§2. Полномочия прокурора

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод чело­века и гражданина, прокурор

в полную меру использует полномочия, применяемые им при осуществлении надзора

за исполнением законов, которые закреплены в ст. 22 Зако­на о

прокуратуре. При этом основным правовым средством выявления нарушений прав и

свобод граждан также являет­ся прокурорская проверка, проводимая при наличии

сведе­ний о нарушении законов.

Объем полномочий прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и

свобод человека и гражданина в оп­ределенной своей части идентичен

полномочиям прокурора по надзору за исполнением законов.

В соответствии со ст. 27 указанного Закона прокурор при осуществлении

возложенных на него функций по защите прав и свобод человека и гражданина

кроме того:

ь рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении

прав и свобод граждан. Работа с обращениями граждан занимает большое место в

деятельности прокуроров. Она подчинена исключительно решению задачи охраны прав

и свобод человека и гражданина. Рас­сматривая и разрешая обращения, прокурор

получает ин­формацию о состоянии соблюдения прав и свобод человека и гражданина

и принимает предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и

свобод. Рассмотрение жалобы прокурором не препятствует обращению гражданина в

суд по тому же вопросу. Порядок рассмотрения и разрешения обращений и приема

граждан в органах и учреждениях прокуратуры определяется соответствующей

Инструкцией[11];

ь разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод. В связи с тем,

что многие граждане имеют слабое представление о порядке защиты своих прав и

свобод, про­куроры на личном приеме граждан, во время иных встреч с

трудящимися, через средства массовой информации разъяс­няют им, какими правами

и свободами они обладают и как их следует защищать, если они нарушаются.

Прокуроры знакомят граждан, в частности, с процедурой судебной за­щиты их прав

и свобод, с основаниями обращения в другие органы по защите прав и свобод, при

необходимости оказы­вают помощь инвалидам, престарелым и некоторым другим

категориям граждан в составлении исковых заявлений и иных документов,

представляемых в суды. Разъяснительная деятельность прокуроров пострадавшим

весьма разнообразна.

Конституцией Российской Федерации (ст. 46) каждому га­рантировано право судебной

защиты прав и свобод. Вместе с тем сохраняются и альтернативные способы защиты

нарушен­ных прав. Нередко прокуроры ограничиваются разъяснением гражданину

права обращения в суд. Это не всегда находит понимание у заявителя и, кроме

того, способно привести, вследствие факторов объективного и субъективного

характера, к затягиванию сроков разрешения спора по поводу нарушен­ного права

[12];

ь принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод

человека и гражданина, привлече­нию к ответственности лиц, нарушивших закон, и

возмеще­нию причиненного ущерба слабозащищенным в социальном отношении

категориям граждан (при их согласии).

Прокурорский надзор это деятельность по наблюдению за строгим и точным

соблюдением законом, осуществляемая от имени государства специально

уполномоченными на то органа­ми прокуратуры. Она складывается из совокупности

связан­ных между собой различных действий, основную часть которых составляет

осуществление прокурором надзора за соблюдением законности, а также действия

самих правонарушителей, потерпевших, граждан, дающих информацию об известных

им нарушениях законности, и иные действия. По своему целевому назначению эта

деятельность может быть подразделена на две части: выявление нарушений

законности и реагирование на них.

Способы выявления правонарушений

Предупреждению нарушений прав и свобод человека и гражданина служит вся

надзорная и иная деятельность про­курора, а также проводимая им

предупредительно-профи­лактическая работа, выражающаяся в чтении лекций и

про­ведении бесед на правовые темы, в выступлениях в средствах массовой

информации, консультировании граж­дан и должностных лиц и в иных формах

доведения до масс требований законов. Своевременное выявление прокурором

нарушений законов и принятие им мер к их устранению пресекают противоправные

действия, препятствуют их распространению. Большую роль в предупреждении

наруше­ний прав и свобод граждан играет объявление должност­ным лицам

предостережения о недопустимости нарушения закона, если прокурор обладал

достоверными сведениями о готовящихся нарушениях.

Надзор за исполнением законов всегда начинается с провер­ки соблюдения

их различными субъектами. Проверка наибо­лее сложная и трудная часть

деятельности прокурора, ибо правонарушители часто тщательно и порой весьма

квалифици­рованно уничтожают следы своих противоправных деяний, скрываются

сами, угрожают лицам, располагающим соответст­вующими сведениями. По содержанию

проверка исполнения законов — своеобразный аналог расследования.

[13]

Деятельность по выявлению правонарушений обычно начи­нается со сбора

прокурором фактических данных о них. На основе исследования и осмысления

последних устанавливаются негативные, антисоциальные факты, в результате

правовой оцен­ки которых выявляются нарушения законности. Очень важно четко

определить все связанные с правонарушением правовые последствия: размер

причиненного вреда, характер ответствен­ности и т.д. Подлежат обязательному

выявлению виновные лица, потерпевшие, а также причины и условия,

способствовав­шие совершению данных нарушений законности.

Как сказано в ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской

Федера­ции", при осуществлении возложенных на него функций про­курор использует

полномочия, предусмотренные ст. 22 ука­занного Закона. В связи с этим

следует иметь в виду, что для выявления нарушений прав человека и гражданина

так же, как в практике надзора за исполнением законов, прокуроры используют

предоставленные законом возможности беспрепятственно входить в помещения и

органы, указанные в п. 1 ст. 26 Федерального закона "О прокуратуре Российской

Федера­ции", иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение

законов в связи с поступившей в органы проку­ратуры информацией о фактах

нарушения закона, требовать от руководителей и других должностных лиц

представления необходимых документов, материалов, статистических и иных

сведений, выделения специалистов, проведения проверок и ревизий, вызова

должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Формы устранения правонарушений

Не менее важна и вторая часть надзорной деятельности — реагирование на

нарушения законности и обусловившие их обстоятельства. Ни одно правонарушение

не должно оставать­ся без надлежащего воздействия со стороны прокуратуры.

Только при этом условии возможно реальное укрепление законности в нашем

государстве. Реагирование осуществляется двумя способами.

Первый — непосредственное устранение нарушений закон­ности самим прокурором.

Такой прием используется при осуществлении надзора за исполнением законов

органами до­знания и предварительного следствия. Выявив какое-либо

неза­конное постановление следователя или инспектора по дозна­нию, прокурор

своим постановлением отменяет его.

Второй способ реагирования — обращение прокурора к соответствующим

компетентным органам, должностным лицам с требованием о принятии необходимых

мер по устранению нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств.

На­пример, признав незаконным постановление главы администра­ции района,

города, прокурор направляет ему протест с требо­ванием об отмене либо

изменении указанного акта. При этом очень важно обеспечить реальный результат

принимаемых мер. Данный способ — основная форма реагирования в надзорной

практике.

Между тем не всякое нарушение законности может быть устранено. Например, до

сих пор не изжиты случаи пропуска сроков рассмотрения жалоб, заявлений о

совершенных или го­товящихся преступлениях. Но реагирование на эти факты

обязательно. Оно может выражаться в привлечении виновных лиц к установленной

законом ответственности, предупреждении их о недопустимости подобных

нарушений в будущем.

Иногда в литературе выделяется и третья часть прокурор­ского надзора –

предупреждение правонарушений[14].

Действи­тельно, профилактическая функция свойственна прокурорскому надзору, и

прокуроры обязаны принимать действенные меры по предотвращению нарушений

законности, что нормализует процесс исполнения законов. Выраженная в них

государственная воля добровольно реализуется соответствующими субъектами.

Однако А.Ф. Козлов считает, что предупреждение правонарушений средствами

прокурорско­го надзора не образует отдельной части последнего и характер­но для

деятельности как по выявлению нарушений законности, так и реагированию на них.

[15]

При проведении проверок исполнения законов причины и условия, способствующие

совершению правонарушений, вы­являются именно в целях профилактики других

нарушений за­конности. Даже при установлении одного правонарушения на­лицо

профилактическая функция, оказывающая сдерживающее влияние на поведение того

или иного субъекта, что особенно ярко проявляется во второй части

прокурорского надзора. При­нимая меры по устранению правонарушений и

сопутствующих им обстоятельств, прокурор тем самым предупреждает их

со­вершение в последующем.

Для устранения нарушений прав граждан, их причин и условий, восстановления

нарушенных прав, прокурор опро­тестовывает противоречащие закону правовые

акты, вносит представления, возбуждает уголовное дело или производство по

делам об административных правонарушениях, принимает меры к привлечению лиц,

нарушивших закон, к иным видам ответственности, освобождает своим

постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на

ос­новании решений несудебных органов. В целях предупрежде­ния нарушения прав

граждан прокурор объявляет должност­ным лицам предостережение о

недопустимости нарушения за­кона. В то же время необходимо обратить внимание

на то, что совпадая по форме с правами прокурора при осуществлении надзора за

исполнением законов, указанные полномочия различаются по содержанию решаемых

задач, что придает им очевидную специфику.

Наряду с названными полномочиями, имеющими сходст­во с полномочиями по

надзору за исполнением законов, при осуществлении надзора за соблюдением прав

и свобод чело­века и гражданина, прокурор наделен правами, свойственны­ми

только данному направлению деятельности органов про­куратуры, отражающими

особенности защиты средствами прокурорского надзора прав и свобод граждан.

В случаях причинения гражданам ущерба прокурор ста­вит вопрос перед виновными

должностными и иными лица­ми или органами о возмещении ущерба, при

необходимости обращается в суд с исками.

В тех случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина носит

характер административного правона­рушения, прокурор возбуждает

производство по делу об административном правонарушении или незамедлительно

передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или

должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных

правонарушени­ях соответствующих составов. Как видно, закон предостав­ляет

прокурору право выбора. Однако во всех случаях он должен проконтролировать,

вынесено ли постановление о привлечении виновных лиц к административной

ответственности и исполнено ли оно.

В случаях нарушения прав и свобод человека и гражда­нина, защищаемых в порядке

гражданского судопроизводства, прокурор предъявляет и поддерживает в судах

общей юрисдикции и ар­битражных судах иски в интересах пострадавших. Этим

правом прокурор пользуется, как правило, тогда, когда пост­радавший по своему

состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде

общей юрисдикции или арбитражном суде свои права и свободы. Прокурор

предъяв­ляет и поддерживает также иски в судах в тех случаях, ког­да нарушены

права и свободы значительного числа граждан либо когда нарушение приобрело

(получило) особое обще­ственное значение (общественный резонанс).

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и

гражданина носит характер преступле­ния, прокурор возбуждает уголовное дело

и принимает пре­дусмотренные законом меры к тому, чтобы лица, его совер­шившие,

были подвергнуты уголовному преследованию.

Особенностью организации прокурорского надзора за со­блюдением прав и свобод

человека и гражданина является необходимость широкого внедрения в деятельность

прокуро­ров принципа гласности. Если в других отраслях прокурор­ского

надзора известная закрытость находящихся в производ­стве прокуратуры дел и

материалов в большинстве случаев оправдана, то надзор за соблюдением прав и

свобод человека и гражданина фактически никаких оснований для ограниче­ния

принципа гласности не дает. Более того, он прямо заин­тересован в том, чтобы

результаты прокурорских проверок приобретали самую широкую огласку — от этого

существенно возрастает профилактический эффект проверок. Реализация принципа

гласности достигается привлечением к освещению результатов работы органов

прокуратуры средств массовой ин­формации, докладами прокуроров в трудовых

коллективах, участием в обсуждении коллегиальными органами актов про­курорского

реагирования и др.[16]

Таким образом, прокуроры наделены необходимыми полномочиями, позволяющими им

надежно отстаивать пра­ва и свободы человека и гражданина. Эти полномочия

рассчитаны на активное их применение прокурорами.