Глава 6. Правительство российской федерации

Статья 110

Комментарий к статье 110

1. Часть 1 комментируемой статьиконкретизируетст. 10ич. 1 ст. 11Конституции, которые устанавливают принцип разделения властей и называют органы государственной власти Российской Федерации. Органом исполнительной власти, возглавляющим всю систему исполнительной власти в Российской Федерации(см. комментарий к ст. 77), является Правительство РФ.

Эти положения имеют ключевое значение для определения конституционно-правового статуса Правительства, они получают свою реализацию в контексте других конституционных норм, прежде всего связанных со статусом Президента РФ.

В современных условиях в мировой практике сложились две основные организационные формы исполнительной власти: монистическая и дуалистическая. В первом случае реализация исполнительной функции осуществляется наряду с функцией главы государства и возложена на единоличный орган власти, чаще всего президента, который располагает данными полномочиями в силу вверенного ему избирателями мандата.

Во втором случае исполнительная власть юридически, но не всегда фактически разделена между отдельными лицами и исполнительными органами. Наряду с главой государства - президентом или монархом - в механизм исполнительной власти включается коллегиальный орган - правительство (кабинет министров), назначаемый главой государства и несущий ответственность перед парламентом. В парламентарных монархиях (Великобритания, Швеция, Япония и др.) и парламентарных республиках (Германия, Италия, Индия и др.) полномочия главы государства, по существу, номинальны: он реализует их только по совету правительства (практически - премьер-министра). В смешанных формах правления - президентско-парламентарных и парламентарно-президентских республиках существует дуалистическая исполнительная власть, которая принадлежит и главе государства, и правительству (в разных долях). Глава государства в условиях дуализма исполнительной власти, как правило, играет роль арбитра между различными политическими силами, влияющими на процесс формирования правительства (см. ЗаконО Правительстве РФ).

Российская Конституцияв целом близка к закреплению дуалистической модели организации исполнительной власти, однако функционирование исполнительной власти в Российской Федерации характеризуется своими особенностями. Президент РФ не упоминается Конституцией в связи с исполнительной властью. В то же время он наделен широкими полномочиями в сфере исполнительной власти, что позволяет утверждать, что в Российской Федерации Президент осуществляет весьма значительные функции данной ветви государственной власти. Так, Президент наделен правом председательствовать на заседаниях Правительства, решать вопросы структуры системы федеральных органов исполнительной власти и менять эту структуру по своему усмотрению (п. "б" ст. 83,ч. 1 ст. 112Конституции). Весомы и контрольные полномочия Президента РФ в отношении Правительства, одним из важнейших элементов которых является принятие решения об отставке Правительства (ст. 117Конституции). Следует также учитывать, что Президенту согласност. 32Закона о Правительстве РФ напрямую подчинен ряд федеральных органов исполнительной власти (так называемых силовых ведомств). Эти нормы и существующая практика свидетельствуют, что Председатель Правительства и в целом Правительство по отношению к Президенту занимают подчиненное положение. В связи с этим некоторые авторы рассматривают Правительство как правительство Президента, "технический" кабинет <1>. Однако в данном случае внимание обращено скорее к внешней стороне взаимоотношений Правительства и Президента, ярко выразившейся в 1996 - 2000 гг. частыми сменами состава Правительства РФ. Задача главы государства - не допустить не только усиления какой-либо ветви власти, но и ее ослабления. Поэтому вполне оправданно активное вмешательство Президента в конкретные стороны реализации исполнительной власти в период кризисных ситуаций, реформ. В условиях стабилизации социально-экономической и политической ситуации в стране предоставлена достаточная самостоятельность Правительству РФ <2>.

--------------------------------

<1> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд. М., 2000. С. 564.

<2> В частности, планы законопроектной работы ГД ФС РФ последних лет свидетельствуют о том, что основная масса законопроектов финансового и социального характера внесена федеральным Правительством, в то время как Президенту принадлежит авторство политических законопроектов.

Правительство РФ представляет собой коллегиальный орган. В его состав входят Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства и федеральные министры. Коллегиальность выступает в качестве фактора, позволяющего кооперировать знания, опыт, профессионализм разных людей при принятии решения, выражающего в целом волеизъявление Правительства.

В юридическом смысле коллегиальность - это особая организационно-правовая форма функционирования органа государственной власти, означающая осуществление его компетенционных полномочий посредством совместной выработки и утверждения решений лицами, входящими в его состав.

Коллегиальность предполагает наличие круга вопросов, отнесенных к ведению Правительства, решения по которым в соответствии с Законом о Правительстве РФ принимаются исключительно на заседаниях Правительства (ст. 28). Среди них, например, вопросы о представлении ГД ФС РФ федерального бюджета и отчета о его исполнении; проектах программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; об объемах выпуска государственных ценных бумаг; о внесении Правительством законопроектов в ГД ФС РФ; об утверждении положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти и др.

Коллегиальность в работе членов Правительства проявляется иначе, чем в деятельности депутатов представительных органов. Во-первых, Правительство не избирает руководителей Правительства. Персонификация руководителей Правительства при его формировании - общепринятая практика всех государств, поскольку именно с личностью Председателя Правительства, его заместителей, иных ключевых фигур в Правительстве, их практическим опытом, деловыми качествами и политическими взглядами увязывается доверие, которое оказывается Правительству в целом при его формировании. Каждый член Правительства назначается в его состав для выполнения определенных функций (Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства, федерального министра - руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти). Правительство может самостоятельно из числа федеральных министров назначать руководителей координационных и совещательных органов, формируемых при Правительстве. Во-вторых, принцип выявления воли большинства на заседаниях Правительства при принятии им решений применяется крайне редко. На заседаниях Правительства решения принимаются, как правило, общим согласием (хотя может быть проведено и голосование). В этом согласии находит выражение общая консолидированная ответственность членов Правительства как единого органа за проводимую им социально-экономическую политику. Принцип согласия при принятии решений предполагает, что различные позиции по тому или иному вопросу, решаемому Правительством, были выявлены и различные подходы для решения возникающих задач согласованы на стадии подготовки решения.

Находясь в составе коллегиального органа, члены Правительства несут коллективную ответственность за общее состояние социального, экономического развития государства, обороноспособность страны, соблюдение прав и свобод граждан. Сбои даже в строго ограниченных сферах деятельности исполнительной власти могут обусловить изменение общего состава Правительства. Это вполне объяснимо, поскольку члены Правительства являются своеобразными "соавторами" общей стратегии, планов действий и конкретных решений Правительства.

До принятия действующей Конституциив состав Правительства в соответствии сост. 7Закона РФ от 22 декабря 1992 г. N 4174-1 "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" <1> (документ утратил силу) также входили председатели государственных комитетов Российской Федерации, председатели правительств республик в составе Российской Федерации, а также Руководитель Аппарата Правительства. Кроме того, по представлению Председателя Правительства Президент мог включить в состав Правительства руководителей других центральных органов государственного управления, подведомственных Правительству, т.е. лиц, не имеющих ранга министра <2>.

--------------------------------

<1> Ведомости РФ. 1993. N 1. Ст. 14.

<2> Например, Председателя ЦБ РФ, председателя Правления Пенсионного фонда РФ, председателя Российского фонда федерального имущества и др. (см.: Указы Президента РФ от 23 декабря 1992 г. N 1620"О составе Совета Министров - Правительства Российской Федерации", от 16 марта 1993 г.N 348"О расширении состава Совета Министров - Правительства Российской Федерации", от 24 сентября 1993 г.N 1444"О Федеральной службе России по валютному и экспортному контролю" (документ утратил силу).

Формулировка рассматриваемой конституционной нормы допускает вхождение в состав Правительства должностных лиц, имеющих статус федерального министра, но не возглавляющих министерство. В практике формирования состава Правительства неоднократно использовался институт так называемых министров без портфеля <1>.

--------------------------------

<1> Например, в июне 1999 г. была введена должность министра РФ, курирующего дела ведущих индустриальных государств и связи с представителями лидеров стран, входящих в группу "Большой восьмерки" (см. УказПрезидента РФ от 28 июня 1999 г. N 823); в ноябре 2000 г. - должность министра РФ, координирующего деятельность федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическому развитию Чеченской Республики (см.УказПрезидента РФ от 28 ноября 2000 г. N 1944); в октябре 2001 г. - должность министра РФ, координирующего деятельность федеральных органов исполнительной власти по реализации национальной политики (см.УказПрезидента РФ от 17 октября 2001 г. N 1232). В разное время такие назначения получали Р.Г. Абдулатипов, В.В. Елагин, В.Ю. Зорин, С.В. Ильясов, А.Я. Лившиц, Е.Г. Ясин и др. В марте 2006 г. учреждена должность первого заместителя Председателя Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ - министра РФ (см.УказПрезидента РФ от 20 марта 2006 г. N 231).

КонституцияРФ, как и большинство конституций зарубежных государств, не определяет количественный состав правительства. Состав Правительства РФ прямо зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти. В 2004 г. Президентом был сформирован наименьший (за весь период действияКонституции1993 г.) по числу членов состав Правительства <1>, что должно было в том числе повысить и его коллегиальные свойства.

--------------------------------

<1> Помимо Председателя Правительства, в его состав входили: заместитель Председателя Правительства и 16 федеральных министров, однако в 2006 г. число заместителей Председателя Правительства увеличилось до четырех (из которых два - первых), а федеральных министров - до 17. Для сравнения: с мая 2000 г. до марта 2004 г. в состав Правительства входило шесть заместителей Председателя Правительства (из которых двое возглавляли министерства) и 23 федеральных министра; с августа 1999 г. до мая 2000 г. - шесть заместителей Председателя Правительства и 27 федеральных министров. По состоянию на 1 июня 2011 г. в составе Правительства - 28 человек, в том числе 9 заместителей Председателя Правительства и 17 федеральных министров.

Статья 111

Комментарий к статье 111

1. Данная статья определяет порядок назначения Председателя Правительства РФ, с которого и начинается формирование высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации.