Государственное регулирование экономика
.pdfсурсов и потребителями. Таким образом, правительство получает возможность выполнять функции арбитра в области экономических связей, выявлять случаи нечестной практики экономических агентов и применять власть для наложения соответствующих наказаний.Основныеуслуги,обеспечиваемыеправительством,включают применение правил поведения для поддержания общественного порядка,введениестандартовизмерениявесаикачествапродуктов, создание денежной системы, облегчающей обмен товаров и услуг. Однако нередко вставал вопрос о том, что правительство, чрезмерно регулируя экономику, подавляет экономические стимулы и подрывает эффективность.
Политическое регулирование в зависимости от конкретной экономическойситуациивзападнойакадемическойлитературеподразделяетсянатакиенаправления,какспециальныйконтрольнадпредпринимательской деятельностью государственных органов; регулирование посредством чрезвычайных экономических мер; регулирование посредствомустановлениядополнительныхналоговспредприятий;регулированиечерезобычныеналоговыеинспекцииидр.
Помимо сказанного в западной научной литературе выделяются различныевидыгосударственногорегулированиявзависимостиот функций предпринимательской деятельности. Среди них:
—регулирование, связанное с «входом и выходом на рыночные отношения» (установление юридического лица, разрешение на виды предпринимательской деятельности, закрытие предприятий);
—регулирование процесса строительства заводов, фабрик и
т.д.;
—регулирование производственной деятельности (производственное оборудование и производственный процесс, объем производства, технология производства, цена, показатель качества и упаковка продукта, и др.);
—регулирование торговых операций (цена, количество, условия ликвидации задолженностей, торговые партнеры, район торговых операций, метод торговых операций и т.д.);
—регулирование транспортировки и хранения товаров;
—регулирование, связанное с управлением кадрами и трудом (занятость, зарплата, благосостояние, обучение и переподготовка кадров и др.);
111
— регулирование, связанное с управлением финансами (создание фондов, использование фондов, управление финансами и налоговая деятельность, управление регистрацией на бирже ценных бумаг и др.).
Государственное регулирование в сфере экономики, равно как и в других сферах имеет свои пределы. Они обусловлены как объективными, так и субъективными факторами.
Среди субъективных факторов следует выделить, прежде всего, общественные, групповые, государственные, индивидуальные и иные интересы. Осуществляя повседневное воздействие на экономику, государство не может не считаться с этим многообразием интересов,втойилииноймеренеучитыватьих.Помимовсегопрочего, это неизбежно привело бы к угрожающему самому существованию государственной власти отрыву государства от общества, утрате им социальной основы и опоры, к неизбежному, в конечном счете, кризису государственной организации.
Разумеется, учитывая интересы различных социальных слоев и групп, интересы правящих кругов и всего общества, государство не может не считаться с тем, что в любом обществе, каким бы развитым или, наоборот, отсталым оно ни было, всегда существовали и существуют как минимум две противоположные друг другу социально-политические тенденции, отражающие определенные общественные настроения и интересы,— тенденция к непрерывному развитию и совершенствованию, и тенденция к сохранению в прежнем состоянии государственного и общественного строя, тенденция к застою.
Первую из них обычно называют прогрессивной, иногда — революционной, а вторую — консервативной, реакционной. Органическое сочетание их, максимальный учет отражающихся в данных тенденциях общественных настроений и интересов, создает необходимую устойчивость государственному механизму, порождает определенный социальный баланс.
В тех же случаях, когда государство в силу каких-то причин не способно учитывать в равной мере данные тенденции, создавать проводимой им внутренней и внешней политикой необходимый для его нормальной жизнедеятельности социальный баланс, оно неизбежно будет находиться в постоянном кризисном состоянии,
112
постепенно будет терять устойчивость и способность адекватно отвечать на вызовы со стороны окружающей его экономической и социально-политической среды.
В числе объективных факторов, оказывающих решающее влияние на определение пределов государственного вмешательства в экономику,впервуюочередьнеобходимоуказатьнаэкономические, социальные, политические и иные условия, при которых осуществляется процесс регулирования экономики; характер доминирующих в обществе экономических отношений (жестко-централизо- ванные, плановые, рыночные, смешанные, и пр.); уровень развития общества,государства,праваиэкономики;объективносуществую- щиетехнико-юридическиевозможностиипределы;существующие
вобществе традиции, обычаи, обыкновения и пр.
3.2.Формы и инструменты государственного регулирования
экономики
Под формой госрегулирования понимается соответствующий способ организации регулирования экономики, который представляет собой совокупность условно внешних по отношению к экономике средств и инструментов регулирования — нормы, административные законы, стандарты, правила, условия и другие. С известной долей условности применяемые формы государственного регулирования можно разделить на следующие три группы:
1.Законодательно-правовая форма. Она представляет собой совокупность законов, механизмов их разработки, принятия и реализации, с помощью которых устанавливаются общие принципы движения данной экономической системы, функционирования его производственных, социальных и иных отношений как внутри национальной экономики, так и во внешнем мире.
2.Финансово-кредитная форма, включающая бюджетно-нало- говую и кредитно-денежную формы. Эта форма используется правительством для регулирования (стимулирования-сдерживания) макроэкономической активности, установления соответствующего равновесия совокупного спроса и совокупного предложения. Через адекватную сложившейся экономической ситуации политику государство воздействует на конкретные процессы посредством различных финансово-кредитных инструментов:
113
—налоговую политику — установление налоговых ставок, налогооблагаемых зон и объектов, налоговых льгот и преференций и др.;
—денежную политику — эмиссию денежной массы, установление и изменение размеров минимальных резервов, которые финансовые институты должны хранить в Национальном банке;
—кредитную политику — установление учетной ставки процента за банковские кредиты, рыночные операции с правительственными ценными бумагами, целевое кредитование, прямое финансирование и т.д.;
—валютную политику — выбор системы обменного курса национальной валюты, установление соответствующего номинального и реального обменного курса, определение валютных резервов
идр.;
—амортизационную политику — установление норм амортизации, соотношение амортизационного фонда на капитальный ремонт и восстановление и др.;
—таможенную политику — установление экспортно-импорт- ных таможенных пошлин и квот.
3. Административная форма, которая делится на администра- тивно-экономическую и организационно-административную формы.Этаформасвязанасправительственнымирешениями,указами, командой. Основными инструментами административного регулирования являются система нормативов, жестких правил и рамок деятельности, выработка стандартных процедур административного воздействия, установление твердых цен и объемов производства на некоторые товары и услуги и др.
В различных национальных экономиках обычно складывается определенное соотношение между различными формами регулирования. С изменением экономической ситуации меняются цели и задачи макроэкономической политики. Это, в свою очередь, меняет
исложившееся соотношение между различными формами, отдавая предпочтение то одной, то другой, то третьей форме регулирования, определяя их приоритетное положение в сложной системе государственного регулирования.
Регуляторы или инструменты — это такие понятия, с помощью которых реализуется определенная форма. По способу воздействия
114
на регулируемый объект можно выделить прямые и косвенные регуляторы.
Прямые регуляторы — это такие регуляторы, которые жестко регламентируют поведение всех хозяйствующих субъектов. Это законы, указы, приказы, постановления, распоряжения, решения судебных властей и т.д.
Косвенныерегуляторыдопускаютвариантностьдействийипроявляются, прежде всего, в мотивационном характере поведения регулируемогообъекта(материальнаязаинтересованность,моральное удовлетворение и др.). К ним относятся условия налогообложения, уровень цен, тарифов, таможенных пошлин, процентов за кредит, нормы амортизации, условия компенсации за работу с вредными и тяжелыми условиями труда и т.д.
Иногда для обозначения этих регуляторов используют такие понятия как административные и экономические регуляторы, по существу отождествляя административные с прямыми, а косвенные
— с экономическими регуляторами. На самом же деле и прямые, и косвенные регуляторы используют одни и те же рычаги, оставаясь при этом либо прямым, либо косвенным воздействием на регулируемый объект.
Кпримеру,прямоерегулированиеиспользуеткромечистоадминистративных инструментов и рычагов такие как запрет, разрешение, принуждение, и такие экономические рычаги как финансирование – централизованное распределение бюджетных инвестиций, субсидии, санации, субвенции, дотации, трансфертные платежи некоторым территориям, субъектам, создание государственных объектов. В то же время, косвенное регулирование осуществляется через установление жестких норм, стандартов, пошлин, квот и лицензий, а не только через применение экономических инструментов — налогов, льгот, ставок процентов по кредитам, операций на рынкеценныхбумаг,заказыиконтрактынапоставкуивыполнение работ для государственных нужд, участие в управлении через конкретную долю акций и т.д.
В реальной хозяйственной практике каждый из регуляторов используется не только сам по себе, но и во взаимной увязке и сочетании с другими, будь то экономический либо административный рычаг,имеялибоширокийкруг,либоограниченнуюсферувоздейс-
115
твия, постоянно изменяя не только свои количественные параметры, но и целевую направленность, решаемые тактические задачи, корректируя место и роль каждого из регуляторов.
Множественность и разнообразие регуляторов, разная результативность их применения в разных сферах, сложность адаптации к быстро изменяющимся условиям, необходимость обеспечения комплексности и взаимоувязанности всех мер воздействия на экономику обусловливают исключительно высокую сложность государственного регулирования экономики.
Для решения многочисленных задач, стоящих перед государством в сфере экономики, в распоряжении государства имеется широкий набор инструментов.
Основные инструменты государственного регулирования:
Фискальная политика
Важный инструмент для достижения стабилизации экономики. Манипулируягосударственнымирасходамииналогами,можностимулировать деловую активность, воздействовать на безработицу и инфляцию.Неразумноеприменениеэтогоинструментапревращает фискальную политику в фактор, дестабилизирующий экономику.
Денежная политика
Денежно-кредитная политика состоит в воздействии государства на денежное обращение и объем денежной массы. Государство через центральный (национальный) банк способно регулировать эмиссию и общую денежную массу, устанавливать предельные ставки банковского процента и влиять на них через учетную ставку, норму резервирования и другие нормативы, устанавливаемые центральным (национальным) банком. Предоставлять льготные займы, выпускать облигации и другие ценные бумаги. Такое регулирование способно изменять денежные потоки и накопления и, темсамым,оказыватьвоздействиенаэкономические процессы, бороться с высоким уровнем инфляции.
Политика регулирования доходов
Как инструмент борьбы с инфляцией используют политику регулирования доходов («замораживание» цен и зарплаты).
Социальная политика
Социальное регулирование со стороны государства направлено на обеспечение социальной справедливости, поддержку социально
116
незащищенных или слабо защищенных слоев населения, создание социальныхгарантий,поддержание уровняусловий жизни, достой-
ных человека.
Государственное регулирование ценообразования
Государственные мероприятия по регулированию цен бывают трех типов: законодательные, административные и судебные. Принятые Парламентом законы создают правовую основу отношений между хозяйственными субъектами, а также между ними и государством в сфере ценообразования. Комплекс этих законов представляет собой ценовое право. Мероприятия по регулированию цен осуществляют министерства экономики и бюджетного планирования, финансов и национальный (центральный) банк.
Внешнеэкономическое регулирование
Экономические средства государственного регулирования подразделяются на средства денежно-кредитной и бюджетной политики. Отдельным самостоятельным инструментом государственного регулирования экономики является государственный сектор в экономике. Основные экономические средства — это:
—регуляция учетной ставки (дисконтная политика, осуществляемая Национальным банком);
—установление и изменение размеров минимальных резервов, которые финансовые институты страны обязаны хранить в центральном (национальном) банке;
—операции государственных учреждений на рынке ценных бумаг, такие как эмиссия государственных обязательств, торговля ими и погашение.
Используя эти инструменты, государство пытается изменить соотношение спроса и предложения на финансовом рынке в нужном направлении. Прямое государственное хозяйственное регулирование осуществляется средствами бюджетной политики.
Главным инструментом мобилизации финансовых средств для покрытиягосударственныхрасходовявляютсяналоги.Маневрируя налоговыми ставками, льготами и штрафами, изменяя условия налогообложения, вводя одни и отменяя другие налоги, государство создает условия для ускоренного развития определенных отраслей
ипроизводств, способствует решению актуальных для общества проблем. Налоги в государственном регулировании экономики играют две роли:
117
а) это самый главный источник финансирования государственных расходов и затрат;
б) это инструмент регулирования. Поскольку в задачу государственных бюджетных органов входит не просто обложить налогами субъектов экономики, но и создать тонкий механизм воздействия на хозяйственное поведение.
3.3.Основные функции и методы государственного регулирования
Современнаяэкономикачрезвычайносложна,онапризванаформировать условия для самых разнообразных видов жизнедеятельности людей. В зависимости от того, как организована экономика, на каких принципах эта организация строится, можно определить, какие задачи она в состоянии решить, какие интересы общества, различных социальных групп она может удовлетворить.
Роль государства в экономике конкретизируется в его функциях. Все функции государства в транзитной экономике связаны со становлением и развитием рыночных отношений. В зависимости от характера этой связи можно выделить две группы регулирующих функций государства. Во-первых, это функции по созданию условий эффективного существования рынка. Во-вторых, это функции по дополнению и корректировке действия собственно рыночных регуляторов. К первой группе относятся функции обеспечения правовой базы функционирования рыночного хозяйства, а также функция стимулирования и защиты конкуренции как главной движущей силы в рыночной среде. Ко второй группе относятся функции перераспределения доходов, корректировки распределения ресурсов, обеспечения экономической стабильности и стимулирования экономического роста.
Если в сформировавшемся рыночном хозяйстве обеспечение правовой базы функционирования экономики реализуется, в основном, путем контроля за применением действующего хозяйственного законодательства и внесения в него частичных корректировок, то на переходном этапе необходимо заново создавать всю правовую базу хозяйствования. Новое хозяйственное законодательство должно четко определять права собственности и гарантии соблюдения контрактов, регламентировать деятельность развивающихся инсти-
118
тутов рыночного хозяйства: коммерческих банков, бирж, инвестиционных фондов и одерживать правовые основы антимонопольногорегулирования.Необходимыновые,адекватныеусловиямрынка, налоговое законодательство, система законов по защите прав потребителя и социальному обеспечению. Кроме того, требуется правовое обеспечение такого специфического процесса переходного этапа, как приватизация государственной собственности.
Правовая основа хозяйствования должна быть стабильной. Постоянные и существенные изменения в хозяйственном законодательстве оказывают дестабилизирующее воздействие на экономику, формируя у хозяйственных субъектов чувство неуверенности в завтрашнем дне. Прежде чем вносить те или иные коррективы в правовые нормы хозяйствования, необходимо каждый раз соизмерятьпредполагаемыйположительныйэффектвносимыхизменений с ущербом от нарушения правовой стабильности.
Переход от плановой экономики к рыночной объективно сопровождается резким увеличением дифференциации доходов населения. Причем в начале перехода этот процесс происходит на фоне экономического спада и высоких темпов инфляции, которые обостряют проблему неравенства, вызывая значительное снижение уровня жизни основной массы населения. В этих условиях, чтобы сгладить остроту социально-экономических противоречий и не допустить обнищания отдельных социальных слоев, государство вынуждено более интенсивно участвовать в перераспределении доходов.
Основными каналами перераспределения доходов населения является прогрессивное налогообложение личных доходов и система трансфертных платежей. Причем главная роль в уменьшении неравенства принадлежит трансфертным платежам. Дело в том, что возможности увеличения налоговой прогрессии весьма ограничены. Значительное повышение прогрессивности налогообложения подрывает стимул к повышению высоких доходов, а тем самым стимулы к высокопроизводительному труду и инвестициям, поощряет утечку капиталов за рубеж, что отрицательно сказывается на развитии национальной экономики.
Возможностииспользованиятрансфертныхплатежейкакканала перераспределения доходов также не беспредельны. Значительное
119
увеличение размеров и продолжительности выплаты пособий по безработице или пособий малоимущим слоям населения ослабляет стимулы к труду, что отрицательно влияет не только на экономику, но и на социальную атмосферу в обществе.
Известно, что рыночные механизмы не обеспечивают рационального с общественной точки зрения распределения ресурсов в тех случаях, когда речь идет о производстве, сопровождающемся внешними эффектами, или о создании общественных благ. В этих условиях государство берет на себя функцию корректировки распределения ресурсов. Такая корректировка и в транзитной, и в рыночной экономике осуществляется традиционными методами. К их числу относятся установление административных ограничений и стандартов, препятствующих загрязнению окружающей среды, система специальных налогов и дотаций, финансирование производства общественных благ или непосредственное управление их производством, когда оно сосредоточено на государственных предприятиях. Спецификой переходной экономики является наличие особых проблем, усложняющих реализацию рассматриваемой функции государственного регулирования.
Свои регулирующие функции государство выполняет посредством административных (прямых) и экономических (косвенных) методов. Для командной экономики характерно преобладание административных методов регулирования. Система государственного регулирования рыночной экономики, напротив, базируется на использовании экономических методов.
Административные или прямые методы регулирования ограничивают свободу выбора хозяйствующего субъекта. Например, директивные плановые задания по объему и ассортименту производимой продукции или централизованно установленные цены на товарыиуслуги—типичныеметодыадминистративногорегулиро- вания в плановой экономике — лишают предприятие альтернативного использования ресурсов. В отличие от этого, экономические и косвенные методы государственного регулирования не ограничивают свободы предпринимательского выбора. Например, снижение налогов на бизнес или, скажем, понижение учетной ставки процента являются типичными методами экономического регулирования, направленного на рост производства и усиление инвестиционной
120