нашим расчетам, уровень поддержки цен на сельскохозяйственную продукцию за анализируемый период по республике составил 12,6 %.

Однако, вышеуказанные показатели не полностью отражают уровень государственной поддержки, в том числе сумму выделенных средств, которая доходит до сельхозтоваропроизводителей.

На наш взгляд, определяющим показателем оценки уровня государственной поддержки может быть удельный вес государственной поддержки в стоимости реализованной продукции (в процентах).

УГП = (ГП / РП) х 100 %, где

187

УГП — уровень государственной поддержки; РП — стоимость реализованной продукции.

ВКазахстане по аналогии стран членов ОЭСР, где значение данного показателя находится в пределах от 50 до 75 %, уровень государственной поддержки сельского хозяйства должен составлять ежегодно не менее 120—130 млрд. тенге.

Вмировой практике удельный вес поддержки сельского хозяйства нередко превышает ее долю в валовом внутреннем продукте. Например, в Южной Корее удельный вес сельского хозяйства в ВВП за последние годы колеблется в пределах 5,8—7,1 %, а удельный вес финансовой поддержки сельского хозяйства в бюджете — 8,5—10,5 %, в Канаде соответственно 2,0—2,5 % и 2,6—3,5 %, в Японии 2,3—2,8 %

и3,4—4,1%.

Вместе с тем, все меры уровня государственной поддержки так или иначе основаны на сопоставлении мировых и внутренних цен на агропродовольственные товары.

Наиболее простым показателем оценки субсидий или налогообложения сельского хозяйства может быть — номинальный коэффициент защиты (НКЗ).

НКЗ = Цв / Цм, где

Цв — внутренняя цена на продукт; Цм — мировая (справочная) цена на продукт.

Это соотношение может быть выражено и другим показателем

— номинальной нормой защиты (ННЗ):

ННЗ = (НКЗ-1) х 100 %.

При НКЗ >1 сельхозтоваропроизводители получают более высокую цену, чем если не было государственного вмешательства на рынке, то есть производители субсидируются. В то же время потребители продукции вынуждены платить более высокую цену, чем в отсутствие государственной интервенции, то есть имеет место налогообложение потребителей. И наоборот, при НКЗ<1 сельское хозяйство облагается налогом, в то время как потребители получают субсидию. Показатель НКЗ = 1 характеризует нейтральную го-

188

сударственную политику. Чем больше НКЗ отличается от единицы, тем больше воздействие государственной политики на рынок конкретногопродукта.СредневзвешенноезначениеотдельныхНКЗдает нормативный коэффициент защиты всего агропродовольственного сектора, он может быть использован для сравнения политики государства по отношению к сельскому хозяйству и промышленности. Можно также НКЗ использовать для межгосударственных и интернациональных сравнений. Так, в странах ОЭСР показатель НКЗ варьирует между 1,2 и 2, а в большинстве развивающихся стран этот коэффициент не достигает единицы. В Казахстане, по нашим расчетам, значение НКЗ составляет в пределах 0,65—0,70, а номинальная норма защиты — 0,35—0,45, то есть это означает, что уровень налогообложения отечественного сельхозпроизводителя варьирует от 35 до 45 процентов.

Вцелях совершенствования количественных методов оценки уровня государственной поддержки аграрного сектора предлагаем применять и другие показатели, используемые в Министерстве сельского хозяйства США, странах ОЭСР, ФАО и др. Эти показатели: эффективный коэффициент защиты (ЭКЗ), эффективная норма защиты (ЭНЗ), эффективный коэффициент субсидирования (ЭКС), эквиваленты субсидий сельхозпроизводителям (ЭСС) и потребителям (ЭСП), агрегированная мера поддержки (АМП).

Внастоящее время создания адекватной системы государственной поддержки сельского хозяйства следует исходить из следующих принципов:

— формирование эффективной системы государственного регулирования не противоречит развитию рыночных отношений в агропромышленном комплексе;

— система государственного регулирования должна обеспечить нормальную (рациональную) эффективность сельскохозяйственного производства;

— государственное регулирование по мере развития рыночных отношений будет приобретать индикативный характер, опираясь на систему экономических рычагов.

Целесообразно выделить следующие группы государственного регулирования рыночных отношений: финансовые, ценовые и де-

189

нежно-кредитные, в совокупности представляющие экономический механизм государственного регулирования экономики.

Поскольку цена является исходной экономической категорией в получении и распределении доходов и оказывает существенное влияние на процессы регулирования, то в целях стабилизации экономики цены должны реально выражать интересы всех участников рынка.

При учете этих факторов особо важную роль при функционировании рыночного механизма хозяйствования отводится формированию цен, поскольку именно они позволяют соизмерить затраты общественного труда, обеспечить эквивалентность обмена, народнохозяйственные интересы, стимулировать производство, регулировать соотношение спроса и предложения, добиваться равновесия на рынке.

Опыт стран с развитой рыночной экономикой показывает, что регулирование цен государственными органами направлено на выравнивание условий для всех товаропроизводителей, устранение вероятных резких ценовых диспропорций и монополистического ценового диктата.

Свободное колебание цен на продукты питания допускается только в пределах между верхним пределом, защищающим интересы потребителя этой продукции, и нижним пределом, имеющим цель сохранить гарантированный минимальный доход производителю сельхозпродукции при возможном понижении цен в условиях насыщенности рынка товарами его производства. С этой целью созданы специальные административно-правовые органы и методы, с помощью которых оказывается влияние на процессы установления цен. Такое воздействие со стороны государства осуществляется, в основном, посредством прямого регулирования цен и наблюдения (косвенногоконтроля)заними.Вомногихстранахсозданаправовая основа государственного регулирования цен в виде законов. Налажена систематическая общедоступная публикация статистической информации о ценах, их уровне и динамике, которые используются при регулировании уровня доходов товаропроизводителей и их индексации. При этом следует отметить, что регулирование цен на сельскохозяйственную продукцию в странах с развитой рыночной экономикой осуществляется при ее избытке.

190