Глава 3 Меры административного воздействия, применяемые в сфере охраны государственной границы рф и обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории рф

3.1. Основные формы принуждения, меры административного принуждения, применяемые пограничными органами фсб

Под административным воздействием понимается применение ПО в процессе исполнительно-распорядительной деятельности предусмотренных нормами административного права мер убеждения и принуждения, обеспечивающих выполнение возложенных на них задач¹⁰.

Принуждение осуществляется в тех случаях, когда исполнение требований административно-правовых режимов, контролируемых подразделениями пограничной службы, не может быть обеспечено с помощью убеждения¹¹.

Так в соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Основания и порядок применения мер административного принуждения строго регламентируется административным законодательством. В настоящее время действуют следующие основные нормативные акты:

- Кодекс РФ об административных правонарушениях;

- Таможенный кодекс РФ;

- Воздушный кодекс РФ;

- приказы, инструкции, наставления нормативного содержания, издаваемые федеральными органами исполнительной власти РФ.

Должностные лица ПО при применении мер административного воздействия руководствуются, кроме того, законом РФ "О государственной границе РФ", приказами и инструкциями, издаваемыми ФСБ России, Временным уставом пограничных войск. Приказами, инструкциями и распоряжениями по организации защиты и охраны Государственной границы России¹².

Пограничные органы федеральной службы безопасности для обеспечения выполнения возложенных на них задач в процессе оперативно-служебной деятельности применяют меры административного воздействия в форме убеждения и принуждения.

3.2. Проблемы совершенствования административного законодательства в данной сфере

Особое место в системе законодательства в пограничной сфере занимает принятый в апреле 1993 г. Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации». В отличие от аналогичного Закона СССР в Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации» нашли свое законодательное закрепление вопросы обеспечения безопасности личности (ее права и свободы), общества (его материальные и духовные ценности) и государства (его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность) в политической, экономической, экологической, информационной и военных сферах на государственной границе и пограничном пространстве¹³.

Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» имеет принципиальное отличие от ранее действующего по широкому кругу проблем в сфере охраны государственной границы, в частности связанных с ее режимом, с соответствующими полномочиями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных организаций и граждан, а также с организацией и взаимодействием различных структур в защите и охране государственной границы и ее ресурсным обеспечением. В ст. 28 Закона впервые на столь высоком юридическом уровне были определены полномочия федеральных органов исполнительной власти, действующих в сфере защиты и охраны государственной границы: МИД России, Минобороны России, МВД России, ФПС России, ФСБ России, СВР России, а также федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на государственной границе таможенный, иммиграционный, санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный, автогрузовой и иные виды контроля.

Основной проблемой является отсутствие системности в законодательстве в пограничной сфере. В действующем Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации» не раскрывается содержание конституционных понятий «статус государственной границы», «режим пограничных зон». Используется такое понятие, как «охрана государственной границы», несмотря на то, что в Конституции РФ закреплен термин «защита государственной границы». При этом охрана государственной границы практически сводится к проведению режимных мероприятий, связанных с обеспечением соблюдения режима государственной границы, режима в пунктах пропуска через государственную границу, режима пограничных зон.

В Законе используется такое понятие как «пограничный режим» вопреки тому, что в Конституции РФ содержится понятие «режим пограничных зон».

Кроме того, сам Закон «О Государственной границе Российской Федерации» принят в апреле 1993 г., т.е. до принятия Конституции РФ.

Не вызывает сомнений, что для развития законодательства в пограничной сфере требуется определить перспективы правового регулирования, включая, с одной стороны, задачи переходного периода, а с другой - стратегические задачи повышения эффективности правового регулирования.

Стратегическими задачами повышения эффективности правового регулирования Государственная пограничная комиссия определила:

защиту интересов личности, общества и государства;

развитие межгосударственного и приграничного сотрудничества Российской Федерации и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого социально-экономического развития приграничной территории, повышения благосостояния населения, укрепления дружбы и добрососедства с сопредельными государствами;

создание условий для осуществления хозяйственной и иной связанной с ней деятельности на приграничной территории, способствующих социально-экономическому развитию страны, сохранению и рациональному использованию природных ресурсов;

своевременное приведение законодательства о статусе и защите государственной границы РФ в соответствие с потребностями обеспечения безопасности России;

исключение дублирования функций и полномочий государственных органов, формирование и нормативное закрепление механизма координации и взаимодействия деятельности этих органов;

совершенствование правовых режимов, связанных со статусом и защитой государственной границы РФ (режима государственной границы, режима пограничных зон, режима в пунктах пропуска через государственную границу);

унификацию и гармонизацию законодательств государств - участников Содружества Независимых Государств в пограничной сфере.

При этом отправной точкой для решения вышеперечисленных задач должно стать положение ст. 71 (п. «н») Конституции РФ, относящей к предметам исключительного ведения Российской Федерации определение статуса и защиту государственной границы. Названное положение во взаимосвязи со ст.ст. 10, 49, 50, 76 (ч. 1) и 118 (ч. 2) Конституции РФ свидетельствует о том, что общественные отношения в пограничной сфере должны представлять собой самостоятельную сферу правового регулирования, а их юридической формой должно являться законодательство о статусе и защите государственной границы РФ.

С учетом необходимости серьезной переработки Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации», а также в целях реализации ст. 71 (п. «н») Конституции РФ, Государственной пограничной комиссией признано целесообразным осуществить подготовку проекта нового федерального закона взамен действующего Закона «О Государственной границе Российской Федерации». Концепция федерального закона «О статусе и защите государственной границы Российской Федерации» рассмотрена и одобрена Государственной пограничной комиссией. Названный закон призван стать системообразующим нормативным правовым актом Российской Федерации в законодательстве о статусе и защите государственной границы РФ¹⁴.

Целями федерального закона «О статусе и защите государственной границы Российской Федерации» призваны стать определение статуса государственной границы, правовых основ установления государственной границы и поддержания ее режима, формирование адекватной системы защиты интересов Российской Федерации на государственной границе и в пограничном пространстве.

Кроме того, в настоящее время функционирование пограничных органов и пограничных войск достигло такой степени единства и взаимосвязи, что разделить их структурно практически невозможно. Задачи, которые возложены законодательством на пограничные войска, по своей сути аналогичны задачам, возложенным на пограничные органы.

В настоящее время после ряда изменений состав, структура и организация пограничных войск не соответствуют, с одной стороны, составу, структуре и организации Вооруженных Сил РФ, других войск, а с другой - установленным составу, структуре и организации органов ФСБ РФ.

С целью формирования системы пограничных органов как оперативных подразделений ФСБ РФ по борьбе с трансграничной преступностью потребовалось на законодательном уровне привести структуру и наименования пограничных органов и пограничных войск в соответствие со структурой ФСБ РФ, для чего исключить из федерального законодательства понятие «пограничные войска»¹⁵.

7 марта 2005 г. соответствующие законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации, подписаны Президентом РФ.

Государственной пограничной комиссией приняты конкретные решения по повышению эффективности функционирования пунктов пропуска через границу, сокращению количества государственных контрольных органов, действующих непосредственно в пунктах пропуска.

Для повышения эффективности организации пропуска через государственную границу необходимо предусмотреть иной подход к организации проведения контроля в пунктах пропуска, создав в них систему контроля по принципу «единого окна». Этот принцип предполагает проведение одновременно и совместно пограничного и таможенного контроля с возложением задач по осуществлению иммиграционного контроля на пограничные органы, а санитарно-карантинного, ветеринарного, фитосанитарного и транспортного контроля – на таможенные органы¹⁶.

Это позволит обеспечить общий подход к осуществлению контроля в пунктах пропуска, а также сократить среднее время контроля в пунктах пропуска и время нахождения в них транспортных средств¹⁷.

Понятно, что данный порядок снижает экономическую эффективность промысла и подталкивает российские суда к сдаче выловленной продукции в иностранных портах, не обремененных подобными процедурами.

На наш взгляд, требуется наделить соответствующие государственные органы полномочиями разрешать российским рыбопромысловым судам многоразовое пересечение государственной границы без прохождения пограничного и таможенного оформления. Однако это должно касаться только тех судов, которые не будут осуществлять заход в иностранные порты или перегружать добытые водные биоресурсы на иностранные суда, а также российские суда, в отношении которых уже осуществлен пограничный и таможенный контроль¹⁸.

Принятие этих мер позволит значительно сократить экономические издержки при ведении промысла водных биоресурсов.

При этом, в связи с большим объемом работ (необходимо разработать более 40 нормативных правовых актов), до издания названных актов следует применять нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам установления пограничных зон и пограничного режима в части, не противоречащей Закону РФ «О Государственной границе Российской Федерации».¹⁹

Проводимая работа по формированию нового облика государственной границы, повышению эффективности функционирования пунктов пропуска через государственную границу, строительству и развитию современной пограничной службы обусловливает необходимость совершенствования законодательства в пограничной сфере.

Предложенные Государственной пограничной комиссией меры по совершенствованию нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы защиты и охраны государственной границы РФ, призваны привести законодательство в этой области в соответствие с реалиями сегодняшнего дня и в конечном итоге - создать единую систему правового регулирования отношений в пограничной сфере.