Лекции экологическое

211

1)наблюдение за состоянием окружающей среды;

2)оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды под воз- действием природных и антропогенных факторов;

3)обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее измене- ниях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприят- ных последствий таких изменений.

Информация, полученная при осуществлении мониторинга, использу- ется при:

-разработке прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

ипринятии соответствующих решений;

-осуществлении контроля в области охраны окружающей среды (эко- логического контроля) и проведении экологической экспертизы;

-прогнозировании чрезвычайных ситуаций и проведении мероприятий по их предупреждению;

-подготовке данных для ежегодного государственного доклада о со- стоянии и об охране окружающей среды.

§7. Государственный учет природных ресурсов, государственные реестры и кадастры природных ресурсов

Одной из функций государственного управления в сфере природополь- зования является ведение учета и оценки природных ресурсов.

Учет и оценка – это две грани, позволяющие оценить один и тот же природный объект с двух позиций – количественной и качественной. Коли- чественный учет объективно отражает, какое количество природных ресур- сов задействовано в хозяйственной деятельности, какое их количество по- требляется, какое количество имеется на сегодняшний день и т.д. В качест- венном учете присутствует оценочный элемент, здесь природный ресурс рас- сматривается с позиций его экономической значимости.

Функции учета:

1)информационная;

2)статистическая;

3)контрольная;

4)фискальная.

Одной из форм учета являются кадастры природных объектов. Кадастр – это свод экономических, экологических, организационных и

технических показателей, характеризующих качество и количество природ- ного ресурса, состав и категории природопользователей.

Единого кадастра природных ресурсов не существует. Кадастры пред- ставлены по видам природных ресурсов.

Виды природоресурсных кадастров

212

-земельный кадастр (ст. 70 Земельного кодекса, ФЗ "О государствен- ном земельном кадастре» от 2 января 2000 г.);

-кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых (ст. 30 Закона «О недрах»);

-кадастр объектов животного мира (ст. 14 ФЗ «О животном мире»).

Цели создания и ведения кадастров

1)информационное обеспечение. Доступность информации о том или ином природном ресурсе и о его пользователях. Это необходимо как для ор- ганов государственной власти, осуществляющих контроль, в том числе нало- говый, так и для граждан и юридических лиц;

2)установление обоснованной платы за природные ресурсы. В зави- симости от количественных и качественных характеристик природного объ- екта устанавливается размер платы за использование природных ресурсов;

3)государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Кадастровый учет облегчает ведение государственного реестра объектов недвижимости;

4)государственный контроль за использованием и охраной природных ресурсов.

Принципы ведения кадастров природных ресурсов

1)единство системы и технологии ведения кадастров на всей террито-

рии РФ

2)непрерывность внесения в кадастры изменяющихся характеристик природных ресурсов

3)открытость сведений кадастров

4)сопоставимость и совместимость сведений государственного зе- мельного кадастра со сведениями, содержащимися в других информацион- ных ресурсах.

В соответствии с Водным кодексом (ст. 31) и Лесным кодексом (ст.ст. 91-91) осуществляется ведение водного и лесного реестров. Государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документиро- ванной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроиз- водстве, о лесничествах и о лесопарках. Государственный кадастровый учет лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре".

Государственный водный реестр представляет собой систематизиро- ванный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся

вфедеральной собственности, собственности субъектов Российской Федера- ции, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассей- новых округах. В государственном водном реестре осуществляется государ- ственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставле-

213

нии водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по дого- ворам водопользования, а также прекращения договора водопользования.

§8. Государственный контроль за рациональным использованием природных ресурсов

Контроль за рациональным использованием природных ресурсов явля- ется необходимой составной частью государственного управления.

Государственный контроль за рациональным использованием природ-

ных ресурсов – это проверка, проводимая органами государственной власти, соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями, т.е. всеми хо- зяйствующими субъектами и гражданами требований по рациональному ис- пользованию и охране природных ресурсов.

Органы государственного контроля, задачи и порядок его проведения определяются Законом «О недрах» (ст.ст. 37-38), ФЗ «О животном мире» (ст. 16), Водным кодексом (ст. 36), Лесным кодексом (ст.ст. 96-98), а также

Положениями о государственном контроле по отдельным видам природных ресурсов, утверждаемых постановлениями Правительства РФ. К таковым от- носятся:

-Положение об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, утв. Постановлением Прави- тельства РФ от 25 декабря 2006 г.;

-Положение об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, утв. Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2007 г.;

-Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утв. Постановлением Прави- тельства РФ от 12 мая 2005 г.

Задачей государственного контроля за природопользованием является обеспечение соблюдения всеми природопользователями установленного по- рядка использования природных ресурсов, законодательства и стандартов (норм, правил) в области изучения, использования и охраны природных ре- сурсов, правил ведения государственного учета и отчетности.

Основными направлениями государственного контроля за рациональ- ным и безопасным природопользованием является обеспечение соблюдения:

-требования законодательства РФ о природных ресурсах и иных норма- тивных актов при проведении всех видов работ, связанных с использованием природных ресурсов;

-установленного порядка предоставления лицензий на природопользо- вание;

-природопользователями условий, определенных в лицензии;

214

-порядка ведения работ по изучению и добыче ресурсов методами и способами, исключающими необоснованные потери ресурсов и снижение их качества;

сохранности объектов, из которых добывался ресурс, ресурсной и тех- нической документации, образцов природных ресурсов, могущих быть ис- пользованными при дальнейшем изучении и использовании природных ре- сурсов;

-государственной регистрации и учета запасов ресурсов и работ по их изучению;

-ликвидации объектов природопользования, не подлежащих дальней- шему использованию;

-порядка и условий использования информации о ресурсах, полученной за счет средств федерального бюджета;

-предотвращения самовольного пользования природными ресурсами.

Тема лекции № 23. Экономический механизм рационального природопользования

(4 часа)

§1. Понятие и роль экономического механизма в обеспечении рационального природопользования

Противостояние экологических и экономических интересов общества – одна из узловых проблем охраны окружающей среды. Долгое время вопросы

использования природных ресурсов и охраны окружающей среды пытались решить с помощью административных методов управления, таких как запре- ты, обязанности, юридические санкции. Регулирование рационального при- родопользования базировалось исключительно на экологическом нормиро- вании, проведении государственной экологической экспертизы, осуществле- нии лицензирования, сертификации. Особенностью всех перечисленных ме- тодов является то, что, они основаны на административном предписании или приказе, выполнение которых обеспечивается принудительной силой госу- дарства.

Но в начале 90-х годов в качестве альтернативы административным ме- тодам стали предлагаться методы экономического регулирования. Суть эко- номического регулирования состоит в том, чтобы выработать у природополь- зователя материальную заинтересованность в рациональном природопользо- вании и охране окружающей среды.

Основные положения, касающиеся экономического регулирования, предусмотрены главой 4 ФЗ «Об охране окружающей среды», главой 7 ФЗ «О животном мире», ст. 20 Водного кодекса, главой 11 Лесного кодекса, разделом 5 Закона «О недрах».

215

Легальное определение экономического регулирования отсутствует, поэтому воспользуемся определением, сформированным в научной литера- туре.

Экономическое регулирование – осуществляемое посредством правовых форм государственное регулирование, целью которого является учет объек- тивных экономических законов в решении вопросов рационального исполь- зования природных ресурсов. Правовыми способами экономического регу-

лирования являются дозволение, предписание и стимулирование.

Ранее Закон «Об охране окружающей природной среды» 1991 года ис- пользовал термин «экономический механизм охраны окружающей природ- ной среды» (природоресурсное же законодательство, сформированное в се- редине 90-х годов всегда оперировало термином «регулирование»). Закон «Об охране окружающей среды» 2002 г. не использует данное понятие. Под экономическим механизмом понималась совокупность предусмотренных за- конодательством экономических мер обеспечения охраны окружающей сре- ды. Причины, по которым законодатель отказался от использования термина «механизм», заменив его на термин «регулирование», определить достаточно сложно. Возможно, данный термин стал употребляться вслед за природоре- сурсными актами: Водным кодексом 1995 г., Лесным кодексом 1997 г., Зако- ном о животном мире. В целях упорядочения терминологии. Другой причи- ной может быть изменение структуры экономического механизма. Ранее За- кон 1991 года содержал системный подход к экономическим инструментам, устанавливал их организационную взаимозависимость. Именно это позволя- ло рассматривать экономические методы в качестве механизма, т.е. системы взаимодействующих, взаимосвязанных элементов, направленных на дости- жение общего результата. В ФЗ «Об охране окружающей среды» 2002 из ря- да методов экономического регулирования исключены кадастры, платежи за использование природных ресурсов и экологические фонды. Несмотря на то, что большинство элементов экономического механизма остались, в результа- те упразднения экологических фондов потерялась взаимосвязь между ними. Поэтому целесообразнее говорить именно о экономическом регулировании, а не о экономическом механизме.

Роль экономического регулирования определяется выполняемыми им функциями. В литературе выделяют следующие функции экономического регулирования:

1)функция обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды;

2)стимулирующая функция. Она заключается в создании условий ма-

териальной заинтересованности хозяйствующих субъектов в выполнении требований природоресурсного законодательства. Данная функция выполня- ется не всеми методами экономического регулирования. Стимулирующую

216

роль призваны играть: платежи за природопользование, налоговые и кредит- ные льготы, иные поощрительные меры.

Конечной задачей экономического регулирования в области использо-

вания природных ресурсов является обеспечение с помощью экономических мер достижения целей экологической политики государства, достижения равновесия между экологическими и экономическими интересами общества. Эта задача будет решена тем успешнее, чем оптимальнее будут урегулирова- ны и реализованы отдельные элементы экономического регулирования.

Говоря о роли экономического регулирования в области использования природных ресурсов, следует помнить, что оно предполагает определенную автономию воли природопользователя в рамках, установленных законом. Поэтому оно не может распространяться на сферы деятельности, связанные с высоким риском для окружающей среды, для жизни и здоровья граждан, та- ким как, например, обращение с токсичными, радиоактивными веществами и отходами и пр.

Следовательно, экономические методы регулирования в области ис- пользования природных ресурсов, не являются альтернативой администра- тивным. Эти методы регулирования дополняют друг друга. Только их опти- мальное сочетание, ни в коем случае не противопоставление позволит дос- тичь конечной цели – обеспечения рационального и устойчивого природо- пользования.

Законом «Об охране окружающей среды» в ст. 14 перечислены методы экономического регулирования. Перечень является открытым, в законе со- держится порядка 10 методов, некоторые из них для удобства изучения объе- диним.

1.Планирование природоохранных мероприятий.

2.Установление платы за негативное воздействие на окружающую

среду.

3.Установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, лимитов на размещение отходов.

4.Проведение экономической оценки природных объектов и оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду.

5.Предоставление налоговых и кредитных льгот при внедрении наи- лучших технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторич- ных ресурсов и переработке отходов.

6.Поддержка предпринимательской, инновационной деятельности, на- правленной на охрану окружающей среды, в том числе экологического стра- хования.

7.Возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде.

Природоресурсное законодательство дополнительно к перечисленным

методам содержит плату за использование природных ресурсов. А ФЗ «О животном мире» устанавливает в ст. 51 структуру экономического регулиро-

217

вания охраны и использования объектов животного мира, которая включает в себя:

-учет и экономическую оценку объектов животного мира; -экономически обоснованную систему платежей за пользование живот-

ным миром; -бюджетное финансирование мероприятий по охране и воспроизводст-

ву объектов животного мира; -экономически обоснованную систему штрафов и исков за нарушение

законодательства Российской Федерации об охране и использовании живот- ного мира;

-целенаправленное использование средств, получаемых от реализации конфискованных орудий незаконного добывания объектов животного мира, в том числе транспортных средств и продукции, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, а также добровольных взносов граждан и юридических лиц.

Не все перечисленные в ст. 14 ФЗ «Об охране окружающей среды» ме- тоды можно бесспорно отнести к экономическим. Так, например, установле- ние лимитов, т.е. ограничений на выбросы и сбросы является мерой админи- стративного характера, направленной на сокращение негативного воздейст- вия на окружающую среду. Кроме этого, возмещение вреда, причиненного окружающей среде в результате хозяйственной деятельности не является ме- тодом экономического регулирования. Это вид правовой ответственности – имущественная ответственность.

Много вопросов вызывает такой новый метод как поддержка предпри- нимательской и иной деятельности в области охраны окружающей среды. Не ясно как должна осуществляться поддержка, какими средствами и способа- ми. Почему особо выделено экологическое страхование, но не выделен, на- пример, экологический аудит. Скорее данный метод похож на одну из целей экономического регулирования.

Почему-то исключено финансирование природоохранных мероприя- тий, вероятно, это связано с отсутствием особого механизма направления средств на охрану окружающей среды. Старый Закон содержал четкие указа- ния на источники финансирования природоохранных мер.

Таким образом, с учетом изложенных замечаний, нами будут рассмот- рены следующие методы экономического регулирования: планирование и финансирование; вопросы платы за использование природных ресурсов, а также меры экономического стимулирования (установление налоговых, кре- дитных и иных льгот).

§2. Планирование в сфере природопользования

218

Говоря о планировании, параллельно следует затронуть вопрос о фи- нансировании мероприятий по обеспечению рационального природопользо- вания. Мы объединяем два этих метода по причине их тесной взаимосвязи. Любой план или программа останется благим пожеланием, если будут отсут- ствовать источники финансирования мероприятий, предусмотренных этим планом.

Вобщей форме требования к планированию установлены ст. 15 Закона «Об охране окружающей среды». Закон закрепляет не только государствен- ное планирование, но и планирование на уровне хозяйствующих субъектов. Это очень важное положение закона, старый закон не предусматривал такой обязанности природопользователей.

Государственное планирование должно осуществляться на уровне Рос- сийской Федерации и на уровне субъектов Федерации. Причем на федераль- ном уровне разрабатываются программы экологического развития государ- ства, а на региональном – целевые программы охраны окружающей среды.

П. 2 ст. 15 указывает, что при разработке программ различных уровней

должны учитываться предложения и рекомендации граждан и общественных объединений. Но, к сожалению, механизм учета мнения населения, вновь не закреплен.

Планирование мероприятий по рациональному использованию и охра-

не природных ресурсов осуществляется с учетом государственных прогнозов социально-экономического развития, а также на основании научных иссле- дований, направленных на решение задач в области охраны окружающей среды.

Видеале государственное планирование должно строиться на принци- пах иерархичности плановых документов: концепции – прогнозы – програм- мы. В настоящее время три названных элемента планирования мало увязаны между собой. Программы, в свою очередь, должны быть взаимосвязаны по уровням – федеральные, региональные, муниципальные. Помимо мероприя- тий практического характера, в рамках программ должны ставиться и ре- шаться проблемы совершенствования законодательства, разработки новых стандартов и иных нормативно-технических документов.

Общие нормативные требования к экологическому планированию оп- ределены ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социаль- но-экономического развития РФ» от 20 июля 1995 г.

Странным представляется отсутствие обязательных требований по планированию на уровне муниципальных образований. Вероятно, данный вопрос должен решаться в рамках субъектов Российской Федерации.

Как отмечалось ранее, закон устанавливает обязанность разработки и планирования природоохранных мероприятий для хозяйствующих субъек- тов. В соответствии с п. 4 ст. 15 Закона «Об охране окружающей среды» юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие хо-

219

зяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, обязаны планировать, разрабатывать и осуществлять мероприятия по охране окружающей среды в порядке, установленном зако- нодательством. Норма отсылочная, такой порядок в настоящее время отсут- ствует.

Предметом такого планирования могут быть: 1) строительство или ре- конструкция очистных сооружений, 2) технологическая модернизация, т.е. внедрение безопасных, малоотходных или безотходных технологий, 3) повышение экологических характеристик выпускаемой продукции,

4)снижение риска экологических аварий на производственных объектах,

5)снижение выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов до установленных нормативов ПДВ И ПДС, если предприятие действует в режиме временно-согласованных сбросов и выбросов.

Финансирование охраны окружающей среды. Адекватное финансиро- вание – важнейшее условие для решения задач обеспечения рационального природопользования. Как уже отмечалось ранее Закон «Об охране окружаю- щей среды» 2002 года не содержит никаких специальных требований относи-

тельно финансирования программ и мероприятий по охране окружающей среды, поэтому, можно сделать вывод, что финансирование охраны окру- жающей среды осуществляется в соответствии с общими нормами бюджет- ного законодательства. Исключение составляет статья 51 ФЗ «О животном мире», в которой одним из элементов структуры экономического регулиро- вания охраны и использования объектов животного мира, является бюджет-

ное финансирование мероприятий по охране и воспроизводству объектов животного мира.

Ранее закон 1991 «Об охране окружающей природной среды» преду- сматривал перечень источников финансирования, основными среди которых являлись средства бюджетов всех уровней (т.е. федерального, регионального и местного), а также средства экологических фондов.

На сегодняшний день остался лишь один источник финансирования – средства бюджетов федерального, регионального и местного уровней. Ни для кого не секрет, что финансирование мероприятий по рациональному приро- допользованию осуществляется по остаточному принципу. Одной, но чрез-

вычайно шаткой гарантией выделения средств на охрану окружающей среды является ФЗ «О бюджетной классификации РФ» от 15 августа 1996 г. Дан-

ный закон предусматривает в качестве обязательного элемента бюджетной классификации статью расходов 0600 на охрану окружающей среды и при- родных ресурсов. Т.е. это обязательная статья расходов в бюджетах всех уровней. Но наличие данного требования не является достаточной правовой гарантией. Необходимо, чтобы в законодательстве была определена некая

оптимальная величина расходной части бюджета на охрану окружающей среды, ниже которой нельзя опускаться при планировании бюджета.

220

§3. Плата за пользование природными ресурсами (понятие, виды, система платежей)

Вопрос о платности природопользования имеет долгую историю. По мере изменения экономических, социальных, экологических обстоятельств жизни общества менялись мотивации взимания платы, представления о ее экономической и правовой природе, правовые формы платы, круг субъектов и т.д.

Дискуссия относительно целесообразности и экономической эффек-

тивности платы за природопользование велась в российской экономической и юридической литературе в течение многих лет. В ряде экономических ис- следованиях плата за природные ресурсы рассматривалась как основной сти- мул к их рациональному использованию, экономному потреблению, к осу- ществлению мероприятий по их охране и воспроизводству. Ученые правове- ды периода 70-80 годов скептически относились к этой проблеме, они не со- глашались с регулирующими возможностями платы в решении экологиче- ских проблем.

Данная позиция в значительной степени объяснялась особенностями правового режима природных ресурсов того периода: исключительная госу-

дарственная собственность на природные ресурсы и средства производства делали плату простым «перекладыванием» средств из одного государствен- ного кармана в другой.

Экономические реформы конца 80-х – начала 90-х годов были сопря- жены с радикальным изменением государственной политики в этой области.

Установление платы за природные ресурсы стало возможным после отмены исключительной государственной собственности на землю и другие природ- ные ресурсы, превращение их в объект купли-продажи и других гражданско- правовых сделок.

В связи с этим в 1991 году был принят Закон РСФСР «Об охране ок- ружающей природной среды». В статье 20 названного закона была установ- лена плата за использование природных ресурсов и плата за загрязнение ок- ружающей природной среды. Ценность и новизна положений закона заклю- чалась в том, что плата рассматривалась как правовая форма регулирования отношений по охране окружающей природной среды и рациональному при- родопользованию, но отнюдь не в качестве фискальных инструментов. Дан-

ный закон утратил силу в связи с принятием нового Федерального закона от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды». В новом законе не- сколько изменился подход к определению видов и форм платы за природо- пользование. Новые тенденции в развитии института платности природо-

пользования также обозначились в связи с принятием и введением в действие части первой Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, части второй