Публичная власть в современном обществе (в.Е. Чиркин)
Чиркин Вениамин Евгеньевич, главный научный сотрудник Института государства и права РАН, заведующий кафедрой конституционного права и сравнительного государствоведения юридического факультета МПСУ, доктор юридических наук, профессор.
В статье рассматриваются связи территориального публичного коллектива, публично-правового образования, публичной власти и ее разновидностей в современном государственно организованном обществе.
Ключевые слова: территориальный публичный коллектив; публично-правовое образование; публичная власть; виды публично-правовых образований разновидности публичной власти.
Территориальный публичный коллектив и публичная власть
Коллективы людей и власть в них, вырастающая из общих интересов, общей воли и руководства коллективом, бывают самыми различными. Существуют многие виды производственных коллективов, общественных и религиозных объединений, территориальных сообществ, группировок по интересам и т.д. Коллективами особого рода являются территориальные публичные коллективы - сообщества людей, живущих на территориях с фиксированными границами разного рода. К их числу относятся: само государственно организованное общество той или иной страны (например, в Китае или Германии существуют разные общества): народ, организованный в рамках субъекта федерации (в Татарстане в России или в штате Техас в США), являющийся частью народа общества; население территориальной автономии (Крыма или Шотландии); муниципального образования (в крупном государстве имеются десятки тысяч муниципальных образований, в России в 2010 г. их было 23 907, во Франции - более 36 тысяч).
В России существуют также другие своеобразные территориальные публичные коллективы - подвижные родовые общины коренных малочисленных народов, создающие свои органы самоуправления. В Норвегии, Швеции, Финляндии есть коллективные образования саамов, создавшие свои "саамские парламенты" (законы они не принимают). В Австралии, Канаде, США, Новой Зеландии созданы резервации для коренных народов (индейцев, маори), которые хотя и имеют некоторые признаки территориальных публичных коллективов, но не являются в полной мере ими, поскольку во многих случаях коренные народы в свое время были насильственно переселены в места нового жительства и полного самоуправления не имеют. Не являются в полной мере территориальными коллективами и союзные или федеральные территории (владения), тоже находящиеся под управлением федеральных властей. Наконец, не образует собственного территориального коллектива население административно-территориальной единицы, управляемой должностными лицами, назначенными сверху (например, 10 административных округов в г. Москве (субъекте РФ) - Восточный, Северный, Южный, и др.). Они не имеют собственных выборных органов и управляются назначенными префектами. Создание населением собственных выборных органов - один из главных признаков территориального публичного коллектива, в рамках которого существуют и другие объединения населения (общественные и иные).
С понятием территориального публичного коллектива связано понятие публичной власти. Территориальные публичные коллективы, в современных условиях, как правило, создают различные формы территориальных публично-правовых образований. Такими формами, на наш взгляд, в условиях России являются: само государство в его границах, субъект Федерации - государственное образование, территориальная автономия, муниципальное образование, общинное публично-правовое образование коренного малочисленного народа. Именно с ними, на наш взгляд, связано существование особой публичной власти таких образований. Свои предметы ведения и полномочия имеет государство (например, исключительные федеральные полномочия по ст. 71 Конституции РФ), свои предметы ведения и полномочия имеют субъекты РФ, свои - автономные образования (например, полномочия Крыма на Украине установлены Конституцией Украины 1996 г. и продублированы Конституцией Автономной Республики Крым 1998 г., полномочия Шотландии установлены Законом британского парламента 1998 г.).
Вместе с тем наряду с собственной публичной властью на территории публично-правовых образований, иных, чем государство, действуют также суверенная власть государства (она распространяется на всю территорию государства), его органы, публичная власть вышестоящих публично-правовых образований и их органы в тех пределах, которые определены конституцией и законами государства в соответствии с их предметами ведения и полномочиями (например, в федеративном государстве в муниципальных образованиях действуют законы и иные акты государства, законы и иные акты субъектов федерации, существуют отделы и отделения отраслевых министерств и ведомств исполнительной власти государства, исполнительной власти субъекта федерации). Такие акты и органы, однако, не должны нарушать определенной автономии, самостоятельности публично-правовых образований как формы реализации воли их населения. Пределы такой самостоятельности определены конституцией и законами государства как предметы ведения и полномочия соответствующих образований (например, для муниципальных образований это вопросы местного значения).