1.2 Зарубежный опыт

Исторически появление кадастра в зарубежных странах было связано с необ­ходимостью определения доходности земель в целях полного и справедливого на­логообложения. Поэтому кадастр был всегда связан с регистрацией, учетом и оценкой земель.

Сведения кадастрового учета во многих странах мира оказывают огромное влияние на общую землеустроительную политику страны, следовательно, предельно точные сведения о состоянии и размерах земельных ресурсов очень важны, поэтому возникает особый интерес к кадастровому учету. Исторически сложилось так, что:

- данные земельного кадастра использовали при разделе, переделе, объединении земельных участков в процессе проведения земельных сделок, на их основе выдавались документы, удостоверяющие право земельной собственности (пользования);

- земельно-кадастровые сведения применялись для принятия управленческих решений в области землепользования (планирования использования земель, контроля земельного обустройства и т.п.) органами власти различного уровня;

- на базе земельного кадастра осуществлялись учет и оценка не только земельных участков, которые считались недвижимостью, но и других объектов недвижимого имущества, связанных с землей (зданий, инженерных сооружений и т.д.), которые являлись информационной основой для налогообложения;

- материалы земельного кадастра давали возможность землевладельцам обслуживать их земельную собственность в комплексе: координировать строительство различных объектов (зданий и сооружений, дорог, систем водоснабжения и канализации, рекреационных и торговых центров), осуществлять земельные сделки, согласовывать использование своих земель с общественными интересами.

Таким образом, за рубежом земельный кадастр, включает и технические действия, и определенный земельно-кадастровый процесс, связанный с регистрацией земельных участков и иных объектов недвижимого имущества и сделок с ним. В результате сведения, получаемые в ходе проведения земельного кадастра неразрывно связаны с такими понятиями как - учет, оценка стоимости земельных ресурсов, оценка состояния и возможности использования по тому или иному назначению.

Изначально земельный кадастр играл функцию фискального кадастра, и только с конца 19 века возросла его юридическая роль, направленная на регистрацию и защиту прав на землю.

Следует заметить, что в зарубежной практике понятие «кадастр» чаще всего связывают с понятием «недвижимость». А под недвижимостью при этом понимается и дается следующее определение: это общественная опись, которая содержит данные по количеству, стоимости, собственности участков земли и прочего недвижимого имущества, прочно привязанного (связанного) к земле.

В 1985 г. международная группа экспертов по кадастру и земельной информации дала более обобщенное определение кадастра.

В настоящее время в зарубежной практике принято понятие земельного кадастра, утвержденное ООН совместно с Международной федерацией геодезистов (FIG) в Богорской (Bogor, Индонезия, 18–22 марта 1996 г.), а затем и в Бафертской (Bathurst, Австралия, 22 октября 1999 г.) декларациях, согласно которому «кадастр – это основанная обычно на земельных участках (парцеллах) современная земельная информационная система, содержащая записи о правах на недвижимость (например, правах, ограничениях и обязательствах).

Обычно он содержит геометрическое описание земельного участка, связанное с другими записями, характеризующими сущность прав, собственность или управление в отношении данных прав и часто стоимость земельного участка и его улучшений.

Назначение кадастра:

фискальные цели - оценка и равноправное налогообложение,

правовые цели - регистрация передачи права собственности на недвижимость,

помощь в управлении и использовании земли - планирование и другие административные цели,

возможность для устойчивого развития и охраны окружающей среды.

В целом мировые кадастровые системы можно разделить на четыре группы по странам их применения:

1) страны с наполеоновской административной системой (страны южной, юго-западной и западной Европы): Франция, Испания, Италия, Греция и др.;

Характеризуются разделением и тесным взаимодействием земельного кадастра и реестра недвижимости. В земельном кадастре собирается только необходимая информация для целей налогообложения, сгруппированная по земельным участкам. Конкретная информация, например, сведения о грунтах, природных ресурсов, и другие собираются в информационных системах Министерства сельского хозяйства и Министерства экономики. В реестре недвижимости , предназначенного для регистрации и защиты прав собственности, публикуя их перед третьими лицами, регистрируют (по собственникам, а не по земельным участкам) реальные права собственника недвижимости, юридические акты, интересы третьих лиц.

К примеру, несколько слов об итальянском кадастровом учете: Кадастровые офисы созданы на уровне провинций (103 провинции). Сегодня итальянский кадастр представляет собой следующие уровни:

- создание базы данных, которые содержат сведения о кадастровых участках (делятся на городские и сельские);

- сведения о владельцах участков, которые идентифицированы уникальным кадастровым номером, правом собственности;

- сведения об оценке участка.

Кадастры, которые используются в Южной части Европы, имеют более фискальный характер, чем у стран Центральной Европы. Это связано с тем, что здание является важным объектом для налогообложения. Например, Италия создала свой новый реестр строений, который является частью кадастра.  Греция не имеет всеобъемлющего однородного национального кадастра, однако ее правительство работает над учреждением подобной общенациональной системы.

2) страны с немецкой системой (страны центральной Европы): Германия, Австрия, Швейцария;

Эта группа стран характеризуется выделением взаимосвязанных и взаимоконтролирующих подсистем : кадастровых , топографо-геодезических и регистрационных.

Например, в Германии реестр собственности состоит:

-из кадастровых карт, документов с записями о собственности;

-банка кадастровых карт с документацией о топографо-геодезических работах, которые затрагивают землеустройство и землепользование;

-реестр документов, хранящий соглашения и другие правовые акты, касающиеся прав собственности и ограничений, другие документы.

Кадастровая система Швейцарии состоит из основных элементов:

-регистрация земли;

-кадастровая съемка.

Кадастровая съемка определяется данными для специальной модели, имеющей восемь информационных слоев. Данные таких съемок образуют трехуровневую иерархию и основываются на системе национального контроля. Эти данные основываются на проекции Меркатора (геодезической системе координат), которая в настоящее время адаптируется к требованиям GPS. Содержание земельного кадастра Швейцарии является в основном регистрация прав:

недвижимости (земельных участков, включая здания);

земельных сервитутов,

кондоминиумов.

3) скандинавские страны (страны северной Европы): Швеция, Дания, а также Норвегия, Финляндия, Исландия, страны Балтии;

Этим странам свойственно создание единого, созданного на основе крупномасштабных точных топографических карт и многоцелевого кадастра, имеющего централизованный реестр собственности. Кадастр преимущественно создан по образцу немецкой системы. За реестры собственности отвечают центральные государственные офисы. Картографирование участков недвижимости проводится на уровне провинций.

Норвежский кадастр объединен в информационную систему, которая содержит сведения о владениях, владельцах, адресах и типах зданий. Различные группы данных могут быть связаны друг с другом и географически локализованы через координатные или идентификационные коды объектов. В Норвегии, равно как и в Швеции, стандарты описания объектов и информационные связи между ними установлены законом, а сами системы являются государственными, и их разработку и реализацию финансирует правительство.

В Дании кадастр основан на картировании земельных участков в большом масштабе. Примечательно то, что основная функция кадастровой системы - это идентификация каждого земельного участка в соответствии с действительным использованием. Цель кадастра Дании в прошлом состояла в сборе пошлин с владельцев земельных участков на основании показателя качества почв (урожайности). В настоящее время эта функция так и остается ключевой, но в основе расчетов легла рыночная цена участка. Кроме того, появились и другие цели кадастра, например, он является основой для утверждения законных прав на землю.

4) англоязычные страны: Великобритания, США, большинство провинций Канады, часть штатов Австралии и другие страны мира.

Этим странам свойственно большее развитие системы регистрации прав, вместо земельного кадастра, и в этом смысле, с континентальной точки зрения, в Великобритании земельного кадастра не существует вообще.

Учет земель, например, в Великобритании ведется издавна. О чем свидетельствует одна из древнейших записей тысячелетия по землепользованию, которая была произведена еще в 1086 году в Англии. В это время было произведено знаменитое обследование недвижимости Англии, согласно указа Вильгельма Завоевателя. Результат этого труда был сведен в «Книгу страшного суда» (Domesday Book), где недвижимость была описана с помощью показателей, характерных для налогообложения: от семи до восьми миллионно акров земли насчитывалось на территории Англии во времена написания книги. Описание лугов, пастбищ, лесов и пашен дало наглядную картину о состоянии английского хозяйства 11 века. Так, графство Корнуэл было преимущественно пастбищным; графство Девоншир измерено с точностью до акра. В качестве критерия измерения использовался показатель поголовья скота, которое могут прокормить те или иные земли. По сути это была разновидность кадастра, но только без карты. Она осталась уникальной, никогда не обновлялась и не развивалась.

В Англии никогда не было кадастра в европейском смысле. Фактически можно сказать, что в Великобритании кадастр содержит только картографическую информацию о границах участка и составе недвижимости.

Пытаясь упорядочить земельные дела, правительство Англии на протяжении XVIII и XIX веков настойчиво советовало землевладельцам показывать свои владения каким-либо физическим образом: забором, канавой, живой изгородью.

Начиная с 1853 года, картографическая организация Ordnance Survey приступила к выпуску планшетов топографической карты всей Англии в масштабе 1:2500 для сельских районов и 1:1250 для городов. Эта работа продолжалась до 1893 года. На карте были указаны ограждения, рвы, дороги, и т.д., то есть, в большинстве случаев все имеющиеся естественные и искусственные границы участков. В соответствии с законами 1925 года эта карта и по сей день является официальным источником информации о недвижимости и постоянно обновляется.

Учет земельных участков, не относящихся к частным владениям, ведется в США сравнительно недавно. Попытки систематизации сведений и замера земельных участков с целью их кадастрового учета предпринимались еще в 1785 году. Для удобства планировалось делить земельные участки на квадраты по миле, и отмечать на земле границы этих квадратов. Ответственность за составление и хранение соответствующих полевых записей и планов нес Департамент внутреннего хозяйства федерального правительства тринадцати колоний (первых тринадцати объединенных штатов). Однако такой кадастр не был введен.

С расширением территорий объединенных штатов, с занятием территорий, принадлежавших Испании, Франции и другим странам, Конгресс установил, что новые земли должны быть обследованы, записаны и доступны для поселения. В 1812 году при министерстве финансов было создано Главное управление кадастровых записей для управления положением этих федеральных земель. В течение 19 века на фоне дальнейшего расширения территорий объединенных штатов, было принято множество земельных актов, включая хуторальные законы (ряд подзаконных актов, позволяющих поселенцам, не имеющим достаточного капитала для покупки земли в собственность селиться в хуторах – гомстедах, усадьбах) и горное законодательство 1872 года.

Была необходима удобная система передачи земельных участков из общественного (по существу бесхозного) фонда частным лицам и обеспечение защиты их прав владения. В первые годы освоения европейцами континента “Общественной регистрации” как средству защиты частных прав и интересов в недвижимости уделялось большое значение – в новых колониях, местные власти в первую очередь назначали регистрационного чиновника (инспектора), вводили регистр документов. Описания первоначальных границ собственности подготавливались инспектором, а документы и другие договоры, которые касались установленных владений, заносились в общественный регистр, постоянно открытый для общественного пользования.

Со временем этой практике стало уделяться все меньшее внимания, и многое так и осталось недоделанным или совсем невыполненным. Даже такая важная система, как система взимания налога на землю, явилась уже поздней разработкой, созданной независимо, и функционирующей по сей день с минимальным уровнем координации между налоговым управлением и регистрационными бюро. Информация о земле собиралась в разных, не связанных между собой бюро, и различных картотеках. По мере того, как количество записей возрастало, а сами они усложнялись, проблема доступности информации, касающейся конкретных земельных участков, значительно возрастала.

Как отмечают исследователи, сегодня основными владельцами источников информации о земельных участках являются частные компании, которые специализируются на страховании сделок. Каждая такая компания работает преимущественно в одном штате и ведет свой собственный земельный учет. Записи составляются и корректируются штатом экспертов, ежедневно обобщающих соответствующую информацию из официальных записей. Причины такого положения вещей совершенно понятны – в отсутствие общественной (государственной, муниципальной) информационной системы нет возможности убедиться в правильности предъявляемых границ недвижимости, права на которую предстоит застраховать. Остается только один путь – самим обследовать границы владений клиента и вести собственную информационную систему, в которой постепенно накапливается информация о границах между соседними владениями, призванная облегчить в дальнейшем такие обследования, когда очередным клиентом этой компании окажется владелец соседней недвижимости.

Однако существует и федеральные службы учета земельных участков – Бюро земельного управления (Bureau of Land Management) при Министерстве Внутренних Дел США. Оно ответственно за кадастровый учет всех государственных земель – более 1060тыс. квадратных километров, или одной восьмой всей территории страны. Большинство публичных (государственных) земель располагается в западных штатах.

Основной единицей земельной собственности в США является индивидуальный земельный участок, имеющий определенные признаки: адрес, геодезические данные и оценочный индекс. На карте наряду с участками показываются автомобильные и железные дороги, элементы гидрографии. Специалистами Бюро земельного управления выполняется кадастровая съемка, ведение земельных (регистрационных) архивов штатов, а также различных земельно-информационных систем США.

Разные штаты ведут земельно-кадастровые и регистрационные системы по-разному. В стране разработано несколько основных кадастровых многоцелевых информационных систем. В одних штатах имеются семантические данные, в других — карты, на которых показаны данные, подлежащие включению в общую систему.

Земельная многоцелевая регистрационная система, используемая с 1974 г. в штате Северная Каролина, включает в себя данные о правах на земельную собственность (по парцеллам и по владельцам земельной собственности), которые заносятся в специальные указатели, при этом каждой парцелле присваивается кадастровый номер. Для каждой парцеллы введено около 485 характеристик, которые переведены в цифровую форму. Государственная территория США поделена с помощью квадратной сетки на участки со сторонами 6 миль. У каждого земельного участка есть уникальное наименование.

Земельный кадастр в большинстве стран Западной Европы служит основой для построения и поддержания различных видов кадастра и реестров (недвижимости, лесного, водного, природоохранного, градостроительного и т.) и базируется на земельных участках. Этим обеспечиваются информационная увязка всех видов кадастра, оперативное получение и передача информации о природных ресурсах, значительная эффективность кадастровых систем и их минимально необходимое число. Значительный эффект дают информационные системы, прежде всего в тех государствах, где интегрированы земельно-кадастровые и регистрационные системы в рамках одной организации. Это свойственно таким странам, как Франция, Швеция и др.

В большинстве экономически развитых зарубежных странах объекты недвижимого имущества, прочно связанные с землей, следуют за земельными участками. Земельный кадастр превращается в этих государствах в «кадастр недвижимости». Этот положительный опыт характерен в первую очередь для Швеции, Франции. Он позволяет пользователям сэкономить время и средства.

Изучение мирового опыта является необходимым элементом формирования и совершенствования национальной системы кадастрового учета.