§1. Предмет надзора

Надзор за соблюдением прав и свобод че­ловека и гражданина органы прокуратуры России осущест­вляют с давних пор, и прокуроры всегда де­лали упор на осуществление надзора за исполнением законов, закрепляющих правовой статус личности, способствуя тем са­мым реальному обеспечению предоставленных гражданам Конституцией РФ прав и свобод (гл. 2, разд. I). Речь идет о за­щите политических, трудовых, жилищных, экономических, экологических и иных прав и свобод человека и гражданина.

Нарушение законности, как правило, представляют собой посягательства на чьи либо субъективные права и охраняемые законом интересы. Поэтому в законе перед прокуратурой поставлена цель защита прав и свобод человека и гражданина (п. 9ст. 1).

В соответствии с Конституцией[2] граждане Российской Феде­рации обладают широкими правами и свободами: правом на жизнь, труд, образование, медицинское обслуживание, жилье; могут избирать и быть избранными в различные органы государственной власти, местного самоуправления и т. д. Но в ус­ловиях спада производства, экономического кризиса эти права

зачастую оказываются нереальными, нарушаются. Растет безработица, рабочие и служащие не получают заработную плату, пенсионеры — пенсию, повышаются цены на продукты питания, товары народного потребления и т.д.

Посягательства на права и свободы граждан происходят и вследствие национального сепаратизма.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации (п. 2 ст. 1) обозначена еще одна цель: защита

охраняемых законом интересов общества и государства, от посягательств на которые страдает экономика и иные сферы жизни общества, а значит и каждый конкретный гражданин. Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора пронизывает всю многогранную де­ятельность прокурора. Какие бы действия ни совершал про­курор, реализуя предоставленные ему полномочия, в какой бы отрасли

он ни осуществлял надзор — его в первую оче­редь интересует вопрос, соблюдаются ли права и свободы человека и гражданина. И если они не соблюдаются, проку­рор принимает предусмотренные законом меры к восста­новлению нарушенных прав и свобод граждан. В связи с этим прокурорский надзор выступает одной из гарантий ре­ального соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Он является основным, важнейшим направлением проку­рорской деятельности на современном этапе.

Выделение рассматриваемого направления деятельности прокуратуры свидетельствует о признании значительно возросшего в современной конкретно-исторической ситуации правозащитного потенциала прокуратуры, о существенном усилении позиций органов прокуратуры в механизме государ­ственной охраны прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем следует отметить, что соблюдение прав и свобод

чело­века и гражданина определяет содержание предмета не только рассматриваемого направления прокурорского надзора. Оно входит также в сферу надзора за исполнением законов орга­нами, осуществляющими оперативно-розыскную деятель­ность, дознание и предварительное следствие, надзора за ис­полнением законов администрациями мест содержания задер­жанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина находится в центре внимания проку­роров также в ходе осуществления функции уголовного пре­следования.

Предметом надзора, определяемого ст. 26 Феде­рального закона "О прокуратуре Российской Федерации", ох­ватывается только соблюдение и только тех прав и свобод человека и гражданина, которые не относятся к предмету дру­гих отраслей прокурорского надзора.

Многочисленные нарушения прав и свобод человека и гражданина, допускаемые в последнее время, недостатки в работе судов (волокита) вследствие возросшего количества рассматриваемых дел, недоступность для многих граждан услуг адвокатов ввиду отсутствия средств и, следовательно, ослабление правовой защищенности граждан подчеркивают необходимость совершенствования и активизации проку­рорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определен в ст. 26 Закона о прокуратуре. Он включает в себя соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными феде­ральными органами исполнительной власти, представи­тельными (законодательными) и исполнительными органа­ми субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их дол­жностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Специфика этой отрасли прокурорского надзора определяется сферой общественных отношений, связанных с правами и свободами граждан.

Анализируя содержание названной статьи, нельзя не прийти к выводу о том, что полномочия прокурора по над­зору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина распространяются на все органы и всех должностных лиц, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности, начиная с федеральных министерств и ведомств, и закон в этом отношении не содержит каких-либо ограничений. Иными словами, при поступлении сведе­ний о нарушении прав и свобод человека и гражданина про­курор вправе провести проверку или совершить иные надзорные действия в любом органе, на любом предприя­тии, в учреждении и организации, а также в общественной организации или объединении. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина возложено Конституцией на все без исключения органы. Из этого видно, какое значение законо­датель придает соблюдению прав и свобод человека и граж­данина.

Как уже упоминалось, соблюдение прав и свобод человека и гражданина по пра­вилам, установленным Конституцией Российской Федерации, исключает любое ограничение прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19). Ограничение прав и свобод допус­кается только по основаниям и в случаях, предусмотренных законом. Об этом прямо записано в ч. 3 ст. 55 Конституции, гласящей: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Прокурорский надзор охватывает весь комплекс прав и свобод, установленных Конституцией Российской Федерации. В теории конституционного права и международно-правовой практике принято различать три группы прав и свобод чело­века и гражданина.

К первой группе относятся личные права и свободы: право на жизнь, право на охрану достоинства личности государст­вом, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на непри­косновенность жилища и др. Соблюдение личных прав граж­дан имеет важное значение для утверждения цивилизованных условий существования гражданского общества, обеспечения гарантий государственно-правовой защищенности личности.

Вторую группу образуют политические права и свободы граждан. С их помощью обеспечивается участие граждан в политической жизни общества, влияние граждан на формиро­вание важнейших государственно-правовых институтов стра­ны. В группу политических прав и свобод входят: право на свободу мысли и слова, свобода совести, право на объедине­ние, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пи­кетирование, право участвовать в управлении делами государ­ства как непосредственно, так и через своих представителей, избирательные права и др.

Третью группу составляют социально-экономические права и свободы человека и гражданина. С помощью данных прав и свобод обеспечивается социальная защищенность че­ловека, достигается цель экономического самовыражения граждан, их активного включения в процесс общественного производства. К числу социально-экономических прав относятся: право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещен­ной законом, экономической деятельности, право частной соб­ственности, включая право частной собственности на землю, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую по­мощь и др.

Вместе с конституционными правами и свободами в пред­мет прокурорского надзора входит соблюдение прав, установ­ленных федеральными законами, и законами субъектов Рос­сийской Федерации. В достаточно большой совокупности таких законов выделяются повышенной актуальностью соблю­дения регулируемых ими прав и свобод граждан — федераль­ные законы: "О праве граждан Российской Федерации на сво­боду передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", "Об общественных объеди­нениях", "О социальной защите граждан, подвергшихся воз­действию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", "О ветеранах" и др. Формулировка предмета прокурорского надзора за соблю­дением прав и свобод человека и гражданина указывает на то, что в сферу надзора входит соблюдение прав и свобод, по крайней мере, трех категорий лиц: граждан России, граждан России, имеющих также гражданство иностранного государства (двойное гражданство), иностранных граждан и лиц без гражданства. Названные категории лиц отличаются объемом предоставляемых им прав и свобод. В полном объеме ими пользуются граждане России. Несколько меньшим выглядит диапазон прав лиц с двойным гражданством, хотя наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранно­го государства, согласно ст. 62 Конституции Российской Фе­дерации, не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Ис­ключения из этого

правила могут быть только предусмотрены федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Такого рода исключения, например, предусмотрены федеральными законами "О прокуратуре Рос­сийской Федерации", "Об основах государственной службы Российской Федерации" и др. Иностранные граждане и лица без гражданства практически пользуются правами и свободами наравне с российскими гражданами за исключением некото­рых видов прав, которые могут принадлежать гражданам Рос­сийской Федерации (например, право избирать и быть из­бранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право поступления на государственную службу).

Пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются по тем же правилам, что и пре­делы надзора за исполнением законов (общего надзора). Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод чело­века и гражданина, прокуроры исходят из их органической связи с деятельностью прокуратуры по защите интересов го­сударства и общества. Основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина — это достижение та­кого положения, когда эти права и

свободы реально соблю­даются всеми органами, должностными и иными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государ­ственных органов, в том числе и органов прокуратуры.

Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, его заместителей и прокуроров субъектов федерации. Эти задачи в значитель­ной мере совпадают с задачами, решаемыми прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов. Как известно, одна из главных целей прокуратуры — защита прав и свобод человека и гражданина, а эти права и свободы закреплены не только в законах, но и в указах Президента и по­становлениях Правительства РФ. Чтобы обеспечить реальность данных актов, прокуроры должны надзирать за исполнением содержащихся в них предписаний. А это значит, что они вправе надзирать за исполнением всех подзаконных актов, поскольку именно в них регулируются права и свободы граждан.

Необхо­димость такого надзора обусловлена и другой целью, стоящей перед прокуратурой, — защитой охраняемых законом интересов общества и государства. Подзаконные акты, прежде всего указы Президента и постановления Правительства, направлены именно на это, ибо принимаются в интересах общества и государства, обеспечивая надлежащее правовое регулирование обществен­ных отношений. Генеральный прокурор требует от всех прокуроров, что­бы надзор за соблюдением прав и свобод человека и граж­данина находился в центре их постоянного внимания и чтобы прокуроры остро реагировали на факты ущемления прав и свобод личности. При этом предметом особой заботы прокуроров должно быть соблюдение прав и свобод слабо защищенных категорий населения (инвалидов, престарелых, де­тей, потерявших родителей и некоторых других). Прокурорам особенно внимательно следует относиться к жалобам и заявлениям граждан об ущемлении их прав и свобод, своевременно рассматривать и разрешать подведом­ственные прокуратуре обращения граждан, принимая меры к восстановлению нарушенных прав и свобод.

Надзорные мероприятия в первую очередь должны про­водиться в тех государственных органах, на которые возло­жено осуществление контроля за соблюдением прав и сво­бод человека и гражданина, так как от того, как применяют эти органы и их должностные лица предоставленные им полномочия и исполняют возложенные на них обязанности, во многом зависит состояние обеспечения этих прав и сво­бод. Однако, осуществляя надзор за исполнением законов этими органами, прокурор должен действовать строго в рамках предоставленной ему компетенции, не допуская вмешательства в оперативно- хозяйственную деятельность названных органов и не подменяя их. Если установлен судебный порядок рассмотрения спо­ров, связанных с нарушением прав и свобод человека и гражданина, прокурор, не подменяя суд, может воспользо­ваться правом обращения с исками в суды в защиту интере­сов граждан.

Прокурор должен быть особенно нетерпим к фактам проявления бездушия к гражданам со стороны соответству­ющих органов и должностных лиц, к которым обратились граждане с просьбой о защите своих прав и свобод, непри­нятия ими мер по восстановлению нарушенных прав и сво­бод граждан.

[10]

Следует подчеркнуть, что одна из главнейших задач про­куратуры как федерального правозащитного органа — это защита общественных и личных интересов. В связи с этим прокуроры обязаны в первую очередь предпринимать такие действия и меры, которые способствуют защите прав и сво­бод всех или многих граждан, проживающих в стране или регионах. Речь должна идти о действиях, предупреждаю­щих принятие или издание правовых актов представитель­ными и исполнительными органами, которыми могут быть нарушены права и свободы всех или многих граждан, о при­нятии мер к отмене подобных актов, о предъявлении исков (заявлений) в суды в защиту интересов всех или многих граждан, проживающих в

регионе и т.д. К сожалению, возможности прокуратуры по защите общественных

пуб­личных интересов используются нередко далеко не полнос­тью.