Конкуренция и выбор в энергетике

эксплуатации электростанции. В США Закон о политике регулирования общественных коммунальных компаний (1978 г.), известный как PURPA, привнес идею конкуренции в производство электричества. Установившиеся коммунальные компании должны были покупать электричество у независимых производителей по ценам, равным их “устранимым затратам”. После судебных разбирательств, имевших место в первое время, независимые производители (называемые независимыми производителями электроэнергии, или НПЭ) начали процветать. Однако, им не разрешалось продавать электричество конечным потребителям, вместо чего они должны были продавать все выработанное ими электричество местной монопольной коммунальной компании.

Некоторые штаты переоценили устранимые затраты настолько, что это дало толчок к созданию избыточных новых независимых мощностей; в качестве меры, призванной исправить создавшуюся ситуацию, в 80-х годах во многих штатах стандартной практикой работы новых электростанций стало использование конкурирующих предложений на строительство и эксплуатацию электростанций и контрактов на вырабатываемое электричество. Рост НПЭ убедительно показал, что получение экономии за счет масштабов операций в сфере производства более не является достаточным основанием для сохранения естественной монополии в сфере производства электричества. К 1993 году около 50% новых мощностей по производству электричества в США были построены независимыми производителями электроэнергии. Теперь конкуренция в производстве электричества стала возможной. Даже если коммунальная компания превратилась в нечто вроде закупочного агентства в сфере производства, вопрос о предоставлении американским потребителям выбора поставщика электричества по-прежнему не возникал.

К середине 80-х годов имело место практически единогласное признание того факта, что данная отрасль промышленности представляла собой естественную вертикально структуру (хотя некоторая степень конкуренции на уровне производства была возможна, если закупочное агентство координировало весь процесс). С этой жизненной мудростью столкнулось Британское правительство в начале 1988 года. Оно опубликовало “Белый документ”, определяющий, что приватизация электрической промышленности6 должна предполагать разделение Центрального управления по производству электроэнергии (CEGB), национализированной отрасли промышленности, которой принадлежали все электростанции и система электропередач. (Система распределения также находилась в государственной

6Приватизация системы в Англии и Уэльсе. В настоящей книге мы называем этот процесс “приватизация в Великобритании” для удобства, хотя это неточно. Существует три британских системы, и в Великобритании было проведено три приватизации государственных компаний тремя различными министерствами и тремя различными группами консультантов. Электроэнергетический сектор в Англии и Уэльсе, максимальная потребляемая мощность которого 48 000 МВт, был приватизирован Министерством энергетики, о чем впоследствии мы будем вести речь в связи с системой Модели 3. Электрический сектор Шотландии мощностью 5 500 МВт был приватизирован Шотландским Офисом в соответствии с системой Модели 1. Электрический сектор Северной Ирландии мощностью 1 400 МВт был приватизирован согласно системе Модели 2 Офисом Северной Ирландии. Группа NERA консультировала Офис Северной Ирландии, и мы в значительной степени зависели от его точки зрения на контрактную систему. Авторы настоящей книги действовали в качестве консультантов National Power в ходе приватизации в Англии и Уэльсе.

7

собственности и существовала в форме двенадцати отдельных компаний, каждая из которых имела монополию на местных клиентов и каждая из которых могла покупать электричество только у CEGB.) Существующие электростанции подлежали разделу между двумя компаниями по производству электричества; поощрялся вход на рынок новых независимых производителей; предполагалось создание отдельной компании по передаче электричества; компании-дистрибьюторы должны были обеспечивать местную транспортировку, а клиенты получали право выбирать своих поставщиков, что способствовало развитию конкуренции. Проведенная до этого приватизация отрасли телефонной связи и газовой промышленности в форме частных монополий, очевидно, не убедила правительство в том, что оно использует все преимущества, которые предлагает частная форма собственности в отрасли. Таким образом электрической промышленности (электричеству!) предстояло стать конкурентной.

Было бы приятно сказать, что в то время существовало четкое понимание концептуальных проблем, связанных с операционными издержками. Было бы еще приятнее заявить, что проблемы замены командной структуры на контрактную систему были разрешены. Однако, это было не так. Сейчас ни один из авторов проекта “Белого документа” не может утверждать, что он имел четкое представление о том, каким образом будет достигнуто разделение сфер производства и передачи электричества. Действительно, тогда многие считали, что это невозможно.

После двух лет переговоров, фальстартов, заказа массивных компьютерных программ и отказа от них была сформирована современная рыночная структура, которая была введена в марте 1990 года. Новая структура, отделяющая продукт от транспортировки на всех уровнях, состоит из конкурирующих производителей электроэнергии, регулируемых компаний по транспортировке электричества на двух уровнях (передача и распределение электричества) и конкурирующих розничных продавцов.7 Британская система представляет собой высокоорганизованный рынок, предполагающий большее количество правил, чем обычный рынок, с целью обеспечения стабильности. Эта централизованная коммерческая структура функционирует необычайно хорошо. Многочисленные жалобы, раздающиеся в адрес британской системы, связаны с выигравшими и проигравшими в ходе изменений и небольшим числом конкурентов. Ни одна из жалоб не относится к жизнеспособности создания разъединенной коммерческой системы.

Значение успеха этой операции трудно переоценить: “это” - возможно. Была продемонстрирована целесообразность заключения контрактов, позволяющих открыть

7В Великобритании функция розничной продажи называется “поставкой”, что вызывает некоторое замешательство (поскольку “поставкой” часто называется производство, или выработка, электричества). “Поставщики” (то есть розничные продавцы) в Великобритании должны иметь “лицензию на осуществление поставок”. Поставщик, которому также принадлежит местная монопольная компания-дистрибьютор, имеет “лицензию на поставки первого порядка”. Любое другое лицо может получить “лицензию на поставки второго порядка” на обслуживание той же территории и осуществлять розничную торговлю, конкурируя с поставщиком первого порядка. Поставщики второго порядка - это компании по производству электричества, брокеры, местные компании-дистрибьюторы или компании-дистрибьюторы, которым принадлежат линии электропередач в других местах. Мы всегда считали, что более удобно пользоваться термином “розничный торговец” электричеством, и в настоящей книге мы называем эту новую функцию функцией розничной торговли.

8

доступ к линиям для передачи и распределения электричества, по крайней мере на одном острове с одной компанией по передаче электричества. Реструктуризация соответствовала перечню требований Джоскоу и Шмаленси в принципе и, насколько возможно было судить, на практике. Этот процесс оказал влияние на электрическую промышленность стран во всем мире - везде, где существует интерес к последствиям введения большей степени конкуренции.

Однако, возможность технического осуществления процесса не всегда делает его желательным: затраты на осуществление сделок могут по-прежнему быть слишком высоки. Побочные эффекты открытия рынка электроэнергии спустя годы предоставления услуг в форме монопольной коммунальной компании, многочисленны - мы вернемся к ним позже. Многие страны решительно возражают против перехода к открытому доступу: Совет Европейского Сообщества отверг подобное предложение, хотя он рассматривает возможность открытия для конкуренции сферы производства электричества, веря в то, что конкуренция в производстве электричества будет способствовать получению максимальных преимуществ и потребует только части затрат, необходимых для обеспечения свободного доступа. Европейский Союз также, возможно, предложит некоторый доступ крупным клиентам. США постепенно переходят к обеспечению выбора по крайней мере для некоторых клиентов, в частности для независимых компаний-дистрибьюторов, известных в качестве оптовых клиентов, которые в прошлом были “привязаны” к одному поставщику. Закон об энергетической политике (EPAct), принятый в США в 1992 году, предоставил оптовым клиентам выбор поставщика и обязал коммунальные компании передавать (“прокатывать”) электричество через их территорию для достижения этого (это известно под названием “оптовое прокатывание”). Однако, этот же Закон запретил федеральным властям предоставлять выбор для розничных клиентов (“розничное прокатывание”), несмотря на то, что отдельные штаты могут разрешить это и некоторые штаты в настоящее время рассматривают такую возможность. Калифорния объявила о своем намерении перейти к “свободному доступу” или конкурентным рынкам для всех потребителей в апреле 1994 года - этот шаг был подобен землетрясению.

Реструктуризация электрической промышленности в концептуальном отношении отличается от ее приватизации, которая состоит в изменении формы собственности с государственной на частную. В Великобритании реструктуризация коммерческих взаимоотношений была осуществлена в ходе приватизации. В других местах (и в других отраслях промышленности Великобритании) приватизация проводилась без реструктуризации. В других странах, например в США, где данный сектор в основном находился в частной собственности на протяжении многих лет, реструктуризация осуществляется без изменения формы собственности. Китай рассматривает возможность проведения реструктуризации без отказа от государственной собственности.

Таким образом, не удивительно, что в данной области наблюдается большое смятение. Число вариантов представляется безграничным. Инструменты для осуществления разрабатываются довольно несистематическим образом, в ответ на конкретные проблемы, существующие в конкретных странах. В настоящей книге мы разработали анализ в ответ на вопросы, поднятые нашими клиентами из

9

Великобритании, США, Европейского Союза, Всемирного банка, Китая, Норвегии, Швеции, Венесуэлы и Испании. Наши коллеги из NERA работали над проблемами, возникающими в электрической промышленности Северной Ирландии, Греции, Иордании, Чили, России, Болгарии, Латвии, Чехословакии и ее последователей, Египта, Марокко, Индии, Новой Зеландии и Австралии.

1.3. РАМКИ НАСТОЯЩЕЙ КНИГИ

В настоящей книге мы ограничились рассмотрением четырех проблем, о которых нас спрашивают чаще всего. Без сомнения, о важных аспектах, которые мы привели в сносках или не упомянули вообще, можно написать целое учебное пособие. Наше оправдание того, что мы не исчерпали всю тему полностью, заключается в очевидном существовании насущной необходимости в некотором освещении, пусть даже кратком. Однако, сокращение охвата позволило нам провести более глубокий анализ, приводя конкретные примеры и случаи, которые, мы надеемся, демонстрируют данные концепции.

Четыре аспекта, которые были избраны нами для рассмотрения, являются центральными аналитическими проблемами нового конкурентного мира:

•варианты реструктуризации;

•разработка структуры контрактов;

•создание наличных рынков;

•ценообразование на передачу электричества.

Эти аспекты связаны друг с другом следующим образом: существуют четыре основных варианта структуризации электрической промышленности, которые мы характеризуем как Модели 1, 2, 3 и 4 в соответствии с уровнем имеющегося выбора.

ВЧасти 1 мы анализируем эти альтернативы, положительные и отрицательные стороны каждой из них, а также основные варианты этих тем.

ВЧасти 1 мы также рассматриваем, что необходимо для перехода от одной модели к другой. С институциональной точки зрения, такой переход может быть сложным и зависеть от первоначальной ситуации, он требует внесения изменений в законодательство, разработки соглашений о выплате компенсации сторонам, понесшим убытки, и многих других мер, которые мы не намереваемся подробно освещать в данной книге.

ВЧасти 2 мы сосредотачиваем свое внимание на анализе трех основных изменений, необходимых при составлении коммерческих соглашений в отношении сделок. Ими являются: контракты на продажу электричества, соглашения на наличном рынке и в объединении и соглашения о цене на передачу электричества.

Мы назвали эти проблемы “проблемами агентства” - термин, употребляемый экономистами для обозначения соглашений, которые обеспечивают эффективное

10

поведение агентов (торговцев или регулируемых юридических лиц) в ходе осуществления ими деятельности в собственных интересах. В Части 2 настоящей книги рассматривается, что необходимо для обеспечения экономической эффективности этих новых механизмов.

11

СТРУКТУРЫ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ОТРАСЛИ

12

2.РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ И ПРИВАТИЗАЦИЯ

Правительства и органы регулирования различных стран мира рассматривают вопрос, осуществлять ли реструктуризацию и/или приватизацию электрической промышленности в своих странах. Как правило, они преследуют цель повысить эффективность отрасли за счет более оптимальных инвестиционных решений, улучшения использования существующих электростанций, усовершенствования управления и расширения выбора, предоставляемого потребителям. Иногда их подталкивают к этому потребители, которые считают, что возможно покупать более дешевую электроэнергию из других источников; иногда дефицит стимулирует поиск новых источников капитала; иногда унитарная коммунальная компания становится неэффективной, и возникает необходимость в ее стимулировании; иногда коммунальные компании сами желают освободиться от вмешательства, тормозящего их развитие. Однако, какова бы ни была причина, правительствам необходимо знать об имеющихся в их распоряжении альтернативах и последствиях изменений.

Реструктуризация и приватизация - это разные стороны изменения.

•Суть реструктуризации заключается в коммерческих договорах о продаже энергии: разделение, или “развязывание”, интегрированных структур отрасли и введение конкуренции и выбора.

•Приватизация - это изменение формы собственности с государственной на частную; она является конечным пунктом ряда изменений формы собственности / управления.

В Великобритании в ходе приватизации электрической промышленности была также осуществлена ее реструктуризация. Эти два процесса не обязательно должны осуществляться вместе. Это - две практически отдельные стороны изменения. Однако, оба решения связаны между собой практической логикой.

Если правительство принимает решение о приватизации электрической промышленности страны (или любой другой отрасли), ему необходимо оценить активы. Стоимость активов зависит от доходов, которые они могут приносить. Чтобы предоставить инвесторам достаточную информацию, необходимую для определения ценности активов, правительство должно решить, какая система будет принята для определения притока доходов. Если приватизируется резиновая промышленность, необходимы оценки мировых цен на резину. Если приватизируется электрическая промышленность, принципиальное значение имеют источники и надежность доходов. Системы регулирования используются с целью контроля за затратами и ценами, а также с целью принятия решений в отношении инвестиций в условиях отсутствия конкуренции - регулирование представляет собой заменитель конкуренции, который используется в условиях отсутствия последней. Однако, как только конкуренция становится возможной, должен задаваться вопрос, имеет ли смысл вводить конкуренцию и в какой степени. Таким образом, при рассмотрении возможности приватизации неизбежно возникает вопрос о реструктуризации.

13

В настоящей главе рассматривается широкий ряд вопросов, интересующих правительства, которые предполагают осуществлять изменения в национализированной монопольной отрасли промышленности: изменения в управлении и формах собственности с одной стороны, и структурные изменения (конкуренция и выбор) с другой стороны. Приватизация - это конечный пункт изменений в отношении управления/формы собственности. Конкуренция - это конечный пункт изменений в структурном отношении.

2.1.МАТРИЦА СТРУКТУРЫ И УПРАВЛЕНИЯ / ФОРМЫ СОБСТВЕННОСТИ

Мы начинаем с утверждения, что практически существует всего четыре способа структуризации электрической промышленности. Говоря это, мы знаем, что читатель возразит: “Должно существовать по крайней мере сто способов”. Однако, все альтернативы подразделяются на четыре группы, и в целях демонстрации представляется удобным рассмотреть эти четыре способа в качестве основных моделей, а другие варианты - как дополнения к ним. Мы рассматриваем эти четыре модели более подробно в последующих главах. В настоящий момент достаточно сказать, что эти модели определяются степенью конкуренции.1

•В Модели 1 конкуренция совсем отсутствует.

•В Модели 2 допускается или требуется единое закупочное агентство, выбирающее среди ряда различных производителей электричества с целью поощрения конкуренции в области выработки электроэнергии.

•В Модели 3 дистрибьюторам2 разрешается выбирать своих поставщиков, что создает конкуренцию в области производства электроэнергии и оптовых поставок.

•В Модели 4 все потребители могут выбирать своего поставщика, что предусматривает полноценную конкуренцию на розничном рынке.

1Эти модели более подробно рассматриваются в Главе 3 и последующих разделах Части 1. Мы отдаем себе отчет в том, что другие комментаторы выбирают другие “модели” для демонстрации, зачастую основывающиеся на структуре компаний внутри отрасли. Например, модели могут определяться тем, отделена ли система энергопередачи или отделено ли распределение. По нашему мнению, это не самые принципиальные вопросы структуры: вопросы структуры компании формируются на основе решения, принимаемого на высоком уровне, о том, какая степень конкуренции желательна. Может потребоваться отделение частей существующих компаний с целью избежание конфликтов и операций в собственных интересах. Может потребоваться консолидация некоторых частей отдельных компаний с целью обеспечения преимущества масштабных хозяйств. Эти вопросы рассматриваются далее в настоящей книге.

2Мы пользуемся следующей терминологией. Дистрибьютор - это компания, которая одновременно владеет линиями электропередач и осуществляет розничную продажу электричества. Розничный продавец осуществляет продажу электричества конечным потребителям, но не всегда владеет проводами, по которым передается электричество. Все дистрибьюторы являются розничными продавцами, но не все розничные продавцы являются дистрибьюторами.

14

В отношении формы собственности для удобства можно ввести деление на три уровня:

•в некоторых странах электрическая промышленность представляет собой государственное ведомство, которое не ведет отдельных счетов, и обязанности которого зачастую только косвенно связаны с производством электричества (например, предоставление жилья или школ для персонала);

•следующий уровень - это государственная компания с четко определенными полномочиями, или национализированная отрасль;

•третий уровень - отрасль промышленности с частной формой собственности.

Полезно представить эти две стороны в виде матрицы, в которой страна может занимать любое положение: горизонтальная ось представляет конкуренцию и выбор; вертикальная ось представляет степень государственного контроля.

Рис. 2.1 Матрица структуры и формы собственности

•Структура

На Рисунке 2.1 изображается в общих чертах, каким образом эти два измерения связаны между собой и какое положение занимали страны в матрице в 1994 году. На горизонтальной оси изображаются различные уровни конкуренции и выбора, представленные четырьмя моделями; слева представлена абсолютная монополия, справа - полноценная конкуренция. Измерение, изображаемое на вертикальной оси, представляет собой степень государственного контроля. Оно начинается сверху, на уровне правительственного департамента, имеющего полный контроль, проходя через государственную, но самостоятельную, компанию и заканчивается на уровне частной компании. Электрические отрасли различных стран мира занимают различные положения в данной матрице. Многие из них перемещаются из одного положения в другое, но все перемещения осуществляются по направлению сверху вниз и слева направо, т.е. в направлении сокращения степени государственного контроля и увеличения конкуренции и выбора.

15

Новая Зеландия поменяла свое положение в матрице: она осуществила реструктуризацию без изменения государственной формы собственности. Большинство компаний в США, наоборот, долгое время являются частными регулируемыми монополиями. В 1978 году была введена конкуренция среди компаний по производству электроэнергии. Данная отрасль также переживает болезненный процесс перехода к конкуренции на оптовом рынке, и, возможно, к конкуренции на розничном рынке, начало которому положил Закон о политике в области энергетики, принятый в 1992 году. Эти перемещения не связаны с изменениями формы собственности - они представляют собой горизонтальные перемещения по схеме. В Великобритании реструктуризация в целях введения полноценной конкуренции сопровождалась приватизацией - перемещение как в горизонтальном, так и в вертикальном направлении. Франция решила не менять своего положения и оставить государственную компанию, обладающую абсолютной монополией.

Большинство стран, отрасли промышленности которых контролируются государством, становятся на путь корпоратизации и коммерциализации: примерами таких стран являются Индия, Австралия, Новая Зеландия, Корея, Иордания и Малайзия. В Китае коммерциализация является основной политикой государства, проводимой по отношению ко всем отраслям промышленности. Некоторые из этих стран также экспериментируют с другими процессами, вводя конкуренцию в области производства электроэнергии и, создавая независимые электростанции, продающие электроэнергию отраслям промышленности, которые находятся в государственной собственности.

2.2. ФОРМЫ СОБСТВЕННОСТИ И УПРАВЛЕНИЕ

Многие из этих глобальных изменений в электрической промышленности представляют собой изменения формы собственности и управления. Эти изменения оказывают давление на предприятия вырабатывать более коммерческий подход, но они не всегда предполагают изменение структуры отрасли. Поскольку в настоящей книге всего лишь косвенно затрагиваются экономические аспекты, связанные с этими изменениями, мы посвящаем данный раздел рассмотрению этих аспектов, в основном для того, чтобы мы могли определить их рамки и исключить их из дальнейших обсуждений. Мы начнем с определения основных терминов.

Владельцы - это лица, “которые имеют право на получение прибылей в отрасли”; владельцы назначают администрацию для обеспечения эффективного управления предприятием, наделяют их полномочиями осуществлять такое управление и требуют отчета за результаты. Тремя наиболее распространенными формами собственности / управления являются следующие формы:

1.Прямая государственная форма собственности: государство владеет отраслью, а также осуществляет прямой контроль за управлением отраслью, как например, это имеет место в настоящее время в Китае (и как это имело место в прошлом во многих странах). Одни и те же лица являются владельцами, регулирующими органами и администрацией, хотя иногда они имеют различные названия при выполнении ими различных ролей. Инвестиции осуществляются за счет государственных ассигнований, цены устанавливаются

16