Формирование критериев и ограничений

Важнейшую роль в процессе целеполагания играет субэтап выяснения критериев, приоритетов и ограничений государственных решений. Выбор критериев определяет ранги возможных целей, т.е., по сути дела и определяет набор, приоритетность и последовательность достижения целей. Формирование дерева критериев происходит параллельно с формирование дерева целей. Также именно ранги критериев определяют и выбор альтернатив.

Базовые оценочные критерии государственных решений, опираются примерно на те же базовые общественные ценности, что и рассмотренные ранее субстанциональные цели. Критерий при этом должен быть сформулирован таким образом, чтобы позволить измерять степень достижения цели. Для этого каждому критерию должен быть поставлена в соответствие естественная или искусственная шкала. Описанные процедуры осуществляются в рамках нормативного подхода. Каковы же особенности дескриптивного подхода к исследованию этого этапа, т.е. реального, включающие отклонения от рационального поведения ГЛПР?

При формировании критериев, определяющих ранги целей государственных решений, наиболее важное значение имеет выбор между критериями экономической и социальной эффективности. Ранги этих критериев устанавливаются в зависимости от политического режима, экономической и политической ситуации, модели социальной политики, личности политического лидера того или иного уровня.

 Например, американские политологи часто выделяют триединый аксиологический критерий «эффективность – результативность ‑ справедливость» (так называемые « Three Е: Efficiency ‑ Effectiveness ‑ Equity»), который опирается на ценности материального благосостояния и человеческого достоинства. Выделенные базовые критерии в свою очередь дают возможность охарактеризовать и проранжировать так называемые «приоритеты» (преференции или предпочтения).

Чем же они отличаются? Дж. Андерсон считает, что «политические (или политико-управленческие) приоритеты означают ранжирование пунктов повестки, когда одни ее аспекты считаются более важными или вытесняющими другие позиции. Тогда, например, в очередном бюджетном решении можно в качестве приоритетной задачи поставить повышение зарплаты военным, судьям и милиционерам, но в то же время притормозить повышение доходов таких категорий бюджетников как врачи, учителя и социальные работники.⁷⁰

Так при реализации патерналисткой модели социальной политики безусловным приоритетом является социальная эффективность. Принятие концепции «государственного менеджмента» в качестве политического ориентира реформы государственного управления (например, в Великобритании времен М.Тетчер) вывело на первый план цель экономии бюджетных средств и, следовательно, отдает приоритет критериям экономической эффективности.

Данные крайности, как известно, не выдержали испытания временем. Современная теория и практика государственного управления ставят задачу ориентации на оба эти критерия. Концепция административной реформы, например, предполагает, наряду с заимствованной из государственного менеджмента целью экономии бюджетных ресурсов и максимального ухода государства из экономической жизни, характеризуется введением управления, ориентированного на результат. Данная технология предполагает оценку решения и государственного управления вообще по степени достижения цели, а цели государственного управления носят, как известно, социальный характер.

Вместе с тем, именно в ходе реализации многих положений реформы проявляются эффекты, заслуживающие именно дескриптивного анализа. Зачастую, под воздействием конъюнктурных соображений, политических пристрастий, социальной или экономической ситуации в стране и регионе происходит «выгодное» для политических лидеров или чиновников прочтение целей реформы, редуцирование критериев к экономической составляющей. В результате возникли коллизии с трудностью оценки эффективности деятельности (и деятельности в целом) учреждений сферы образования, здравоохранения, культуры. Перевод деятельности многих из учреждений такого рода на самоокупаемость приводит к тупиковой ситуации.

Между тем российская и зарубежная аналитика может предложить ряд технологий, позволяющих учитывать социальную эффективность наряду с экономической. Таким перспективным методом ранжирования критериев и выбора альтернатив является, например, метод «затраты – выгоды» или («стоимость – выгода»).

Этот метод стал использоваться в 30-е годы в Америке для экономической оценки мероприятий в социальной сфере. Масштабы его применения расширяются с начала 60-х годов, и он стал рассматриваться в качестве основного для оценки социально-экономических проектов и программ в гражданских ведомствах США.

Задача анализа «стоимость — выгода» состоит в том, чтобы на основании прямых и косвенных методов как можно более полно оценить не только экономические, но и социальные, политические, этические и др. последствия правительственных мероприятий и привести эти оценки к количественному, в конечном счете, денежному измерению.



Специфической стадией анализа является здесь денежная оценка общественных выгод в результате осуществления проектов и программ. Экономические результаты общественных мероприятий могут быть прямо оценены в денежном выражении, в то время как неэкономические последствия — повышение уровня образования, укрепление здоровья, улучшение городских условий, укрепление престижа и т. д.— требуют косвенной оценки.

 Пример расчета общественной выгоды. Процесс построения оценок «общественной выгоды» при анализе строительства начальной школы в городском районе. Процедура оценки начинается с формулирования наиболее важных «реальных целей» этого мероприятия. Таковыми являются:

1. Обучение детей.

2. Предоставление работы учителям и администрации.

3. Рост основных непроизводственных фондов в районе (здание школы может быть использовано как место собраний, развлечений).

Следующим этапом является формулировка целей в более точных количественных терминах, с использованием специфических показателей, адекватных каждой из сформулированных целей. Количественная интерпретация будет следующей:

1. Обучение детей — показатель выполнения цели: комплектование шести классов, отвечающих необходимым стандартам, для обучения годового контингента по меньшей мере в 100 детей.

2. Обеспечение занятости — показатель выполнения цели: объем дохода педагогического и административного персонала по крайней мере в 500 000 долл. в год.

3. Рост собственности — показатель выполнения цели: увеличение стоимости имущества в районе на 2 %.

Таким образом, показатели выполнения целей формулируются в различных единицах измерения, из которых непосредственный экономический смысл и оценку в долларах имеет лишь показатель обеспечения занятости. Инструментом соизмерения целей и построения единой долларовой оценки является ранжирование целей и присвоение им весов на основе опроса потребителей⁷¹. Пусть, например, представители граждан данного района проставили следующие коэффициенты (от 0 до 1) различным целям:

1. Образование — 1,0.

2. Занятость — 0,5.

3. Место развлечений — 0.1.

4. Место для общественных собраний — 0,05.

Поскольку доход учителей составил 500 000 долларов, а основная цель — образование — 1,0, то долларовая оценка выгоды от обучения 100 детей в год в шести классах составит:

500 000 / 0,5  1,0 = 1 000 000 долл.

Оценка школы как места развлечений:

50 000 / 0,5  0,1 = 100 000 долл.

Оценка школы как места собраний:

500 / 0,5  0,05 = 50 000 долл.

Совокупная оценка общественной выгоды составит: 1 000 000 + 500 000 + 100 000+ 50 000 = 1 650 000 долл.

Эта оценка сопоставляется с затратами по данному проекту и с оценкой «стоимость — эффектив­ность» альтернативных проектов. ⁷²

Наряду с целями, критериями и приоритетами важную роль также играет определение сущности ограничении, влияющих на выяснение границ множества допустимых решений. Такими ограничениями могут выступать нормы и процедуры, регламенты и инструкции, заложенные в предшествующих законодательных и административных актах, которые обязательно следует учитывать при проектировании нового государственного решения с тем, чтобы не столкнуться с противоречиями и несоответствиями между «старыми» и «новыми» актами. Для этого и существует юридическая экспертиза всех новых государственных актов со стороны Министерства юстиции, правовых управлений парламента и администрации. Другой распространенный вид ограничении связан с ресурсами, и прежде всего с ресурсами финансовыми, то есть с деньгами. Здесь требуется иная экспертиза, задающая бюджетно-финансовые ограничения по «стоимости» и «цене» того или иного решения, которую обычно проводит Министерство финансов. Не редко очень важную роль в ходе подготовки решении играют ограничения по времени и информации⁷³. Заметим, однако, что данный анализ не относится непосредственно к дескриптивному подходу, а описывает нормативную составляющую процесса разработки решения.

Итак, процесс целеполагания формируется под влиянием как рациональных факторов (политической повестки, структуры проблем и их причин), так и социальных факторов. Идентификация субъекта принятия решений осуществляется под влиянием взаимодействия государства и его контрагентов – групп интересов, международных структур, общественности, экспертного сообщества. Большое значение имеет анализ сочетания личных и общественных целей при разработке и принятии государственных решений, а также роли «ближнего окружения» или «управленческой команды» лидера.

Структура и приоритеты целей определяются списком и приоритетом критериев выбора. Последний детерминирован как методическими возможностями, так и, в первую очередь, политическими и личностными факторами ГЛПР.

 Задание 2. Определите условия повышения эффективности взаимодействия государства и общественности в процессе постановки цели государственных решений