Цыганков - ТМО хрестоматия

необоснованным. Они подчеркивают следующее. Во-первых, рациональность нельзя сводить, как это делает Аллисон, к достижению единственной задачи или Цели. Хотя наличие одной или многих целей не является главным фактором [с.269] при выборе решения; это вовсе не означает, что он не учитывается при принятии рационального решения. Во-вторых, в рамках модели рационального действующего лица Аллисон рассматривает проблемы в один момент времени, тогда как результаты выбора политического решения, даже в период самого острого кризиса, почти обязательно будут иметь последствия и в дальнейшем. В-третьих, Аллисон не учитывает проблему неопределенности при рациональном выборе.

В свою очередь, Б. Чайлдресс и Дж. Ахарт считают, что «успехи в исследовании процесса принятия решений по национальной безопасности приводят к очевидному выводу, что организационно-бюрократические модели политики Аллисона не исчерпывают теоретических объяснений того, кем и чем определяется политика безопасности США»8. Склоняясь к когнитивной модели в исследовании процесса принятия внешнеполитических решений, данные авторы в то же время отмечают, что критика выводов Аллисона нисколько не умаляет принципиальности и пользы его работы. Она лишь побуждает уделять больше внимания роли и влиянию высшего руководителя, принимающего решения, в частности влиянию различных индивидуальных стилей, пониманию и оценке предпочтений, а также психологическим реакциям на огромный объем получаемой информации и ее противоречивый характер.

Действительно, в последние годы наблюдается возрождение интереса к исследованиям междисциплинарного характера, рассматривающим внешнеполитическое решение как итог сложного взаимодействия самых разных факторов, среди которых далеко не последнее место занимают и личные качества его субъектов, и стремления человеческого разума к простоте, последовательности и устойчивости структуры принимаемого решения. Вместе с тем выбор той или иной модели во многом зависит от цели и задач исследования. В конечном счете они не столько исключают, сколько дополняют друг друга, поэтому наиболее полные и глубокие исследования возможны на основе комбинирования всех известных моделей. Однако следует признать, что такая задача чрезвычайно сложна по причине большого количества и сложности переменных, которые исследователь должен принимать во внимание. [с.270]

Примечания

1См., например: Bosc R. Sociologie de la paix. P., 1965; Braillard Ph., Djalili M.R. Les relations Internationales. P., 1988.

2См., например: Simon H. Rational Choice and the Structure of the Environment //

Psychological Review. 1956. Vol. LXIII.

3См.: Greenstein F. Personality and Politics. Chicago, 1969.

4См.: Shapiro M., Bonham M. Cognitive Process and Foreign Policy Decision-making //

International Studies Quarterly. 1973. Vol. XVII.

5См.: Neustadt R. Alliance Politics. N.Y., 1970.

6Allison G. Essence of Decision. Boston: Little, Brown, 1971.

7См.: Bendor J., Hammond T. Rethinking Allison's Models // American Political Science Review. 1992. Vol. 86. №2.

8См.: Childress В., Ahart J. Allison Revisited: Senior Leaders Do Make a Difference. Newport, RI: The United States Naval War College, National Security Decision Maring Department. 1997.

87.PMI 3–3.

Аллисон Г.Т.

Концептуальные модели и кубинский ракетный кризис1

Кубинский ракетный кризис представлял собой событие, чреватое серьезными последствиями. В течение тринадцати дней в октябре 1962 г. существовала большая, чем когда-нибудь раньше в истории, вероятность внезапной гибели огромного числа людей. Если бы случилось худшее, погибли бы сто миллионов американцев, более ста миллионов русских и миллионы европейцев, так что все прежние природные бедствия и акции бесчеловечности показались бы незначительными. Учитывая вероятность катастрофы – а Президент Кеннеди считал, что она составляет «от 1:3 до 1:1», – весьма впечатляет то, что нам удалось избежать ее. Это событие символизирует главнейший, хотя лишь отчасти осмысливаемый факт относительно нашего существования. То, что из-за определенных решений и действий национальных правительств могли бы наступить подобные последствия, обязывает исследователей государственной деятельности, а также участников процесса государственного управления серьезно задуматься над этими проблемами.

Для лучшего понимания кризиса необходимы большой объем информации и глубокий анализ имеющихся данных. Содействовать решению этой задачи – одна из целей настоящего исследования. Заметим, что в данной работе ракетный кризис служит прежде всего материалом для более общего анализа. Мы исходим из предпосылки, что значительное улучшение нашего понимания подобных событий коренным образом зависит от большего осознания исследователем тех позиций, с которых он подходит к анализу. То, что каждый исследователь видит и считает важным, является производным не только от сведений о событии, но и от «концептуальных линз», через которые он их рассматривает. Главная цель статьи – рассмотреть некоторые основные предположения и категории, используемые исследователями при осмыслении [с.271] проблем поведения государств, особенно во внешнеполитической и военной сферах.

Наш общий тезис можно свести к трем утверждениям:

1. Исследователи осмысливают проблемы внешней и военной политики большей частью с позиций по умолчанию принятых концептуальных моделей, важных для определения сути их представлений.

Хотя результаты современных исследований внешней политики не отличаются ни систематичностью, ни убедительностью, при тщательном анализе объяснений, даваемых исследователями, выделяется ряд сходных основных моментов. В объяснениях, выдвигаемых отдельными исследователями, есть поддающиеся предсказанию, регулярно повторяющиеся черты. Возможность предсказать их свидетельствует о наличии определенной подструктуры. Их повторяемость отражает исходные позиции исследователя: какую задачу он хочет решить, к какой категории он причисляет рассматриваемые проблемы, какого типа сведения считает относящимися к делу и какие факторы – обусловливающими события. Первое утверждение заключается в том, что группы подобных взаимосвязанных исходных позиций образуют основные рамки исследования или концептуальные модели, при помощи которых исследователи и ставят

вопросы, и отвечают на них: Что произошло? Почему случилось данное событие? Что произойдет в будущем? Такие исходные позиции очень важны для выработки объяснений и прогнозов, поскольку исследователь, пытаясь объяснить конкретное событие, не может просто описывать всю обстановку в мире, приведшую к данному событию. Логика объяснения требует, чтобы он выделил относящиеся к делу, важные факторы, обусловливающие событие. Кроме того, согласно логике прогнозирования, большое значение придается тому, чтобы исследователь суммировал различные факторы в зависимости от их влияния на рассматриваемое событие. Концептуальные модели помогают исследователю определить размер ячеек сети, через которую он пропускает материал, чтобы объяснить конкретное действие или решение, а также подсказывают ему, в какой пруд и на какую глубину забросить сеть, чтобы поймать нужную рыбу.

2. Большинство исследователей объясняют (и прогнозируют) поведение национальных правительств, применяя различные формы одной основной концептуальной модели, именуемой здесь моделью рациональной политики (модель I).

Исходя из этой концептуальной модели, исследователи пытаются объяснить события как более или менее целенаправленные действия единого государственного организма. Для этих исследователей задача объяснения заключается в том, чтобы показать, почему государство [с.272] или правительство могло выбрать рассматриваемое действие, учитывая стоящую перед ним стратегическую проблему. Например, занимаясь проблемой, связанной с установкой Советским Союзом ракет на Кубе, исследователи, пользующиеся моделью рациональной политики, стремятся показать, что эта акция была разумной с точки зрения Советского Союза, потому что отвечала его стратегическим целям.

3. Совершенствовать объяснение и прогнозирование позволяют две «альтернативные» концептуальные модели, именуемые здесь моделью организационного процесса (модель II) и моделью бюрократической политики (модель III).

Стандартные исходные концепции полезны во многих отношениях, но имеются убедительные данные в пользу их дополнения, если не замены, концепциями, сосредоточивающими внимание на крупных организациях и политических деятелях, участвующих в политическом процессе. Использованная в модели I посылка, по которой важные события имеют важные причины, т.е. монолиты2 совершают важные действия по серьезным причинам, должна быть уравновешена признанием следующих факторов: а) монолиты – «черные ящики», скрывающие различные шестеренки и рычаги весьма расчлененного механизма принятия решений, и б) важные действия есть следствие бесчисленных и зачастую противоречивых малых действий, которые совершают отдельные лица на разных уровнях бюрократических организаций, руководствуясь различными, лишь частично согласующимися понятиями о национальных целях, целях организации и политических началах. Базу для модели II составляет достигнутый за последнее время прогресс в области развития теории организации. То, что модель I определяет как «действия» и «выбор альтернативы», моделью организационного процесса характеризуется как продукция больших организаций, функционирующих в соответствии с определенными постоянными нормами поведения. Столкнувшись с фактом установки советских ракет на Кубе [с.273] , исследователи, руководствующиеся моделью II, выявляют соответствующие организации и показывают, какого типа организационное поведение привело к этой акции. Модель III сосредоточивает внимание на внутренней политике правительства. То, что происходит в международных отношениях, рассматривается, согласно модели бюрократической политики, не как следствие сбора альтернатив и не как продукция, а как результат различных перекрещивающихся игр по ведению торга лицами, занимающими разное положение в иерархии государственного

аппарата. Столкнувшись с проблемой размещения советских ракет на Кубе, исследователь, придерживающийся модели III, вскрывает представления, мотивы, позиции, силу и маневры главных игроков, обусловивших данный результат.

Модель I: Рациональная политика

Иллюстрации к модели рациональной политики

Как исследователи пытаются объяснить размещение Советским Союзом ракет на Кубе? Чаще всего приводят объяснение этого события, данное двумя советологами из «RAND Corporation» – Арнольдом Гореликом и Мироном Рашем. Они считают, что «размещение стратегических ракет на Кубе было вызвано главным образом стремлением советских руководителей ликвидировать существующее значительное стратегическое превосходство США». Как они пришли к такому выводу? Рассуждая в стиле Шерлока Холмса, они заметили ряд бросающихся в глаза особенностей этой акции и использовали их в качестве критерия для проверки других гипотез о целях Советского Союза. Так, рассуждают они, масштабы развертывания и размещение наряду с ракетами средней дальности более дорогостоящих и легче обнаруживаемых ракет дальнего действия исключают объяснение действий Советского Союза желанием защитить Кубу, поскольку эту задачу можно было бы решить c помощью гораздо меньшего количества ракет только средней дальности. Их объяснение выдвигает одну цель, позволяющую истолковывать детали поведения Советов как результат решения добиться максимума ценностей.

…При рассмотрении… примеров из литературы по внешней политике и международным отношениям поражает сходство выводов аналитиков разных направлений, проявляющееся, когда перед ними ставится задача объяснить происходящее. Все они исходят из следующего предположения: то, что нужно объяснить, представляет собой действие, т.е. реализацию определенной цели или намерения. Все они полагают, что действующим лицом является национальное правительство. Все они считают, что действие выбирается как продуманная реакция на какую-то стратегическую проблему. Для каждого из них объяснение состоит в показе цели, которую преследовало государство, совершая действие, и причины, почему это действие разумно выбрано в соответствии с целями государства. Комплекс этих предположений характеризует модель рациональной политики…

Большинство современных исследователей (а также неспециалисты) руководствуются преимущественно этой моделью (хотя чаще [с.274] всего прямо об этом не говорят), пытаясь объяснить события в области международных отношений. В самом деле, то, что международные события являются актами государства, кажется настолько очевидным при осмысливании подобных проблем, что редко кто замечает модель, лежащую в основе анализа: объяснение события в сфере внешней политики просто означает показ того, почему правительство могло сознательно избрать данное действие…

Общую характеристику модели рациональной политики можно углубить, рассмотрев ее как «способ анализа» (в техническом смысле), разработанный Робертом Мертоном для социологических исследований…

Рациональная политика как способ анализа

I. Основная мера анализа: политика как национальный выбор

Явления в области международных отношений рассматриваются как действия, выбранные государством или его правительством. Правительства избирают действия, максимально способствующие достижению стратегических целей и задач. Эти «решения» стратегических проблем являются главными категориями, исходя из которых исследователь судит о том, что требует объяснения.

II. Организующие концепции

А. Государственный деятель. Действующим лицом является государство или правительство, рассматриваемое в качестве единого рационального организма, принимающего решение. Это действующее лицо имеет комплекс конкретных целей (эквивалент взаимосвязанных задач полезной деятельности), комплекс видимых альтернатив и дает оценку последствий принятия каждой альтернативы.

Б. Проблема. Действие избирается в качестве реакции на стратегическую проблему, стоящую перед государством. Государство заставляют действовать угрозы и возможности, возникающие на «международном стратегическом рынке».

В. Статичный выбор. Сумма действий представителей государства в связи с данной проблемой образует то, что государство избрало в качестве «решения». Таким образом, действие рассматривается как выбор одного из возможных результатов (в отличие, например, от большого количества частичных выборов в динамически меняющейся обстановке). [с.275]

Г. Действие как рациональный выбор. Сюда входят следующие составные элементы.

1.Цели и задачи. Главными категориями, в рамках которых мыслятся стратегические цели, являются национальная безопасность и национальные интересы. Государства стремятся обеспечить свою безопасность и решить ряд других задач. (Исследователи редко переводят стратегические цели и задачи на язык четких практических формул; тем не менее они сосредоточивают внимание на главных целях и задачах и интуитивно стремятся сбалансировать побочные последствия.)

2.Альтернативы. Различные .курсы действий применительно к данной стратегической проблеме образуют целый диапазон альтернатив.

3.Последствия. Принятие каждого из возможных курсов действий порождает серию последстствий. Одни последствия составляют выгоды, другие – ущерб с точки зрения стратегических целей и задач.

4.Выбор. Рациональный выбор рассчитан на достижение максимальных ценностей. Рационально действующее лицо избирает альтернативу, последствия которой наиболее благоприятны для осуществления его целей и задач.

III.Главное умозаключение

При рассматриваемом способе анализа исследователь рассуждает так: если государство совершило конкретное действие, то государство должно было иметь цели, для достижения которых данное действие было оптимальным средством. Из этого умозаключения проистекает объясняющая сила модели рациональной политики. Загадки разгадываются путем выяснения, какого типа целенаправленные действия позволят объяснить событие с точки зрения стремления добиться максимальных ценностей.

Основное допущение о том, что государство ведет себя так, чтобы добиться максимальных ценностей, порождает суждения, главные для большинства объяснений. Общий принцип можно сформулировать так. Вероятность любого конкретного действия обусловливается совокупностью: 1) соответствующих ценностей и задач государства; 2) предполагаемых им альтернативных курсов действий; 3) оценок различных комплексов последствий (порождаемых каждой альтернативой); 4) итоговой оценки каждого комплекса последствий. [с.276]

Модель II: Организационный процесс

Для определенных целей полезно свести поведение государства к действиям, которые избираются единым рациональным организмом по принятию решений, контролируемым из центра, имеющим полную информацию и добивающимся максимальных ценностей. Однако нельзя допускать, чтобы эта упрощенная схема скрывала тот факт, что «государство» состоит из конгломерата полувраждебных, слабо связанных между собой организаций, каждая из которых ведет самостоятельную жизнь. Этот конгломерат формально и в некоторой степени фактически возглавляют государственные лидеры. Правительство воспринимает проблемы через «органы чувств» организаций. Оно определяет альтернативы и оценивает возможные последствия в зависимости от того, как организации обрабатывают информацию. Оно действует в соответствии с правилами, устанавливаемыми организациями. Поэтому, исходя из концептуальной модели II, поведение государства можно считать в меньшей степени результатом сознательного выбора, делаемого лидерами, и в большей степени результатом деятельности крупных организаций, функционирующих согласно обычным нормам поведения.

Чтобы правительство могло реагировать на широкий круг проблем, в его распоряжении есть большие организации, между которыми поделены главные задачи в определенных

сферах. Каждая организация занимается особым комплексом проблем и решает их якобы независимо. Однако лишь немногие важные проблемы относятся целиком к компетенции какой-то организации. Так что поведение правительства при возникновении любой важной проблемы – это результат независимой деятельности ряда организаций, частично скоординированной государственными лидерами. Лидеры могут заметно мешать этим организациям, но не могут в значительной степени контролировать их поведение.

Для выполнения текущих сложных задач необходимо координировать поведение большого числа лиц. Координация требует определенных регулирующих норм – правил, согласно которым проводится работа. Для обеспечения надежности ее выполнения, зависящей от поведения сотен людей, важны установленные «программы»…

В каждый данный момент государственный аппарат состоит из уже действующих организаций, каждая из которых имеет свою установившуюся систему стандартных методов деятельности и программ. А потому поведение этих организаций, а следовательно, и государства в данной ситуации определяется прежде всего порядком, установившимся в них до появления рассматриваемой программы. Но организации [с.277] меняются. Знания приобретаются ими постепенно, со временем. Коренные организационные изменения происходят как реакция на серьезные кризисы. И на приобретение знаний, и на изменения влияют возможности существующих организаций…

Организационный процесс как способ анализа

I. Основная мера анализа: политика как продукция организаций

События международной политики являются результатом процессов, происходящих в организациях…

Во-первых, к продукции организаций относятся реальные события. Отлаженный механизм организаций приводится в действие решением государственных лидеров. Они могут подправить продукцию, попробовать что-то изменить путем сочетания разных видов продукции. Но поведение в целом определяется ранее установленной процедурой. Во-вторых, альтернативы, из которых могут делать выбор государственные руководители, столкнувшись с любой проблемой, определяются существующим в этих организациях порядком использования имеющихся материальных возможностей… То, что установленные программы (техника, люди, порядки, существующие в данный момент) ограничивают для лидеров круг возможных решений, не всегда ими осознается. Однако в каждом случае этот фактор важно учитывать для понимания того, что действительно делается. В-третьих, в результате деятельности организаций создается та обстановка, в узких рамках которой лидеры должны принимать свои «решения» по проблеме. Организации ставят проблему, обеспечивают информацию и проявляют инициативу в выборе того аспекта проблемы, который будет представлен лидерам. Теодор Соренсен отмечает: «Президенты редко (а то и никогда) принимают такие решения, особенно в области международных отношений, как будто они записывают свои выводы на чистом листе… Коренные решения, ограничивающие их выбор, очень часто уже были приняты раньше». Если мы понимаем суть ситуации и аспект проблемы, которые определяются

результатами деятельности организаций, то формальный выбор, который делают лидеры, для нас часто менее важен.

II. Организующие концепции

А. Действующие лица организаций. Действующее лицо – не монолитная «страна» или «правительство», а совокупность слабо связанных [с.278] организаций, возглавляемых государственными лидерами… Эта совокупность действует только как часть механизма выполнения организациями их рутинных функций.

Б. Распределение проблем и дробление власти. С целью контроля над многочисленными аспектами международных отношений необходимо расчленять проблемы и распределять их между различными организациями. Чтобы не застопорить деятельность, наибольшей властью следует наделять тех, у кого наиболее важные обязанности. Однако если организациям разрешить что-то делать, в значительной мере то, что они делают, будет определяться внутри организаций. Таким образом, каждая организация воспринимает проблемы, обрабатывает информацию и совершает ряд действий как бы самостоятельно (в рамках общих установок национальной политики). Распределение проблем и дробление власти – это палка о двух концах. Распределение проблем позволяет уделять больше внимания конкретным аспектам проблемы, чем в условиях, когда государственные лидеры пытаются сами решать вопросы. Но за это внимание приходится платить, предоставляя организации право самой решать, на чем сосредоточивать внимание и как программировать свою реакцию на проблемы.

В. Узковедомственные установление первоочередности, восприятие и проблемы.

Наделение каждой организации главной ответственностью за решение какого-то узкого круга проблем способствует узковедомственному подходу. Подобным тенденциям способствует и ряд дополнительных факторов: 1) доступность для организации лишь определенной информации; 2) порядок приема работников в организацию; 3) длительность их пребывания в должности; 4) давление, оказываемое небольшими группами внутри организации; 5) порядок поощрения членов, организации. Узковедомственный подход стимулируют также клиенты (например, группы, представляющие различные интересы), союзники в государственном аппарате (например, комиссия Конгресса) и аналогичные зарубежные организации (например, Министерство обороны Великобритании для Министерства обороны США и его Управления международной безопасности или Министерство иностранных дел Великобритании для Госдепартамента США и его управления, занимающегося Западной Европой). В итоге в организациях вырабатывается относительно устойчивая склонность к установлению определенной очередности в решении практических задач, к определенному восприятию и подходу к проблемам.

Г. Действие как продукт организации. Важнейшая черта деятельности организаций – ее запрограммированный характер, обусловленность поведения в каждом конкретном случае ранее сложившейся [с.279] рутиной. Деятельность каждой организации по выработке продукции характеризуется следующим.

1. Цели-рамки, определяющие приемлемые действия. Практические цели организации раскрываются в ее официальных правомочиях. Эти цели проявляются скорее в виде

комплекса ограничений, определяющих приемлемые действия. Главное из этих ограничений – «здоровье» организации, обычно определяемое количеством опускаемых ей штатных единиц и долларов. Система ограничений порождается совокупностью таких факторов, как ожидания и требования других государственных организаций, законный статус, требования граждан и групп, представляющих разные интересы, торг внутри организации. Эти ограничения приводят к квазирешению конфликта: они относительно устойчивы, так что какое-то решение появляется, но это лишь квазирешение, поскольку между альтернативными целями всегда кроется противоречие. Обычно ограничения формулируются как предписание избегать приблизительно определенных нежелательных ситуаций и катастроф.

2.Последовательность рассмотрения задач. Противоречие между ограничениями в практической деятельности разрешается путем последовательного рассмотрения задач. Когда возникает какая-то проблема, ею занимаются подразделения организации, наиболее связанные с ней, учитывая при этом ограничения, которые они считают наиболее важными. Когда возникает следующая проблема, ею занимаются другие подразделения, сосредоточивая внимание на другом комплексе ограничений.

3.Стандартные методы деятельности. Свои «высшие» функции, такие, как решение круга важных проблем, контроль за информацией, подготовка должных ответных мер на случай каких-то вероятных событий, организации выполняют, решая задачи «низшего» порядка, например, готовя бюджет, составляя доклады, создавая «технику». Надежное решение этих задач требует стандартных методов деятельности. Но «стандартные» методы не меняются быстро или легко. Без этих стандартных методов было бы невозможно решать некоторые совместные задачи. Однако из-за стандартных методов поведение организаций кажется чрезмерно формализованным, медлительным и не соответствующим требованиям.

4.Программы и репертуар. Организации должны быть способны к действиям, в ходе которых тщательно координируется поведение большого числа людей. Чтобы действовать уверенно, надо располагать комплексом отрепетированных стандартных методов совершения конкретных действий, например ведения боя с вражескими подразделениями или составления ответа на телеграмму из посольства. Каждый такой комплекс образует «программу» (выражаясь языком как драматургии [с.280] , так и кибернетики), которой организация может воспользоваться в определенной ситуации. Перечень программ, относящихся к одному типу деятельности, например ведению боя, составляют репертуар организации. В одном репертуаре всегда весьма ограниченное количество программ. Должным образом приведенные в действие организации реализуют программы, которые не могут быть существенно изменены в конкретной ситуации. Чем сложнее действия и чем больше лиц в них участвует, тем важнее программы и репертуар как определители поведения организации.

5.Уход от неопределенности. Организации не пытаются оценивать степень вероятности событий в будущем. Скорее, они стремятся избежать неопределенности. Создавая обстановку договоренности, организации упорядочивают реакции других действующих лиц, с которыми они должны иметь дело. Первичная среда – отношения с другими организациями, образующими государственный аппарат, – стабилизируется с помощью таких мер, как договоренность о разделе бюджетных ассигнований, о взаимоприемлемых сферах ответственности, об обычной практике. Вторичная среда – отношения с внешним миром – стабилизируется применительно к союзникам путем установления контактов (союзов) и «отношений одноклубников» (Госдепартамента США и Министерства иностранных дел Великобритании или соответствующих министерств финансов).