Разновидности публичной власти
Власть государства и власть любого публично-правового образования имеют одинаковый социальный характер (иное невозможно) и объединяются общим термином - "публичная власть". Однако в то же время социальный и юридический источник публичной государственной власти и публичной власти иных публично-правовых образований необходимо различать. Социальный источник первой в демократических странах - воля народа, образующего общество. Юридически это закрепляется конституцией государства на основе суверенности, неограниченности такой власти. С этим связан принцип верховенства государственной власти по сравнению со всеми иными публично-правовыми образованиями.
Социальный источник собственной власти в иных публично-правовых образованиях другой. Это воля народа (населения) данного публично-правового образования. Она нашла свое выражение в конституциях субъектов федераций (в США - особенно отчетливо в старых, в России - в конституциях республик в составе РФ, в уставах других субъектов РФ, в воле народа Шотландии на референдуме 1998 г., когда он проголосовал за территориальную автономию, в уставах муниципальных образований). В основных законах субъектов РФ есть и прямые формулировки такого рода. Например, ст. 4 Устава Ставропольского края устанавливает: "Источником государственной власти в Ставропольском крае является его население". Речь идет на деле не о государственной власти, а о власти субъекта РФ в соответствии с предметами ведения и полномочиями, установленными Конституцией РФ и федеральными законами. Поэтому юридическими источниками публичной власти иных, чем государство, публично-правовых образований являются акты государства (прежде всего, конституция государства), они наделяют публично-правовые образования кругом предметов ведения и властными полномочиями, а также собственные правовые акты (прежде всего, основополагающий акт публично-правового образования - конституция, устав), принятые в соответствии с конституцией и законами государства.
Та или иная модель публичной власти отражает своеобразие ее главных качеств в рамках ее сущности как публичной власти. Такие модели соответствуют выделенным выше основным публично-правовым образованиям с собственной публичной властью, которые существуют в современном мире. Это - суверенная государственная власть, государствоподобная власть субъекта федерации как государственного образования, автономная публичная власть, местное самоуправление в муниципальном образовании и общинно-родовая власть в публично-правовых образованиях коренных малочисленных народов. При использовании любой модели создаются органы публичной власти, которые в территориальных масштабах своей деятельности осуществляют управление (управление понимается не только как администрирование, а в более широком смысле этого слова).
Государственной властью является только власть государства, только она суверенна. Хотя в Конституции РФ власть субъектов РФ тоже называется государственной (ст. 5, 73, 76 и др.), вряд ли это положение верно. Государственная власть на территориях субъектов РФ (как и на всей государственной территории) представлена законодательством органов государства (в России - законами РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства и др.), деятельностью "делегатур" государственной власти на местах - главных управлений министерств, федеральных судов, прокуратуры РФ и др. Государственная власть распространяется на всю территорию государства (в том числе подвижную - корабли, самолеты под флагом государства и др.), остальные модели публичной власти действуют только в рамках их территории. Государственная власть суверенна и верховна. Она вправе ограничить власть других публично-правовых образований, они не могут ограничить государственную власть. Государственная власть имеет учредительный характер по отношению к другим моделям публичной власти.
Публичная негосударственная власть субъектов федерации кроме РФ называется государственной также в Конституции 1999 г. федеративной Венесуэлы. Такая характеристика приводит к выводам, которые не могут быть приняты. Если в каждом субъекте федерации существует своя государственная власть, то можно прийти к выводу, что в России имеются 84 государственные власти (РФ и 83 субъектов РФ), в Венесуэле - 29 (федерации и 28 ее субъектов). Такой подход уже привел к тому, что в законодательстве России появились две "государственные собственности" на землю (РФ и субъектов РФ), две "государственные службы" и т.д. Все это ведет к огромной правовой путанице и нуждается в исправлении.
Автономная негосударственная публичная власть существует в двух разновидностях: законодательная автономная власть и административная автономная власть (первую называют также политической, но представляется, что такое название менее точно, хотя и применение термина "законодательная" имеет исключения (об этом ниже)). Законодательная автономия обладает правом собственного законодательства. Большинство автономных образований (если исключить Китай с его 154 административными автономиями) являются законодательными. К ним относятся 20 автономных областей в Италии, 17 автономий в Испании, Гренландия в Дании, Шотландия в Великобритании, Республика Каракалпакия в Узбекистане, Автономная Республика Нахичевань в Азербайджане и др. К этой же группе, по существу, относится Автономная Республика Крым на Украине, но ее высший представительный орган, в отличие от других законодательных автономий, законы издавать не вправе. Акты, называемые законами, издает только высший представительный орган Украины (Верховная Рада), Крым принимает свои постановления.
Административных автономий (опять-таки если не считать автономии в Китае) в мире сравнительно немного: Уэльс в Великобритании, два автономных округа на побережье Никарагуа, населенные индейскими племенами, Горно-Бадахшанская автономная область в Таджикистане и др. Еврейская автономная область и сохранившиеся после реорганизации 2006 - 2008 гг. четыре автономных округа в России являются субъектами РФ, лишь сохранившими прежние названия, и не следует делать ошибок <4>, относя их к публично-правовым образованиям типа автономий.
--------------------------------
<4> См.: Кутафин О.Е. Российская автономия. М., 2006. С. 345.
Решение вопроса о предметах ведения и полномочиях государства, с одной стороны, и территориальных автономий - с другой, имеет иную форму, чем в федерациях. В отличие от федераций, где применяется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, государство обычно (есть исключения) лишь выделяет автономиям некоторые, как правило, не очень существенные полномочия (более существенные полномочия имеют Шотландия, Гренландия <5> и некоторые другие законодательные автономии). Разграничение осуществлено только в Конституции Испании 1978 г. Об административных автономиях в законах государства нередко лишь в общей форме говорится, что в автономиях такого рода должны учитываться особенности языка, культуры, быта населения той или иной автономии.
--------------------------------
<5> Гренландия в отличие от ее метрополии - Дании даже с Европейским союзом имеет особый договор.
Муниципальная публичная власть - негосударственная власть территориального публичного коллектива по вопросам местного значения. Она действует в форме местного самоуправления, что в России детально изучается в муниципальном праве.
Общинно-родовая публичная власть представлена двумя формами: родовыми советами коренных малочисленных народов в России и "саамскими парламентами" в некоторых Скандинавских странах. В России действует развитое федеральное законодательство, относящееся к коренным малочисленным народам Севера и Дальнего Востока, это законодательство, равно как и организация управления в общинно-родовых образованиях России, детально исследована В.А. Кряжковым <6>.
--------------------------------
<6> См.: Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М., 2010.
Саамы в Финляндии, Норвегии, Швеции создали свои органы, называемые "саамскими парламентами". Законов они не принимают, но правительства названных стран обязаны консультироваться с ними по вопросам, затрагивающим интересы саамов (особенно это относится к природным ресурсам и выпасам оленей).
В статье рассмотрены не все возможные модели публичной власти. Жизнь богаче, она постоянно вносит свои коррективы.