6. Литература
Даниэльс ДД., Радеба Ли X. Международный бизнес. — М.; Дело Лтд.,! 1994 г.
Котлер Ф. Основы маркетинга. СПб.: АО «Круна», 1994 г.;
Международные валютно-кредитные и финансовые отношения / Под ред. * Л.Н. Красавиной. — М.: Финансы и статистика, 1994 г. '
Папирян Г.Л. «Международные экономические отношения: Экономика ту- ■ ризма», Финансы и статистика, 1998 г.
Папирян Г.А. «Международные экономические отношения: Маркетинг в ту ризме», Финансы и статистика, 2000 г. ■
Папирян ГЛ. «Менеджмент в индустрии гостеприимства: Отели и рестора-^ ны». Экономика 2000 г.
Фишер С, Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. — М.: Дело, 1993 г.
Глава 3.7.
СТРА ТЕГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ И РАЗВИТИЕ
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
План:
Вводная часть
Конституционное право граждан на жилище
Государственное регулирование жилищной сферы
Состояние жилищной проблемы и отношение населения к преобра зованиям в жилищно-коммунальной сфере
Актуальные проблемы реформирования жилищно-коммунального хозяйства на современном этапе
Контрольные задания и задачи для самопроверки
Литература
м
495
/.
Вводная
часть
Государственная жилищная политика одно из главных направлений деятельности государственных органов в центре и на местах. Реформа в жилищной сфере среди важнейших государственных задач, требующих первоочередного решения. В реформировании жилищного сектора центральное место занимает реформа жилищно-коммунального хозяйства, в значительной степени определяющая успешность завершения процесса перехода России к рыночной экономике. Жилищно-коммунальная реформа затрагивает интересы каждого россиянина и вызывает большой общественный резонанс.
Важнейшие предпосылки успешного реформирования этой отрасли социальной сферы сегодня — равномерное распределение ответственности между уровнями государственной и местной власти;
решение проблем финансирования;
повышение ответственности и компетентности всех звеньев управления жи ли щ но-ко м му н алы ю й с ферой;
активное вовлечение населения в решение основных задач жилищно- коммунальнойреформы.
2. Конституционное право граждан на жилище
Закрепленное в Конституции РФ право на жилище выражает сущность системы удовлетворения жилищных потребностей общества. От него зависят конкретные права граждан, более детально регламентированные в законах и иных нормативных документах. Законодательно закрепленные права граждан формируют их поведение и действия органов государственной власти, хозяйствующих субъектов при решении жилищной проблемы.
Формула, что каждый человек имеет право на жилище, фиксирует лишь признание минимального жизненного уровня, «необходимого для поддержания здоровья и благосостояния самого человека и его семьи», в том числе в сфере обеспечения жильем. Этот постулат, как и положение, что «никто не может быть произвольно лишен жилища» лишь фиксируют минимальные права человека, закрепленные в ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, представляют собой норму международного права.
Государство, присоединившееся к нормам международного права, принимает на себя обязанность удовлетворять минимальные требования по обеспечению жильем. Если же оно провозглашает себя социально ориентированным, то фиксирует в конституции и законах обязанность удовлетворять постоянно растущие потребности граждан на жилье.
Конституция Российской Федерации, принятая В 1993 г. обозначила социальную направленность государственной политики, зафиксировала новые принципы государственного устройства и правоотношений государства, граждан и отношений собственности, инициировала изменения в нормативных актах, регламентн-
реализацию современной жилищной политики. Эти изменения коснулись права собственности на жилье, на учет и распределение жилых помещений, права граждан на пользование жилищем и другие правоотношения в жилищной сфере.
Конституция РФ зафиксировала и смену принципов удовлетворения жилищных потребностей людей, закрепив переход от системы преимущественно государственной монополии на жилье (в виде государственного жилищного фонда и государственной экономической деятельности в области жилья) к системе множественности форм собственности. Появилась частная форма собственности на жилище граждан, а также частных юридических проектных и строительных организаций, жилищных банков. Возник рынок жилья.
Конституционное право на жилье выражает сущность системы удовлетворения жилищных потребностей общества, т.е. является фундаментальным правом. От него зависит система конкретных жилищных прав граждан и они не должны противоречить ему. В зависимости от того, как определяемся его содержание, складывается и поведение граждан, органов государства, хозяйствующих субъектов при выборе вариантов решения жилищных проблем в конкретной жизненной ситуации.
Право граждан на жилище может быть сведено к трем юридическим постулатам (ст. 40 Конституции России):
стабильное, устойчивое, постоянное пользование жилым помещением во всех разновидностях жилищного фонда;
улучшение жилищных условий в домах всех разновидностей жилищного фонда;
обеспечение здоровой среды обитания, создание жилой среды, достойной ци вилизованного человека.
Примерно такие же правовые возможности открывались и при социализме. Однако дефектом уходящей в прошлое системы была закрепленная прежней Конституцией монополия государственного, муниципального И общественного жилищного фондов. Индивидуальному жилищному фонду отводилось в городах и поселках городского типа незначительное место. Этот фонд имел место лишь в сельской местности. Его развитию, как и развитию жилищной кооперации (другой формы участия граждан в строительстве жилья). Советское государство лишь содействовало. Поскольку частная собственность была под запретом, личная собственность граждан на жилье носила потребительский правовой характер.
России в течение многих десятилетий имманентно сопутствовал жилищный кризис — результатом политики «государственного жилищного патернализма)!, государственной монополии на строительство, распределение и перераспределение жилья. Эта система за многие десятилетия своего функционирования не дала и не могла дать социального результата и решить жилищную проблему. Миллионы граждан на пршчжении десятков лет не имели возможности получить благоустроенное жильё из общественных фондов потребления. Кроме того, строительство и эксплуатация гаударственного, муниципального и общественного жилья требовали крупных, постоянно растущих бюджетных и общественных ассигнований, которых ни у государства, ни у местных Советов, ни у общественных организаций не было. Население, пролетаризированное системой ограничений его доходов, количеством и размером жилых помещений, приходящихся на одного человека или семью, парализованное организационными трудностями, было не в состоянии участвовать в массовом жилищном строительстве. Сама система подавляла всякую ини-
497
Поворотным моментом в правовом переустройстве жилищных отношений в условиях рыночной экономики, в реализации новой государственной жилищной политики стала действующая Конституция РФ. Она отразила смену эпох, новых принципов в удовлетворении жилищных потребностей людей, обозначила переход к новой системе. Был закреплен отказ государства от монополии на собственность и экономическую деятельность в области строительства и распределения жилья, утвердила равенство всех форм собственности.
Государственный жилищный фонд утратил господствующее положение, возникла частная собственность граждан и юридических лиц на жилищный фонд. Часть 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации обозначила новую роль государства и органов местного самоуправления на рынке жилья, на содействие и поощрение жилищному строительству любых форм собственности, на юридическое регулирование отношений, связанных с удовлетворением жилищных потребностей общества, на определение состава жилищного фонда, предназначенного для социально незащищенных слоев населения и других лиц.
Рыночные нормы жилищного права нашли свое развитие в принятых в декабре 1992 г. IV Съездом народных депутатов РСФСР измененных редакций ст. 12 и 58 Конституции РСФСР, в Законе РСФСР «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (iu9! г.) и в Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики» (1992 г.).' Жилищные правоотношения, закрепляющие новые, рыночные связи, зафиксированы также в Гражданском кодексе Российской Федерации и государственных программах «Жилье», «Свой дом», «Сельский дом».
Особенностью рыночных отношений в реализации конституционных норм по обеспечению жильем стала самостоятельность регионов в проведении жилищной политики — на территории Российской Федерации действуют правовые акты субъектов Российской Федерации, которые используются в практике регулирования жилищных отношений на местном уровне, отражая самобытность, традиции и экономические возможности регионов в реализации конституиионных прав граж-1ан. Правовое регулирование в этой сфере вызывает особый интерес исследователи, потому что в регионах часто и активно применяются новые нормы и приемы эеализации государственной жилищной политики.
В соответствии с Конституцией РФ право на жилище реализуется гражданами 1юбыми, не запрещенными законом способами самостоятельно. Эю значит, что го-ударство не должно обеспечивать своих граждан жильем. Конституция утверждает [ищь положение, что «никто не может быть произвольно лишен жилища» (ст. 40). (месте с тем Конституция Российской Федерации 1993 г. (п. 3, ст. 40) устанавлива-т, что «малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жили-
'См.: Оi
приватизации жилищного фонда в Российской
Федерации Закон РСФСР от 4 июля 991
г. № 1541-1; ред. от 23 декабря 1992 г. № 4199-1.
// Ведомости съезда народных депутатов
СФСР
и Верховного Совета РСФСР. 1991 г. № 28.
Ст959; Ведомости съезда народных депутатов
Фн
Верховного Совета РФ 1993 г. №2. Ст.67; СЗ
РФ. 1999г. №18. Ст. 2214; Об основах феде-мьной
жилищной политики: Федеральный J3K0H
от24 декабря 1992 г. № 42!Я-1; рел. от21 апре-1
1997 г №б8-ФЗ. // Ведомости съезда народных
депутатов РФ и Верховного Совсга РФ.
1993 г ;
3. Ст.99; СЗ РФ. 1997 г. № 17. Ст. 1913; СЗ РФ. 1999
г. № 7. Сг.
876.
ше, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами». Для осуществления права на жилище всем другим категориям граждан органы государственной власти и органы местного самоуправления создают благоприятные условия и всячески поощряют жилищное строительство.
В новой системе жилищной политики, ни государство, ни органы местного самоуправления не аккумулируют средства населения для последующего государственного и муниципального жилищного строительства и распределения квартир, лицам нуждающимся в жилье. Каждый гражданин самостоятельно изыскивает средства, лишь в определенной мере полагаясь на систему компенсаций (субсидий) и кредитов, для приобретения или строительства жилья, как в городе, так и в деревне, не рассчитывая решить жилишную проблему за счет государственного, муниципального и общественного жилищного фондов.
Так решается жилищная проблема экономически состоятельными гражданами. Социально не защищенным гражданам предоставляются жилые помещения в соответствии с установленным законом нормами из государственных, муниципальных и других жилищных фондов. Пользоваться предоставленной площадью они смогут на условиях найма жилого помещения, либо за доступную квартирную плату, либо бесплатно. Предоставление жилых помещений по договору найма в домах государственных или муниципальных жилищных фондов, как и прежде, осуществляется без оплаты их строительной стоимости.
Конституция РФ не определяет все группы граждан, для которых сохраняется социалистическая планово-распределительная система выделения жилья. Это должно быть предусмотрено законами и специальными решениями — федеральными и субъектов федерации. Так, в ст. 9 Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» от 4 июля 1991 г.' для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним в установленном порядке лицам: инвалидам труда, а также инвалидам детства, ветеранам войны, семьям погибших при исполнении государственных обязанностей, семьям с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума, нуждающимся в улучшении жилищных условий, сохраняется порядок предоставления жилых помещений в домах государственных и муниципальных жилищных фондов на условиях договора найма.
В соответствии со ст. 10 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» на период перехода к рыночным отношениям для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохранен ранее действовавший порядок постановки на учет и обеспечение жилыми помещениями. Гражданам, получающим жилье в нерыночных жилищных фондах, плошадь выделяется в порядке очередности с учетом имеющихся в Законе льгот. За семьями, уже проживающими по договору найма в таких домах, сохраняется право найма независимо от площади занимаемого жилого помещения.
1См.:
О приватзации жилищного фонда в
Российской Федерации: Закон РСФСР от
4 июля
1991
г. № 1541-1, ред. от 23 декабри 1992 г. № 4199-1.
// Ведомости съезда народных депутатов
РСФСР
и Верховного Совета РСФСР. 1У91 г. № 2Л.
Сг. 959; Ведомости съезда народных
депута
тов и Верховного Совета РФ
1993 г. № 2.
Ст.
67; СЗ РФ. 1999 г. № 1Я. Ст. 2214.
2 См.: Об основах федеральной жилищной политики: Федеральный закон от 24 декабря 1992 г. №4218-1, ред. от 12 января 1996 г. №9-ФЗ; рел. от21 апреля 1997 i-.Jfe 6S -ФЗ. //Ведомости съез да народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993 (. №З.Ст. 99; СЗ РФ. 1997 г. №17. Ст. 19131 СЗРФ. 1999 г. №7. Ст. 876.
499
Однако
эти, оставшиеся от социалистической
эпохи льготы, для значительной по
численности категории граждан, в связи
экономическим кризисом в стране, а
большинстве регионов не реализуется
даже частично.
3. Государственное регулирование жилищной сферы
Государственная жилищная политика в условиях рыночного хозяйства — это система единых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в центре и на местах в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям.
Более высокой ступенью развития государственного регулирования является целевое программирование, т.е. комплексное использование в общих целях различных программ решения краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных задач. В них определяется последовательность решения задач, обозначаются органы власти, ответственные за исполнение этих программ, указываются источники финансирования.
При разработке программ и осуществлении жилищной политики Российская Федерация не изыскивает каких-то оригинальных путей. Она следует проторенным курсом, учитывающим мировой опыт, тем более, что практически во всех ;транах с развитой рыночной экономикой реально осуществляются подобного роза целевые программы. Как правило, ответственными за целевое планирование и целевое программирование являются государственные учреждения, разрабаты-)ающие программы и осушествляющие контроль за их реализацией. Программи-ювание преобразований в жилищной сфере позволяет использовать все средства осу дарственного регулирования и избежать противоречивости и несогласованно-гги мероприятий отдельных государственных органов в центре и на местах.
Постановлением. Правительства РФ «О федеральной целевой программе [Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выез-каюших из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»1, подго-овленной в 1995 г. решалась проблема строительства жилья гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера в связи со свертыванием производственных рограмм по освоению Северных природных ресурсов. В соответствии с реализа-,ией этой программы предполагалось создавать нормальные жилищные условия ля бывших работников Севера.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации разработана в 996 г. федеральная целевая программа «Свой дом»2. Реализация федеральной це-
См..
О федеральной целевой программе
«Строительство на территории Российской
Фелера-лн
жилья
для граждан, выезжающих из районов
Крайнего Севера и приравненных к ним
местно-ей»:
Постановление Правительства РФ от 10
июля 1995 г. №
700
и О жилищных субсидиях ipa-цанам,
выезжающим щ районов Крайнего Севера
и приравненных к ним местностей
едеральный
закон от 25 июля 1998 г. № 131-ФЗ. /JC3
РФ.
1998 г. №31. Ст. 3809.
2 См.: Федеральная целевая профамма «Свой дом»: Постановление Правительства РФ or ' июня 19% г. № 753. //СЗ РФ. 19% г. №29. Ст. 7283.
левой программы «Свой дом» должна была создать организационные, правовые и финансовые предпосылки для ускоренного решения жилищной проблемы, обеспечения всех категорий граждан доступным жильем за счет разработки и применения механизмов долгосрочного кредитования застройщиков, обобщения и использования опыта, накопленного субъектами РФ, по привлечению средств населения, развития малоэтажного строительства. Источниками финансирования должны были стать средства федерального и местных бюджетов, внебюджетные средства. В программе признано целесообразным расширение строительства индивидуальных жилых домов по новым технологиям с учетом того, что стоимость 1 кв. м. жилья не будет превышать среднего двух месячного дохода на душу населения в субъектах федерации.
Реализация этой программы отягощена отсутствием достаточных финансовых средств в бюджетах всех уровней, недостаточно эффективным привлечением и использованием в жилищной сфере личных сбережений граждан, не отработанностью основных элементов финансово-кредитного механизма программы «Свой дом», и в первую очередь, системы ипотечного кредитования — важнейшего направления в решении жилищной проблемы практически всех слоев населения. Программа реализовывается в незначительных объемах и в основном за счет средств местных бюджетов и средств, привлекаемых из внебюджетных источников.
Государственная поддержка отдельных категорий граждан, перед которыми государство в соответствии с существующим законодательством имеет определенные обязательства, — военнослужащие, граждане, уволенные с военной службы, северяне, вынужденные переселенцы, граждане, пострадавшие от аварий и стихийных бедствий и некоторые другие группы населения, — осуществляется специальными федеральными программами по обеспечению их жильем. За последние годы количество граждан этой категории, нуждающихся в жилье, увеличилось.
На решение жилищных проблем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, направлена специально разработанная федеральная целевая программа «Государственные жилищные сертификаты», которой предусмотрено в период 1998-2002 годов обеспечить жильем 210 тыс. семей военнослужащих, увольняемых с военной службы при проведении военной реформы, и граждан, уволенных с военной службы. По этой программе Госстрой России является Государственным заказчиком. Программе присвоен статус президентской и она находится под личным контролем Президента Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации «О реформировании жилищно-коммунального хозяйства» от 28 апреля 1997 г. № 425 одобрена концепция реформы в области жилищных отношений. Концепция определяет цели и основные пути реорганизации жилищно-коммунального хозяйства, включая совершенствование системы управления, обеспечение государственного регулирования и контроля в этой сфере, укрепление социальной защиты населения.
Правительством РФ утвержден целый ряд важных решений, в частности, сформирована правительственная комиссия по реформированию жилищно-коммунального хозяйства, которую возглавил Первый заместитель Премьер-министра; • внесены изменения в порядок распределения трансфертов из федерального бюджета между регионами, чтобы повысить заинтересованность регионов в ускорении жилищных реформ (утверждены постановлением правительства №621 от 26 мая 1997 г.);
Ю
501
подготовлен проект программы демонополизации жилищной сферы;
введена система федеральных жилищных стандартов, которые служат для ме стных органов государственного управления четкими ориентирами в процессе проведения жилищной реформы и экономии бюджетных средств;
предприняты новые шаги в процессе укрепления Федеральной энергетической комиссии и расширения нормативно-правовой базы, регулирующей цены на коммунальные услуги, связанные с использованием энергоресурсов, в том чис ле регулирующей плату за отопление и снабжение населения горячей водой;
и в 14 городах страны начато осуществление на экспериментальной основе программы ускоренных реформ жилищной сферы.
В жилищной сфере Российской Федерации в ходе проводимых реформ про-. изошли существенные изменения, которые являются составной частью общеэко-1 номических преобразований в стране. Реформирование жилищного сектора прово-| дилось по следующим основным направлениям:
реформа прав собственности на жилье;
реформа арендного сектора жилья;
реформа строительного сектора;
реформа жилищно-коммунального хозяйства;
реформа землепользования и градостроительного регулирования;
реформа системы жилищного финансирования;
создание инфраструктуры рынка жилья.
Перечисленные выше направления — составная часть общеэкономических преобразований.
Были разработаны и приняты законы, в которых предусмотрены отдельные нормы, учитывающие изменения в жилищной сфере
Ход и итоги реализации федеральных целевых программ по строительству жилья сегодня вызывают серьезные опасения.
Классификация жилищных фондов. Изменение государственной жилищной политики в рыночных условиях внесло существенные коррективы в классификацию жилищных фондов-. Закон Рф «Об основах федеральной жилищной политики» дает классификацию жилищных фондов по их принадлежности к виду собственности:
частный жилищный фонд1, находящийся в собственности граждан и находя щийся в собственности юридических лиц;
государственный жилищный фонд :
- ведомственный фонд, находящихся в хозяйственном ведении федеральных государственных предприятий, учреждений, относящихся к федеральной государственной собственности; фонд, находящийся в собственности республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также ведомственный фонд, принадлежащий соответствующему субъекту федерации;
'Частный жилищный фонд -—- фонд, находящийся
в собствен! юсги граждан и фонд,
находящийся в собсгвенноет юридических
лнц (созданных в качестве частных лиц),
в том числе ЖСК.
~ Государственный жилищный фонд — ведомственный федеральный и республиканский (а составе России), краевой, областной жилищный фонд, городов Москвы и Санкт-Пс1Ербурга.
муниципальный жилищный фонд , находящийся в собственности районов, го родов, входящих в административно-территориальные образования, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении муници пальных предприятий и учреждений;
общественный жилищный фонд , состоящий в собственности общественных организаций;
жилищный фонд, находящийся в совместной собственности или общей доле вой собственности различных субъектов частной, государственной, муници пальной собственности, собственности общественных объединений.
Если в Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики» выделяется пять видов жилищных фондов, то по Жилищному кодексу РСФСР их количество было только четыре (государственный, общественный, фонд жилищностроительных кооперативов, индивидуальный). Изменилась и интерпретация фондов. Конституция РФ расширила состав жилищного фонда социального использования. Если по закону «Об основах федеральной жилищной политики» (ст. 12) он включал государственный, муниципальный и общественный жилищные фонды, то по ст. 40 Конституции Российской Федерации его перечень уже не является закрытым, исчерпывающим, и может содержать и другие виды жилья.
В Гражданском кодексе РФ жилищные фонды подразделяются в зависимости от форм собственности. Так, выделяются фонды, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, находящиеся в государственной и, наконец, в муниципальной собственности.
Правовая несбалансированность одновременно действующих законодательных актов в части классификации жилищных фондов внесла путаницу, в дебрях которой способны разобраться лишь высококвалифицированные профессионалы Предстоит законотворческая работа по приведению жилищного законодательства к нормам Гражданского кодекса РФ, чтобы принадлежность, порядок владения, пользования и распоряжения жильем соответствовали гражданскому законодательству.
Функции государства и органов местного самоуправления по реализации жилищной политики. Государственная жилищная политика осуществляется Правительством РФ и органами государственного управления субъектов Российской Федерации.
На федеральном уровне государство обеспечивает:
формирование государственной политики в этой сфере экономики;
разработку федеральных законодательных и иных нормативных правовых ак тов, норм, правил и государственных стандартов качества, строительства, экс плуатации, капитального ремонта и реконструкции жилых объектов и объек тов социальной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства;
1
Муниципальный жн.шщнын фонд — фонд,
находящийся в собственное™ района,
города, а
также ведомственный фонд находящийся
в полком хозяйственном ведении
муниципальных предприятий h;i)i
оперативном
управлении муниципальных учреждения.
* Общественный жилищный фонд — фонд состоящий в собственности общественных организаций.
3 Жилищный фонд смешанной формы собственности — фонд, состоящий в совместной или Долевой собственности различных субъектов частной, государственной, муниципальной собственности, собственности общественных объединений.
502
503
согласование
деятельности государственных органов,
осуществляющих жи
лищную
политику на уровне субъектов Российской
Федерации;анализ и обобщение тенденций реализации жилищной политики на основе го сударственной статистической и бухгалтерской отчетности;
координацию деятельности по переходу к новым тарифам оплаты жилья и коммунальных услуг;
разработку федеральных стандартов строительства, содержания жилья, обес печивающих соблюдение качества предоставляемых жилищных и коммуналь ных услуг и использования их в качестве нормативов при заключении догово ров между подрядчиками и заказчиками.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, проблемы разграничения государственной собственности, а также административное, жилищное, земельное законодательство.
На уровне субъектов Российской Федерации жилищная политика и государственное регулирование жилищным и коммунальным хозяйством осуществляется соответствующими органами управления субъектов Российской Федерации, наделенными необходимыми полномочиями (министерство, комитет, департамент, государственная жилищная инспекция субъекта Российской Федерации и другие).
Функции местного самоуправления в реализации жилищной политики раскрываются в связи с реализацией государственной программы «Жилище», предусматривающей структурные изменения и в области управления и обслуживания жилищного хозяйства. Главное здесь — передача органам местного самоуправления полномочий государства, в том числе и прав собственности на жилищные объекты.
Органы местного самоуправления, как органы власти возникли из системы Советов народных депутатов. В последствии был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. № 154- ФЗ. Закон устанавливает, что «местное самоуправление осуществляегся населением через представительные органы власти, соответствующие органы управления — местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения» (ст. 2).
К объектам муниципальной собственности относятся практически все объекты жилищного назначения, нежилые помещения в домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения и находящиеся на соответствующей территории. В зависимости от статуса органов местного самоуправления они наделены определенными функциями.
Поселковые администрации устанавливают в соответствии с законодательством порядок передачи и продажи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи жилья в аренду, распределяют в установленном порядке муниципальный жилищный фонд, ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных ус-
1
См.: Конституция Российской Федерации.
Ст. 72.
" См.: Об общих принципах организации местного самоуправления » Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. // СЗ РФ. 199Sr.M33.CT.3JQ6; 1996 г. № 17. :т. 1917;№49.Ст.55О0.
Ю4
ловиЙ, предоставляют им жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, решают вопросы продажи домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности, а также выдают ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам.
Районные и городские администрации устанавливают в соответствии с законодательством местные налоги, сборы, цены и тарифы на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, распределяют в установленном порядке муниципальный жилищный фонд, ведут учет, граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Они предоставляют им жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, решают вопросы продажи домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности. Кроме того, выдают ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам.
Таким образом, практически большинство вопросов жилищных правоотношений, ранее относившиеся к ведению государства с началом рыночных реформ переданы субъектам федерации и органам местного самоуправления.
чЗ
4. Состояние жилищной проблемы и отношение населения к преобразованиям в жилищно-коммунальной сфере
Жилищный вопрос, характеризуемый хроническим и абсолютным дефицитом жилья, всегда существовал в Российской Федерации. Сегодня жилищная проблема не только в целом сохраняется, но и обостряется. Этому способствует множество факторов: дефицит ресурсов для расширенного воспроизводства жилья, постоянный приток в Россию беженцев и вынужденных переселенцев из стран ближнего зарубежья, продолжающаяся урбанизация и рост городов и т.д.
За последние сто лет произошел самый мощный отток сельского населения в города. Этот процесс, присущий всем странам., в России связан с особенностями советского устройства государства. Россия подтвердила репутацию страны новых городов, поскольку 2/3 городов страны, т.е. более 600 возникли и развились в этом столетии. Масштабы урбанизации не снижаются и в настоящее время. В условиях, политических и социальных неурядиц перемешаются миллионы людей, особенно интенсивно растут города центральных и южных районов России. Одновременно происходит процесс формирования рынка жилья, необходимого атрибута рыночной экономики.
'См.: О местной самоуправлении-в РСФСР
Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1;
Федеральный
закон «Об общих принципах opiаниэации
местного самоуправления в РФ» or
12 августа 1995
г. № 154 — ФЗ; Указ J
1рсзидента Российской Федерации «О
реформе местного самоуправления в
Российской Федерации» от 26 октября 1993
г. № 1760; Указ I
[резидента Российской Федерации
«О
гарантиях
местного самоуправления в Российской
Федерации» от 22 декабря 1993 г. №
2265.
" В Западной Европе, США, Японии доля горожан примерно такая же, как и в России. Выше в % и Сингапуре— 100 %. в Африке — 25-35 %. — Прим. авт.
505
Особенностью
урбанизации России прежних лет была
консервация малых городов
с населением до 50 тыс. человек при
одновременном процессе образования
городов-спутников (например, Зеленоград),
городов специализированных центров
(Иваново), закрытых городов (атомные
города — Снежинок и Саров), научных
городов
(Пущино). Сегодня все эти процессы
приобрели иной — рыночный импульс.
Рынок
опустошает и создает города но своим
законам, не оставляющих места иллюзиям.
Каждый из выше перечисленных типов городов обладает специфическими и в то же время примерно схожими жилищными проблемами, классификация которых является перспективной для разработки типовых, программ и моделей их решения.
Жилищный фонд1 нашей страны составляет в настоящее время более 20% воспроизводимого имущества РФ (в абсолютных цифрах это 2751 млн. кв. метров общей жилой площади на конец 1998 г. ), а с учетом жилых строений на садовых и дачных участках, иных объектов — около 30%. Структура жилищного фонда Российской Федерации по формам собственности резко отличается от его структуры в дореформенный период, когда он составлял более 70% всего жилого фонда России. По данным Госкомстата России, е государственной собственности находится менее 9% жилищного фонда. Доля жилищного фонда в частной собственности достигла 55%. Более 30% жилищного фонда находится в муниципальной собственности.
Все эти изменения потребовали других подходов к проблемам реформирования жилищной сферы и иных финансовых механизмов для их решения.
Всего в России 53 млн. квартир, из них 52 млн. — отдельные, из которых однокомнатные составляют 24%,. двухкомнатные — 42%, трехкомнатные — 29%, четырехкомнатные и более — 5%. В отдельных квартирах проживает 137 млн. человек, или 94% от числа постоянно проживающих граждан, в коммунальных — 3 млн. человек (2%), в общежитиях — 5,6 млн. человек (около 4%). 39,9 млн. квартир находятся в частной собственности. В городской местности расположено примерно 72% жилищного фонда, а в сельской — 28%. В настоящее время в среднем на одного жителя страны приходится 18,9 кв. м общей площади против 18,1 В 1995 г., в городах — 18,7 кв. м. В Российской Федерации обеспеченность жильем на душу населения значительно отстает от промышленно развитых стран.
1Жилищный
фонд - совокупность всех
жилых
помещений, независимо от форм
собственно
сти,
включая жилые дома, специализированные
дома (обшежишя, приюты, дома
маневренного
фонда,
специальные дома для одиноких престарелых,
детские дома, дома-нтернаты для
инвали
дов, ветеранов, интернаты
при школах и школы-интернаты), квартиры,
служебные жилые поме
щения,
иные жилые помещения в других строениях,
прнюдные для проживания.
В составе жилищного фонда не учитываются дачи, летние садовые домики, спортивные и туристические б<иы, мотели, кемпинги, санатории, дома отдыха, пансионаты, дома для приезжих, гостиницы, казармы, кельи, железнодорожные вагончики и другие строения и помещения, предназначенные для отдыха, сезонного и временного проживания, независимо от длительности проживания и них граждан.
2 См.: Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. Сб / Госкомстат Рос- зим. М., 1999. — с. 263.
1 При исчислении общей площади жилищ учитывается площадь но внутреннему параметру кнлых комнат, вспомогательных помещений внутри квартир (кухонь, коридоров, санитарных уз-юв, встроенных шкафов и т.л.}, площадь закрытых летних помещений (лоджий, балконов, террас) > жилых домах. В общую плоиодь жилых зданий не входит площадь вестибюлей, тамбуров, лест-гичных площадок, общих коридоров, а также площади в жилых домах, предназначенные для (строенных нежилых помещении
>06
По показателю «жилая площадь в среднем на одного проживающего» в нашей стране устанавливается значение, выполняющее роль гигиенического норматива. В 1919 г. временными правилами Норкомзлрава впервые установлена норма 8,25 кв. м. В 1929 г. норму повысили до 9 кв. м. В соответствии с действующим в настоящее время Жилищным кодексом РФ норма жилой площади установлена в размере 12 кв.м на одного человека.
При этом в городах проблемой является коммунальные и малометражные квартиры, а в сельской местности — качество жилья, его ветхость и слабое коммунальное обустройство. В настоящее время, например, в Санкт-Петербурге13,7 %квар-тир остаются коммунальными, в них живет 23,8% жителей города. Решению этой проблемы много внимания уделяется в Москве. Так, в 1999 г. ликвидировано более 4,5 тыс. коммунальных квартир и перевыполнен план по ликвидации общежитий в целом по городу (ликвидировано 81 при плане 69).
Не лучше обстоит дело с жилищным фондом в сельской местности. Государственная политика, направленная на развитие крупных урбанизированных промышленных центров, полностью игнорировала создание инженерной инфраструктуры не только на селе, но и в средних и малых городах. В результате каждая пятая жилая единица в средних и малых городах не имеет водопровода, канализации И центрального отопления. Причем если уровень жизни россиян в сравнении с американским или европейским ниже где-то в шесть раз, то в области жилья, по мнению акад. Д.З. Аганбегяна1, отставание среди компонентов уровня жизни от других стран составляет 10-15 раз, т.е. больше, чем в среднем по уровню жизни. В России, в частности, 70% жилья не имеет горячей воды. Всего 22% квартир в стране имеют телефоны, в Москве — 44%, т.е. качество жилья коренным образом отличается от цивилизованных стран. К примеру в США на душу населения приходится 50-55 кв. м общей площади жилья в сравнении с 18,9 кв. м в России. Две трети американских семей живут в отдельных домах, средняя стоимость лома 139 тыс. долл. т.е. качество жилья в нашей стране коренным образом отличается от имеющегося в цивилизованных зарубежных странах.
Наиболее высокая обеспеченность населения жильем в Москве, Белгородской, Курской, Вологодской, Ленинградской, Новгородской, Тверской областях, наиболее низкая — в республиках Ингушетия, Тува, Калмыкия и Бурятия.
Анализ изменений в жилищно-коммунальной сфере за время реформ в России показывает следующее. В 1999 г. доля частного жилищного фонда увеличилась почти в два раза по сравнению с 1990 г. Однако, в процессе приватизации жилых помещений не была достигнута цель передачи в реальное управление собственникам помещений многоквартирных зданий в целом и прилегающих земельных участков. Не привлечены частные подрядные организации к управлению жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры, в сфере эксплуатации жилья не создан полноценный рынок подрядных услуг. Монополизм в деятельности жилищных организаций, отсутствие конкурентности — главная причина медленных перемен в этой отрасли.
Ликвидация монополизма в жилищно-коммунальной сфере, переход на конкурсные начала предоставления услуг повышает качество оказываемых услуг, что
1
См.: Международная практическая
конференция «Ипотека в России: 30 ноября
- 2 декабря 1999
г. М., 2000.
507
обеспечивает
определенный социально-экономический
эффект. Идея конкурентного
подхода в организации жилищно-коммунальной
сферы получает у населения! все большее
признание. Судя по нашим опросам
населения различных регионов страны,
более трети опрошенных доверяют
обслуживание и содержание жилого |
фонда
частным фирмам.
Опросы общественного мнения показывают, что 60% респондентов не удовле-' творены в той или иной мере своими жилищными условиями, значительная часть населения (от 25 до 55% в зависимости от места проживания) не довольна состоянием жилищного фонда и работой жилищно-коммунальных служб. Социально-демографические, профессиональные группы практически не отличаются по уровню удовлетворенности друг от друга. Качество коммунального обслуживания в равной степени не устраивает семейных и одиноких, молодых и пожилых, рабочих и людей интеллигентных профессий. Основные причины неудовлетворенности: сбои в энергоснабжении, отоплении, обеспечении горячей водой. Особенно много нареканий имеется в отношении строительства и ремонта жилья. Организация текущего ремонта получила плохую и очень плохую оценку от 52 до 65% опрошенных в зависимости от места проживания, только каждый четвертый оценил ее достаточно высоко.
Потребность в жилье, необходимость его улучшения, потребность в качественном коммунальном обслуживании входят в тройку наиболее актуальных для многих россиян проблем, являются злободневными от трети (в более благополучных в жилищно-коммунальном отношении регионах) до почти половины опрошенного взрослого населения (для менее благополучных).
Ситуация с жильем, качеством коммунальных услуг имеет тенденцию к ухудшению. Опросы показали, что баланс оценок респондентов динамики изменений в жилищно-коммунальной сфере за последние пять лет (с 1995 по 2000 гг.) склоняется в сторону ухудшения. Доля отрицательно относящихся к содержанию преобразований в этой сфере увеличилась в 2-2,5 раза. Одинаково негативно относятся к реформе большинство жителей столиц, крупных, средних и малых городских и сельских поселений. Число противников реформ преобладает даже среди весьма обеспеченных слоев населения, улучшивших свое материальное положение при переходе к рыночной экономике. И, естественно, резко отрицательное отношение к реформе высказывают те, чей жизненный уровень понизился сравнительно с советским периодом жизни.
По данным социологических исследований, неприятие большинством россиян реформ связано не столько с отрицанием ее необходимости, сколько с ожидание резкого повышения платы за жилье и коммунальные услуги без повышения уровня и качества обслуживания. В условиях, когда значительная часть нашего населения испытывает серьезные затруднения в приобретении продуктов питания, одежды, лекарств, живут в крайней нужде, даже ограниченное повышение тарифов в сфере жилищно-коммунального хозяйства сильнейшим образом отражается на материальном положении россиян.
Повышение тарифов по оплате жилья и коммунальных услуг без повышения их качества вызывает серьезные нарекания населения, является главной причиной их недовольства при оценке работы коммунальных служб. Необходим коренной пе-эелом ситуации в этом направлении.
Определенную неудовлетворенность части населения вызывает неполная обес-теченность жилищными удобствами. Речь идет о решении того или иного жизнен-
но важного для населения жилищно-коммунального вопроса — обеспечение холодным водоснабжением, нормальным отоплением, проведение текущего ремонта, обеспечение горячей водой и пр.
Сегодня жилищное движение в стране не развито. Информированность населения, судя по нашим опросам, оставляет желать лучшего. Даже истинные причины повышения оплаты коммунальных услуг знают далеко не все их потребители, хотя средства массовой информации сообщают об этих мерах федеральных, региональных и муниципальных властей. 40% опрошенных не смогли указать вообще причин повышения тарифов на коммунальные услуги, более половины не знают о существовании субсидий для погашения затрат на коммунальные услуги. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства В стране не было обеспечено должным и целенаправленным информационно-пропагандистским сопровождением.
В сознании россиян сложился однозначно негативный образ реформ — как мероприятий по повышению тарифов, никак не связанных с улучшением качества коммунального обслуживания (только каждый десятый опрошенный полагает, что в результате перехода на полную оплату стоимости коммунальных услуг работа жилищно-коммунальных служб улучшится; 87% респондентов считают, что качество обслуживания не изменится или даже ухудшится).
5. Актуальные проблемы реформирования . жилищно-коммунального хозяйства на современном этапе
.Важнейшие направления деятельности властей по реформированию жилищно-кОДмунального хозяйства:
• I, окончательное разграничение функций собственн и ка-дом о владельца, управ- . ляющей организации (службы заказчика) и обслуживающей организации в го-
, сударственном и муниципальном жилищных фондах. Это позволит повысить ответственность всех субъектов жилищно-коммунальной сферы, ускорит решение ее проблем;
разгосударствление эксплуатационных организаций и формирование само стоятельной финансовой базы собственн И ка-дом овл ад ельца и договорных от ношений в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг;
демонополизация деятельности организаций жилищно-коммунального хозяй ства и усиление местного самоуправления, что позволит более эффективно формировать на этом уровне рыночные отношения (цены, конкуренцию, пред ложение и спрос). В свою очередь это должно привести к снижению затрат И повышению качества предоставляемых населению услуг;
повышение ответственности руководителей и специалистов жилищно- коммунального хозяйства (экспертами в наших исследованиях являлись руко водители и специалисты жилищно-коммунального хозяйства) и профессиона лизма всех работников этой отрасли.
Несмотря на стесненные материальные условия у россиян растет интерес К улучшению своего жилищного положения. Четверть респондентов планирует улучшить свои жилищные условия, используя при этом как собственные денежные
509
средства, так и заемные. Наибольшей популярностью у желающих изменить свои жилищные условия пользуются коттеджи, индивидуальные дома, кирпичные дома улучшенной планировки (каждый пятый-четвертый из тех, кто желает изменить жилищные условия, проявил интерес к подобного вида домам), а не панельно-блочные. В стратегии жилищной политики эти запросы населения должны найти отражение. Государственная поддержка желающих изменить жилищные условия, в том числе финансовая, создание условий для этой активистски настроенной части населения — залог повышения их экономической активности, экономического подъема страны в целом.
Возможности улучшения жилищных условий своими собственными силами у россиян, как показывают социологические исследования, невелики. Каждый пятый нуждающийся в улучшении жилищных условий не имеет возможностей для этого. Остальные намерены что-то предпринять. Но это «что-то» явно носит кризисный характер, наглядно демонстрирует скудность путей и возможностей. Подобная си-гуация сложилась из-за резкого сокращения поля государственной помощи. Только 6-9% опрошенных россиян рассчитывают на получение муниципального жилья в течение предстоящего пятилетнего периода. Еще 7-11% полагаются в той или иной степени на собственные силы — на изменение жилищных условий посредством аренды лучшего жилья (2-4%) либо путем приобретения за счет кредита (5-7%). Все остальные, а их абсолютное большинство, все свои «пути — выходы» ба-шруют на манипуляциях с имеющимся жильем и, в первую очередь с жильем приватизированным. Неслучайно «сохранение в собственности имеющегося жилья» главный залог возможного улучшения и, в то же время, гарантия от ухудшения жилищных условий.
В этих условиях реальной возможностью (для многих единственной) является использование ипотечного кредита, внедрение которого в российскую практику едет чрезвычайно сложно в силу скудости материальных возможностей наших -раждан и правовой неотработанности многих аспектов ипотеки. Проблема улучшения жилищных условий стоит настолько остро, что 20% опрошенных граждан ?оссии готовы использовать ипотечный кредит даже при условии его представле-«м на 10-20 лет при 10% годовых.
Основная масса желающих кредитоваться (66%) ориентируется на получение ;го в размере от 100 до 400 тыс. руб. Это желание отмечено во всех возрастных группах: у двадцатилетних (19% группы готовы его взять), доходит до пика у 31-Ю-летних и снижается в более старших возрастных общностях.
Но никакой бюджет и никакие внебюджетные источники не помогут обеспе-1ить жильем всех очередников. В этих условиях единственный выход — привле-1ение сбережений самих очередников. Путей здесь несколько. Это предоставление 5езвозмездных субсидий из бюджета для строительства и приобретения жилья )чередниками (в среднем очередники оплачивают 40 процентов стоимости приоб->етаемого жилья, остальные 60 процентов предоставляет федеральный бюджет, луницилалитеты). Далее ■— выпуск займа социально направленного — срок обра-цения облигаций достаточен, чтобы граждане со средним достатком смогли нако-шть на квартиру (в Москве имеется такой опыт).
Еще один способ — развитие ипотеки. При существующем дефиците денежных :редств актуальной схемой может стать небанковское кредитование строительства и фиобретения жилья (продажа квартир в рассрочку с одновременным оформлением
I
ее в собственность и залог) и использование накопительной системы. Оптимальный вариант — выпуск жилищных облигаций, что даст гражданам возможность постепенного накопления средств на квартиру (от I до 10 лег), и привлечет в строительство муниципального жилья реальные средства (не внешние заимствования и не банковские кредиты, а средства граждан). Такая система позволит реализовывать построенное на эти средства жилье с использованием механизма небанковской ипотеки, т.е. фажданин может накопить по облигациям половину стоимости квартиры, оформить ее в собственность, а на оплату другой половины стоимости получить рассрочку на 5-10 лет. Таким образом, оптимальный вариант — это комбинированное финансирование строительства муниципального жилья из различных источников, аккумулированное в рамках единого целевого бюджетного фонда.
Готовность россиян к участию в жилищном движении, судя по результатам опросов, достаточно высока. Без жилищного движения достаточно широкого, развитого успехов в реформировании жилищно-коммунальной сферы, как показывает мировой опыт, добиться невозможно. Поэтому особое внимание необходимо уделить развитию жилищного движения. Содействовать развитию движения со стороны властей — это поддержать его организационно, материально на начальном этапе развития, методологически и методически.
Необходимо разработать программу по созданию в домах органов жилищного самоуправления, стимулированию местных инициатив. Поощрение создания товариществ жильцов, осуществление жильцами выбора коммунальных служб, осуществление контроля над их работой, широкое развитие жилищного движения и т.п. Суть программы — в расширении форм и методов по информации населения в вопросах самоуправления. Организовать на местах постоянные консультации опытных специалистов-жилищников. В центральной, региональной и местной печати постоянно давать информацию: что дают жильцам товарищества, общины, домкомы, как их организовать, имеющийся передовой опыт и т.д. Важно активистам оказать материальную помощь: взять на себя часть расходов по оплате регистрационных сборов, за свой счет обучать жильцов науке жилищного менеджмента, чтобы получив лицензию, они рискнули взяться за полномасштабное управление своим домом.
Успешность преобразований в жилищно-коммунальной сфере возможно только при изменении отношения органов местного самоуправления к проблеме жилищного и коммунального обслуживания человека. Люди только тогда поймут, что власть повернулась к ним лицом, когда почувствуют себя равноправными партнерами в процессе производства и предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства, когда качество этих услуг будет повышаться адекватно их цене, а процедура повышения тарифа станет публичной, доступной для понимания каждого гражданина.
Страховые намерения и поведение, судя по опросам россиян, проявляют по преимуществу те, кто свое жилье приватизировал. Отказываются от страхования люди, проживающие в государственном, муниципальном или ведомственном доме. На сегодняшний день имеется потенциал реализации страховых намерений граждан России. Необходимо активнее работать с населением, упростить, сделать доступнее возможности реализовать страховые намерения населения.
Усиление информационно-пропагандистской работы, направленной на детальное разъяснение конкретных направлений реформы: и самой концепции реформы.
НО
511
и нормативных актов по ее реализации, позволит повысить практическое участие населения в преобразованиях жилищно-коммунальной сферы, ослабить неприятие реформы в целом и реализовать намечаемые преобразования в жилищно- коммунальном хозяйстве. | Реформы в жилищно-коммунальном сфере чрезвычайно сложны и трудны,] диспропорции достигли таких масштабов, что потребуется время и политически воля не только федерального правительства, но и творческая и целеустремлен н работа на местах, чтобы достичь основных целей реформы.
6. Контрольные задания и задачи для самопроверки
1. В настоящее время жилищный фонд России составляет... (20%, 25%, 30%). ^ В 2000 г. структура жилищного фонда по формам собственности составляла: в \ госсобственности находилось... (9%, 12%, 15%) жилищного фонда, в частной соб- | ственности — (45%. 55%, 65%), в муниципальной... (25%, 30%, 35%).
Государство, присоединившееся к нормам международного права, принима ет на себя обязанность удовлетворять... (минимальные., постоянно растущие) по требности граждан на жилье.
Государство, провозглашающее себя социально ориентированным фиксирует в конституции и законах обязанность удовлетворять (минимальные, постоянно растущие ) потребности граждан на жилье.
Конституция РФ зафиксировала смену принципов удовлетворения жилищ ных потребностей людей и закрепила переход от системы преимущественно госу- ] дарственной монополии на жилье (в виде государственного жилищного фонда и! государственной экономической деятельности в области жилья) к системе множе ственности форм собственности, что означает..,
Право граждан на жилище может быть сведено к трем юридическим посту латам (ст. 40 Конституции России)...
Политика «государственного жилищного патернализма» означает...