Конкуренция и выбор в энергетике

тарифов. Стимулы на повышение эффективности в основном возникают благодаря задержкам в установлении цен со стороны органов регулирования.

В Модели 1 основной риск обычно передается потребителям за счет регулирования затрат на услуги. Клиент платит за ошибки в размещении инвестиций, за изменения в спросе, непредвиденное устаревание технологий и практически за все остальное. Это уменьшает риск, который берут на себя инвесторы интегрированной компании, что в свою очередь может привести к уменьшению стоимости капитала, используемого компанией для инвестиций. Однако, это также может привести к ошибкам в решении о строительстве, поскольку стоимость капитала для инвестиций в целом представляется низкой, если риск того или иного проекта, а, следовательно, и стоимость капитала, приемлемого для этого проекта, высоки.

Взыскивание всех расходов с потребителей, при котором цены увеличиваются в случае возрастания затрат, обеспечивает плохие стимулы для сокращения себестоимости. Различные меры, в целом известные под названием “регулирование стимулов”, могут улучшить стимулирование за счет перекладывания некоторой части риска на владельцев или операторов активов. Общеизвестно, что цены должны, по крайней мере частично, быть отделены от себестоимости, что обеспечивает стимул к сокращению себестоимости. Даже в условиях форм регулирования, основанных на себестоимости, медленные темпы процесса регулирования в изменении цен в зависимости от затрат (задержка в регулировании) может способствовать значительному обособлению цен от затрат. В число других методов входят определенные ограничения на возможность взыскивать повышающиеся затраты с потребителей, индексирование цен в соответствии с независимым измерением затрат (например, индексирование розничных цен) или установление траектории цен заранее.10

Стоимость строительства электростанции в значительной мере определяет цену конечного продукта. Таким образом, на решение о строительстве, о его завершении в сроки и о бюджете оказывается давление, направленное на замену рыночных механизмов на “плановый процесс”. Это ведет к возникновению систем предложений в Модели 2 и конкурентного рынка в Моделях 3 и 4.

4.6. ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ПО СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ

Одной из привлекательных сторон Модели 1, которая сохраняется в Модели 2, но значительно уменьшается в Моделях 3 и 4, является способность учитывать имеющиеся социальные. Эти обязательства требуются правительством, но им нет места на рынках с полноценной конкуренцией. Мы можем разделить их на две группы

10Вопросы, возникающие в связи с должной формой регулирования, носят различный характер и в данной работе не могут быть рассмотрены полностью. Читатели, интересующиеся этими вопросами, могут найти информацию в работе Литтлчайлд С.К. (1983 г.) “Регулирование рентабельности в британской отрасли связи” (Отчет Госсекретарю, февраль 1983 г.) (Littlechild, S.C. (1983) Regulation of British Telecommunications Profitability (Report for the Secretary of State, February 1983)), в котором содержится полезный анализ различных форм регулирования и контроля.

37

в наших целях: обязательства, связанные с производством электричества, и обязательства, которые не связаны с производством. В первую группу входят “обязательства в отношении поставки”11, регулирование выброса отходов в окружающую среду, разнообразие источников топлива и субсидирование угольной промышленности и ядерной энергетики. Обязательства в отношении социальной политики, не связанные с производством электричества, включают в себя универсальное ценообразование на территориях с различными затратами, электрификацию сельской местности, скидки для потребителей, которые потребляют большие количества электроэнергии, сниженные тарифы для малообеспеченных слоев населения, программы охраны окружающей среды и высокие налоги в местный бюджет. В Модели 1 все эти моменты могут быть достигнуты, однако в последующих моделях направления политики, связанные с производством электричества, сталкиваются с серьезными препятствиями.

Способность выполнять эти задачи обеспечивается благодаря монополии коммунальной компании на своих потребителей, которая позволяет коммунальной компании взыскивать с них избыточные расходы. Высокие затраты на производство и избыточные мощности могут поддерживаться только в том случае, если у потребителей нет выбора. Также возможна дискриминация среди потребителей, поскольку структура тарифов может предусматривать продажу электричества крупным потребителям по ценам, отличающимся от цен для мелких потребителей.

Коммунальные компании в Модели 1 часто осуществляют так много направлений социальной политики, что они практически превращаются в сборщиков налогов. Эти направления политики основываются на сверх-рыночных затратах, которые отрасль может взыскивать благодаря своей монопольной позиции и благодаря большому спросу на продукт, который является практически необходимым. Примерами являются угольная промышленность в Германии и Великобритании, профессия инженера во Франции и ветряные электростанции в США.

4.7.ВЛИЯНИЕ НА СТОИМОСТЬ АКТИВОВ И “НЕОКУПЛЕННЫЕ” ЗАТРАТЫ

Доходы и стоимость активов в системе, определяющейся Моделью 1, тесно связаны с принятыми в бухгалтерском учете концепциями стоимости услуг, а не с рыночными оценками.

В Модели 1 доход коммунальной компании определяется тарифами. Орган регулирования или государство регулирует тарифы с целью обеспечения прибыли на капитал и поддержания цен в соответствии с затратами. При условии, что тарифы установлены на адекватном уровне и при условии получения доходов, производители получают адекватные прибыли. Модель 1 основывается на том, что потребители на

11Обязательство в отношении поставки электричества определяется по-разному в различных местах. В общем мы имеем ввиду обязательство предлагать услугу и/или обязательство построить достаточные мощности, позволяющие гарантировать некоторый определенный уровень надежности.

38

обслуживаемой территории оплачивают капитальные затраты электростанций и обеспечивают адекватный уровень прибылей. Конечно, органы регулирования не всегда обеспечивают адекватные доходы; иногда они могут разрешить слишком высокий доход. “Задержка в регулировании” (медленные темпы изменения цен в зависимости от затрат) вызывает некоторое отклонение во взимании полной стоимости. Однако, органы регулирования ссылаются на то, что коммунальная компания получает возмещение разумных расходов.

Потребители в системе Модели 1 не только оплачивают все расходы коммунальной компании12, но и принимают на себя риск, связанный с изменениями в технологии, которые ведут к устареванию существующих электростанций. Потребители принимают на себя риск в связи с ошибками, непреднамеренно допускаемыми коммунальной компанией. Во многих случаях потребители также платят за выполнение мер социальной политики, которые органы регулирования или правительство считают целесообразными, однако, которые не имеют прямого отношения к обеспечению дешевого электричества. В обмен на это органы регулирования закрепляют за коммунальной компанией обязательство осуществлять поставки, которые бы гарантировали снабжение потребителей электричеством.13

В хорошо регулируемой и хорошо управляемой коммунальной компании, работающей по Модели 1, цены устанавливаются с расчетом выплаты необходимой нормы прибыли акционерам независимо от того, являются ли акционерами частные лица или государство. Стоимость активов (скажем, как она определяется на фондовом рынке при условии, что компания находится в частной собственности) примерно равна стоимости активов, занесенных в учетные книги компании. Это сохраняет свою достоверность даже при условии допущения ошибок в прошлом или насаждения государством социальных задач. Компания может сохранять стоимость своих активов до тех пор, пока форма контроля за ценой позволяет ей получать адекватные доходы с потребителей.

4.8. НЕОБХОДИМОСТЬ ПЕРЕМЕН

Модель 1 (монополия и монопольные услуги) очевидно начинает разрушаться, если предельная стоимость производства, в котором присутствует конкуренция, или цена, которую могут предложить новые участники рынка, меньше, чем цена, установленная унитарной коммунальной компанией.

Цена унитарной компании может быть выше, чем цена в условиях конкуренции, потому что:

12“Потребители оплачивают все расходы” - конечно, в некоторых странах, как диктует социальная политика, потребители платят намного меньше себестоимости и коммунальная компания работает в условиях постоянного недостатка средств.

13В развитых странах обязательство осуществлять поставки часто интерпретируется как абсолютное обязательство. В странах с менее развитой экономикой это обязательство в большей мере сводится к исключению дискриминации в распределении дефицита.

39

•политика в отношении амортизации, проводимая при режиме регулирования, не учитывает должным образом технический прогресс;14

•электростанции, купленные в прошлом, оказались плохими приобретениями (атомные электростанции зачастую были слишком дорогими);

•выбор электростанции унитарной компанией должен соответствовать целям социальной политики, однако, аналогичные требования не распространяются на конкурентов;

•большие объемы топлива (например, газа) могут быть приобретены по низким ценам, благодаря чему другая технология может превратиться в более дешевую альтернативу. (Это представляется основным фактором во многих случаях.)

Коммунальные компании, функционирующие по схеме Модели 1, также часто вызывают недовольство своим отказом предложить разумные условия в случаях, когда потребители устанавливают свое собственное оборудование и нуждаются в поддержке. Бывали случаи, когда коммунальные компании отказывались покупать избыток электричества у производителей, вырабатывающих энергию для собственных нужд, а также отказывались предоставить доступ к своим линиям электропередач. В Великобритании действовал закон, предусматривающий свободный доступ к линиям электропередач для независимых производителей на протяжении шести лет до осуществления радикальной реструктуризации. Желающих не нашлось по причине условий передачи электроэнергии, предложенных унитарной коммунальной компанией, функционирующей по Модели 1, CEGB. В США судебные процессы в отношении излишка электроэнергии были затяжными и дорогостоящими.

4.9. ПРИМЕРЫ МОДЕЛИ 1

Большинство стран начинают с монополии, охватывающей всю отрасль электроснабжения страны. В некоторых случаях существует только одна монополия на всю страну, а иногда - местные монополии. Такая форма организации существовала почти во всех странах вплоть до 1980 года, и до сих пор существует во многих странах. Electricite de France (EDF) полностью владеет отраслью во Франции. Великобритания была примером Модели 1 до 1990 года; CEGB принадлежали производство и передача электроэнергии при существовании отдельных компаний по распределению электричества. Италия, Малайзия и Япония - все эти страны следуют Модели 1.

14“Экономическая” амортизация является измерением уменьшающейся со временем экономической стоимости активов с точки зрения будущих потоков доходов. Поскольку технический прогресс влияет на ожидаемые в будущем доходы, он автоматически учитывается в качестве фактора при расчете амортизации. Однако, нормативные и финансовые счета только приблизительно отражают это понятие амортизации. Таким образом, стоимость тех или иных активов, приведенная в нормативных и бухгалтерских отчетах, может значительно отличаться от их экономической стоимости.

40

В США существовала почти полная монополия до принятия PURPA в 1978 году. Коммунальные компании, принадлежащие инвесторам, обслуживали практически всю страну и имели монополию в отрасли, начиная от производства электричества и кончая конечными потребителями. (Кроме этого существовало несколько электрических компаний, находящихся в общественной собственности и имеющих право на безналоговое финансирование, а также несколько отдельных компаний, занимающихся розничной продажей / распределением, которые покупали электричество у единого поставщика.15)

Несмотря на существование многочисленных компаний по производству и распределению электричества, одни из которых находятся в частной собственности, а другие - в государственной, в Венесуэле система также функционирует в соответствии с Моделью 1. Только коммунальные компании имеют право на производство электроэнергии, и не существует выбора, у кого покупать и кому продавать. В список стран, относящихся к Модели 1, входят почти все страны, поскольку движение в сторону конкуренции является довольно новым и другие модели являются исключением.

4.10. ВЫВОДЫ

Модель 1 оставалась основной моделью на протяжении столетия, и на то есть веские причины. Эта форма вертикально интегрированной организации сделала возможным развитие крупномасштабных систем электропередач и позволила создать крупные электростанции. Эти аргументы в пользу получения экономии за счет крупных масштабов, которые приводились на протяжении многих лет и по-прежнему относятся к некоторым развивающимся странам, оправдывали монопольную организацию.

Полная монополия также позволяет субсидировать менее развитые территории, осуществлять электрификацию сельской местности, использовать местные виды топлива и воплощать другие направления государственной политики. Направления этой политики могут и в будущем предполагать монополию в области производства и розничной продажи электричества.

15Необходимость получения свободы обращения к альтернативным источникам электроснабжения, с которой сталкиваются эти компании, занимающиеся исключительно распределением электричества, привела к дорогостоящим судебным процессам, хотя в основном существовала необходимость в более низких ценах, предлагаемых поставщиком, которые обеспечивали бы более низкие невозвратные издержки, а не более низкие предельные затраты.

41

ПРИЛОЖЕНИЕ А

РЫНКИ С ВОЗМЕЩЕНИЕМ ЧАСТИЧНЫХ ЗАТРАТ

Вертикально интегрированные коммунальные компании имеют монополию на продажу электроэнергии конечным потребителям в своих юрисдикциях, однако, они заключают соглашения о координации усилий или объединении своей продукции в едином рынке (“пул”) с соседними коммунальными компаниями. Их можно назвать “наличными рынками”, поскольку наличный рынок определяется как рынок немедленной поставки продукции. Эти рынки могут первоначально использоваться для краткосрочной поддержки в экстремальных случаях. Они могут перерасти в механизмы, обеспечивающие более регулярные краткосрочные сделки с электроэнергией и позволяющие сократить общие затраты в течение короткого промежутка времени. Они могут постепенно развиться в среднесрочные торговые соглашения.

Пример соглашения об объединении в рамках Модели 1

В Соглашении о совместной деятельности в Швеции говорится, что:

Каждая компания должна обеспечивать соответствие своего потребления электричества или энергии принадлежащим ей производственным мощностям или количеством электричества, покупаемым на основе долгосрочных соглашений.1

Для должного осуществления совместной деятельности цена на электричество, временно находящееся в общих энергосистемах, должна основываться только на переменных затратах. С точки зрения справедливости, необходимо, чтобы все электрические коммунальные компании, участвующие в совместной деятельности, брали на себя соответствующую часть капитальных затрат, понесенных в их системах производства электричества.2

Эти два параграфа определяют объединение (“пулинг”) в рамках Модели 1. Требования заключаются в том, что каждая компания владеет мощностями, необходимыми для удовлетворения своих собственных потребностей, а торговля основывается на переменных издержках. Основными словами являются “справедливость” и “совместная деятельность”, которые определяют соглашения о разделе затрат.

В Модели 1 единые системы энергоснабжения (“пулы”) функционируют различными способами: они могут обеспечивать расчеты с помощью автоматических сделок,

1Нутек (1992 г.) Шведский рынок электричества - от монополии к конкуренции, Шведское национальное управление промышленного и технического развития, Стокгольм, с. 44.

2Нутек (1992 г.) Шведский рынок электричества - от монополии к конкуренции, Шведское национальное управление промышленного и технического развития, Стокгольм, с. 45.

42

осуществляемых на основе предварительно согласованных правил, или же иметь возможности для постоянного ведения переговоров. Цены могут устанавливаться в соответствии с правилом “раздела разницы” или в соответствии со сложной диспетчерской моделью, что позволяет подсчитывать и делить прибыль от реализации. Цена этих сделок должна покрывать только эксплуатационные расходы: каждый торговый партнер имеет свою собственную территорию обслуживания и своих собственных потребителей на правах аренды, которые оплачивают большую часть расходов коммунальной компании.

Таким образом, основной характеристикой цены наличного рынка, присутствующего в Модели 1, является то, что она не предназначена для покрытия всех затрат, связанных с владением и эксплуатацией электростанции. (См. пример соглашения в рамке.) Скорее, эта цена предназначена для раздела прибыли от реализации в результате очень краткосрочных сделок, когда другие расходы системы уже были покрыты. По этой причине мы называем эти пулы “рынками с возмещением частичных затрат”. Таким образом, наличный рынок является частью гораздо более масштабного контракта между его членами, который предусматривает обязательства по строительству, техобслуживанию и сдаче в эксплуатацию электростанции. Это объясняет нежелание пулов в США принимать в свои члены компанийдистрибьюторов.

Как можно определить, какой тип системы используется в том или ином месте? В качестве примера рассмотрим Швецию. В шведской системе отдельные коммунальные компании должны продемонстрировать свою способность поставлять электричество с небольшой вероятностью сбоя всем своим контрактным потребителям.3 Цена в единой системе энергоснабжения основывается на краткосрочных устранимых издержках.

Краткосрочные устранимые издержки, которые были понесены в ходе диспетчеризации за очень короткое время, не включают понесенные до этого расходы на взятие на себя обязательства, техобслуживание или строительство электростанции. Вот почему мы называем объединения этого типа “наличными рынками с возмещением частичных затрат”. Большую опасность на этих наличных рынках представляет собой бесплатное пользование электроэнергией, ситуация, которая обозначается выражением “опереться на своего соседа”. Таким образом, наличные рынки, в которых цены устанавливаются на основе затрат на передачу электричества, нуждаются в дополнительных правилах, обеспечивающих покрытие других расходов другими способами. Членами пула могут быть только те, кто согласился покрывать другие расходы - нельзя позволить кому-нибудь покупать электроэнергию по ее торгуемой цене.

Существует два требования к организации торговли электричеством, обеспечивающие экономичную диспетчеризацию, к которым мы обратимся позже при рассмотрении объединений других видов. Первое: оператор системы должен знать предельные

3Они должны продемонстрировать эту способность Комитету по совместной деятельности, Svenska Kraftnat (SvK).

43

затраты электростанций, чтобы он мог обеспечивать их диспетчеризацию в определенном порядке. Второе: оплата, получаемая производителями, должна превосходить предельные расходы электростанции, что давало бы им стимул на эксплуатацию. И наконец, электростанция будет эксплуатироваться только, если все ее неизбежные затраты будут возмещены. Новые электростанции также будут строиться только при условии возмещения всех капитальных затрат.

Объединения с возмещением частичных затрат предполагают, что владеющая коммунальная компания возьмет на себя капитальные затраты по строительству и техобслуживанию, но обеспечивают удовлетворение других условий с помощью двух правил: они требуют предоставления правдивой информации о предельных затратах и они предусматривают метод ценообразования типа “раздел разницы” с тем, чтобы прибыли от реализации делились между покупателем и продавцом при условии, что небольшая часть прибыли от реализации поступает в качестве платы в пул.

Однако, при этом возникает стимул обманывать. Продавец с низкими предельными затратами имеет стимул преувеличивать свои расходы потому, что таким образом он получит больше прибыли при разделе разницы. (Затраты продавца составляют 2 единицы, а затраты покупателя 4 единицы, тогда цена при разделе разницы составит 3 единицы. Однако, если продавец скажет, что его затраты составляют 3 единицы, то цена равняется 3,5 - продавец зарабатывает 1,5 единицы, обманывая, в то время, как он заработал бы 1 единицу, говоря правду.) Покупатель с более высокими предельными затратами получает стимул преуменьшить свои затраты по той же причине. Если обе стороны обманывают, они рано или поздно установят договорную цену, сделка состоится и результат будет эффективным. Однако, диспетчеру будет известно, кто обманывает, а кто говорит правду, что приводит к неэкономичной диспетчеризации.

“Жесткие объединения”, например Нью-йоркское электрическое объединение, которые приводят в исполнение торговые соглашения такого типа, терпят неудачу в данной экономической ситуации. Продающие компании могут найти более выгодные возможности; покупатели могут найти более выгодные сделки, чем раздел разницы. Вначале они заключают долгосрочные соглашения для удовлетворения своих потребностей, а затем - краткосрочные соглашения за пределами пула и осуществляют сделки через него. Наконец, рыночные силы берут вверх над соглашениями о разделе разницы. Менее жесткие торговые соглашения, которые не требуют, чтобы цена основывалась на сообщенных предельных затратах, не предоставляют диспетчеру информацию, необходимую для осуществления экономичной централизованной диспетчеризации и, таким образом, требуют наличия активной торговли по четким правилам за пределами объединения, позволяющей достигнуть минимальных затрат.

В США органы регулирования все меньше стремятся предотвратить сделки по рыночным ценам вместо сделок по ценам на основе затрат, если обе стороны согласны. Таким образом, мы наблюдаем возникновение менее жестких форм двусторонних торговых соглашений. Необходимость заставляет перемещаться в сторону рыночных цен, определенных на основе переговоров. Это может осуществляться через брокерскую систему (как это происходит во Флориде) или через

44

информационную систему (как, например, в Калифорнии). Торговцы в рамках этих систем перемещаются в направлении рыночных цен, если осуществляется множество сделок. Они будут быстро продвигаться к этим ценам, если будет разрешен арбитраж.

Закон о политике в области энергетики 1992 года разрешил арбитраж на этих рынках. Покупатели и продавцы по-прежнему являются регулируемыми коммунальными компаниями. Однако, возникает очевидная необходимость позволить конечным потребителям воспользоваться низкими ценами, существующими на этих рынках.

Необходимо помнить о том, что эти рынки в США представляют собой нежесткие формы объединения с частичными затратами. Продавцы, являющиеся коммунальными компаниями, имеют находящихся в монопольной зависимости потребителей, которые оплачивают все затраты электростанции, так что предельные продажные цены должны превосходить предельные затраты всего на небольшую сумму, чтобы приносить прибыль. В условиях общепринятой в США формы регулирования, которая основывается на норме прибыли на капитал, получаемой обслуживающей электростанцией, возникают стимулы к строительству излишних электростанций.4 Соглашения об объединениях часто усугубляют эти стимулы за счет требования обеспечения слишком высокого резервного предела. Кроме того, электростанции не закрываются, если они становятся неэкономичными в эксплуатации: большинство органов регулирования требуют, чтобы электростанция “использовалась и приносила пользу” при условии, что закрепленные за ней потребители оплачивают ее невозвратные издержки. Это ведет к созданию излишних мощностей. В условиях существования излишних мощностей цены в этих нежестких объединениях, даже если в них не действует принцип ценообразования типа “раздел разницы”, будут ниже действительной цены на свободном рынке. (В противном случае, при недостатке мощностей ограничения на строительство новых электростанций ведут к установлению цен на уровне, превосходящем уровень действительных рыночных цен в условиях свободного рынка.) Для освобождения торговли необходимо либерализировать принятие решений о строительстве и закрытии электростанций. Это имеет важное значение и позволяет избежать неэкономичных решений.

Следующая практическая проблема, связанная с переходом непосредственно от нежестких объединений к децентрализованному торговому соглашению, заключается в контроле системы. До тех пор, пока торговля является минимально эффективной деятельностью, так что коммунальная компания обслуживает практически все стороны деятельности, диспетчерская служба способна осуществлять минимально эффективные сделки без создания физических проблем в системе. Оператор попрежнему руководит станциями, обеспечивающими управление частотой электрического тока, атомную и резервную электроэнергию, а также может

4См. “Поведение фирмы в условиях ограничения со стороны регулирования”, Американский экономический обзор (1962 г.), авторы: Х. Аверч и Л. Джонсон (American Economic Review (1962), H.Averch, L.Johnson). Это

- классическая статья о регулировании. Основная мысль заключается в том, что если коммунальные компании регулируются путем ограничения их нормы прибыли на капитал и если эта норма превосходит стоимость капитала, то для них возникают стимулы делать излишние интенсивные капитальные затраты в производство электроэнергии.

45

реагировать на ограничения в отношении передачи путем уменьшения мощности электростанций. Если все сделки осуществляются как двусторонние торговые операции, оператор может потерять контроль за системой электропередач, если только рынок не предоставляет услуг, которые в прошлом предоставлялись контролирующей коммунальной компанией. Переход к более сложной форме деятельности, которая описывается, например, Моделью 3 или Моделью 4, требует пересмотра соглашений об объединениях, существующих в Модели 1.

46