Глава 3. Федеративное устройство

Статья 65

Комментарий к статье 65

1. Часть 1 комментируемой статьисодержит перечень составляющих Российскую Федерацию субъектов. Перечисление территорий, составляющих государство, характерно для конституционных текстов многих государств, главным образом федеративных (Австрия, Бельгия, Индия, Мексика и др.), и в меньшей степени - унитарных (Латвия, Украина и др.). Таким образом устанавливаются пределы юрисдикции государства. Кроме того, сам факт конституционного определения территории государства - существенная гарантия ее целостности, так как для изменения территории необходимо изменение самойКонституции.

Субъекты РФ перечисляются в алфавитном порядке в видовой последовательности, установленной ч. 1 ст. 5Конституции, - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Такая "разнопорядковость" <1> субъектного состава встречается только в России. В других федерациях их субъекты, как правило, единообразны (штаты, земли, провинции и т.д.).

--------------------------------

<1> Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 21.

Особенности российской федеративной модели во многом связаны с факторами исторического и политического характера, отражающими эволюцию субъектного состава Российской Федерации за почти 80-летний период. До 1992 г. общепринятым считалось, что субъектами РФ являются только республики (до 1990 г. - автономные республики). Федеративный договорот 31 марта 1992 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации" <1> признал субъектами Федерации все ее административно-территориальные (края, области, города федерального (республиканского) значения) и национально-административные (автономная область <2> и автономные округа) единицы. Однако Федеративныйдоговор, инкорпорированный впоследствии в действующую тогдаКонституциюРСФСР 1978 г., не уровнял их в правах. Максимальным объемом полномочий обладали только республики.

--------------------------------

<1> Федеративный договор: документы. Комментарий. М., 1994.

<2> В 1991 г. четыре автономные области из пяти (за исключением Еврейской) были преобразованы в республики.

Конституцией 1993 г. все субъекты РФ в силу ст. 5провозглашены равноправными, и присутствие видового признака в названии субъектов Федерации можно отнести на стремление сохранить используемые несколько десятилетий обозначения территориальных образований. Хотя особенности конституционно-правового статуса некоторых видов субъектов РФ очевидны. Это касается республик, обладающих правом иметь свои государственные языки, и автономных округов, входящих в состав краев, областей и подпадающих под их юрисдикцию(см. комментарий к ст. 66). Данное замечание также во многом свидетельствует об исторической преемственности государственного устройства России.

Наименования субъектов РФ в комментируемой статьеданы в том варианте, в котором они определены ими самими. В силуст. 73Конституции решение вопроса об определении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Федерации. Это обстоятельство подчеркнул КС РФ вПостановленииот 28 ноября 1995 г. N 15-П <1>. Однако Суд обратил внимание, что наименование субъекта РФ не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотреннаяКонституцией, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащиеКонституцииидеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4868.

Новое наименование субъекта РФ включается в ст. 65Конституции указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке. Президент уже неоднократно издавал указы такого рода, включая новые наименования - Республика Ингушетия (вместо Ингушской Республики) и Республика Северная Осетия - Алания (вместо Республики Северная Осетия) (УказПрезидента РФ от 9 января 1996 г. N 20), Республика Калмыкия (вместо Республики Калмыкии - Хальмг Тангч) (УказПрезидента РФ от 10 февраля 1996 г. N 173), Чувашская Республика - Чувашия (вместо Чувашской Республики - Чаваш Республик) (УказПрезидента РФ от 9 июня 2001 г. N 679), Ханты-Мансийский автономный округ - Югра (вместо Ханты-Мансийского автономного округа) (УказПрезидента РФ от 25 июля 2003 г. N 841). При этом в силуст. 137Конституции порядок измененияст. 65более упрощен и не требует процедур, установленныхст. 136Конституции для принятия специального правового акта - закона РФ о поправке к Конституции.

Изменения могут касаться не только наименования субъектов Федерации, но и самого субъектного состава Российской Федерации. Это возможно в силу ч. 2 комментируемой статьи,ч. 5 ст. 66ич. 1 ст. 137Конституции в случаях принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ или изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ. В обоих случаях требуется принятие соответствующего федерального конституционного закона(см. комментарий к ст. 137).

Изначально в Российскую Федерацию входило 89 субъектов: 21 республика, шесть краев, 49 областей, два города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов. Процесс объединения субъектов Федерации, начавшийся в 2004 г., сократил их количество за счет объединения краев, областей и входящих в их состав автономных округов с 1 марта 2008 г. до 83, и не исключены дальнейшие изменения.

С 1 декабря 2005 г. в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа образован Пермский край; с 1 января 2007 г. в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа - Красноярский край; с 1 июля 2007 г. в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа - Камчатский край, с 1 января 2008 г. в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа - Иркутская область, а с 1 марта 2008 г. в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа - Забайкальский край <1>. Практика изменения конституционно-правового статуса субъектов РФ пока отсутствует.

--------------------------------

<1> См.: Федеральные конституционные законы от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ"Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа"; от 14 октября 2005 г.N 6-ФКЗ"Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа"; от 12 июля 2006 г.N 2-ФКЗ"Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа"; от 30 декабря 2006 г.N 6-ФКЗ"Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа".

2. Часть 2 комментируемой статьипредусматривает возможность количественного изменения субъектов РФ, реализуемую путемпринятия в Российскую Федерацию или образования в Российской Федерации нового субъекта. Любой из названных вариантов должен осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Основные условия и процедуры реализации указанных возможностей установлены Закономо порядке принятия в РФ. Данный Закон под принятием в Российскую Федерацию нового субъекта понимает присоединение к ней иностранного государства или его части, а под образованием в составе Российской Федерации нового субъекта - изменение субъектного состава путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации.

Таким образом, действующая конституционно-правовая практика не допускает образования нового субъекта РФ путем его выделения из другого субъекта Федерации. Это обстоятельство необходимо учитывать и в отношении так называемых сложносоставных субъектов - краев, областей с входящими в их состав автономными округами. При выходе последних из состава края, области происходит не образование новых субъектов, а изменение их конституционно-правового статуса, что требует осуществления процедур в порядке, предусмотренном ч. 5 ст. 66Конституции. И принятие, и образование нового субъекта должно быть оформлено соответствующим федеральным конституционным законом. Но их подготовке и принятию должен предшествовать ряд процедур.

Принятие в качестве нового субъекта иностранного государства или его части должно осуществляться по взаимному согласию России и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором. Иностранному государству как новому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается статус края или области, а части иностранного государства - любой статус, кроме города федерального значения. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении соответствующего международного договора должно быть иностранное государство.

Учитывая особую ответственность принимаемых решений, Законпредусматривает обязательность направления Президентом не вступившего в силу международного договора до его ратификации в КС РФ. Только в случае положительного решения высшего судебного органа конституционного контроля международный договор вносится в ГД ФС РФ вместе с проектом федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта (примеры пока отсутствуют).

Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит только субъектам Федерации, на территориях которых образуется новый субъект. Эта инициатива должна быть направлена Президенту РФ в форме совместного предложения законодательных (представительных) органов и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта.

В случае поддержки Президентом данной инициативы вопрос об образовании нового субъекта РФ подлежит обязательному вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ. Проект федерального конституционного закона об образовании в составе России нового субъекта может быть внесен Президентом в ГД ФС РФ, если на референдумах были приняты соответствующие решения.

Статья 66

Комментарий к статье 66

1. Конституцияисходит из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на всей территории РФ. Вместе с тем, учитывая сложившиеся традиции и специфику государственно-правового регулирования в этой сфере, она допускает особенности в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов РФ, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Эти особенности отражены, в частности, вст. 66. Признание Конституцией наличия особенностей в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов РФ не означает нарушения принципа равноправия частей, составляющих Федерацию, и тем более - наличия некоей иерархии в их статусах. Конституционный смысл понятия "статус субъекта РФ" вытекает из системного анализа положений Основного Закона, важнейшими из которых являются нормы, сформулированные вч. 1 ст. 5, где дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации".

Особенности различных субъектов РФ, отраженные в их конституционно-правовом статусе, а также очевидное неравенство различных частей Федерации по уровню их социально-экономического развития, размерам территории, численности населения и иным исторически сложившимся условиям не означает, что Федерация в нашей стране носит асимметричный характер, поскольку "симметрия" Федерации определяется конституционным принципом равенства прав всех субъектов РФ между собой и в отношениях с федеральными органами государственной власти (см. комментарий к ст. 5). Различаясь фактически, субъекты РФ в конституционном отношении, по сути, являются одинаковыми. Понятие "субъект РФ", применяемоеКонституциейко всем без исключения частям Федерации, подчеркивает их общность и обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество, став равноправными субъектами РФ.

Свой статус субъекты РФ обрели в силу федеральной Конституции, а не собственного волеизъявления в порядке договора (см. абз. 4 п. 2.1 мотивировочной частиПостановления КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П <1>). Все субъекты РФ являются неотъемлемыми составными частями России и не обладают правом сецессии, т.е. правом выхода из состава Российской Федерации. Все субъекты Федерации имеют равные права и обязанности как составные части федеративного государства. В частности, субъекты равны в своих правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в СФ ФС РФ и др.(ст. 66).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

Все субъекты РФ самостоятельно образуют органы государственной власти (ч. 1 ст. 77Конституции) и обладают на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст. 73Конституции). На все субъекты Федерации в равной мере распространяется принцип территориальной целостности. Границы между субъектами могут быть изменены лишь с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67Конституции), а утверждается такое изменение на федеральном уровне - СФ ФС РФ (п. "а" ч. 1 ст. 102Конституции). Все субъекты РФ в равной мере обладают правом заключать внутрифедеративные договоры, в том числе о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти (ч. 3 ст. 11Конституции), а также участвовать в международных внешнеэкономических связях в порядке, установленном соответствующим федеральным законом. Изъятия из таких единых правил, устанавливаемые для отдельных субъектов и не имеющие под собой правовых и фактических оснований, не отвечают конституционному требованию о равноправии субъектов РФ.

Часть 1 комментируемой статьиустанавливает, какими правовыми актами определяетсястатус республикикак субъекта РФ. Как и для всех остальных субъектов РФ, основополагающие элементы статуса республики закрепляет Конституция. Статус республики конкретизируется в ее конституции. Конституция республики как субъекта РФ - это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта. Конституция республики имеет одинаковую юридическую силу с уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

В начале 90-х гг. XX в. в период так называемого парада суверенитетов многие республики закрепляли в своих конституциях положение о государственном суверенитете, претендуя на особый статус в составе Российской Федерации. Основываясь на неверных представлениях о природе российского федерализма, некоторые республики включали в тексты конституций положения, ведущие к пересмотру предметов ведения и полномочий Федерации, а также в ряде случаев закрепляли верховенство своих законов над федеральным законодательством. Конституционный Суд РФ в Постановленииот 7 июня 2000 г. N 10-П разъяснил неправомерность постановки вопроса о суверенитете республик и указал, что все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречитьКонституции. В частности, КС РФ показал, что по смыслупреамбулы,ст. ст. 3-5,ч. 1 ст. 15,ч. 1 ст. 65,ст. 66ип. "б" ст. 71Конституции в их взаимосвязи республики как субъекты РФ не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. Тем не менее положения о суверенитете, ограниченном пределами исключительного ведения республики, по-прежнему сохраняются в конституциях ряда республик (например, Чеченской Республики) <1>.

--------------------------------

<1> Часть 1 ст. 1 Конституции Чеченской Республики содержит следующее положение: "Суверенитет Чеченской Республики выражается в обладании всей полнотой власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики и является неотъемлемым качественным состоянием Чеченской Республики".

2. Часть 2 комментируемой статьиуказывает, что статус края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа также устанавливается Конституцией, а конкретизируется в соответствующих уставах.

Уставы субъектов Федерации, как и конституции республик, занимают особое, а именно высшее место в иерархии нормативных актов субъекта Федерации, они имеют высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам субъекта (ПостановлениеКС РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П <1>). Уставы определяют организацию субъектов РФ и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. Что касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то уставы субъектов служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

Уставы, как и конституции субъектов РФ, имеют особый правовой характер, о чем свидетельствует усложненный, по сравнению с обычными законами субъекта, порядок их принятия, а также внесения изменений и дополнений, наличие специальных процедур проверки на соответствие Конституции(см. комментарий к ст. 5). Как и все правовые акты субъектов РФ, уставы края, области, города федерального значения автономной области, автономного округа не должны противоречить принципу верховенства Конституции РФ и подлежат применению лишь в части, не противоречащейОсновному Закону.

3. Часть 3 комментируемой статьиустанавливает дополнительные возможности для определениястатуса автономной области, автономных округов. При необходимости автономная область, автономные округа вправе инициировать принятие специального федерального закона, конкретизирующего особенности статуса соответствующих субъектов РФ. До настоящего времени эта возможность не была реализована.

4. Положения ч. 4 ст. 66устанавливают механизмы урегулирования отношений между органами государственной власти субъектов РФ, являющихся частями так называемыхсложносоставных субъектов. Эти положения распространяются на отношения с участием всех автономных округов, за исключением Чукотского автономного округа, который вышел в 1992 г. из состава Магаданской области (ЗаконРФ от 17 июня 1992 г. N 3056-1 "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" <1>). ПосколькуКонституцияпрямо не разъясняет положение о "вхождении", на практике в середине 90-х гг. XX в. возникали различные коллизии между органами государственной власти "сложносоставных" субъектов РФ в понимании указанного положения и его правовых последствий.

--------------------------------

<1> Ведомости РФ. 1992. N 28. Ст. 1618.

Точку в дискуссиях поставил КС РФ, который принял специальное Постановление о толковании ч. 4 ст. 66Конституции РФ (см.Постановлениеот 14 июля 1997 г. N 12-П <1>). Суд указал, что данная норма носит констатирующий характер и потому употребление термина "входящий" означает признание Конституцией существовавшего до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, по-прежнему входят в состав соответствующего края или области. Однако наряду с преемственностьюКонституцияпредусматривает ряд существенных изменений в регулировании федеративных отношений. Она провозглашает в качестве одной из основ конституционного строя равноправие всех субъектов РФ, в том числе края, области и автономного округа. При этом принцип равноправия доминирует в статусе субъекта Федерации, что находит отражение вч. ч. 1и4 ст. 5,ч. 2 ст. 72,ч. 4 ст. 76Конституции. Однако принцип равноправия субъектов РФ не исключает вхождения автономного округа в состав края, области.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3581.

Вхождение автономного округа в состав края, области и по смыслу ч. 4 ст. 66означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом РФ, одновременно составляет часть другого субъекта РФ - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами РФ: "вхождение" предопределяет обязанность органов государственной власти обоих субъектов обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области. Вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов РФ и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. "Вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта РФ, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены емуКонституцией.

Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются, наряду с другими конституционными гарантиями, тем, что для изменения его статуса в соответствии с ч. 5 ст. 66Конституции не требуется согласия или предварительного разрешения края, области. Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов РФ и договором между их органами государственной власти.

Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа. В сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договорами между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия.

Законо порядке принятия в РФ предоставил дополнительные правовые возможности для решения разного рода практических вопросов, связанных с "вхождением" автономных округов в состав краев, областей. На основе добровольного объединения ряда автономных округов, краев и областей созданы пять новых субъектов РФ - Пермский край, Красноярский край, Камчатский край, Иркутская область и Забайкальский край(см. комментарий к ст. 65).

5. Все субъекты РФ в равной степени обладают конституционными гарантиями своего статуса. Согласно ч. 5 ст. 66статус субъекта РФ может быть изменен лишь по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Взаимное согласие Российской Федерации и субъекта Федерации означает достижение единой позиции по вопросу изменения статуса субъекта и выражается путем принятия нормативных правовых актов органов государственной власти РФ и ее субъектов. Согласие субъекта может быть выражено в различных формах - как в форме регионального референдума, так и в форме закона субъекта Федерации, принятого законодательным (представительным) органом, который, будучи избранным населением региона, является выразителем его воли.

Устанавливая основные принципы изменения статуса субъекта РФ, норма ч. 5 ст. 66не содержит прямого указания, что конкретно следует понимать под этим изменением. В практике федеративного строительства возникали ситуации, когда субъекты РФ выходили с инициативами об изменении своего статуса путем его "повышения" или предоставлении "особого" положения в составе Российской Федерации. Такая постановка вопроса была основана на прочтениич. ч. 1и2 комментируемой статьивне системной связи с остальными положениями Конституции и неверном предположении, что наличие особенностей в конституционно-правовом статусе различных видов субъектов РФ означает их разную конституционную "ценность", при этом статус республики считается наиболее значимым, а статус автономного округа - наименее ценным. Однако, как отмечалось выше, вКонституциинет иерархической соподчиненности между субъектами Федерации, они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральным органами государственной власти. Различия в названиях видов (форм) субъектов отражают лишь историческую преемственность и уже не связаны с различиями в правовом статусе.

Изменение статуса субъекта РФ не означает образования нового или упразднения существующего субъекта. С этой точки зрения практика добровольного объединения нескольких субъектов в один новый также не является изменением статуса субъекта РФ, поскольку при объединении происходит добровольное аннулирование субъектности автономных округов и распространение на их территорию юрисдикции органов государственной власти краев, областей, в состав которых они прежде входили (см. комментарий к ст. 66). Под изменением статуса субъекта Федерации следует понимать нормативное закрепление установленных по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъектаособенностей в элементах общего конституционного статусаконкретного субъекта. Речь может идти об особенностях реализации на территории субъекта РФ общих принципов организации органов государственной власти субъекта и местного самоуправления; о закреплении определенных региональных отличий от общих принципов взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ и Федерации (например, в части, касающейся государственного регулирования бюджетно-финансовой и экономической сферы региона); об установлении некоторых изъятий в полномочиях органов государственной власти субъекта РФ и т.д.

Очевидно, что внесение изменений в статус субъекта РФ должно иметь под собой веские объективные причины и не может вести к нарушению основ конституционного строя, установленных в гл. 1Конституции. Поскольку изменение статуса субъекта РФ в определенном смысле ведет к закреплению отличий конкретного субъекта от общей нормы, оно осуществляется только путем принятия специального федерального конституционного закона, но при этом не носит и не может носить характера изменения (поправки)Конституции. Использование для закрепления изменений в статусе субъекта РФ формы федерального конституционного закона позволяет тем самым избежать противоречий с федеральными законами, устанавливающими общие принципы организации власти и местного самоуправления в субъектах РФ.

Статья 67

Комментарий к статье 67

1. В комментируемой статьесодержится определение территории РФ, говорится о суверенных правах в отношении некоторых других территориальных объектов и о границах между субъектами РФ.

Государственная территория РФ- это пространственный предел, на который распространяется суверенитет Российской Федерации (ч. 1 ст. 4Конституции устанавливает, что он распространяется на всю территорию РФ). Территория РФ включает неподвижную и подвижную территорию. С позиций государственно-территориального устройства первая - это совокупность территорий ее субъектов (несубъектов Федерации, которыми являются в зарубежных федерациях федеральные округа, территории и др., в России нет). С точки зрения географического подхода неподвижная территория РФ в пределах государственной границы включает сушу, внутренние воды, территориальное море, воздушный столб над ними, а также недра Земли на досягаемую глубину.

Подвижная государственная территория РФ - это корабли, самолеты, космические станции под Государственным флагом РФ, на которых действуют законы Российской Федерации. Морские кабели Российской Федерации в открытом море и трубопроводы Российской Федерации также могут быть государственной территорией. Режим государственной территории РФ регулируется только федеральными законами и иными федеральными правовыми актами, но не правовыми актами субъектов РФ. В отношении некоторых частей государственной территории РФ (территориального моря, морских портов, открытых для захода иностранных кораблей, определенных частей аэропортов) действуют международные конвенции (соглашения), но только те, участницей которых является Российская Федерация.

Пространственный предел государственной территории и государственного суверенитета в России (суверенитет проявляется также в международных отношениях) определен Государственной границей РФ. Согласно Законуо Государственной границе Государственная граница РФ - это линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории РФ. Государственная граница охраняется пограничными войсками, существует особый порядок пропуска через Государственную границу. Пересечение Государственной границы без разрешения является правонарушением, которое может повлечь применение к нарушителю (человеку, кораблю, самолету) вооруженной силы. Однако самовольное пересечение границы не рассматривается как нарушение в случаях аварии, штормов, доставки людей для их спасения и т.д.

Границы между субъектами РФ не являются государственными границами. Это административно-территориальные границы (об этом см. ниже).

Рассматривая вопросы, связанные с границами, КС РФ пришел к выводу, что: 1) федеральное законодательство о восстановлении прав репрессированных народов не означает автоматического восстановления прежних границ, ибо существует указанный в Конституциипорядок изменения границ по соглашениям между граничащими субъектами РФ (решениеот 16 сентября 1993 г. N 73-Р <1>); 2) возможно введение оплаты за пограничное оформление на государственной границе, но такая оплата представляет собой разновидность налогов и потому должна регулироваться не постановлением Правительства РФ, а федеральным законом (Постановлениеот 11 ноября 1997 г. N 16-П <2>).

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 1994. N 6.

<2> СЗ РФ. 1997. N 46. Ст. 5339.

Режим внутренних вод (рек, озер и др.) регулируется законодательством Российской Федерации. В отношении внутренних морских вод действует Федеральный законот 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" <1>. Согласно ему к внутренним морским водам относятся воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря (о нем речь пойдет далее). Внутренние морские воды - это воды портов России (они включают пространство до линии, проходящей от наиболее удаленных от берега портовых сооружений), морских заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации, и некоторые другие воды этого рода, исторически принадлежащие России. Их перечень устанавливается Правительством РФ и публикуется в "Известиях мореплавателям". Перечень морских портов, открытых для захода иностранных судов, публикуется в этом же издании.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.

В ч. 1 ст. 67говорится также о территориальном море и воздушном пространстве. Режим территориального моря Российской Федерации регулируется упомянутым вышеЗаконом, а также международными конвенциями, участницей которых является Российская Федерация (КонвенциейООН по морскому праву 1982 г. <1>). Территориальное море Российской Федерации - это примыкающий к сухопутной территории или внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль (приблизительно 25 км), отмеряемых от линии наибольшего отлива от берега <2>. При условии соблюденияКонвенциипо морскому праву и законов Российской Федерации гражданские и военные суда всех государств, как прибрежных, так и не имеющих выхода в море, пользуются правом мирного прохода через территориальное море с целью пересечь территориальное море, не заходя во внутренние воды или порты, или с целью зайти во внутренние морские воды. Проходя через территориальное море, заходя в порты, иностранные суда, военные корабли должны соблюдать законодательство Российской Федерации. Морские коридоры и схемы движения в территориальном море утверждаются Правительством РФ и публикуются в "Известиях мореплавателям". В целях обеспечения безопасности Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти по обороне или федеральный орган государственной безопасности Российской Федерации могут временно приостановить право мирного прохода в определенных районах территориального моря с предварительным объявлением об этом в "Известиях мореплавателям". Возможен вынужденный заход иностранного судна (в том числе военного) в территориальное море, внутренние воды и порты при чрезвычайных обстоятельствах, что не считается правонарушением. За проход по территориальным водам Российской Федерации или вынужденный заход иностранные корабли не облагаются никакими сборами, плата взимается только за оказанные услуги. Иностранные физические и юридические лица, международные организации могут проводить исследования, разведку и разработку (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, но в соответствии с законодательством Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5493.

<2> Согласно упомянутой Конвенциипо морскому праву ширина территориального моря не может быть более 12 миль, государство может сократить его ширину.

Воздушным столбом Российской Федерации считается воздушное пространство в пределах Государственной границы РФ до высоты геостационарной орбиты спутников Земли (приблизительно 100 - 120 км). Воздушный кодекс РФ устанавливает, что под воздушным столбом Российской Федерации понимается воздушное пространство над территорией РФ, в том числе над внутренними водами и территориальным морем (ч. 2 ст. 1). Российская Федерация обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении воздушного пространства Российской Федерации. Однако если международные договоры Российской Федерации устанавливают иные правила, чемВзК, действуют правила международных договоров. Полеты иностранных гражданских самолетов в связи с международными рейсами осуществляются по маршрутам воздушных коридоров, установленных для этого Правительством РФ.

2. В отличие от государственного суверенитета Российской Федерации, который распространяется на государственную территорию РФ, в отношении континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на этих территориях. Их режим определяется федеральными правовыми актами - Федеральными законами от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ"О континентальном шельфе Российской Федерации" и от 17 декабря 1998 г.N 191-ФЗ"Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" <1>, а также международными конвенциями, участницей которых является Российская Федерация (КонвенциейООН по морскому праву). Субъекты РФ не вправе своими законами регулировать вопросы, относящиеся к морскому шельфу и исключительной экономической зоне, даже если эти территории являются прилежащими к субъекту РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694; 1998. N 51. Ст. 6273.

Континентальный шельф Российской Федерации- это общее понятие для всех морских территорий за Государственной границей. Шельф включает морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Это 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Континентальный шельф заканчивается обычно крутым спуском в подводные глубины.

Российская Федерация на континентальном шельфе осуществляет суверенные права по разведке и разработке минеральных ресурсов (недр) и водных биоресурсов. Эти права являются исключительными: если Российская Федерация не разведывает и не разрабатывает ресурсы, никто не может делать это без ее согласия. Суверенные права означают также исключительное право сооружать и регулировать использование искусственных островов, установок, сооружений, юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, санитарных, иммиграционных правил и безопасности. Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в отношении исследований на континентальном шельфе, защиты морской среды, прокладки подводных кабелей и трубопроводов и т.д. Осуществляя юрисдикцию, Российское государство не препятствует судоходству, реализации иных прав и свобод других государств, являющихся общепризнанными принципами и нормами международного права.

Исключительная экономическая зона Российской Федерации- морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, имеющий особый правовой режим, установленный законами Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права. Понятие исключительной экономической зоны применяется также ко всем островам Российской Федерации, за исключением скал, не пригодных для жизни или хозяйственной деятельности. Беспредельно расширять границы исключительной экономической морской зоны нельзя. Ее внутренней границей является внешняя граница территориального моря, внешняя граница зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Но международными договорами Российской Федерации можно установить и иную ширину исключительной экономической зоны.

Российская Федерация в исключительной экономической зоне осуществляет суверенные права в целях разведки, разработки, промысла водных биоресурсов, неживых ресурсов, разведки и разработки недр морского дна, осуществляет исключительное право разрешать буровые работы, сооружать и разрешать сооружения искусственных островов или каких-либо установок, осуществляет юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных правил, морских научных исследований, защиты морской среды от загрязнений, прокладки подводных кабелей и трубопроводов. Осуществляя суверенные права и юрисдикцию в своей исключительной экономической зоне, Российская Федерация не препятствует осуществлению судоходства, полетов, иных прав и свобод других государств, признаваемых в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

3. "Территориальные границы республик, как и всех других субъектов РФ, являются не государственными, а административными" (ОпределениеКС РФ от 6 декабря 2001 г. N 250-О <1>). Однако если субъект РФ граничит с иностранным государством (государствами), эта часть его административно-территориальной границы становится частью Государственной границы РФ и подчинена правилам государственного пограничного режима. Конституция(ч. 1 ст. 8)гарантирует единство экономического пространства Российской Федерации, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. Это означает, что запрещается устанавливать какие-либо таможенные или иные барьеры между субъектами РФ, препятствовать свободному обмену товарами, финансами, рабочей силой. Какие-либо ограничения такой свободы могут быть установлены лишь федеральными органами в соответствии с федеральными законами в случае чрезвычайных событий, например эпизоотий, массовых заболеваний скота, птиц и др.

--------------------------------

<1> Архив КС РФ. 2001.

Административно-территориальные границы между субъектами РФ не могут быть произвольно изменены Федерацией, такие изменения требуют согласия субъектов РФ. Но и субъекты РФ не вправе единолично изменять границы между ними. Такие изменения, как предусматривает п. "а" ч. 1 ст. 102, требуют утверждения со стороны СФ ФС РФ. Таким образом, любые изменения территории субъектов РФ возможны лишь с общего согласия Федерации и данного субъекта РФ. В этом находит свое выражение принцип территориальной целостности субъектов РФ.

Необходимость изменения границ между субъектами РФ обычно возникает при передаче населенного пункта из одного соседнего субъекта РФ в другой для удобства населения (близость к административным центрам, учреждениям социального обслуживания, школам, больницам, удобство путей сообщения и др.). В случае такой необходимости заинтересованные субъекты РФ приходят к согласию между собой. Дальнейшая процедура урегулирована ст. 147Регламента СФ ФС РФ. Поступившие от субъектов РФ документы о согласии изменить административные границы сначала рассматриваются Комитетом СФ ФС РФ по делам Федерации и региональной политике, который принимает заключение и представляет его на заседание СФ ФС РФ. На это заседание приглашаются полномочные представители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти тех субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить, представители Правительства РФ, других органов государственной власти. Сначала рассматриваются доклады представителей субъектов РФ, подготовленные ими географические карты с обозначением предлагаемых изменений, затем оглашается заключение Комитета СФ ФС РФ. Решение об утверждении изменения границ принимается большинством голосов от общего числа членов СФ ФС РФ. Если такого большинства не получено, соглашение субъектов РФ об изменении границ отклоняется.

Совет Федерации неоднократно утверждал соглашения субъектов РФ об изменении границ, связанные с передачей населенных пунктов (между Владимирской и Ивановской, Костромской и Вологодской областями и др.), а иногда и целых районов (например, Сокольнического района из состава Ивановской в Нижегородскую область). Отрицательных решений не было. Соглашение об изменении границ утверждается также законодательными органами соответствующих субъектов РФ.

Крупные изменения административно-территориальных границ в России связаны с процессом объединения автономных округов с краями и областями, в состав которых они входили. Оно происходит в соответствии с Закономо порядке принятия в РФ.

В результате создается новый субъект РФ (край, область, иногда сохраняющие прежнее название, например Красноярский край, а иногда получающий новое, например Забайкальский край). Для каждого случая объединения и образования нового субъекта РФ принимается специальный ("именной") федеральный конституционный закон. Внешние границы такого субъекта РФ остаются прежними, но границы вошедшего в него автономного округа упраздняются, поскольку он сам перестает существовать.

Процесс объединения субъектов РФ осуществляется на основе добровольности. Процедура "укрупнения" субъектов РФ объективно занимает длительный промежуток времени, поэтому в каждом соответствующем конституционном законе предусматривается переходный период продолжительностью два - четыре года, предназначенный для формирования новых органов публичной власти, урегулирования вопросов правопреемства и т.д. Процесс объединения включает: инициирование образования нового субъекта РФ органами власти заинтересованных субъектов РФ, выражение согласия (поддержки) со стороны Президента РФ, проведение референдумов в каждом из объединяющихся субъектов РФ, принятие по инициативе Президента "именного" федерального конституционного закона об образовании нового субъекта РФ, издание указа Президента, утверждающего положение о выборах законодательного органа нового субъекта РФ и проведение таких выборов, включение нового названия субъекта РФ в ч. 1 ст. 65Конституции с одновременным исключением названий тех субъектов РФ (автономных округов), которые перестали существовать. На 1 марта 2008 г. процесс объединения прошли шесть автономных округов, в результате чего их границы ликвидированы, а в Российской Федерации осталось 83 субъекта(см. комментарий к ст. 65).

Конституционный Суд РФ, рассматривая вопросы об изменении границ между субъектами РФ, указал, что такие изменения должны проводиться с учетом п. "б" ст. 71, устанавливающего, что федеративное устройство и территория РФ находятся в ведении Российской Федерации, административно-территориальные границы между субъектами РФ изменяются с их взаимного согласия. ПоэтомуЗаконРСФСР от 26 апреля 1991 г. N 1107-1 "О реабилитации репрессированных народов" <1> не должен толковаться как допускающий изменение границ между субъектами РФ в одностороннем порядке (ОпределениеКС РФ от 1 декабря 2005 г. N 365-О <2>).

--------------------------------

<1> Ведомости РСФСР. 1991. N 18. Ст. 572.

<2> СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 634.

Статья 68

Комментарий к статье 68

1. Частью 1 комментируемой статьиустанавливается государственный язык Российской Федерации - русский язык. Подобные нормы вполне типичны для многонациональных государств, хотя о государственном языке говорится в конституциях большинства стран <1>. Языковые отношения составляют естественную первооснову социальных контактов и информационных процессов. Государственный язык, используемый гражданами повсеместно, призван выполнять консолидирующую роль населения страны, обеспечивать ее целостность.

--------------------------------

<1> Для российской конституционной практики данные установления являются новеллами. Конституция РСФСР 1978 г. закрепляла лишь "право на пользование родным языком, включая обучение и воспитание на родном языке" (ст. 46), а также устанавливала язык судопроизводства(ст. 171).

Анализ зарубежного опыта правового регулирования использования языков показывает, что в некоторых из них употребляется понятие "официальный язык", причем как синонимичное понятию "государственный язык" (например, в Индии). Хотя экспертами ЮНЕСКО еще в 1950-х гг. предлагалось разграничить данные понятия, закрепив за государственным языком статус символа государства, выполняющего интеграционную функцию, а за официальным языком статус языка законодательства, государственного управления, судопроизводства <1>. Модельный законо языках 2004 г. определяет государственный язык как язык, обязательный для использования в политической, экономической, социальной, культурной и других официальных сферах, а официальный язык как язык, законодательно закрепленный для использования в официальных сферах наряду с государственным <2>. Именно такой подход избран Конституцией Кыргызской Республики (ст. 5), которой государственным языком признан киргизский язык, а официальным языком - русский язык.

--------------------------------

<1> См.: Нерознак В.П., Орешкина М.В., Сабаткоев Р.Ю. Государственный язык Российской Федерации: вопросы законодательного обеспечения // Аналитический вестник Государственной Думы. Вып. 11. М., 2002. С. 13.

<2> См.: ПостановлениеМежпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 4 декабря 2004 г. N 24-6 // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ. 2005. N 35. Ч. 1. С. 236 - 238.

Выбор государственного языка в полиэтнических странах - задача непростая. Решение о том, что язык одной группы признается государственным, может стать причиной конфликтов национального характера. Поэтому в некоторых из них государственными являются несколько языков (например, в Индии, Ирландии, Канаде, Швейцарии).

Русский язык в силу историко-культурных традиций играет важную роль в консолидации, единении и культурном развитии народов Российской Федерации. Статус русского языка как государственного языка России регламентирован Федеральным закономот 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" <1>. Законодатель в целях обеспечения эффективного функционирования государственных институтов установил сферы официального языкового общения, где закрепляется обязательное использование только государственного языка России:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2199.

- в деятельности государственных органов (как Российской Федерации, так и ее субъектов), органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства <1>;

--------------------------------

<1> Законо госслужбе знание государственного языка устанавливает в качестве обязательного условия для поступления на гражданскую службу.

- при подготовке и проведении выборов и референдумов;

- в конституционном, гражданском, уголовном, административном судопроизводстве, судопроизводстве в арбитражных судах, делопроизводстве в федеральных судах, судопроизводстве и делопроизводстве у мировых судей и в других судах субъектов РФ;

- при официальном опубликовании международных договоров, законов и иных нормативных правовых актов;

- при написании наименований географических объектов, нанесении надписей на дорожные знаки;

- при оформлении документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния, документов об образовании, адресов отправителей и получателей телеграмм и почтовых отправлений, пересылаемых в пределах Российской Федерации, почтовых переводов денежных средств;

- в деятельности организаций телерадиовещания, редакций периодических печатных изданий, за исключением деятельности организаций, специально учрежденных для осуществления деятельности на других языках народов Российской Федерации или иностранных языках;

- в рекламе и иных определенных федеральными законами сферах.

Обеспечение права граждан РФ на пользование государственным языком России предусматривает прежде всего получение образования на русском языке в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Поэтому во всех имеющих - государственную аккредитацию образовательных учреждениях, за исключением дошкольных, изучение русского языка как государственного языка Российской Федерации регламентируется государственными образовательными стандартами (ст. 6Закона об образовании).

Законодатель особо подчеркивает, что обязательность использования государственного языка не должна толковаться как отрицание или умаление права на пользование государственными языками республик, находящихся в составе Российской Федерации, и языками народов Российской Федерации. Поэтому лица, в том числе и граждане, не владеющие русским языком, вправе использовать иной язык. При защите и реализации их прав и законных интересов в случаях, установленных законодательством, им должны быть предоставлены услуги переводчиков <1>.

--------------------------------

<1> Тем не менее прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке возможен, как правило, только для лиц, владеющих русским языком (п. "д" ч. 1,ч. 3 ст. 13Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации").

Защиту русского языка как государственного языка призваны обеспечить законодательные запреты на использование слов и выражений, не соответствующих нормам современного русского литературного языка, за исключением иностранных слов, не имеющих общеупотребительных аналогов в русском языке. Порядок утверждения норм современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка, правил русской орфографии и пунктуации определяется Правительством РФ.

2. Часть 2 комментируемой статьипредоставляет республикам в составе Российской Федерации устанавливать свои государственные языки наряду с государственным языком Российской Федерации. Конституция указывает на два важных обстоятельства. Во-первых, государственные языки вправе устанавливать только республики. Это является одной из особенностей их конституционно-правового статуса, отличного от статуса других субъектов РФ. В практике регионального законотворчества были случаи установления государственных языков автономными округами <1>. И, во-вторых, государственные языки республик должны использоваться в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях наряду с государственным языком Российской Федерации - русским языком.

--------------------------------

<1> Например, идиш в Еврейской автономной области, долганский язык - в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе.

Республики используют предоставленное им право, закрепляя государственные языки в своих конституциях. При этом государственными языками признается русский язык и язык этноса, давшего название субъекту РФ, что не всегда отражает его численное превосходство перед другими этносами, населяющими субъект РФ (например, согласно Всероссийской переписи населения 2002 г. <1> в Республике Башкортостан башкиры составляют 29,7%, а татары - 24,1%, при этом башкирским языком владеет 25,8% населения, а татарским - 34%). Единственная республика, не установившая дополнительный государственный язык, - Республика Карелия, в которой карелы составляют менее 10% численности населения. Признание республиками русского языка как их государственного языка представляется весьма спорным, поскольку он имеет статус государственного на общефедеральном уровне и подтверждения этого статуса на части территории РФ не требуется.

--------------------------------

<1> Об итогах Всероссийской переписи населения 2010 г. см.: URL: http://www.perepis-2010.ru.

Статус государственного языка республики регулируется Закономо языках народов РФ и соответствующими законами республик <1>. На государственном языке в республике может вестись судопроизводство и делопроизводство у мировых судей и в других судах субъектов РФ, а также делопроизводство в правоохранительных органах субъектов РФ. Государственный язык республик может использоваться в средствах массовой информации субъектов Федерации, наряду с государственным языком России - при оформлении документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, записей актов гражданского состояния, трудовых книжек, а также документов об образовании, военных билетов и других документов.

--------------------------------

<1> См., например: Закон Республики Татарстан от 8 июля 1992 г. N 1560-XII "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан"; Закон Республики Ингушетии от 16 августа 1996 г. N 12-РЗ "О государственных языках Республики Ингушетия"; Закон Республики Мордовии от 6 мая 1998 г. N 19-З "О государственных языках в Республике Мордовия".

Так, в соответствии с Положениемо паспорте гражданина РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828 <1>, к бланкам паспорта, предназначенным для оформления в республиках, могут изготавливаться вкладыши, имеющие изображение государственного герба республики и предусматривающие внесение на государственном языке (языках) этой республики сведений о личности гражданина. Форма вкладыша устанавливается органами исполнительной власти республик и Федеральной миграционной службой по согласованию с Геральдическим советом при Президенте РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3444.

Введение республиками на своей территории государственных языков налагает на органы власти этих субъектов Федерации обязанности по обеспечению расходов, связанных с их применением и изучением. Например, на государственных языках республик дополнительно к русскоязычному варианту печатаются тексты официальных актов, избирательные бюллетени, на двух языках ведется официальное делопроизводство, двойного оформления требуют тексты документов, бланков, печатей, штампов, штемпелей и вывесок с наименованиями государственных органов и организаций и т.п. Желающим овладеть государственным языком республики должно быть гарантировано обучение этому языку до необходимого уровня.

Двуязычное изложение официальных актов требует соблюдения аутентичности (подлинности) их текстов. Данная проблема характерна и для зарубежных стран, установивших несколько государственных языков (Канада, Индия). Данная проблема в Российской Федерации требует законодательного разрешения, учитывая, что тексты на втором государственном языке имеют официальный характер и обладают одинаковой с русскоязычными текстами юридической силой <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васильева Л.Н. Законодательное регулирование использования языков в Российской Федерации. М., 2005. С. 92 - 100.

Предоставление возможности республикам устанавливать собственные государственные языки предполагает, что им в равной степени, как и русским языком, будут владеть государственные и муниципальные служащие <1>, работники государственных органов и организаций. Поэтому в целях обеспечения на территории республик использования их государственных языков во всех сферах официальных отношений законодатели субъектов РФ вправе - по смыслу ст. 68Конституции во взаимосвязи с еест. 43и в соответствии с федеральным законодательством - предусмотреть его изучение при получении основного общего образования, в том числе в общеобразовательных учреждениях с русским языком обучения, имеющих государственную аккредитацию, лицами, независимо от того, является для них этот язык родным языком или нет.

--------------------------------

<1> При этом необходимо иметь в виду, что владение государственным языком республики в соответствии с Законом о госслужбе (ст. ст. 4,21) и Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ст. ст. 4,16) не является обязательным требованием для поступления на государственную гражданскую службу субъекта РФ или муниципальную службу.

При этом, правда, регулирование статуса государственного языка республики, его защита и развитие, изучение (преподавание) в рамках основного общего образования как обязательной учебной дисциплины должны осуществляться без ущерба для функционирования и изучения русского языка как государственного языка Российской Федерации в соответствии с общефедеральными государственными стандартами с учетом того, что в отличие от русского языка государственный язык республики не является официальным языком на территориях других субъектов Федерации. Изучение государственного языка республик не может осуществляться в ущерб федеральному компоненту федерального базисного учебного плана и примерных учебных планов для общеобразовательных учреждений Российской Федерации и препятствовать реализации права учащихся на углубленное изучение иных предметов учебного плана, включая русский язык, дисциплин по выбору и т.п. В противном случае создавалась бы возможность нарушения гарантированных Конституцией принципов равенства прав и свобод человека и гражданина и несения гражданами России равных обязанностей на всей ее территории, в том числе применительно к реализации права на образование и языковых прав и свобод (ч. 2 ст. 6,ч. 2 ст. 19,ст. ст. 43и68), а также не исключается ограничение закрепленногоч. 1 ст. 27Конституции права на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства. Такая правовая позиция была изложена КС РФ вПостановленииот 16 ноября 2004 г. N 16-П <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 47. Ст. 4691.

Однако использование государственного языка республик как обязательного для общения в официальной сфере не должно иметь абсолютного характера. В ряде субъектов Федерации, например, знание государственного языка субъекта РФ было одним из условий избрания на должность президента республики (Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия), Тыва). Конституционный Суд РФ в Постановленииот 27 апреля 1998 г. N 12-П <1> указал, что из конституционных положений о праве республик устанавливать свои государственные языки не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах высшего должностного лица республики. ВОпределенииот 13 ноября 2001 г. N 260-О <2> Суд усилил свою позицию, установив, что даже при соблюдении необходимой формы регулирования (федеральным законом) данное ограничение являлось бы несоразмерным конституционно значимым целям, закрепленным вч. 3 ст. 55Конституции.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 18. Ст. 2063.

<2> ВКС РФ. 2002. N 2.

Как выявила практика, регламентация использования государственных языков республик - многоаспектная проблема. Оказался весьма актуальным вопрос установления графической основы языка. Употребление языка в качестве государственного в различных сферах государственной деятельности и в официальных отношениях предполагает его существование не только в словесной (устной), но и в письменной форме. Поэтому графическая основа алфавита является обязательным и важным компонентом правового статуса государственного языка.

В мире существуют самые разные формы письменности: иероглифическая (Китай, Япония), арабская вязь (Саудовская Аравия, Кувейт), латиница (большинство государств Европы, государства американских континентов), кириллица (Россия, Болгария) и т.д.

В России это не было предметом законодательного регулирования, однако в 1999 г. был принят Закон Республики Татарстан "О восстановлении татарского алфавита на основе латинской графики" (письменность в Республике Татарстан неоднократно менялась, последние десятилетия используется кириллица). Изменения, внесенные в Законо языках народов РФ в 2002 г., регулируют графическую основу государственных языков - Российской Федерации и ее субъектов: такие языки строятся на основе кириллицы. Конституционность действий федерального законодателя по установлению единой графической основы государственных языков была впоследствии подтверждена КС РФ в указанномПостановленииот 16 ноября 2004 г. N 16-П.

Единство графической основы языка вытекает из конституционных требований единства государства, его экономического и правового пространства. Общая графика в данном случае имеет огромное значение, в том числе для экономических и культурных отношений различных этносов - субъектов Федерации. Такое законодательное решение в настоящее время обеспечивает - в интересах сохранения государственного единства - гармонизацию и сбалансированное функционирование общефедерального языка и государственных языков республик, направлено на достижение их оптимального взаимодействия в рамках общего языкового пространства и не препятствует реализации гражданами России прав и свобод в языковой сфере, в том числе права на пользование родным языком.

Вместе с тем федеральный законодатель не исключил возможность изменения графической основы алфавитов государственных языков республик, употреблявшейся ими на момент принятия Конституции. При этом он не вправе действовать произвольно, по своему усмотрению, - такое изменение допустимо, если только оно преследует конституционно значимые цели, отвечает историко-культурным, социальным и политическим реалиям, а также интересам многонационального народа России.

3. Учитывая многонациональный состав Российской Федерации, насчитывающий более 180 народов и входящих в них этнических групп, ч. 3 комментируемой статьизакрепляет право всех ее народов на сохранение собственных языков и гарантирует создание условий для их изучения и развития. Без этого невозможна самоидентификация личности.

Такой подход согласуется с международно-правовыми нормами. Согласно Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г. <1> в тех странах, где существуют языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться родным языком (ст. 27). В соответствии с Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имеют право свободно выражать, сохранять и развивать свою языковую самобытность и поддерживать и развивать свою культуру во всех ее аспектах, не подвергаясь каким-либо попыткам ассимиляции вопреки своей воле. В частности, они имеют право свободно пользоваться своим родным языком в личной и общественной жизни, распространять информацию, иметь доступ к ней и обмениваться информацией на своем родном языке. Государства будут стремиться гарантировать то, чтобы лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, вне зависимости от необходимости изучать официальный язык или официальные языки соответствующего государства, имели надлежащие возможности для обучения своему родному языку или на своем родном языке, а также там, где это возможно и необходимо, для его использования в государственных органах в соответствии с применяемым национальным законодательством.

--------------------------------

<1> Международное публичное право: Сб. док. М., 1996. Т. 1. С. 464 - 470.

Участники Европейской хартиирегиональных языков и языков меньшинств 1992 г. <1> обязуются устранить, если они еще не сделали этого, любые неоправданные различия, исключения, ограничения или льготы, относящиеся к использованию регионального языка или языка меньшинства и имеющие целью сдержать либо поставить под угрозу его сохранение или развитие. При этом стороны договорились, что принятие специальных мер в отношении региональных языков или языков меньшинств в целях содействия достижению равноправия между лицами, пользующимися этими языками, и остальным населением, или которые должным образом учитывают их особенности, не рассматривается в качестве деятельности, направленной на дискриминацию в отношении лиц, пользующихся более распространенными языками. Государства обязуются содействовать посредством принятия надлежащих мер взаимопониманию между языковыми группами страны, в частности включать уважение, понимание и терпимость в отношении региональных языков или языков меньшинств в число задач образования и обучения в своих странах и поощрять СМИ в достижении той же цели.

--------------------------------

<1> Хартияне вступила в силу для России.

На создание условий для сохранения и равноправного и самобытного развития языков населяющих Российскую Федерацию народов направлен Законо языках народов РФ, который провозглашает и гарантирует равные права и средства защиты языков (социальные, экономические, юридические), предусматривает разработку и финансирование соответствующих федеральных и региональных целевых программ, возможность создавать свою письменность, создание условий для воспитания, обучения и творчества на родном языке, обращения на нем в государственные органы, участия в суде и т.п.(см. комментарий к ст. 26). Регулируют права граждан на использование родного языка и другие законодательные акты, прежде всего такие, как:Законоб образовании, который определяет условия получения образования на родном языке;Основы законодательстваРФ о культуре, относящие языки, диалекты и говоры к области народной культуры, закрепляющие право национальных культурных центров, обществ и землячеств создавать национальные клубы, студии и библиотеки по изучению национального языка;ГПК,УПК,АПК, регулирующие порядок использования родного языка в суде.

Одним из законов, более детально регулирующих механизмы реализации гражданами своих языковых прав, является Федеральный законот 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" <1>. В частности, в целях обеспечения возможности получения основного общего образования на национальном языке и выбора языка воспитания и обучения национально-культурные автономии обладают правами: образовывать негосударственные (общественные) дошкольные учреждения или группы в таких учреждениях с воспитанием на национальном (родном) языке; создавать негосударственные (общественные) образовательные учреждения (общеобразовательные, начального, среднего и высшего профессионального образования) с обучением на национальном (родном) языке.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965.

Во взаимодействии с государственными и муниципальными органами национально-культурные автономии имеют право: разрабатывать с участием образовательных учреждений учебные программы, издавать учебники, методические пособия, другую учебную литературу, необходимую для обеспечения права на получение образования на национальном языке; вносить предложения в органы исполнительной власти, органы местного самоуправления о создании классов, учебных групп в образовательных учреждениях с обучением на национальном языке; участвовать в разработке государственных образовательных стандартов, а также примерных программ для государственных и муниципальных образовательных учреждений с обучением на национальном (родном) языке, иных языках; организовывать подготовку и переподготовку педагогических и иных кадров для негосударственных (общественных) образовательных учреждений; заключать договоры с неправительственными организациями за пределами Российской Федерации о создании условий для реализации права на получение образования на национальном (родном) языке и другие права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М., 2003.

Статья 69

Комментарий к статье 69

В соответствии с комментируемой статьейв основе развития федерального законодательства в области защиты прав коренных малочисленных народов лежат общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации. Закрепив в Конституции соответствующие положения в отношении коренных малочисленных народов, Россия продемонстрировала готовность развивать в законодательстве положения международного права, направленные на защиту указанных этнических групп населения. По сути, данное положение - одно из конкретных проявлений более общей конституционной нормы: согласноч. 4 ст. 15Основного Закона общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы; при этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены российским законом, то применяются правила международного договора. Существенное значение для анализа функционирования в России международных договоров имеет тот факт, что неотъемлемой частью правовой системы нашей страны являются не все договоры, а лишь ратифицированные и опубликованные в соответствующем порядке <1>. Только они могут устанавливать иные правила, чем содержащиеся в федеральных законах.

--------------------------------

<1> См.: Колесников Е.В. Международные договоры как источник российского конституционного права // Международно-правовые стандарты в конституционном праве. М., 2006. С. 65.

Регулирование отношений, связанных с защитой прав коренных малочисленных народов Российской Федерации, осуществляется прежде всего на основе признания за каждым лицом, относящим себя к данным народам, главных общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, нашедших закрепление в гл. 2Конституции, а также в общепризнанных принципах и нормах международного права, касающихся прав человека, и международных договорах Российской Федерации. К числу важнейших международных договоров в области прав человека, в которых участвует Россия, относятся:УставООН 1945 г. <1>, Всеобщаядекларацияправ человека 1948 г. <2>, Международныйпакто гражданских и политических правах 1966 г. <3>, Международныйпактоб экономических, социальных и культурных правах 1966 г. <4>, Конвенциио предупреждении преступления геноцидаи наказании за него 1948 г. <5>,о ликвидации всех формрасовой дискриминации 1965 г. <6>,по предупреждению пытоки бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1987 г. <7>,о ликвидации всех формдискриминации в отношении женщин 1979 г. <8>,о правах ребенка1989 г. <9>,о политических правах женщин1952 г. <10> и др.

--------------------------------

<1> Действующее международное право. М., 1996. Т. 1. С. 7 - 33.

<2> Международное публичное право: Сб. док. М., 1996. Т. 1. С. 460 - 464.

<3> Там же. С. 470 - 482.

<4> Там же. С. 464 - 470.

<5> Ведомости СССР. 1954. 22 июня.

<6> Ведомости СССР. 1969. 18 июня.

<7> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4465.

<8> Ведомости СССР. 1982. 23 июня.

<9> Ведомости СССР. 1990. 7 нояб.

<10> Действующее международное право. М., 1997. Т. 2. С. 45 - 48.

Кроме общих гарантий имеются специальные гарантии, т.е. правовые нормы, направленные исключительно на защиту прав коренных малочисленных народов. В законодательстве Российской Федерации находит отражение ряд положений международных правовых актов в области защиты прав коренных народов (как юридически обязательных, так и имеющих рекомендательное значение). На сегодняшний день в международном праве к числу "жестких" международных правовых актов, непосредственно регулирующих права коренных малочисленных народов, относится КонвенцияN 169 МОТ "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" 1989 г. <1> Россия не участвует в данной Конвенции, поэтому ее положения не могут рассматриваться для нашей страны как юридически обязательные. Тем не менее Россия признает важность данного документа для развития прав коренных народов. Многие положения этойКонвенцииоказывают, безусловно, значительное влияние на развитие законодательства Российской Федерации о правах коренных малочисленных народов.

--------------------------------

<1> См.: Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда 1957 - 1990. Женева, 1991. Т. II. С. 2193 - 2207.

КонвенциейN 169 МОТ закреплено, в частности, что при применении данного акта признаются и охраняются социальные, культурные, религиозные и духовные ценности и практика указанных народов, должным образом учитывается характер проблем, с которыми сталкиваются группы и отдельные лица; уважается неприкосновенность ценностей, практики и институтов указанных народов; проводится политика, направленная на смягчение трудностей, переживаемых указанными народами в связи с новыми условиями жизни и труда, с участием соответствующих народов и в сотрудничестве с ними. Помимо этого, закрепляется право коренных народов решать вопрос выбора собственных приоритетов для развития в той мере, в какой он затрагивает их жизнь, верования, институты, духовное благополучие и земли, которые они занимают или используют каким-либо иным образом, а также право осуществлять контроль (по мере возможности) за собственным экономическим, социальным и культурным развитием. Коренным народам предоставлено право участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ национального и регионального развития, которые могут непосредственно их касаться, право на получение справедливой компенсации за ущерб, который может быть причинен коренным народам вследствие хозяйственной деятельности, и другие права.

Хотя Россия и не несет, как отмечено выше, прямых юридических обязательств по вопросам реализации названной Конвенции, как и любой член МОТ, она должна сообщать по требованию Административного совета в установленные периоды Генеральному директору Международного бюро труда о положении законодательства и соответствующей практике по вопросам, установленным вКонвенцииN 169, об обстоятельствах, препятствующих ратификации Конвенции или задерживающих ее, а также о том, какие меры были предприняты или намечены для придания силы любым положениям этой Конвенции путем законодательных и административных мер, коллективных договоров или любым другим путем.

Еще одним "жестким" универсальным международным актом, в котором нашли отражение нормы, закрепляющие права коренных народов, является Международная конвенцияо биологическом разнообразии 1992 г. <1>, принятая в рамках Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Россия подписала названную Конвенцию в июне 1992 г. и ратифицировала ее в 1995 г. <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2254.

<2> См.: Федеральный законот 17 февраля 1995 г. N 16-ФЗ "О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии" // СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 601. Конвенция вступила в силу для России 4 июля 1995 г.

В документе говорится, что стороны признают большую и традиционную зависимость многих местных общин и коренного населения, являющихся хранителями традиционного образа жизни, от биологических ресурсов и желательность совместного пользования на справедливой основе выгодами, связанными с использованием традиционных знаний, нововведений и практики, имеющих отношение к сохранению биологического разнообразия и устойчивому использованию его компонентов. При этом устанавливается, что каждая договаривающаяся сторона, насколько это возможно и целесообразно в соответствии с ее национальным законодательством, обеспечивает уважение, сохранение и поддержание знаний, нововведений и практики коренных и местных общин, отражающих традиционный образ жизни, которые имеют значение для сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, способствует их более широкому применению с одобрения и при участии носителей таких знаний, нововведений и практики, а также поощряет совместное пользование на справедливой основе выгодами, вытекающими из применения таких знаний, нововведений и практики.

Положения названного международного акта имеют принципиальное значение, поскольку подчеркивают зависимость традиционного образа жизни коренных народов от сохранения биологического разнообразия. В документе содержится призыв к государствам-участникам обеспечивать уважение, сохранение, поддержание и широкое применение знаний, нововведений и практики коренных общин. Устанавливая данные положения, Конвенцияссылается на национальное законодательство, которое обеспечивает реализацию ее норм.

Помимо указанных "жестких" международных договоров, существенную роль в регламентации прав коренных народов играет Декларация о правах коренных народов, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 13 сентября 2007 г. <1> Положения Декларации имеют рекомендательный характер для государств, закрепляют широкий спектр как индивидуальных, так и коллективных прав коренных народов. К числу этих прав относятся культурные права, право на образование, здравоохранение, трудоустройство, родной язык. Коренные народы, согласно Декларации, имеют права: на самоопределение, в рамках которого они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают собственное экономическое, социальное и культурное развитие; автономию или самоуправление при осуществлении их права на самоопределение в вопросах, относящихся к их внутренним и местным делам, а также путям и средствам финансирования их автономных функций; сохранение и укрепление своих политических, экономических, социальных и культурных институтов при сохранении права на полное участие в политической, экономической, социальной и культурной жизни государства; жизнь в условиях свободы, мира и безопасности в качестве отдельных народов, не подвергаясь актам геноцида или любым другим актам насилия, включая насильственное перемещение детей из одной группы в другую; защиту от насильственной ассимиляции или уничтожения культуры и др.

--------------------------------

<1> Документ опубликован не был.

Россия выступила на стороне воздержавшихся при принятии Декларации ООН, поскольку не все положения данного международного документа в полной мере соответствуют нормам и принципам КонституцииРФ. В частности, в отношении закрепления в Декларации положений, согласно которым коренные народы имеют право на самоопределение и в силу этого права свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают собственное экономическое, социальное и культурное развитие, Россия совместно с рядом других государств еще на стадии принятия Декларации предлагала дополнить текст этого акта в данной части ссылкой на положения итогового документа Всемирной конференции по правам человека 1993 г. (Венскойдекларациии Программы действий от 25 июня 1993 г. <1>). В соответствии с этими положениями данное право не должно толковаться как допускающее любые действия, направленные на отделение или нарушение территориальной целостности государств. Кроме того, Россия предлагала также включить положение, согласно которому названное право должно реализовываться в рамках национальных правовых систем и конституций государств. Несмотря на то что Россия не поддерживает отдельных положенийДекларации, как и любое другое демократическое государство она стремится учитывать в своем законодательстве те принципиальные подходы к защите прав коренных малочисленных народов, которые выработаны в рамках данного документа международным сообществом, при условии, что они не вступают в противоречие с положениямиКонституцииРФ.

--------------------------------

<1> См.: Дипломатический вестник. 1994. N 3 - 4. С. 45 - 63.

Следует отметить, что в России коренные малочисленные народы, так же как и коренные народы во многих других странах, являются национальными меньшинствами. Учитывая данный фактор, к регулированию отношений с участием представителей коренных малочисленных народов также применимы и положения международных правовых актов, действующих в отношении национальных меньшинств, в частности ДекларацииООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 г. <1>, РамочнойконвенцииСовета Европы о защите национальных меньшинств 1995 г. <2>.

--------------------------------

<1> См.: Московский журнал международного права. 1993. N 2. С. 170 - 173.

<2> См.: Федеральный законот 18 июня 1998 г. N 84-ФЗ "О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств" // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 2833.

С учетом выработанных международных стандартов, в развитие положений комментируемой статьи, в России принят ряд федеральных законов, направленных на защиту прав коренных малочисленных народов РФ. К числу таких актов следует отнести Федеральные законы от 30 апреля 1999 г.N 82-ФЗ"О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" <1>, от 20 июля 2000 г.N 104-ФЗ"Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <2>, от 7 мая 2001 г.N 49-ФЗ"О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <3>. Кроме того, положения, касающиеся защиты прав коренных малочисленных народов, содержатся вЗК,Законеоб охране окружающей среды, Федеральномзаконеот 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" <4>,ЗаконеРФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <5>, Федеральномзаконеот 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" <6> и др.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.

<2> СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122.

<3> СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.

<4> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.

<5> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

<6> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

Принятие указанных актов, безусловно, сыграло существенную позитивную роль в регулировании и защите прав коренных малочисленных народов России. Главное достижение заключается в том, что впервые на законодательном уровне в России закреплена государственная поддержка коренных малочисленных народов Российской Федерации как самостоятельных субъектов права на традиционное природопользование, а в связи с этим - на защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни данных народов, что в целом соответствует международным подходам в области защиты прав коренных народов.

Законодательство Российской Федерации предусматривает ряд льгот и приоритетов для коренных малочисленных народов Российской Федерации в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности этих народов, включая образование территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, установление особого правового режима использования земель, получение согласия этих народов на изъятие земель для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, получение лимитов на использование объектов животного мира и квот на вылов объектов водных биологических ресурсов, безвозмездное пользование земельными участками, и др.

Наиболее значимую роль в регулировании и защите прав коренных малочисленных народов на федеральном уровне играет Федеральный закон"О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", принятый в развитиест. 69Конституции. Цели его принятия связаны с необходимостью комплексного правового регулирования жизненно важных проблем коренных малочисленных народов Российской Федерации. НазванныйЗаконзакрепил права малочисленных народов, объединений малочисленных народов и лиц, относящихся к малочисленным народам, на защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов, а также на осуществление территориального общественного самоуправления. Кроме того, он предусматривает возможность создания общин и иных объединений коренных малочисленных народов. ВпреамбулеЗакона указано, что он устанавливает правовые основы гарантий прав коренных малочисленных народов, являясь, таким образом, базой для дальнейшего нормотворчества на федеральном и региональном уровнях.

Законвпервые определил понятие коренного малочисленного народа Российской Федерации. Согласно названному Закону, коренные малочисленные народы Российской Федерации - это народы, проживающие в местах традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в России менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Кроме того, вЗаконеосуществлена дифференциация лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, на тех, кто ведет традиционный образ жизни и для кого традиционное хозяйствование и занятие традиционными промыслами являются основными видами деятельности, а также тех, кто относится к малочисленным народам, постоянно проживают в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов, но для кого традиционное хозяйствование и занятие традиционными промыслами являются подсобными видами деятельности по отношению к основному виду деятельности в других отраслях народного хозяйства, социально-культурной сфере, органах государственной власти или органах местного самоуправления. При этом действие указанногоЗаконараспространяется на обе категории лиц без установления каких-либо различий в их правовом положении.

Для обозначения конкретных коренных малочисленных народов по представлению органов государственной власти субъектов РФ Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255 <1> был утвержден Единый переченькоренных малочисленных народов Российской Федерации. Регламентация определения понятия коренных малочисленных народов и установление Единого перечня позволили разрешить определенные проблемы, касающиеся признания государством коренных малочисленных народов. Наряду с ЕдинымперечнемРаспоряжением от 17 апреля 2006 г. N 536-р был утвержденПереченькоренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Утверждение этого Перечня обусловлено требованиями положений законодательства Российской Федерации, в том числе НК (в частности,ст. 333.2<2>), устанавливающего определенные льготы в области налогообложения для представителей коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (поПеречню, утверждаемому Правительством РФ).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 14. Ст. 1493.

<2> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Вопросы организации и деятельности общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, создаваемых в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов данных народов, а также правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления регламентируются Федеральным законом"Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".Общиныпредставляют собой специфические формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам. Они образуются по кровно-родственному (семья, род) или территориально-соседскому признакам, основываются на равноправии ее членов, а также признании общинной собственности на основные средства производства. Исходя из Федеральногозаконаот 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <1> община вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых она создана. В случае выхода из общины либо ее ликвидации члены общины имеют право на получение части ее имущества или компенсацию ее стоимости.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Ряд гарантий на создание особо охраняемых природных территорий для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни предусмотрены для коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Федеральным законом"О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Закон регулирует вопросы образования, охраны и использования таких территорий для ведения на этих территориях традиционного природопользования, сохранения биологического разнообразия, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов, сохранения и развития самобытной культуры этих народов.

Помимо законодательных актов, серьезную роль в обеспечении прав коренных малочисленных народов играют акты подзаконного уровня. К числу таких документов следует отнести Концепциюустойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 4 февраля 2009 г. N 132-р <1>.Концепциянаправлена на объединение усилий органов государственной власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества, включая объединения малочисленных народов Севера, для решения вопросов устойчивого развития этих народов. В свою очередь, устойчивое развитие этих народов предполагает укрепление их социально-экономического потенциала, сохранение исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей на основе целевой поддержки государства и мобилизации внутренних ресурсов самих народов в интересах нынешнего и будущих поколений.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 876.

На обеспечение устойчивого развития коренных малочисленных народов направлено и ПостановлениеПравительства РФ от 10 марта 2009 г. N 217 "Об утверждении Правил распределения и предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <1>. Целью этогоПостановленияявляется софинансирование (на долевых началах с бюджетными ассигнованиями, выделяемыми из бюджетов субъектов РФ, на территориях которых проживают коренные малочисленные народы) мероприятий по экономическому и социальному развитию малочисленных народов, направленных на создание условий для устойчивого развития экономики традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, на развитие сферы образования, культуры и медицинского обслуживания этих народов, в том числе проведение этнокультурных мероприятий, а также на модернизацию инфраструктуры в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 12. Ст. 1428.

Наряду с актами, специально направленными на защиту прав коренных малочисленных народов, правовую основу регламентации прав этих народов составляют и акты, касающиеся регулирования и защиты прав национальных меньшинств в России. Находясь в ситуации национальных меньшинств на определенной территории, коренные малочисленные народы в равной степени, как и другие национальные меньшинства, вправе пользоваться правами, связанными с сохранением и развитием их национально-культурной самобытности, в том числе правом на создание национально-культурной автономии. Это право гарантировано национальным меньшинствам, включая коренные малочисленные народы, Федеральным закономот 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965.

Указанным Закономопределена система национально-культурной автономии, предполагающая создание местной, региональной и федеральной автономии для этнических общностей, находящихся в ситуации национальных меньшинств на определенной территории. При этом установленная система предполагает возможность создания на территории субъекта РФ местными национально-культурными автономиями не более одной региональной национально-культурной автономии граждан. Это обусловлено спецификой данной формы самоорганизации граждан, через которую осуществляется государственная поддержка национальных меньшинств в целях сохранения их самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. ВПостановленииКС РФ от 3 марта 2004 г. N 5-П <1> отмечено следующее. Именно названным обстоятельством обусловливается значение регистрации национально-культурной автономии в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, в результате которой соответствующая национально-культурная автономия приобретает не только права юридического лица, но и иные гарантированные Федеральнымзаконом"О национально-культурной автономии" публичные права, которым корреспондируют перечисленные в данном Законе обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 1033.

Как подчеркивает КС РФ в названном Постановлении, наличие национально-культурной автономии как объединения граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, "находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории", не исключает других форм самоорганизации граждан по признаку принадлежности к той же этнической общности. В соответствии сКонституциейи законодательством Российской Федерации могут создаваться другие объединения граждан РФ, относящих себя к соответствующей этнической общности, которые также содействуют сохранению самобытности, развитию языка, образования, национальной культуры, но не обладают статусом национально-культурной автономии, установленным Федеральнымзаконом"О национально-культурной автономии".

Значительную роль в самоорганизации коренных малочисленных народов Российской Федерации сегодня играет Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, объединяющая 34 региональные организации. Ассоциация поддерживает тесные связи со своими региональными отделениями, координирует их деятельность, оказывает им помощь в решении всех вопросов. Ассоциация имеет специальный консультативный статус при Экономическом и Социальном Совете ООН, является участником сессий рабочих групп ООН по вопросам коренных народов, а также сессий Комиссии по правам человека и Постоянного форума ООН по вопросам коренных народов. Кроме того, она является постоянным участником Арктического совета, учрежденного восемью странами Арктики: Норвегией, Данией, Швецией, Финляндией, Исландией, Канадой, США и Россией. При этом эксперты Ассоциации принимают участие в различных рабочих группах и программах Арктического совета.

В развитие федерального законодательства в области защиты прав коренных малочисленных народов принят ряд законов и иных нормативных правовых актов в субъектах РФ. Указанными актами закрепляются права данных народов в области защиты их исконной среды обитания и традиционного образа жизни, сохранения самобытности в области языка и культуры. Развитие такого законодательства на региональном уровне способствует объединению усилий федерального центра и субъектов РФ в решении проблем коренных малочисленных народов, более полному учету интересов и специфики данных народов региональными органами власти.

Статья 70

Комментарий к статье 70

1. Государственный суверенитет Российской Федерации находит свое формализованное выражение в эмблемах (символах) государственности - государственном флаге, государственном гербе и государственном гимне. По этим признакам внутри страны и на международной арене определяют государственный характер тех или иных учреждений, документов, движущихся объектов (кораблей, самолетов, имеющих государственный флаг или его изображение), официальный характер мероприятий (например, если осуществляется подъем флага или исполнение гимна). Использование государственных эмблем с нарушением законов о них, а также надругательство над ними влечет уголовную ответственность (ст. 329УК).

Свои флаги, гербы, гимны имеются у многих субъектов РФ, городов, муниципальных образований, общественных объединений, предприятий, учреждений, но они не являются эмблемами государства и не должны быть идентичны государственным эмблемам. Описание и использование государственных эмблем регулируются в России специальными конституционными законами, порядок принятия и изменения которых в целях стабильности усложнен.

Государственный флаг РФутвержден Федеральным конституционнымзакономот 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ "О Государственном флаге Российской Федерации" <1>. Флаг представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней - белого, средней - синего и нижней - красного цвета. Отношение ширины флага к его длине - 2:3. Трехцветный флаг был введен в России Петром I, в 1893 г. он стал Государственным флагом России. В 1917 - 1993 гг. Государственным флагом СССР был красный с серпом и молотом. Союзная республика РСФСР (в составе СССР) имела аналогичный флаг с названием республики, но в нем присутствовала и другая цветовая гамма. В 1993 г.УказомПрезидента РФ трехцветный флаг был объявлен Государственным флагом, что затем было подтверждено упомянутымЗаконом.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 52. Ч. 1. Ст. 5020.

Государственный флаг постоянно поднят на зданиях важнейших государственных органов, перечисленных в этом Законе(Администрации Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, высших судов России и др.), на зданиях федеральных органов исполнительной власти, на зданиях дипломатических представительств, консульских учреждений, иных официальных представительств Российской Федерации за рубежом, на зданиях органов местного самоуправления. Он вывешивается во время государственных праздников на зданиях предприятий, организаций, жилых домах (граждане могут вывешивать Государственный флаг на своих домах и вне праздников). Государственный флаг вывешивается на морских и речных судах, на которых находятся высшие должностные лица государства, на военных кораблях, на некоторых других кораблях в качестве кормового флага или на носовом флагштоке. Он размещается на транспортных средствах высших должностных лиц Российской Федерации, глав дипломатических представительств Российской Федерации за границей. Государственный флаг устанавливается постоянно в рабочих кабинетах Президента РФ, других высших должностных лиц, а также судей, прокуроров, глав муниципальных образований, глав дипломатических представительств за рубежом. Он ежедневно поднимается в воинских частях (в соответствии с воинскими уставами). Изображение Государственного флага наносится на воздушные суда, космические аппараты России, в качестве бортового знака - на морские и иные суда пограничных органов, суда Государственной судоходной инспекции.

В дни траура Государственный флаг приспускается (до половины длины флагштока), в верхней части древка крепится черная лента, длина которой равна половине длины полотнища флага. С 1994 г. 22 августа отмечается как праздник День Государственного флага РФ. Граждане вправе, выражая свое отношение к стране, использовать Государственный флаг, вывешивая его на домах, устраивать шествия с государственными флагами и т.д. Последние поправки к Закону"О Государственном флаге Российской Федерации" позволяют гражданам использовать флаг в индивидуальном порядке для выражения своих патриотических чувств.

Вместе с тем к Государственному флагу следует относиться с должным уважением. В России и других странах были судебные процессы (иногда уголовные), связанные с неуважением к Государственному флагу и даже надругательством над ним. В последние годы изменения в вопросе ответственности в связи с неуважением к Государственному флагу, как и к другим государственным символам, внесены в КоАП (ст. 17.10).

Наряду с Государственным флагом в России есть символ победы советского народа над фашизмом в Великой Отечественной войне - Знамя Победы, которое было водружено советскими солдатами в мае 1945 г. над зданием рейхстага в Берлине. Оно торжественно выносится вместе с Государственным флагом РФ на военных государственных парадах на Красной площади Москвы.

Государственный герб- особое изображение, рисунок, знак, отражающий исторические традиции народа, его чаяния. Государственный герб воспроизводится на документах, исходящих от различных органов государства, представляющих государственную власть, и является свидетельством особой важности документа. Он содержится также в оттиске печати государственных учреждений разного уровня. Свои гербы имеют субъекты РФ, различные города, муниципальные образования. Обычно они отражают их исторические традиции и особенности. Такие гербы не являются государственными.

Описание и порядок использования Государственного герба РФ установлены Федеральным закономот 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации" <1>. Герб представляет собой изображение четырехугольного, с закругленными углами внизу, красного геральдического щита с двуглавым орлом на нем, поднявшим вверх распущенные крылья. Над орлом - три короны (одна большая сверху и две малые), в лапах орла - скипетр и держава, на груди орла на красном щите - серебряный всадник, поражающий копьем черного опрокинутого навзничь дракона. Допускается воспроизведение герба в одноцветном варианте, а также воспроизведение его в виде главной фигуры - двуглавого орла (без геральдического щита).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 52. Ч. 1. Ст. 5020.

Государственный герб в многоцветном варианте помещается на бланках федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений палат российского парламента, актах Правительства РФ, высших судебных органов Российской Федерации. В одноцветном варианте с геральдическим щитом он помещается на бланках некоторых центральных органов государства (Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, ЦБ РФ и др.), без геральдического щита - на бланках федеральных судов, прокуратуры и др. Государственный герб воспроизводится на печатях, удостоверяющих личность гражданина РФ, на иных документах государственного образца, в том числе выдаваемых органами загса. На бланках органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий (независимо от формы собственности) Государственный герб размещать нельзя. В этих случаях он размещается на печатях государственных органов, организаций и учреждений, а также органов, организаций, учреждений, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями независимо от форм собственности.

Государственный герб помещается на фасадах зданий официальной резиденции Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, высших судов, дипломатических представительств Российской Федерации за рубежом. Он помещается также в рабочем кабинете Президента РФ, в залах заседаний других высших и центральных органов государства, федеральных органов исполнительной власти, федеральных судов и судов субъектов РФ, органов местного самоуправления, в залах торжественных церемоний органов, осуществляющих регистрацию актов гражданского состояния. Государственный герб обязательно помещается на пограничных знаках (пограничных столбах) и в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, на штандарте (флаге) Президента РФ, боевых знаменах воинских частей, знаменах органов исполнительной власти, определяемых Президентом РФ, военных кораблях 1-го и 2-го ранга. Он может помещаться на денежных знаках, на документах о государственных наградах и на знаках отличия за окончание высших государственных образовательных учреждений профессионального образования, на знаках различия в форменной одежде для лиц, состоящих на военной или государственной гражданской службе.

Гербы (геральдические знаки) субъектов РФ, муниципальных образований, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций независимо от формы собственности не могут быть идентичны Государственному гербу РФ. Его нельзя также использовать в качестве основы гербов (геральдических знаков) субъектов РФ, муниципальных образований, организаций, учреждений, предприятий. При одновременном размещении таких гербов (знаков) Государственный герб РФ должен находиться выше или слева от других, другие гербы (знаки) не могут быть больше по размерам Государственного герба РФ.

Государственный гимн- торжественное музыкально-поэтическое произведение со словами патриотического содержания. Он исполняется в установленных законом случаях в оркестровом, хоровом, оркестрово-хоровом, ином вокальном или инструментальном варианте. При этом могут использоваться средства звуко- и видеозаписи, теле- и радиотрансляции. Он должен исполняться в точном соответствии с утвержденными музыкальной редакцией и словами.

В СССР (и соответственно в РСФСР) до 1944 г. Государственным гимном был "Интернационал". С 1944 г. гимном СССР стал гимн на музыку А.В. Александрова, авторы текста С.В. Михалков и Г.А. Эль-Регистан. После распада СССР новый гимн был утвержден УказомПрезидента РФ от 11 декабря 1993 г. N 2127 <1>. Он не имел слов, а мелодия была создана на основе "Патриотической песни" М.И. Глинки. Текст и музыкальная редакция Государственного гимна РФ (музыка А.В. Александрова, слова С.В. Михалкова) утверждены Федеральным конституционнымзакономот 25 декабря 2000 г. N 3-ФКЗ "О Государственном гимне Российской Федерации" <2>. ВЗаконеуказан перечень мероприятий и иных церемоний, во время которых исполняется Государственный гимн РФ. Он обязательно звучит на государственных торжественных мероприятиях, военных парадах, при вступлении в должность Президента РФ после произнесения им присяги, при вступлении в должность руководителей органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, при открытии и закрытии заседаний СФ ФС РФ и сессий ГД ФС РФ, во время подъема Государственного флага РФ, во время встреч и проводов посещающих Россию с официальными визитами глав иностранных государств и глав правительств и др. Он может исполняться при открытии памятников, открытии и закрытии торжественных собраний, посвященных государственным праздникам Российской Федерации, во время иных торжественных мероприятий, проводимых государственными органами, органами местного самоуправления, а также государственными и негосударственными организациями. Гимн транслируется государственными телевизионными и радиовещательными компаниями перед началом и по окончании вещания, а при круглосуточном вещании в 6 часов и 24 часа по местному времени, в новогоднюю ночь в 24 часа по местному времени, он исполняется при официальных церемониях на спортивных соревнованиях в России и за рубежом (в соответствии с правилами таких соревнований). Исполнение гимна в воинских частях, на кораблях регулируется воинскими уставами. При официальном публичном исполнении Государственного гимна РФ присутствующие выслушивают его стоя, мужчины - без головных уборов.

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1993. N 51. Ст. 4929.

<2> СЗ РФ. 2000. N 52. Ч. 1. Ст. 5020.

2. Столица- главный город государства (не обязательно самый многонаселенный), место, где находятся высшие органы государства, дипломатические представители иностранных государств, а в Российской Федерации - также представительства субъектов Федерации. Обычно тот или иной город становится столицей в результате исторического развития, сначала - фактически, а затем этот статус закрепляется в конституции или ином законе.

Конституцияустанавливает, что столицей России является город Москва. Москва наряду с другим городом - Санкт-Петербургом - является городом федерального значения, субъектом РФ. В соответствии сЗакономРФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" <1> статус столицы придает Москве как субъекту РФ определенные особенности. В связи с осуществлением функций столицы органы государственной власти Москвы предоставляют федеральным органам государственной власти, представительствам субъектов РФ, дипломатическим представительствам иностранных государств земельные участки, здания, строения, жилищный фонд, коммунальные, транспортные и иные услуги; обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий; участвуют в разработке федеральных программ развития города Москвы, в развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог и иных транспортных систем на территории Москвы, согласовывают проект генерального плана развития Москвы с федеральными органами государственной власти (действующий Генеральный план после многолетних дебатов был принят Московской городской Думой в 2010 г.). Органы государственной власти Московской области содействуют в осуществлении Москвой функций столицы путем участия в разработке и реализации тех программ развития Москвы, действие которых распространяется на территорию Московской области, в содержании и развитии систем связи, транспортных систем, объектов коммунального назначения, в строительстве и содержании на территории области необходимых Москве объектов для осуществления функций столицы (по договорам органов государственной власти области и Москвы).

--------------------------------

<1> Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 683.

Проект генерального плана развития Москвы разрабатывается администрацией города, утверждается Правительством РФ и принимается представительным органом Москвы. Споры, возникающие в связи с этим между различными органами, разрешаются на паритетной основе. Здания, строения, сооружения, в которых размещены высшие органы государственной власти Российской Федерации, Генеральная прокуратура РФ, ЦБ РФ, Пенсионный фонд РФ, земельные участки, на которых расположены здания, находятся в федеральной собственности. Другие здания и земельные участки могут быть приобретены федеральными органами или предоставлены им Москвой в аренду. Здания и сооружения для представительств субъектов РФ, дипломатических представительств иностранных государств предоставляются в аренду. В последнем случае порядок предоставления зданий может быть установлен также международными договорами. Затраты города, связанные с осуществлением функций столицы, частично компенсируются за счет субвенций из бюджета Российской Федерации, а частично за счет платежей за предоставляемые услуги федеральным органам, представительствам субъектов РФ в Москве и иностранным дипломатическим представительствам.

Особенности положения Москвы как столицы находят отражение в Уставе города Москвы (Закон г. Москвы от 28 июня 1995 г.) <1>.

--------------------------------

<1> Вестник Мэрии Москвы. 2000. N 9.

Статья 71

Комментарий к статье 71

Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституциейисключительно к компетенции федеральных органов государственной власти (Президента РФ, СФ ФС РФ, Правительства РФ и др.). Главными гарантиями суверенитета и территориальной целостности, верховенства федерального законодательства является осуществление Федерацией законодательной и исполнительной деятельности в сферах общественных отношений, обеспечивающих национальную безопасность, права и свободы человека и гражданина. Вст. 71Конституции закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения Российской Федерации.

В ч. 1 ст. 76Конституции установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда самаКонституцияисключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Поэтому впредь до принятия соответствующих законодательных актов по предметам исключительного ведения Российской Федерации могут издаваться также указы Президента. В соответствии с принятыми по предметам ведения Российской Федерации федеральными конституционными законами и федеральными законами Президент РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные правовые акты.

А. Принятие и изменение Конституциии федеральных законов, контроль за их соблюдением относятся к важнейшим и неотъемлемым полномочиям Российской Федерации как суверенного государства. Тот факт, что принятие и изменение Конституции является исключительной прерогативой Российской Федерации, подчеркивает конституционную природу Федерации в современной России. Регулирование этих вопросов ввиду их особой важности осуществляется самойКонституциейи составляет ее отдельную часть.

Конституцияпредусматривает два вида изменений - конституционные поправки и пересмотр Конституции(см. комментарий к ст. ст. 134 - 137). При этом процедуры внесения поправок в разные главы Конституции различаются. Так,Конституцияпрямо запрещает пересмотр Федеральным Собраниемгл. 1"Основы конституционного строя",гл. 2"Права и свободы человека и гражданина" игл. 9"Конституционные поправки и пересмотр Конституции" Основного Закона(см. комментарии к ст. ст. 16, 64, 135). В случае если предложение о пересмотре положений указанных глав будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов СФ ФС РФ и депутатов ГД ФС РФ, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность действующейКонституции, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается в конституционно установленном порядке(см. комментарий к ст. 135).

Любые изменения текста положений гл. 3-8(исключение, дополнение, новая редакция каких-либо положений) считаются конституционными поправками и могут быть приняты только в форме особого правового акта - закона РФ о поправке к Конституции. Поправки к гл. 3 - 8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двумя третями субъектов РФ(см. комментарий к ст. 136). Порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок кгл. 3-8Конституции были дополнительно разъяснены КС РФ в егоПостановленииот 31 октября 1995 г. N 12-П <1> и конкретизированы Федеральнымзакономот 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" <2>. Специальный порядок предусматривается для внесения изменений вст. 65Конституции, в которой определяется состав Российской Федерации и перечислены наименования всех ее субъектов(см. комментарий к ст. 137).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408.

<2> СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146.

К ведению Российской Федерации отнесено также принятие, изменение федеральных законов и контроль за их исполнением. В этом проявляется одно из свойств государственного суверенитета России, согласно которому Конституцияи федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории(см. комментарий к ст. ст. 4, 15, 76). Под "федеральными законами" понимаются принятые по предметам ведения Российской Федерации федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ(см. комментарий к ст. 76), а также федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов(см. комментарий к ст. 76).

Властными полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением федеральных законов в Российской Федерации наделены различные государственные институты: Президент РФ, КС РФ, палаты Федерального Собрания, Правительство РФ, ВС РФ, ВАС РФ, другие органы судебной власти, прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека и др. Особенности их компетенции и полномочий определяются как положениями Конституции, так и нормами федеральных законов.

Б. Отнесение к исключительному ведению Российской Федерации ее федеративного устройства и территории является одним из важнейших условий обеспечения суверенитета, единства и целостности Российского государства. Регулирование этих предметов ведения осуществляется прежде всего Конституцией.

Провозглашение Российской Федерации - России федеративным государством и установление принципов его федеративного устройства отнесены к основам конституционного строя (см. комментарии к ст. ст. 1, 4, 5, 11). Поэтому отказ от существующего федеративного устройства означал бы одновременно и отказ от действующейКонституции, ее пересмотр <1>. Собственно федеративному устройству Российского государства посвященагл. 3Конституции(см. комментарии к ст. ст. 65 - 79), положения которой конкретизируются и развиваются путем принятия соответствующих федеральных конституционных законов и федеральных законов <2>, а также могут быть уточнены или изменены путем внесения конституционных поправок.

--------------------------------

<1> См.: Научно-практический комментарий к Конституции РФ / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 2001. С. 607.

<2> См., например: Законо порядке принятия в РФ,Законоб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и др.

Федеративное устройство включает в себя описание принципов и существующей структуры федеративного государства, а также различные институциональные механизмы, обеспечивающие подчинение субъектов, составляющих Федерацию, центральной власти при соблюдении определенных конституционных условий. Закрепленное в конституционных положениях федеративное устройство государства отражает концептуальные особенности модели федерализма, принятой в той или иной стране. Основными принципами федеративного устройства Российской Федерации являются государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, а также равноправие и самоуправление народов в России (см. комментарий к ст. 5).

Характер федеративного устройства Российской Федерации исторически обусловлен тем, что субъекты Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. Конституциясвязывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия субъектов, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве. Суверенитет, предполагающий, по смыслуст. ст. 3-5,67и79Конституции, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус (см.ПостановлениеКС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

Непосредственно Конституциейпредусматривается необходимость системы федеральных конституционных законов и федеральных законов по вопросам федеративного устройства(см. комментарии к ст. ст. 65, 66, 70, 76, 77 и др.).

Одним из существенных элементов федеративного устройства России выступают договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, а также о взаимном делегировании части полномочий (см. комментарии к ст. ст. 11, 78). Указанные акты не только являются конституционным инструментом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но и способствуют совершенствованию федеративных отношений в целом. Договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий обеспечивают на практике согласование интересов Федерации и ее субъектов, способствуют повышению эффективности взаимодействия органов государственной власти, а также предоставляют уникальные возможности для поиска и апробации новых экономических и правовых решений.

Из всеобщей конституционной обязанности соблюдать Конституциюи законы вытекает и безусловная необходимость для субъектов правоотношений следовать нормам о федеративном устройстве государства. Вместе с тем ряд специальных полномочий по обеспечению статуса и предметов ведения Российской Федерации, статуса и предметов ведения ее субъектовКонституциейи законами возлагается на Президента РФ, СФ ФС РФ, Правительство РФ, КС РФ, органы государственной власти субъектов Федерации(см. также комментарии к ст. ст. 15, 72, 80, 85, 102, 106, 114, 125).

Будучи предметом исключительного ведения Российской Федерации, территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (см. комментарий к ст. 67). При этом территория РФ является не механической суммой территорий составляющих ее субъектов, а неприкосновенной целостностью, на которую без каких-либо изъятий распространяется суверенитет Российской Федерации, верховенствоКонституциии федеральных законов(см. комментарий к ст. 4). Именно на федеральном уровне обеспечивается защита неприкосновенности и целостности территории РФ.

В. Пунктом "в" комментируемой статьик ведению Российской Федерации отнесены различные вопросы, объединенные тем, что они определяют основные характеристики правового статуса человека и гражданина. Закрепление регулятивных полномочий в этой предметной области в качестве общефедеральной функции обусловлено вытекающими из Конституции (ч. 2 ст. 6,ч. ч. 1,2 ст. 19) принципами равенства всех перед законом, социально-территориального равноправия(см. комментарий к ст. 19), единства правового статуса человека и гражданина на всей территории <1>. Эти принципы предполагают, в частности, необходимость установления и гарантирования в любом месте жительства в пределах государственных границ Российской Федерации универсального набора субъективных юридических возможностей каждой личности в объеме не ниже, чем это предусмотреноКонституцией.

--------------------------------

<1> Принципы социально-территориального равенства, единства конституционного статуса личности на всей территории РФ, прямо не названные в тексте Конституции, получили отражение в решениях КС РФ. См., например,абз. 13 п. 4 мотивировочной частиОпределения КС РФ от 27 декабря 2005 г. N 502-О (СЗ РФ. 2006. N 8. Ст. 944);абз. 6 п. 2 мотивировочной частиПостановления КС РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П (РГ. 2011. 13 апр.).

Регулирование прав и свобод человека и гражданинаохватывает собой широкий круг нормотворческих возможностей, который включает в себя прежде всего государственно-правовое признание и, соответственно, юридическое закрепление прав и свобод, в том числе путем установления их нормативного содержания, определения условий реализации, введения возможных ограничений. Раскрывая смысл понятия "регулирование прав и свобод", следует учитывать взаимосвязь комментируемого положения с нормамип. "б" ч. 1 ст. 72Конституции, устанавливающими в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов защиту прав и свобод. Эти конституционные положения, рассматриваемые во взаимосвязи с нормамич. 2 ст. 76Конституции, предполагают осуществление субъектами РФ не только организационно-управленческих, финансово-экономических, иных форм правообеспечительной деятельности, но и законодательного регулирования в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина с соблюдением при этом норм федерального права, что необходимо учитывать при определении конституционных параметров регулирования прав и свобод человека и гражданина как предмета ведения Российской Федерации: такое федеральное регулирование, во всяком случае, не может препятствовать субъектам РФ исполнять в порядке реализации присущих им законотворческих полномочий конституционную правозащитную функцию.

Под защитой прав и свобод следует понимать обеспечиваемую государством эффективную возможность пользования правами и свободами путем создания социально-политических, материально-финансовых, организационно-процедурных и других условий для их осуществления, оказания помощи, содействия в их реализации и, напротив, устранения к тому препятствий, предотвращения их нарушения, а также путем воздержания самого государства от необоснованного и неправомерного вмешательства в права и свободы, от блокирования возможности воспользоваться ими, тем более от умаления их существа. По смыслу Конституции, защита прав и свобод является обязанностью всех органов и должностных лиц как государственной власти, так и местного самоуправления. Защита прав и свобод человека и гражданина составляет и предмет ведения Российской Федерации, и предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов(п. "б" ч. 1 ст. 72), что предполагает необходимость разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместной ответственности каждого из территориальных уровней государственной власти за состояние дел в этой области(см. комментарий к ст. 72).

Отнесение регулирования и защиты прав и свобод к ведению Российской Федерации во взаимосвязи с императивным предписанием положения ч. 1 ст. 76Конституции предполагает не только право, но и обязанность федерального законодателя на основе Конституции, с учетом общепризнанных принципов и норм международного права, а также положений международно-правовых актов, участницей которых является Российская Федерация (ч. 4 ст. 15,ч. 1 ст. 17), определить законодательные основы реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, которые хотя и являются в силу Конституции непосредственно действующими(ст. 18), требуют в своей основе нормативно определенного порядка правопользования. Наличие такой обязанности федерального законодателя подтверждается в практике КС РФ (см., например,абз. 6 п. 2 мотивировочной частиПостановления от 1 февраля 2005 г. N 1-П <1>;абз. 3 п. 2 мотивировочной частиОпределения от 6 ноября 1998 г. N 149-О <2>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 491.

<2> Архив КС РФ. 1998.

Вместе с тем на федеральном уровне правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина может осуществляться не только федеральным законом, но и иными федеральными нормативными правовыми актами в порядке, предусмотренном Конституцией. В частности, как это вытекает из взаимосвязанных положений ч. 2 ст. 80,ч. 1 ст. 82,ч. ч. 1и3 ст. 90ип. "а" ч. 2 ст. 125Конституции, Президент РФ, являющийся гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, уполномочен издавать в целях реализации своих конституционных функций, в том числе правозащитной, указы нормативного характера, которые не должны противоречитьКонституциии федеральным законам. Нормотворческими регулятивными полномочиями в этой сфере обладает и Правительство РФ, которое, по смыслу находящихся в системной связи нормп. "е" ч. 1 ст. 114,ч. 1 ст. 115ип. "а" ч. 2 ст. 125Конституции, вправе на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента издавать нормативные постановления для осуществления мер по обеспечению прав и свобод граждан.

В компетенцию Российской Федерации Конституциявключает также регулирование вопросов гражданства в Российской Федерации. Институт гражданства имеет сложную природу, в которой сочетаются как публично-правовые, государственно-властные начала, воплощающие проявление в нем государственного суверенитета, суверенное право Российской Федерации определять основания и условия приобретения гражданства и, соответственно, относящиеся к основам конституционного строя Российской Федерации, так и субъективно-личностные характеристики данного института как элемента правового статуса личности, определяющие субъективное право человека на вступление в гражданство Российской Федерации(см. комментарий к ст. 6). В этом плане конституционное содержание института гражданства состоит в том, что оно, выражая особое правовое состояние лица, характеризующее его устойчивую политико-правовую связь с государством, служит тем самым правовым основанием для приобретения всей полноты прав, свобод и обязанностей, признаваемыхКонституциейза гражданами РФ <1>.

--------------------------------

<1> Как особая политико-правовая связь личности и государства гражданство рассматривается в том числе в практике КС РФ. См. абз. 1 п. 2.1 мотивировочной частиОпределения от 4 декабря 2007 г. N 797-О-О (СЗ РФ. 2007. N 52. Ст. 6533). Заметим, однако, что в отечественной юридической литературе сформулированы различные подходы к пониманию правовой природы гражданства, обстоятельный обзор которых содержится, в частности, в работе: Кутафин О.Е. Российское гражданство. М., 2004.

Определение рассматриваемого предмета ведения Российской Федерации как "гражданства в Российской Федерации" не означает, что Конституция предполагает возможность установления наряду с гражданством Российской Федерации также и гражданства республик в составе Российской Федерации, названных в Конституции государствами (ч. 2 ст. 5), или иных субъектов РФ. Гражданство суть проявление суверенной государственной власти, выражающее на субъективно-личностном уровне верховенство государства, которое по отношению к своим гражданам проявляется и как территориальное, и как личное верховенство <1>. ВОпределенииот 6 декабря 2001 г. N 250-О Конституционный Суд РФ <2>, исходя из того, чтоКонституцияне предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации, указал, что тем самымКонституцияпредопределяет и решение производного вопроса - о гражданстве, поскольку именно суверенное государство правомочно законодательно определять, кто является его гражданами, признавая их тем самым полноправными субъектами права, обладающими всеми конституционными правами человека и гражданина. Отнесениеп. "в" ст. 71Конституции вопросов гражданства в Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации во взаимосвязи сч. 1 ст. 76Конституции означает, отмечено в Определении, регламентирование института гражданства только федеральным законом, имеющим прямое действие на всей территории РФ (см.п. п. 3.1и3.4 мотивировочной частиОпределения КС РФ от 6 декабря 2001 г. N 250-О). В соответствии с этим Федеральныйзаконот 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", устанавливая на всей территории РФ единое гражданство Российской Федерации, закрепляет основания и порядок приобретения и прекращения российского гражданства.

--------------------------------

<1> См.: Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 175.

<2> Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2001. М., 2002. С. 518 - 532.

В качестве относительно самостоятельного предмета ведения Российской Федерации Конституциявыделяет регулирование и защиту прав национальных меньшинств.

Особое внимание конституционного законодателя к вопросам защиты прав и интересов этнических общностей, находящихся в ситуации национального меньшинства, определяется прежде всего многонациональной природой народа Российской Федерации, единство и устойчивость которого во многом связаны с наличием у каждой из образующих его социально-этнических групп, включая малочисленные, реальных возможностей для сохранения своей национально-культурной идентичности и в соответствии с этим для национально-культурного развития на равноправной основе с иными социально-этническими группами в составе многонационального народа Российской Федерации как неотъемлемая его часть. Между тем существование национальных меньшинств, несмотря на то, что лица, принадлежащие к ним, обладают тем же объемом прав человека, что и составляющие большинство, уже создает определенную угрозу реализации их прав. В силу этого их права должны быть обеспечены дополнительными гарантиями. В этом и заключается основной смысл и идея предоставления национальным меньшинствам дополнительных (или специальных) гарантий для реализации их прав <1>. При этом регулирование соответствующих вопросов должно основываться на общедемократических представлениях о статусе меньшинства, мнение которого должно быть учтено и интересы гарантированы.

--------------------------------

<1> См.: Андриченко Л.В. Регулирование и защита национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 26.

С формально-юридической же точки зрения - в системе нормативных установлений действующей Конституции - компетенция Российской Федерации в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств соответствует конституционным принципам демократии <1>, равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации (преамбула,ч. 1 ст. 1,ч. 3 ст. 5), обязанности государства гарантировать равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности(ч. 2 ст. 19); обязанностям Российской Федерации по гарантированию всем ее народам права на сохранение родного языка, создания условий для его изучения и развития(ст. 68)<2>, а также прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации(ст. 69); определяется правом каждого на пользование родным языком(ч. 2 ст. 26); согласуется с конституционными запретами пропаганды или агитации, возбуждающих национальную ненависть и вражду, пропаганды национального или языкового превосходства, создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на разжигание национальной розни (ч. 5 ст. 13,ч. 2 ст. 29).

--------------------------------

<1> Как указал в одном из своих решений ЕСПЧ, "органы власти обязаны использовать все доступные средства по борьбе с расовой дискриминацией и применением насилия по мотивам расовой дискриминации и, таким образом, способствовать укреплению демократических основ в обществе, когда всякое многообразие воспринимается не как угроза, а как источник его обогащения" (п. 145Постановления от 6 июля 2005 г. по делу "Начова (Nachova) и другие против Болгарии").

<2> См.: Кряжков В.А. Право на родной язык: на примере малочисленных народов Севера // Российский юридический журнал. 2007. N 1. С. 22 - 30.

Отсутствие конституционной и законодательной дефиниции понятия "национальные меньшинства" само по себе не может рассматриваться как несовместимое с Конституцией. Дело в том, что, как это подчеркивается и в решениях ЕСПЧ, "определение понятия "национальное меньшинство" очень трудно сформулировать; данный термин не содержится ни в одном из международных договоров" <1>. Опираясь на эти доводы, ЕСПЧ не признал нарушением принципа правовой определенности отсутствие в национальном законодательстве Польши дефиниции рассматриваемого термина.

--------------------------------

<1> См.: п. п. 67-69Постановления ЕСПЧ от 17 февраля 2004 г. по делу "Горжелик (Gorzelik) и другие против Польши". Вместе с тем в отдельных международно-правовых документах, имеющих региональный характер, понятие "национальные меньшинства" все же расшифровывается. Так, например, в заключенной в рамках СНГ Конвенции об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, 1994 г., которую Россия подписала, но не ратифицировала, предусматривается, что "для целей настоящейКонвенциипод лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны и имеющие ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличаются от основного населения данной Договаривающейся Стороны"(ст. 1)(Содружество. 1994. N 3. С. 74 - 80).

Смысл понятия "национальное меньшинство" может и должен выводиться из системы правового регулирования, правоприменительной, включая судебную, практики и юридической доктрины, анализ которых позволяет в обобщенном плане считать национальным меньшинством социальную группу, объединенную единством самосознания и психофизического типа, духовно-культурными и хозяйственно-экономическими устоями и находящуюся в ситуации меньшинства в пределах границ того или иного публично-территориального образования. Регулирование прав национальных меньшинств представляет собой разновидность правового регулирования прав и свобод человека и гражданина и осуществляется путем закрепления прав национальных меньшинств, установления их нормативного содержания, порядка и условий реализации, а также через их ограничения. При этом понятием "права национальных меньшинств" охватываются как права этнических общностей в целом, так и права отдельных лиц, относящихся к соответствующей этнической общности, а потому регулированию и защите со стороны государства в данном случае подлежат индивидуальные и коллективные права, а также права коллектива.

Что же касается "защиты" прав национальных меньшинств, то это понятие, используемое в Конституциив широком смысле, включает в себя не только противодействие противоправным деяниям и пресечение нарушения прав и законных интересов национальных меньшинств, но и обеспечение соответствующим группам населения права на сохранение основных характеристик, которые отличают национальное меньшинство от большинства населения (как то: язык, культура, традиции, обряды, способы ведения хозяйства и др.). Защита прав национальных меньшинств, согласно Конституции, является не только предметом ведения Российской Федерации, но и предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов(п. "б" ч. 1 ст. 72). Это означает, что соответствующая группа прав должна обеспечиваться согласованными действиями Российской Федерации в целом и каждого из ее субъектов, при том что субъекты РФ, будучи обязанными в полной мере реализовать на своей территории федеральный стандарт гарантирования прав национальных меньшинств, вправе повышать его уровень и вводить дополнительные меры государственной поддержки и защиты(см. комментарий к ст. 72).

Принципы правового регулирования прав национальных меньшинств определяются основами конституционного строя, разделением государственной власти и разграничением ее предметов ведения и полномочий по территориальным уровням и субъектам, общегосударственными интересами, сложившимися на конкретно-историческом этапе развития Российской Федерации (в настоящее время они отражены в Концепциигосударственной национальной политики Российской Федерации <1>), а также общепризнанными принципами и нормами международного права.

--------------------------------

<1> См.: УказПрезидента РФ от 15 июня 1996 г. N 909 "Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 3010.

В соответствии с ратифицированной Российской Федерацией Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств 1995 г. <1> Россия приняла на себя, в частности, следующие обязательства:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 11. Ст. 1256.

- гарантировать любым лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту со стороны закона; принимать в необходимых случаях надлежащие меры, с тем чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к большинству населения (ч. ч. 1и2 ст. 4);

- поощрять создание благоприятных условий, позволяющих обеспечить лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, возможности поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные элементы их самобытности, а именно - религию, язык, традиции и культурное наследие (ч. 1 ст. 5);

- воздерживаться от любых политических или практических действий, имеющих целью ассимиляцию лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, вопреки их воле, и защищать этих лиц от любых действий, направленных на такую ассимиляцию (ч. 2 ст. 5);

- обеспечивать уважение прав каждого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, на свободу мирных собраний, ассоциаций, свободу выражения мнения, свободу мысли, совести, религии, а также право свободно и беспрепятственно пользоваться языком своего меньшинства устно или письменно в частной жизни и публично (ст. ст. 7-11);

- не препятствовать осуществлению прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, устанавливать и поддерживать свободные и мирные контакты через границы с лицами, на законных основаниях находящимися на территории других государств, в частности с лицами, с которыми они имеют общую этническую, культурную, языковую и религиозную самобытность или общее культурное наследие (ч. 1 ст. 17)и др.

Важным законодательным институтом обеспечения прав национальных меньшинств является национально-культурная автономия, представляющая собой способ национально-культурного (а не национально-территориального) самоопределения этнической общности в целях обеспечения ее этнокультурных прав и интересов, а также для получения государственной поддержки, в том числе финансового характера <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный законот 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965. Подробный анализ института национально-культурной автономии представлен: Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М., 2003.

Национально-культурная автономия может быть местной, региональной и федеральной и подлежит государственной регистрации. При этом в пределах субъекта РФ местными национально-культурными автономиями может быть образовано не более одной подлежащей государственной регистрации региональной национально-культурной автономии, что, как указал КС РФ, не противоречит Конституции, поскольку создание такой автономии не препятствует деятельности не вошедших в нее местных национально-культурных автономий или созданию и деятельности иных содействующих сохранению самобытности, развитию языка, образования, национальной культуры объединений граждан РФ, относящих себя к той же этнической общности (см.Постановлениеот 3 марта 2004 г. N 5-П <1>). Национально-культурная автономия является специфической организационно-правовой формой защиты прав именно национальных меньшинств, а потому не может использоваться для реализации прав территориального этнического большинства.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 1033.

Г. Пункт "г" комментируемой статьиотносит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Как разъяснил КС РФ вПостановленииот 27 января 1999 г. N 2-П <1>, подсистемой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации, понимается единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.

Конституция (ч. 1 ст. 11)непосредственно закрепляет те федеральные органы, которые входят в эту единую систему: согласно указанной норме государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды Российской Федерации. К конституционным основам организации и деятельности единой системы федеральных органов государственной власти относится разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную при обеспечении самостоятельности осуществляющих их органов(см. комментарий к ст. 10).

Положения п. "г" комментируемой статьиисходят из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, вытекающего изч. 1 ст. 3Конституции, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и находящего отражение в положенияхч. 3 ст. 5, провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ федеративного устройства Российской Федерации. Особенности же правового регулирования порядка организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции (гл. 4-7) и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов. Изменение системы предусмотренных Конституцией федеральных органов возможно только путем изменения самойКонституции.

С понятием "система федеральных органов власти" тесно связаны понятия "система федеральных органов исполнительной власти" ("система исполнительной власти" - см. комментарий к ст. 77)и "система федеральных органов судебной власти" ("судебная система" -см. комментарий к ст. 118). ВПостановленииот 27 января 1999 г. N 2-П Суд разъяснил, что федеральные органы исполнительной власти, являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему со своей собственной структурой. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом. Конституция применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства РФ, осуществляющего согласно еест. 110исполнительную власть в Российской Федерации, устанавливает состав Правительства, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (см.ч. 1 ст. 78).

По смыслу п. "г" ст. 71,п. "н" ч. 1 ст. 72,ч. ч. 1и2 ст. 76ич. 1 ст. 77Конституции, определение видов федеральных органов исполнительной власти постольку, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции, устанавливающих полномочия Президента РФ (ст. ст. 80,83,84,86,87и89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства РФ (ст. ст. 110,112-114). На практике в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основеКонституции,Законао Правительстве РФ, иных федеральных законов, а также указов Президента РФ <1>.

--------------------------------

<1> Указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314"О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", от 12 мая 2008 г.N 724"Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".

Согласно ч. 3 ст. 118Конституции судебная система Российской Федерации (система федеральных органов судебной власти) устанавливается Конституцией(см. также комментарии к ст. ст. 125 - 128)и федеральным конституционным законом -Закономо судебной системе РФ.

Формирование федеральных органов государственной власти- предмет регулирования самой Конституции, которая устанавливает порядок выборов Президента РФ(ч. 4 ст. 81), формирования СФ ФС РФ и порядок выборов депутатов ГД ФС РФ(ч. 2 ст. 96), назначения Председателя Правительства (ч. ч. 1и2 ст. 111), назначения судей КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ, других федеральных судов(ст. 128). На основании положений Конституции по вопросам порядка формирования федеральных органов государственной власти также приняты и действуют федеральные конституционные и федеральные законы.

Д. Пункт "д"относит к предметам ведения Российской Федерациифедеральную государственную собственность и управление ею.Конституциязакрепляет различные формы собственности: частную, государственную, муниципальную, иные формы собственности, которые в равной мере защищаются государством(см. комментарий к ст. 8). Государственная собственность выступает в виде федеральной собственности и собственности субъектов РФ (ст. 214ГК). Разграничение государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъектов РФ в соответствии сКонституциейявляется предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов(см. комментарий к ст. 72). При этом согласно ГК отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом(п. 5 ст. 214). Этот федеральный закон до настоящего времени не принят.

Федеральная собственность является необходимой материальной основой выполнения федеративным государством своих функций. Отнесение видов имущества к федеральной государственной собственности и установление ее пообъектного состава - предмет конституционного, законодательного и иного нормативного правового регулирования. Отличительными характеристиками объектов федеральной собственности являются их значимость для общества в целом как публичного достояния многонационального народа России, а также исключительная роль в реализации органами государственной власти Российской Федерации их конституционных полномочий, связанных с защитой государственного суверенитета России, прав и свобод ее граждан, обеспечения обороны и безопасности страны, развития экономики, реализации социальных и других публичных функций государства. Исходя из этого часть объектов государственной собственности закреплена за Российской Федерацией непосредственно Конституциейв качестве предмета ее исключительного ведения: средства федерального бюджета и федеральных фондов (см. об этом ниже); федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт и пути сообщения (см. об этом ниже); оборонное производство, производство ядовитых веществ и наркотических средств (см. об этом ниже) и др.

Некоторые объекты государственной собственности могут быть отнесены к исключительному ведению Российской Федерации федеральными законами. Например, ЛК закрепляет в федеральной собственности лесные участки в составе земель лесного фонда (ст. 8). В отношении федеральной государственной собственности Российская Федерация осуществляет правовое регулирование и все правомочия собственника (владение, пользование и распоряжение). Гражданский кодекс, устанавливая, что субъектом права федеральной государственной собственности является в целом Российская Федерация как публично-правовое образование, определяет, что федеральные органы государственной власти выступают в имущественном обороте от имени государства и осуществляют возложенные на них правомочия собственника в соответствии со своей компетенцией (см.п. 3 ст. 214ист. 125). Объем функций, прав и обязанностей в этой сфере распределяется между Президентом РФ, федеральными органами законодательной и исполнительной власти согласноКонституциии федеральным законам.

Законодательное регулирование в сфере федеральной государственной собственности осуществляет Федеральное Собрание. Оно связано как с установлением принципов и системы управления федеральной государственной собственностью, так и с созданием различных гражданско-правовых режимов для входящего в эту собственность имущества путем изъятия его из оборота в силу специальных законов, запрета или ограничения их приватизации (например, стратегических предприятий, памятников истории и культуры и т.п.). Федеральный законодатель вправе также устанавливать как общий, так и особые режимы перехода государственного имущества к другим субъектам гражданско-правового оборота (например, особый порядок оборота земель сельскохозяйственного назначения, отчуждения акций находящихся в собственности государства акционерных обществ) <1>.

--------------------------------

<1> См., например, Федеральные законы от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ"О приватизации государственного и муниципального имущества", от 24 июля 2002 г.N 101-ФЗ"Об обороте земель сельскохозяйственного назначения";ПостановлениеПравительства РФ от 27 февраля 2003 г. N 126 "О порядке отчуждения принадлежащих Российской Федерации акций в случае возникновения у Российской Федерации права требования их выкупа акционерным обществом" и др.

Несмотря на значительное число нормативных правовых актов, принятых в отношении федеральной государственной собственности, существует определенная пробельность в законодательном регулировании этой сферы. Так, например, ГК предусматривает принятие ряда федеральных законов, без которых правовая база управления государственной собственностью в целом и федеральной собственностью в частности, включая ее приватизацию, не может считаться достаточной. Среди них - уже упоминаемый выше Федеральный законоб отнесении государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ (ст. 214ГК), федеральный закон об имуществе, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности (ст. 212ГК), федеральный закон об иммунитете государства и его собственности (ст. 127ГК), а также федеральный закон о национализации, т.е. об обращении в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (ст. 235ГК) <1>. В результате продолжает сохраняться очевидный законодательный дисбаланс в пользу более эффективного обеспечения гарантий защиты прав частных собственников по сравнению со степенью защищенности интересов Российской Федерации в целом как собственника.

--------------------------------

<1> Согласно абз. 3 п. 2 ст. 235ГК обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленномст. 306Кодекса.

В отсутствие федеральных законов Президент РФ осуществляет законодательное регулирование по вопросам федеральной собственности. Кроме того, Президент непосредственно участвует в управлении федеральной собственностью, включая ее пообъектное разграничение, принятие решений о включении акционерных обществ в переченьстратегических или исключении из указанного перечня, создание государственных корпораций и др. <1> Акты Президента не должны противоречитьКонституциии федеральному законодательству. Президент обеспечивает также согласованное взаимодействие органов государственной власти, в том числе по вопросам, связанным с управлением федеральной собственностью.

--------------------------------

<1> См., например, Указы Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284"О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации", от 29 июня 1998 г.N 733"Об управлении федеральной собственностью, находящейся за границей", от 4 августа 2004 г.N 1009"Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ".

Впервые в новейшей истории России полномочия Правительства (в то время - Совета Министров РСФСР) по распоряжению и управлению государственным (республиканским) имуществом были установлены ЗакономРСФСР от 31 октября 1990 г. "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР" <1>. С момента принятия Конституции 1993 г. Правительство осуществляет свои полномочия в сфере управления федеральной собственностью на основаниип. "г" ч. 1 ст. 114Конституции. Указанное конституционное положение конкретизировано нормамиЗаконао Правительстве РФ.

--------------------------------

<1> Ведомости РСФСР. 1990. N 22. Ст. 260.

Правительство не только осуществляет права собственника, но также участвует в правовом регулировании отношений в этой сфере <1>. Кроме того, например, в соответствии с Федеральным закономот 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <2> Правительство разрабатывает и утверждает прогнозный план (программу) приватизации объектов федеральной государственной собственности, который содержит перечень федеральных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году. В управлении федеральной собственностью участвуют в пределах предоставленных им полномочий другие федеральные органы и структуры исполнительной власти <3>.

--------------------------------

<1> См., например, Постановления Правительства РФ от 5 января 1995 г. N 14"Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом", от 26 декабря 2005 г.N 806"Об утверждении правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и внесении изменений в Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества" и др.

<2> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

<3> См., например: УказПрезидента РФ от 6 декабря 2002 г. N 1382 "О специализированном государственном учреждении по продаже приватизируемого федерального имущества" // СЗ РФ. 2002. N 49. Ст. 4875.

Важнейшей функцией управления федеральной государственной собственностью является контроль эффективности ее использования. Согласно абз. 3 ст. 2Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <1> одной из задач этого органа, выполняющего функции высшего органа внешнего финансового контроля страны, является определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности. Кроме того, Счетная палата РФ в соответствии с законодательством осуществляет контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения федеральным государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи), а также от управления объектами федеральной собственности (ст. 18Закона).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

Разрешение споров имущественного характера, связанных с объектами федеральной собственности, относится к компетенции арбитражных судов, а споры о компетенции между федеральными органами государственной власти либо между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ разрешаются КС РФ (см., например, ПостановлениеКС РФ от 9 января 1998 г. N 1-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

Е. Указанные в п. "е"предметы ведения - установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации - закрепляют право Российской Федерации самостоятельно определять цели, задачи и методы их достижения в ключевых сферах внутренней политики, имеющих исключительное значение как для самого существования Российской Федерации - целостного суверенного государства, так и для обеспечения конституционных прав и свобод ее граждан.

Исходя из федеративного устройства страны, необходимости соблюдения баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов, обеспечения согласованного функционирования участия федеральных и региональных органов государственной власти в реализации внутренней политики государства, Конституцияотносит к прерогативам Российской Федерации установление именно основ, т.е. общих начал, принципов, федеральной политики в важнейших сферах внутреннего развития государства и общества, тогда как их практическая реализация требует конкретизации с учетом интересов и особенностей субъектов Федерации, различных групп населения, а также согласованных действий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. В соответствии с этим многие вопросы практической реализации внутренней политики государства в сфере государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития входят в перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов(см. комментарий к ст. 72).

Согласно ч. 3 ст. 80Конституцииопределение основных направлений внутренней политики государстваявляется прерогативой Президента. Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в формировании основ федеральной политики путем принятия соответствующих федеральных законов. Обеспечение проведения в России единой внутренней государственной политики (финансовой, кредитной, денежной, в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии)Конституциейвозложено на федеральное Правительство(см. комментарий к ст. 114).

Федеральные программы выступают как одно из важных средств реализации федеральной политики, наполняют ее конкретным содержанием. Согласно положениям ст. 13Закона о Правительстве РФ формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации входит в общие полномочия Правительства.

На практике можно выделить различные виды федеральных программ - программы социально-экономического развития Российской Федерации краткосрочного и среднесрочного характера, федеральные целевые программы и др. В общем виде каждая федеральная программа предусматривает комплекс взаимоувязанных мероприятий, ресурсов и организационно-правовых средств, органы и организации, ответственные за выполнение конкретных программ, их предмет, задачи и цели, источники их финансирования и т.д.

Так, согласно ч. 3 ст. 1Федерального закона от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <1> под программой социально-экономического развития России понимается комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития России и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Сводный перечень федеральных программ и объемов их финансирования из федерального бюджета ежегодно утверждается законом о федеральном бюджете. Для финансирования могут привлекаться и внебюджетные источники. Правительство одновременно с проектом бюджета обязано представлять в Думу сводный перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет бюджета на предстоящий год, с указанием целей, задач, этапов и сроков выполнения каждой из них, требуемых объемов финансирования в целом и по годам, источников финансирования, заказчиков программ и т.д.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.

Ежегодное послание Президента Федеральному Собранию должно, согласно ч. 2 ст. 5указанного Закона, содержать специальный раздел, посвященный анализу выполнения программ на среднесрочную перспективу, уточнений к ним с выделением задач на предстоящий год. В программах на среднесрочную перспективу даются оценки и характеристики состояния экономики, излагаются концепция развития, макроэкономическая политика и предполагаемые институциональные преобразования, инвестиционная и структурная политика, региональная экономическая и внешнеэкономическая политика.

За последние годы в форме среднесрочных программ социально-экономического развития России разработаны и осуществляются десятки федеральных целевых и иных программ государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития страны. Важное значение для повышения эффективности деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, их ответственности за достижение социально значимых результатов имеют такие новые формы комплексных общефедеральных программ, как приоритетные национальные проекты "Здоровье", "Качественное образование", "Доступное и комфортное жилье", "Развитие АПК".

Ж. Содержание комментируемого пункта- свидетельство того, что экономические интересы предпринимателей приобрели конституционно значимый характер. Весьма наглядно они проявились в работе над проектомКонституциив рамках Конституционного совещания <1>. Конституция содержит гибкие механизмы, позволяющие оптимально сочетать единство экономического и правового пространства и вместе с тем региональное правовое регулирование экономической сферы <2>, способствующее развитию экономической инициативы и предпринимательства в пределах, установленныхКонституцией.

--------------------------------

<1> См.: Заседание группы представителей товаропроизводителей и предпринимателей по доработке проекта Конституции РФ // Конституционное совещание. Т. 4. М., 1995.

<2> См.: Толстошеев В.В. Региональное экономическое право России. М., 1999.

Статья 8Конституции в качестве основ конституционного строя называет гарантируемые в Российской Федерации единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Эти конституционные положения определяют обязанность государства по созданию и защите единого экономического пространства, единого рынка. Конкретизируя эту обязанность государства,Конституцияотноситустановление правовых основ единого рынкак ведению Российской Федерации. Без обеспечения приоритетного прямого действия законов, закрепляющих эти правовые основы (ГК, законы в области антимонопольной политики и защиты конкуренции, ценообразования, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и т.п.), свобода экономической деятельности на территории всего государства не может быть реализована.

Желанием расширить свои законодательные полномочия в экономической сфере объяснялось направление в КС РФ органами власти ряда субъектов РФ запросов о проверке конституционности ст. 3Федерального закона от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе" <1> (документ утратил силу). Так, Московская городская Дума в своем запросе исходила из того, что законодательство о рекламе не упомянуто ни вст. 71Конституции (предметы ведения Российской Федерации), ни вст. 72(предметы совместного ведения), и, следовательно, рекламная деятельность (приносящая солидные доходы в местные бюджеты) может регулироваться нормативными актами субъектов Федерации, иначе это не соответствуетКонституции.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2864.

В ПостановленииКС РФ от 4 марта 1997 г. N 4-П <1>, касающемся Федеральногозакона"О рекламе", указывается, что рекламные отношения являются по своей природе гражданско-правовыми, поскольку они возникают при осуществлении предпринимательской деятельности, в данном случае по производству, размещению и распространению рекламы и в соответствии сост. 2ГК должны регулироваться гражданским законодательством. Конституция относит гражданское законодательство к ведению Российской Федерации(п. "о" ст. 71); следовательно, законодательство о рекламе не может находиться ни в совместном ведении, ни в ведении субъектов Федерации, и они не вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Реклама рассматривается законодателем как средство продвижения товаров (работ, услуг) на рынок Российской Федерации, тем самым призвана содействовать формированию единого экономического пространства. И в этом смысле законодательство о рекламе устанавливает такие нормы, которые в силу их характера и значения для формирования свободных рыночных отношений относятся к правовым основам единого рынка.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1372.

В то же время, учитывая, что рекламная деятельность и рекламные отношения - это объект комплексного нормативного правового регулирования, то, с точки зрения КС РФ, если те или иные вопросы рекламной деятельности выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных ст. ст. 71-73),ч. ч. 2,4-6 ст. 76Конституции, а по определенным вопросам регулирование может осуществляться и органами местного самоуправления.

Компетенционная норма о том, что установление правовых основ единого рынка является сферой ведения Российской Федерации, находится в системно-логической связи с положением ч. 1 ст. 45Конституции, по смыслу которой и во взаимосвязи с еест. ст. 2,17,18государство обязано создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики как путем непосредственно-регулирующего государственного воздействия, так и через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества.

Федеральный законодатель, в соответствии с п. п. "а","в","ж" ст. 71Конституции устанавливая правовые основы единого рынка и осуществляя при этом регулирование и защиту прав и свобод, прежде всего экономических, для защиты общих (общественных) интересов вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, которое в силу взаимодействия частно-правовых и публично-правовых интересов предполагает в то же время сочетание частно-правовых и публично-правовых элементов. При этом он, располагая широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал (ст. ст. 7,8,ч. ч. 2и3 ст. 55Конституции).

Одним из таких средств, направленных на защиту как частных, так и публичных интересов, является институт банкротства. В рамках его правовой регламентации с учетом конституционных принципов соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан, баланса частных и публичных интересов федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - саморегулируемые организации арбитражных управляющих, призванные выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников (см. ПостановлениеКС РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 335.

Комментируемая компетенционная норма охватывает также такую сферу правового регулирования, как лицензирование (п. 1 ст. 49ГК). ВПостановленииКС РФ от 12 ноября 2003 г. N 17-П <1> указывалось, что отказ субъекта РФ дать согласие на получение федеральной лицензии - независимо от того, является он мотивированным и основанным на предписаниях действующего законодательства либо не является таковым, - служит для федерального лицензирующего органа достаточным основанием для отказа в рассмотрении по существу вопроса о выдаче федеральной лицензии. В результате окончательное решение фактически принимается на уровне субъекта РФ, а не на уровне Российской Федерации. Тем самым осуществление федеральным органом власти (в данном случае - федеральным лицензирующим органом) принадлежащего ему полномочия по предмету ведения Российской Федерации ставится в зависимость от решения субъекта РФ, что в конечном счете не согласуется с установленнымКонституциейразграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 47. Ст. 4586.

Финансы как экономическая категория функционируют в пределах денежных отношений, но не все денежные отношения являются финансовыми. Самой главной отличительной особенностью финансовых отношений является обязательное участие в них государства <1>. Правовое регулирование финансовых отношений осуществляется путем принятия таких Федеральных законов, как "О бюджетной классификацииРоссийской Федерации", "О валютном регулированиии валютном контроле",Законо банках. Финансовое право считается некодифицированной отраслью права, однако его подотрасли - бюджетное и налоговое право - имеют собственные кодифицированные источники -БКиНК. Осуществление финансового, в том числе бюджетного, регулирования, а также запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств рассматриваются КС РФ в качестве гарантии такого конституционного принципа, как единство экономического пространства (см.п. 2 мотивировочной частиПостановления от 17 июня 2004 г. N 12-П <2>).

--------------------------------

<1> См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России. М., 2004. С. 2.

<2> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.

Находится ли в ведении Российской Федерации в полном объеме правовое регулирование финансов, валютных отношений? И чем "регулирование" отличается от "правового регулирования"? Ведь субъекты РФ также осуществляют собственное финансовое, кредитное, валютное регулирование в пределах полномочий, предусмотренных ст. 73Конституции. Они вправе принимать законы о своих бюджетах, о своих доходах, утверждать положения о своих валютных фондах. ВПостановленииКС РФ от 10 декабря 1997 г. N 19-П <1> установлено, что отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов: средств бюджета области и областных внебюджетных и валютных фондов, кредитных ресурсов, ассигнований из федерального бюджета и др. Юридическое содержание использованного в уставе области понятия финансового, валютного, кредитного регулирования отличается от конституционного содержания этого понятия. Названное регулирование в пределах компетенции области согласуется с федеральной природой государства и конституционным статусом субъекта Федерации и не может трактоваться как вторжение в сферу ведения и полномочий Российской Федерации. В ведении Российской Федерации находится та часть финансового регулирования, которая связана с проведением единой финансовой, кредитной и денежной политики.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5877.

В Постановленииот 21 марта 1997 г. N 5-П <1> КС РФ обосновал наличие в конституционном праве России самостоятельного конституционного принципа - принципа единой финансовой политики. Положения ряда статей Конституции, прежде всегоп. "б" ч. 1 ст. 114, развивают одну из основ конституционного строя Российской Федерации - принцип единства экономического пространства(ч. 1 ст. 8), означающий в том числе, что на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств(ч. 1 ст. 74), а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей(ч. 2 ст. 74).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1602.

Из приведенных конституционных норм следует, в частности, что не допускается установление налогов, нарушающее единство экономического пространства Российской Федерации. С этой точки зрения недопустимо введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства или позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов. Единство экономического пространства и, следовательно, единство налоговой системы обеспечиваются единой системой федеральных налоговых органов. Налоговые органы, как относящиеся к федеральным экономическим службам, в соответствии с Конституцией находятся в ведении Российской Федерации (п. "ж" ст. 71); налоговые органы в субъектах РФ являются территориальными органами федеральных органов исполнительной власти(ч. 1 ст. 78), а не органами субъектов РФ.

Полномочия субъектов Федерации в области регулирования финансовых отношений производны от конституционного принципа единой финансовой политики. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73Конституции), включая право управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (см.ОпределениеКС РФ от 6 декабря 2001 г. N 228-О <1>). Бюджет субъекта РФ образуется за счет налоговых и неналоговых доходов, которые, в свою очередь, подразделяются на собственные и регулирующие. Распоряжение собственными доходами относится к бюджетной компетенции субъектов РФ (ст. 73Конституции,ст. ст. 56,57БК) (см.ОпределениеКС РФ от 25 декабря 2003 г. N 455-О <2>).

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2002. N 2.

<2> ВКС РФ. 2004. N 3.

Инструментом проведения единой финансовой политики и финансового регулирования служит официальный бухгалтерский учет (см. п. 4 мотивировочной частиПостановления КС РФ от 1 апреля 2003 г. N 4-П <1>). Частью правовой сферы кредитного регулирования КС РФ признал правовое регулирование реструктуризации кредитных организаций (см.п. 2 мотивировочной частиПостановления от 3 июля 2001 г. N 10-П <2>). Законодательство о реструктуризации кредитных организаций представляет собой публично-правовое вмешательство в частноправовые отношения в публичной сфере (см.п. 2 мотивировочной частиПостановления КС РФ от 22 июля 2002 г. N 14-П <3>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 15. Ст. 1416.

<2> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3058.

<3> СЗ РФ. 2002. N 31. Ст. 3161.

Таможенное регулированиев Российской Федерации в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации заключается в установлении порядка и правил регулирования отношений, связанных с ввозом товаров в Российской Федерации и вывозом товаров из Российской Федерации (п. 1 ч. 2 ст. 1ич. 1 ст. 2Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6252.

Целями таможенной политики Российской Федерации являются обеспечение экономической безопасности Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами; совершенствование государственного управления в сфере таможенного дела; обеспечение соблюдения прав и законных интересов лиц, осуществляющих деятельность, связанную с ввозом товаров в Российскую Федерацию и вывозом товаров из Российской Федерации; создание условий для развития внешнеэкономической и внешнеторговой деятельности (п. п. 2-5 ч. 1 ст. 1Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации").

Таможенно-тарифное регулирование внешнеэкономической деятельности, включающее порядок установления ставок вывозных таможенных пошлин, направлено на защиту суверенитета и экономических интересов Российской Федерации и предполагает создание эффективного правового режима такой защиты. Возникающие при этом отношения между органами государства, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами - с другой, имеют публично-правовой характер (см. ПостановлениеКС РФ от 20 мая 1997 г. N 8-П <1>;п. 2 мотивировочной частиОпределения КС РФ от 15 декабря 2000 г. N 294-О <2>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 21. Ст. 2542.

<2> ВКС РФ. 2001. N 2.

Компетенционная норма, в соответствии с которой денежная эмиссия относится к ведению Российской Федерации, находится в системной связи с положениями ст. 75Конституции. Конституция устанавливает, что денежная эмиссия осуществляется исключительно ЦБ РФ, а защита и обеспечение устойчивости рубля как денежной единицы Российской Федерации являются его основной функцией (ч. ч. 1и2 ст. 75). В развитие названных конституционных положений Закон о ЦБ РФ закрепляет, что Банк России монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение(п. 2 ст. 4); эмиссия наличных денег (банкнот и монеты), организация их обращения и изъятия из обращения на территории РФ осуществляются исключительно ЦБ РФ(ч. 1 ст. 29).

Основы ценовой политики как сфера ведения Российской Федерации характеризуют прежде всего экономическую функцию государства. Вместе с тем это законодательная сфера ведения, и связанное с ней полномочие федеральных органов власти коррелирует с конституционно-правовым закреплением концепции социального государства (ст. 7).

Согласно п. п. "ж","и" ст. 71Конституции в ведении Российской Федерации находится установление правовых основ единого рынка, регулирование основ ценовой политики, а также вопросы, связанные с федеральными энергетическими системами, ядерной энергетикой, расщепляющимися материалами. В соответствии с указанными положениями и закрепленными вст. 1,ч. 3 ст. 5,ст. 8,ч. 3 ст. 11,ч. 1 ст. 76ич. 2 ст. 78Конституции принципами федерализма и с поэтапным реформированием электроэнергетики в Российской Федерации были приняты Федеральные законы от 26 марта 2003 г.N 35-ФЗ"Об электроэнергетике" <1> и от 26 марта 2003 г.N 36-ФЗ"Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральногозакона"Об электроэнергетике" <2>, в которых определены задачи государства в регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в России (в частности, цели и принципы такого регулирования), что обусловлено естественной монополией энергоснабжающих организаций.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.

<2> СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1178.

Возможность и необходимость государственного регулирования цен КС РФ увязывает с необходимостью пресечения деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (см. Определениеот 8 июля 2004 г. N 255-О <1>).

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2005. N 1.

З. Конституциязакрепляет в качестве предмета исключительного ведения Российской Федерации: федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития. Эти предметы ведения являются важнейшими инструментами федеративного государства для реализации его социальных, экономических и иных функций. Конституционное определение места, роли и функций государственного бюджета, а также закрепление принципов бюджетных и налоговых отношений являются важнейшими элементами основ экономического строя Российской Федерации. Бюджет является одной из основополагающих финансово-правовых категорий. Все современные конституции содержат требования о необходимости включения всех доходов и расходов государства в бюджет. Это общий принцип, выполнение которого во всех странах строго контролируется.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6). Как экономическая категория бюджет обусловлен тем, что выполнение социальной, политической и экономической функций любого государства объективно требует финансовых ресурсов, а удовлетворяются государственные потребности в денежной форме. Таким образом, экономическая сущность бюджета проявляется в общественных отношениях, связанных с мобилизацией и использованием средств централизованного денежного фонда соответствующего территориального уровня.

В материальном аспекте федеральный бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, формируемый на федеральном уровне для обеспечения функций органов государственной власти Российской Федерации. Материальное содержание федерального бюджета имеет сложную организационную структуру и находится в постоянной динамике: изменяются объем аккумулируемых денежных средств, виды доходов и расходов. Конкретная величина бюджетного фонда, отражающая степень централизации финансовых ресурсов в руках государства, зависит от ряда факторов: уровня развития экономики; методов хозяйствования на предприятиях, в организациях, учреждениях; решаемых обществом экономических, социальных задач. Правовое значение бюджета определяет юридическое выражение его как планового акта, принимаемого в установленном законодательством порядке.

Согласно ст. 11БК федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов. Однако данная норма не разграничивает сам федеральный бюджет и федеральный закон (правовой акт) о его утверждении. Существование федерального бюджета как особой категории правового акта позволяет сравнивать общую сумму доходов с общей суммой расходов, классифицировать расходы и определять их относительную важность и срочность. Федеральный бюджет является основным финансовым планом федеративного государства и характеризуется универсальностью и координацией. Универсальность бюджета как финансового акта проявляется в том, что он охватывает практически все области и сферы экономического и социального развития Российской Федерации. Координирующая роль федерального бюджета проявляется через взаимосвязь его показателей с показателями других финансовых планов (бюджетов других уровней, федеральных программ и проч.).

Федеральный бюджет представляет особую форму перераспределительных отношений, связанную с обособлением части национального дохода в собственность всего государства и ее использованием в целях удовлетворения потребностей всего общества и отдельных субъектов РФ. Федеральный бюджет осуществляет перераспределение национального дохода и части национального богатства как между субъектами Федерации, так и между отраслями экономики. Поскольку федеральный бюджет является публично-правовой категорией, имеет нормативное закрепление и служит для выражения исключительно общегосударственных интересов, то отношения в этой сфере регулируются преимущественно императивными нормами. Российская Федерация осуществляет законодательное регулирование не только в части, касающейся разработки, принятия и реализации федерального бюджета, но также в сфере установления общих принципов бюджетного законодательства страны, правовых основ построения и функционирования ее бюджетной системы, бюджетного процесса и т.д.

Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются: Президент РФ; ГД ФС РФ; СФ ФС РФ; Правительство РФ; Минфин России; Федеральное казначейство; ЦБ РФ; Счетная палата РФ; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации; главные распорядители, распорядители и получатели средств федерального бюджета; главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета; главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (ст. 164БК).

Согласно ст. 7БК к бюджетным полномочиям Российской Федерации относятся: установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений; определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением; установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации; составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением, составления, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации; установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ и иной бюджетной отчетности; определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета; определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов; определение основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета; предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета; определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга; осуществление государственных заимствований Российской Федерации, предоставление государственных гарантий Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом Российской Федерации и управление государственными активами Российской Федерации; установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения; установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к федеральному бюджету и государственным внебюджетным фондам Российской Федерации; установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджетов; установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, установление оснований и порядка временного осуществления органами государственной власти Российской Федерации (органами государственной власти субъектов РФ) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления); временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ; установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации; установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящимКодексомк бюджетным полномочиям Российской Федерации.

Президент РФ играет ключевую роль в определении бюджетной политики России в целом. Глава государства излагает бюджетную политику России на очередной финансовый год и плановый период в своем Бюджетном послании и направляет его Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году (ст. 170БК). Составление федерального бюджета, представление его ГД ФС РФ, обеспечение его исполнения и отчета об исполнении - исключительная прерогатива Правительства РФ(см. комментарий к ст. 114). В компетенцию обеих палат Федерального Собрания входит рассмотрение федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Государственная Дума рассматривает проект указанного федерального закона в трех чтениях и после принятия представляет его на рассмотрение СФ ФС РФ с последующим либо одобрением, либо отклонением.

В результате реформирования бюджетной системы Российской Федерации, связанного с переходом к среднесрочному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат, в 2007 г. впервые был принят федеральный бюджет на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный законот 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 3995.

Обеспечение исполнения федерального бюджета, корректировка его показателей, перераспределение средств, другие меры по текущему ведению, обслуживанию и осуществлению контроля являются функциями как законодательной (в лице обеих палат Федерального Собрания, его комитетов), так и исполнительной власти (в лице Правительства, Минфина и других федеральных органов исполнительной власти).

Внешний контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению осуществляет Счетная палата РФ (см. комментарий к ст. 101). В соответствии с федеральным законом Счетная палата определяет также эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности; дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; осуществляет финансовую экспертизу проектов законов, предусматривающих расходы за счет бюджета; выявляет отклонения от установленных показателей, выполняет другие функции. Счетная палата регулярно представляет Президенту, палатам Федерального Собрания, а также общественности информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых ею контрольных мероприятий. Тем самым Счетная палата реализует свое конституционное назначение быть инструментом обеспечения прав граждан на участие в контроле за финансовой деятельностью государства и получение налогоплательщиками достоверной информации об эффективности управления вверенными государству общественными финансами.

Поскольку налоги являются важнейшим источником формирования финансовых ресурсов государства, основой благосостояния общества и инструментом развития экономики, то основные принципы налоговой системы государства регламентируются Конституцией. В частности, именно Конституция разграничивает в налоговой сфере предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами:федеральные налоги и сборыотнесены к предметам исключительного ведения Российской Федерации, а установление общих принципов налогообложения и сборов в России - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В распоряжение Российской Федерации переданы те налоги и сборы, которые оказывают наиболее существенное регулирующее воздействие на экономику (на добавленную стоимость, на прибыль или доход) и внешнеэкономическую деятельность (таможенные пошлины), имеют неравномерно размещенную налоговую базу (акцизы), и ряд других. Становление рыночных отношений обусловило необходимость разработки и проведения налоговой политики, основанной на справедливом и соразмерном налогообложении, стимулировании производства и труда, рациональном распределении налоговых доходов государства в пользу человека, ужесточении через налоговое бремя контроля за отдельными видами деятельности.

Российская Федерация осуществляет правовое регулирование отношений в сфере налогообложения, налогов и сборов. Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из НКи принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Конкретные федеральные налоги и сборы устанавливаются НК, они являются обязательными к уплате на всей территории РФ. Так, согласноч. 1 ст. 13НК к федеральным налогам и сборам в настоящее время относятся: НДС, акцизы, налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, государственная пошлина.

Устанавливая федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией, законодатель самостоятельно определяет не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств: субъекты и объекты налогообложения, порядок и сроки уплаты налогов, правила предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок и т.д. Правительство РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, другие федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий участвуют в реализации законодательства о налогах и сборах.

Федеральные фонды регионального развитияпредставляют собой специально формируемые Российской Федерацией целевые средства, предназначенные для финансирования субъектов РФ, федеральных программ. Эти фонды являются важным инструментом бюджетного регулирования. Соответствующие ресурсы предусматриваются в федеральном бюджете. Упоминание федеральных фондов регионального развития вп. "з" комментируемой статьиимеет целью возложить на федеральный центр заботу и обязанность по оказанию финансовой поддержки субъектам Федерации в целях выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности, создания условий для дальнейшего социально-экономического развития, обеспечения равных стандартов уровня жизни населения, независимо от места проживания.

И. Отнесение к предметам исключительного ведения Российской Федерации федеральных энергетических систем, ядерной энергетики, расщепляющихся материалов, федеральных транспорта, путей сообщения, информации и связи, а также деятельности в космосе связано с особым характером и важностью этих систем и видов деятельности для обеспечения безопасности, экономической независимости, инфраструктурного единства государства, с необходимостью централизованного финансирования и управления ими.

Федеральные энергетические системы образуют единую отрасль экономики на всей территории РФ, включают гидро-, тепло- и атомные электростанции, объекты либо контрольные пакеты акций которых находятся в федеральной государственной собственности. В 2003 г. был принят комплекс федеральных законов, направленных на реформирование электроэнергетики страны в целом. В 2008 г. РАО "ЕЭС России" прекратило свое существование. В результате реформирования образовано более 20 обособленных компаний <1>.

--------------------------------

<1> См., например: распоряжениеПравительства РФ от 19 декабря 2007 г. N 1857-р // СЗ РФ. 2007. N 52. Ст. 6515.

Ядерная энергетика как часть энергетической системы и расщепляющиеся материалы в качестве предмета ведения Российской Федерации представляют единый комплекс предприятий и организаций, связанных с ядерными материалами и производством атомной энергии, развитием атомной науки и техники в мирных и оборонных целях. В силу особого режима соответствующей деятельности, включая обеспечение безопасного использования атомной энергии, федеральный уровень ее законодательного регулирования необходим.

Российская Федерация осуществляет правовое регулирование всех отношений, возникающих в сфере использования атомной энергии в мирных и оборонных целях, включая деятельность, связанную с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения <1>. Российская Федерация является членом международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ), руководствуется нормами международного права по обеспечению безопасного использования атомной энергии, перераспределению ядерных материалов. Все ядерные материалы и радиоактивные отходы, имеющие оборонное значение, ядерные установки, радиационные источники находятся в федеральной собственности.

--------------------------------

<1> См.: Федеральные законы от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ"Об использовании атомной энергии", от 5 февраля 2007 г.N 13-ФЗ"Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Основными принципами государственной политики в области управления и распоряжения имуществом и акциями организаций атомного энергопромышленного комплекса являются: обеспечение приоритета устойчивой и безопасной деятельности организаций атомного энергопромышленного комплекса, в том числе соблюдение требований ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности, экологической безопасности и требований в области охраны окружающей среды, физической защиты ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов, радиоактивных веществ, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, а также сохранности и надлежащего использования указанных объектов; обязательность осуществления организациями атомного энергопромышленного комплекса поставок продукции (выполнения работ, оказания услуг) для федеральных государственных нужд, в том числе для государственного запаса специального сырья и делящихся материалов; обеспечение государственного контроля за организациями, осуществляющими деятельность в области использования атомной энергии; обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации; обеспечение сохранения единого производственно-технологического комплекса организации, осуществляющей деятельность в области использования атомной энергии, в соответствии с его целевым назначением; сохранение государственного регулирования ценообразования в отношении продукции (работ, услуг) оборонного назначения, производство которой осуществляется организациями атомного энергопромышленного комплекса; соблюдение международных обязательств и гарантий в области использования атомной энергии; и др. Государственное управление в данной области возложено на уполномоченный орган управления использованием атомной энергии - государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом".

В соответствии с Федеральным закономот 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <1> государственная корпорация наделена от имени Российской Федерации полномочиями по осуществлению государственного управления использованием атомной энергии, в том числе при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изучением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также правом осуществлять нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии. Особой заботой Российской Федерации является обеспечение радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья. Правовое регулирование в этой области осуществляется Федеральнымзакономот 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" <2>, иными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. В частности, указанныйЗаконсодержит положение, согласно которому субъекты Федерации не могут устанавливать нормы, снижающие требования к радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленным федеральным законом.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.

<2> СЗ РФ. 1990. N 3. Ст. 141.

Федеральные транспорт, пути сообщениясоставляют основу транспортной системы страны и включают железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт и федеральные автомобильные дороги. Транспорт и транспортная инфраструктура являются одним из ключевых факторов обеспечения социальной функции государства, связанным со свободой перемещения людей, товаров и грузов, территориальной мобильностью трудовых ресурсов, выполнением задач по обеспечению безопасности, поддержанию обороноспособности, ликвидации последствий стихийных и техногенных катастроф. Предметом государственного регулирования в этой области выступают отношения с пассажирами, отправителями и получателями грузов и багажа, а также между видами транспорта.

Российская Федерация осуществляет правовое регулирование, управление и распоряжение собственностью в сфере федерального транспорта и путей сообщения. В частности, с 2001 г. в стране осуществляется широкомасштабная реформа железнодорожного транспорта. В течение 2003 - 2004 гг. были приняты федеральные законы, направленные на обеспечение структурной реформы российских железных дорог. Так, например, Федеральный законот 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" <1> установил экономические, правовые и организационные особенности функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта необщего пользования. Федеральнымзакономот 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" <2> установлены организационные и правовые особенности приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта, управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта, а также организационные и правовые особенности создания и функционирования ОАО "Российские железные дороги".

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 169.

<2> СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 805.

Федеральным закономот 10 января 2003 г. N 16-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О естественных монополиях" был установлен переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. Кроме того, были внесены изменения в Федеральныйзакон"О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" и дополнения в Федеральныйзаконот 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса", согласно которым потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В развитие федеральных законов Правительство РФ, осуществляя права собственника федеральных железных дорог, приняло ряд актов, необходимых для реализации структурных преобразований в железнодорожном транспорте, включая создание и обеспечение деятельности ОАО "Российские железные дороги" <1>.

--------------------------------

<1> См., например, Постановления Правительства РФ от 18 сентября 2003 г. N 585"О создании открытого акционерного общества "Российские железные дороги", от 20 ноября 2003 г.N 703"Об утверждении правил оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования", от 25 ноября 2003 г.N 710"Об утверждении Правил недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования" и др.

Другие виды федерального транспорта в настоящее время функционируют как акционерные общества, государственное регулирование деятельности которых осуществляется на основе ГК, а также отдельных федеральных законов, таких, какВзКи др. Функции регулирования и управления федеральными транспортом и путями сообщения выполняют также специализированные федеральные органы исполнительной власти: Минтранс России, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта и др.

Федеральные информация и связькак предмет ведения Российской Федерации непосредственно связаны с обеспечением конституционного права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом(см. комментарий к ст. 29), а также с необходимостью поддержания единого информационного пространства и создания условий для эффективного функционирования федеральной связи на территории РФ в целях укрепления и развития взаимодействия участников экономических, социальных и политических отношений. Федеральная связь включает в себя сети и сооружения электрической и почтовой связи (кроме внутрипроизводственных и технологических сетей связи) на территории РФ, функционирующей как производственно-хозяйственный комплекс. Российская Федерация осуществляет правовое регулирование в сфере информации и связи по широкому кругу вопросов - от обеспечения гарантий свободы СМИ до управления деятельностью органов почтовой и фельдъегерской связи <1>.

--------------------------------

<1> См.: Законо СМИ, Федеральные законы от 13 марта 2006 г.N 38-ФЗ"О рекламе", от 7 июля 2003 г.N 126-ФЗ"О связи", от 17 июля 1999 г.N 176-ФЗ"О почтовой связи", от 17 декабря 1994 г.N 67-ФЗ"О федеральной фельдъегерской связи",Законоб информации, информационных технологиях и защите информации и др.

В России исследование и использование космического пространства являются важнейшими приоритетами государственных интересов <1>. Наряду с исследованием и использованием космического пространства космическая деятельность включает также создание (в том числе разработку, изготовление и испытания), использование (эксплуатацию) космической техники, космических материалов и космических технологий и оказание иных связанных с космической деятельностью услуг, а также международное сотрудничество Российской Федерации в области исследования и использования космического пространства.

--------------------------------

<1> См.: ст. 1Закона РФ от 20 августа 1993 г. N 5663-1 "О космической деятельности" (РГ. 1993. 6 окт.).

Деятельность в космосекак предмет исключительного ведения Российской Федерации регулируется федеральным законодательством, контролируется и координируется федеральными органами исполнительной власти и осуществляется специализированными государственными организациями (Федеральное космическое агентство). Правовое регулирование космической деятельности имеет своей целью развитие экономики, науки и техники, укрепление обороны и безопасности Российской Федерации, а также дальнейшее расширение международного сотрудничества Российской Федерации в этой сфере.

К. Перечисленные в п. "к"предметы ведения - внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира - непосредственно вытекают из статуса Российской Федерации как суверенного государства. В соответствии с практикой международных отношений суверенное государство выступает единым субъектом определения и проведения внешней политики (включая решение вопросов войны и мира) независимо от формы государственного устройства.

Основные направления внешней политикисогласноКонституцииопределяет Президент РФ, который как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях(см. комментарий к ст. 80). Президент определяет основные направления внешней политики в различных актах, таких как послание Федеральному Собранию, указы Президента <1> и др.

--------------------------------

<1> См., например: УказПрезидента РФ от 14 сентября 1995 г. N 940 "Об утверждении стратегического курса Российской Федерации с государствами - участниками Содружества Независимых Государств" // СЗ РФ. 1995. N 38. Ст. 3667.

Внешняя политика Российской Федерации формируется в соответствии с Конституцией, общепризнанными нормами международного права и ратифицированными международными договорами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Осуществление мер по реализации внешней политики Российской Федерации возложеноКонституциейна Правительство РФ(см. комментарий к ст. 114). Это конституционное полномочие конкретизируется положениямиЗаконао Правительстве РФ. Согласност. 21данного Закона Правительство в пределах своих полномочий осуществляет меры по реализации внешней политики, обеспечивает представительство России в иностранных государствах и международных организациях, заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств России по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств, отстаивает геополитические интересы России, осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Международные отношения Российской Федерациивключают политические, экономические, дипломатические, военные, культурные, научно-технические взаимоотношения между государствами и другими участниками международного общения. Федеральным органом, непосредственно осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации, является МИД России <1>. Руководство деятельностью МИДа России осуществляет Президент.

--------------------------------

<1> См.: УказПрезидента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2880.

В систему МИДа России входят Федеральное агентство по делам СНГ <1>, а также посольства и консульские учреждения Российской Федерации. Посольство Российской Федерации является государственным органом внешних сношений, осуществляющим представительство Российской Федерации в государстве пребывания. Оно учреждается по решению Правительства РФ в связи с установлением на основании указа Президента РФ дипломатических отношений с соответствующим иностранным государством на уровне посольств. Посольство обеспечивает проведение единой политической линии Российской Федерации в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет в установленном порядке координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов Федерации, открываемых в установленном порядке на территории отдельных субъектов, административно-территориальных образований <2>.

--------------------------------

<1> См.: УказПрезидента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.

<2> См.: УказПрезидента РФ от 28 октября 1996 г. N 1497 "Об утверждении Положения о посольстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5090.

Консульское учреждение Российской Федерации, как и Посольство, является государственным органом внешних сношений Российской Федерации. Оно осуществляет в пределах соответствующего консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени Российской Федерации. Основными задачами и функциями Консульского учреждения являются: защита в государстве пребывания прав и интересов Российской Федерации, граждан РФ и российских юридических лиц; содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между Россией и государством пребывания, дружественных отношений между ними; осуществление паспортно-визового обслуживания в соответствии с законодательством Российской Федерации; оказание содействия гражданам РФ, находящимся в пределах консульского округа, в реализации избирательных прав и права на участие в референдуме; участие в подготовке и обеспечении межгосударственных обменов и визитов официальных делегаций; участие в пределах своей компетенции в подготовке проектов международных договоров Российской Федерации с государством пребывания; выполнение иных функций в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, другими применимыми нормами международного права и с соблюдением законодательства государства пребывания <1>. В государстве пребывания Консульское учреждение подчинено главе дипломатического представительства Российской Федерации.

--------------------------------

<1> См.: УказПрезидента РФ от 5 ноября 1998 г. N 1330 "Об утверждении Положения о консульском учреждении Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 45. Ст. 5509.

Помимо самой Российской Федерации, участниками международных отношений, согласно п. "о" ч. 1 ст. 72Конституции, выступают ее субъекты. Субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей (см. об этом ниже) с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты РФ с согласия Правительства РФ могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ возлагается на федеральные органы исполнительной власти в порядке, устанавливаемом Президентом РФ по предложению Правительства РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный законот 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 231.

Правовое регулирование международных внешнеэкономических отношений Российской Федерации, а также субъектов РФ осуществляется в соответствии с положениями Федерального законаот 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.

Международные договорыобразуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств.

Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституциейсоставной частью правовой системы Российской Федерации(см. комментарий к ст. 15). Международные договоры - существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств.

Под международными договорами Российской Федерации понимаются международные соглашения, заключенные Россией с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемые международным правом, независимо от того, содержатся ли такие соглашения в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от их конкретного наименования <1>. Ратификация и денонсация международных договоров осуществляется в форме федерального закона принимаемого ГД ФС РФ и подлежащего обязательному рассмотрению СФ ФС РФ. Не вступивший в силу международный договор Российской Федерации может быть оспорен в КС РФ на предмет его соответствия Конституции.

--------------------------------

<1> См.: Законо международных договорах РФ.

Международные договоры Российской Федерации имеют приоритет над федеральным законодательством, поскольку согласно ч. 4 ст. 15Конституции действует следующий принцип: если международным договором Российской Федерации устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Функционирование единой государственной системы регистрации и учета международных договоров Российской Федерации осуществляет МИД России, который также ведет общее наблюдение за выполнением международных обязательств Российской Федерации и участвует в подготовке предложений по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с ее международно-правовыми обязательствами <1>.

--------------------------------

<1> См.: подп. 22,23 п. 6Указа Президента РФ "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации".

В соответствии со ст. 7Федерального закона "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Федерации, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами.

Вопросы войны и миракак предмет исключительного ведения Российской Федерации решаются Президентом РФ и палатами Федерального Собрания. Так, в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против России, Президент в соответствии с Федеральнымзакономот 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <1> объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом СФ ФС РФ и ГД ФС РФ, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ о ведении военных действий.

Согласно п. "е" ст. 106Конституции принятые ГД ФС РФ федеральные законы по вопросам войны и мира подлежат обязательному рассмотрению СФ ФС РФ.

Л. Выделение из международных отношений Российской Федерации в качестве отдельного предмета ведения внешнеэкономических отношений связано с необходимостью обеспечения единой внешней экономической политики государства в условиях либерализации экономических отношений и увеличения числа субъектов международной экономической деятельности. В настоящее время не только Российская Федерация в целом, но и ее субъекты имеют право в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, осуществлять внешнеэкономические связи(см. комментарий к ст. 72). Эта деятельность должна осуществляться согласованно, с соблюдением интересов государства в целом.

Отнесение к предмету исключительного ведения Российской Федерации внешнеэкономических отношений подразумевает исключительное право Российской Федерации осуществлять нормативное регулирование в сфере внешнеэкономического сотрудничества, управление и защиту экономических интересов страны и ее экономической безопасности, а также обеспечивать различными методами и средствами эффективную интеграцию экономики России в мировую экономику и ее глобальную конкурентоспособность. Внешнеэкономическая политика Российской Федерации формируется и реализуется на основе норм Конституции, федерального законодательства, общепризнанных принципов и норм международного права, взаимовыгодного участия в таможенных союзах, зонах свободной торговли, обеспечения режимов движения и обмена капиталами, технологиями, услугами и т.п.

Российская Федерация законодательно устанавливает принципы осуществления государственной политики, правовые основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области внешнеэкономических отношений и экспортного контроля, а также определяет права, обязанности и ответственность участников внешнеэкономической деятельности.

Под внешнеэкономической деятельностью понимается внешнеторговая, инвестиционная и иная деятельность, включая производственную кооперацию, в области международного обмена товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них (интеллектуальная собственность). Регулируя внешнеэкономическую деятельность, Российская Федерация имеет целью обеспечение экономических интересов государства, защиту его экономической безопасности и создание благоприятных условий для развития конкурентоспособности национальной экономики.

Особое внимание со стороны Российской Федерации уделяется международной торговле товарами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности в сферах, имеющих стратегическое значение для национальной безопасности, обороны, экономической независимости страны, включая военно-техническое сотрудничество. Так, в частности,

Российская Федерация осуществляет экспортный контроль в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники <1>, сырья стратегического назначения, а также устанавливает принципы государственной политики в области военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами, правовые и организационные основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации, государственное регулирование и финансирование работ в области военно-технического сотрудничества, порядок участия в осуществлении военно-технического сотрудничества разработчиков, производителей продукции военного назначения и других субъектов военно-технического сотрудничества и определяет их права в этой области <2>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный законот 18 июля 1999 г. N 183-ФЗ "Об экспортном контроле" // СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 3774.

<2> См.: Федеральный законот 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами // СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3610.

В ведении Российской Федерации находятся также: валютное, кредитное, таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; порядок формирования и использования официальных золотовалютных резервов Российской Федерации; разработка ее платежного баланса; становление лимита внешнего государственного долга и управление этим долгом; заключение международных договоров в области внешнеэкономического сотрудничества; определение политики в области сертификации товаров в связи с их ввозом и вывозом; реализация этой политики через единство мер и средств законодательного регламентирования; установление обязательных стандартов и критериев безопасности и (или) безвредности для человека при ввозе товаров и правил контроля за ними и другие полномочия.

Наряду с регулированием отношений в сфере внешнеэкономической деятельности и защитой прав российских участников международных экономических связей, Российская Федерация в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами обеспечивает гарантии прав иностранных инвесторов при осуществлении ими инвестиций в экономику Российской Федерации. Это делается в целях привлечения и эффективного использования в экономике Российской Федерации иностранных материальных и финансовых ресурсов, передовой техники и технологий, управленческого опыта, обеспечения стабильности условий деятельности иностранных инвесторов и соблюдения соответствия правового режима иностранных инвестиций нормам международного права и международной практике инвестиционного сотрудничества.

В частности, Федеральный законот 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" <1> определяет основные гарантии прав иностранных инвесторов на инвестиции и получаемые от них доходы и прибыль, а также условия предпринимательской деятельности иностранных инвесторов на территории РФ. Развивается также практика законодательного регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории РФ, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях соглашений о разделе продукции <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493.

<2> См.: Федеральный законот 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18.

Российская Федерация как субъект международного права участвует в деятельности международных экономических и научно-технических организаций, реализации их решений, создает свои торговые представительства за рубежом и при различных международных организациях. В рамках внешнеэкономического сотрудничества действует система международных договоров Российской Федерации с зарубежными государствами о поощрении и взаимной защите капиталовложений, о торговом, экономическом, техническом и финансовом сотрудничестве, о рыболовстве и других видах морского промысла и др.

Регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного военно-технического и научно-технического сотрудничества, а также координация внешнеэкономических связей субъектов Федерации осуществляются Правительством РФ, МИДом России и другими федеральными органами исполнительной власти.

М. Такие предметы ведения, как оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования, составляют взаимосвязанный комплекс вопросов, вытекающих из конституционных положений о суверенитете Российской Федерации, а также обязанности органов государственной власти обеспечивать гарантии независимости, территориальной целостности, обороноспособности и безопасности страны, защиту личности, общества и государства.

Оборона и безопасность- предметы ведения и конституционные функции федеративного государства. В прерогативы Российской Федерации входит нормативно-правовое регулирование отношений в указанной сфере, а также реализация практических мероприятий по обеспечению обороны и безопасности страны.

Под обороной согласно Федеральному закону"Об обороне" понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к защите от вооруженного нападения, а также защита целостности и неприкосновенности территории РФ. Важнейшим элементом обороны являются Вооруженные Силы РФ, а также силы и средства других видов войск: пограничных, внутренних, безопасности, железнодорожных, правительственной связи, гражданской обороны и др. Организация обороны - широкий комплекс отношений, связанных с воинской обязанностью и воинской службой, военным положением, мобилизацией, вооружениями, оборонным производством, землями обороны, гражданской обороной, системами коллективной безопасности и совместной обороны, военной тайной, оборонным бюджетом и т.д. Все эти вопросы регулируются федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Законо воинской обязанности, Федеральные законы от 27 мая 1998 г.N 76-ФЗ"О статусе военнослужащих", от 26 февраля 1997 г.N 31-ФЗ"О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации", от 12 февраля 1998 г.N 28-ФЗ"О гражданской обороне", от 27 декабря 1995 г.N 213-ФЗ"О государственном оборонном заказе", от 29 декабря 1994 г.N 79-ФЗ"О государственном материальном резерве", от 12 июля 1999 г.N 161-ФЗ"О материальной ответственности военнослужащих",УказПрезидента РФ от 1 сентября 2007 г. N 1132 "Об утверждении Положения о военных комиссариатах" и др.

Под безопасностью федеральное законодательство понимает состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Угрозой безопасности является совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Безопасность обеспечивается проведением единой государственной политики в этой области, выработкой и реализацией системы мер политического, экономического, правового, организационного, информационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. Правовую основу обеспечения безопасности составляют Конституцияи федеральные законы, а также международные договоры Российской Федерации. Кроме того, Российская Федерация может принимать федеральные законы, направленные на борьбу с конкретными угрозами безопасности (терроризм, угрозы здоровью населения и др.) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральные законы от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ"О противодействии терроризму", от 30 марта 1995 г.N 38-ФЗ"О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)", от 2 января 2000 г.N 29-ФЗ"О качестве и безопасности пищевых продуктов" и др.

Особую роль в обеспечении обороны и безопасности страны Конституцияотводит Президенту РФ. Из положений Конституции следует обязанность главы государства принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и территориальной целостности(см. комментарии к ст. ст. 78, 80, 82, 87, 90). Президент, являясь в соответствии сч. 1 ст. 87Конституции Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, осуществляет общее руководство по их использованию в качестве сил обеспечения безопасности, а также принимает оперативные решения по обеспечению безопасности в пределах определенной законом компетенции.

Президент реализует свою компетенцию в сфере обороны и безопасности в установленном Конституциейпорядке. В случаях когда этот порядок не детализирован, общие рамки полномочий Президента определяются принципом разделения властей(см. комментарий к ст. 10)и требованиемч. 3 ст. 90Конституции о том, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Иная точка зрения означала бы отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного вч. 1 ст. 15Основного Закона (см.ПостановлениеКС РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424.

Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом (см. комментарий к п. "ж" ст. 83). Согласно положениям Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" <1> Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности(гл. 3). Этот орган рассматривает вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка и ответствен за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Президент утверждает также своими указами Военную доктрину РФ, Концепцию национальной безопасности РФ <2>, иные концептуальные документы в области обороны и безопасности.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.

<2> См.: Указы Президента РФ от 5 февраля 2010 г. N 146"О военной доктрине Российской Федерации", от 12 мая 2009 г.N 537"О Стратегии национальной безопасности" // СЗ РФ. 2010. N 7. Ст. 724; 2009. N 20. Ст. 2444.

Конкретные меры по обеспечению обороны страны и государственной безопасности осуществляет Правительство РФ, а также в рамках определенных Конституцией и федеральным законодательством полномочий - соответствующие федеральные органы исполнительной власти (Минобороны России, ФСБ России и др.) и органы исполнительной власти субъектов Федерации (см. комментарии к ст. ст. 83, 87, 102 и 114).

Оборонное производствокак предмет ведения Российской Федерации включает организацию производства вооружений и военной техники, комплектующих изделий и материалов, развитие исследований, проектно-конструкторской и производственно-технологической базы военно-промышленного комплекса, а также установление общих правовых и экономических принципов формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа.

Государственный оборонный заказ - правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Общие правовые и экономические принципы, порядок формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа определяются Федеральным закономот 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" <1>. Федеральными органами исполнительной власти в сфере оборонного производства в настоящее время являются различные государственные корпорации, федеральные службы и агентства, в частности Федеральная служба по оборонному заказу.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 6.

Определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имуществатакже является предметом исключительного ведения Российской Федерации, которая осуществляет правовое регулирование в указанной сфере, экспортный контроль, устанавливает обязательные для всех субъектов, участвующих в обороте продукции военного назначения, разного рода запреты и ограничения в соответствии с федеральными законами и международными договорами. Номенклатура (списки, перечни) подпадающих под экспортный контроль вооружений, военной техники, видов сырья, услуг, включая товары и технологии двойного назначения, по представлению Правительства РФ устанавливается указами Президента РФ. Внутриторговый оборот в данной области регулируется вышеупомянутымЗаконом, а также Федеральнымзакономот 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681.

Внешнеторговый оборот оружия, военной техники и боеприпасов кроме международных соглашений регулируется также Федеральными законами "Об экспортном контроле", "О военно-техническом сотрудничествеРоссийской Федерации с иностранными государствами", другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использованияв силу повышенной опасности этих продуктов для жизни и здоровья населения, экологической безопасности является предметом исключительного ведения Российской Федерации, строго централизованного регулирования и контроля. В Российской Федерации действуют специальные правовые режимы производства, хранения, транспортировки, применения, экспорта и импорта соответствующих веществ. Она создает системы и органы надзора, контроля, обеспечения безопасности в сфере производства и оборота ядовитых и наркотических веществ, регламентирует меры по ликвидации чрезвычайных, аварийных и иных ситуаций, угрожающих населению, природе и экономике страны.

Российская Федерация является участником международных соглашений о запрете разработки и производства химического оружия. Принят и действует Федеральный законот 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" <1>. Координацию мероприятий в сфере уничтожения химического оружия осуществляет специальная правительственная комиссия.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2105.

Правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности установлены Федеральным закономот 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" <1>. Деятельность государства в отношении указанных предметов строится на следующих принципах: государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ; лицензирование производства и иных видов деятельности; приоритетность мер по профилактике наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков; государственная поддержка научных исследований в области разработки новых методов лечения наркомании; развитие много- и двустороннего международного сотрудничества и др. Функции государственного управления и контроля в этой сфере выполняет специализированный федеральный орган исполнительной власти - Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 219.

<2> См.: УказПрезидента РФ от 28 июля 2004 г. N 976 "Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3234.

Н. Статус Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации определяется на основании международных правовых актов, Конституции, законодательства Российской Федерации и находится в ведении Российской Федерации.Государственная границапредставляет собой тот пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации, который фиксирует государственную территорию РФ, охватывая сушу, воды, недра и воздушное пространство Российской Федерации.

Соблюдая принципы обеспечения безопасности России и международной безопасности, взаимовыгодного всестороннего сотрудничества с иностранными государствами, мирного разрешения пограничных вопросов, Российская Федерация обеспечивает взаимное уважение территориальной целостности государств и нерушимости государственных границ для достижения основной цели - сохранности суверенитета как естественного и необходимого условия существования государства России, страны с многовековой историей, культурой и сложившимися традициями.

Вопросы режима, связанные с Государственной границей, регламентируются Закономо Государственной границе,Основамипограничной политики РФ, утвержденными Указом Президента РФ от 5 октября 1996 г. N 954 "О дополнительных мерах по обеспечению защиты государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации" <1>, и иными нормативными правовыми актами.

--------------------------------

<1> РГ. 1996. 6 нояб.

Нормативные правовые акты Российской Федерации о Государственной границе исходят из необходимости договорного закрепления границ. В частности, Законо Государственной границе подчеркивает, что государственные границы, не оформленные в международно-правовом отношении, подлежат договорному закреплению. Оформление границы в соответствии сост. 6Закона осуществляется на основе универсальных принципов международного права и закрепляется решениями Правительства РФ. Известны случаи, когда традиционная граница признается без договорного оформления с опорой на сложившиеся нормы обычного права. В спорах по поводу традиционных границ международные судебные органы, как правило, выносят решения, подтверждающие такие границы. Протест государства может предотвратить признание фактической границы традиционной.

В соответствии с нормами международного права решается вопрос и о границе с государствами - участниками СНГ, при этом Государственная граница, согласно Основампограничной политики РФ, совпадает с прежними границами административно-территориального деления СССР. Составной частью пограничной политики Российской Федерации является подготовка и реализация совместно с заинтересованными государствами - участниками СНГ мер по обеспечению национальной и коллективной безопасности на внешних границах Содружества.

Территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Кроме того, Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права (см. комментарий к ст. 67). При этомКонституциейк компетенции Российской Федерации отнесено определение статуса территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, во исполнение чего был принят ряд нормативных правовых актов Российской Федерации, таких какВзК, Федеральные законы "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", "Об исключительной экономической зонеРоссийской Федерации", "О континентальном шельфеРоссийской Федерации" и др.

Пункт "н" комментируемой статьивыделяет территориальное море как отдельный элемент, отнесенный к ведению Российской Федерации, наряду с Государственной границей, воздушным пространством, исключительной экономической зоной и континентальным шельфом. Учитывая, что территориальное море Российской Федерации представляет собой примыкающий к сухопутной территории (включая острова Российской Федерации) или к внутренним морским водам морской пояс, отмеряемый от исходных линий (см.ст. 4Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" <1>), внешняя граница территориального моря является Государственной границей РФ. На территориальное море, воздушное пространство над ним, а также на дно территориального моря и его недра распространяется суверенитет Российской Федерации с признанием права мирного прохода иностранных судов через территориальное море. Укреплению позиции России в качестве ведущей морской державы и созданию благоприятных условий для достижения целей и решения задач национальной морской политики призвана способствовать МорскаядоктринаРоссийской Федерации <2>, утвержденная Президентом РФ 27 июля 2001 г. и рассчитанная на период до 2020 г.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.

<2> Документ опубликован не был.

Воздушное пространство над территорией РФ, над внутренними водами и территориальным морем определяется законодательством Российской Федерации как воздушное пространство Российской Федерации. Отношения, возникающие в связи с деятельностью в области воздушного пространства и авиации на территории РФ, отношения, возникающие в связи с нахождением воздушных судов Российской Федерации за пределами территории России, а также отношения, возникающие в связи с выполнением полетов воздушных судов иностранных государств в воздушном пространстве Российской Федерации, регламентируются международным законодательством, напримерКонвенциейо международной гражданской авиации 1944 г. <1>, международными договорами, законодательством Российской Федерации, в частностиВзК.Правилаиспользования воздушного пространства, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11 марта 2010 г. N 138 "Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации" <2>, устанавливают порядок использования воздушного пространства Российской Федерации в интересах экономики и обороны страны, в целях удовлетворения потребностей пользователей воздушного пространства, обеспечения безопасности использования воздушного пространства, а также регламентируют организацию связи пользователей воздушного пространства с соответствующими органами управления полетами и другие вопросы. Деятельность, связанная с использованием и обслуживанием воздушного пространства Российской Федерации, подлежит обязательной сертификации, аттестации и лицензированию и осуществляется в порядке, установленном федеральными авиационными правилами <3>.

--------------------------------

<1> Документ опубликован не был.

<2> СЗ РФ. 2010. N 14. Ст. 1649.

<3> См., например: ПостановлениеПравительства РФ от 22 декабря 2006 г. N 784 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по обеспечению авиационной безопасности" // СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. II. Ст. 248.

Исключительная экономическая зона Российской Федерации- это морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом. Федеральнымзакономот 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" <1> устанавливаются внешние и внутренние границы исключительной экономической зоны. Формирование банка данных о внешней границе исключительной экономической зоны осуществляется федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на то Правительством. Особенностью исключительной экономической зоны является возможность всех государств пользоваться свободами судоходства и полетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов, а также другими правомерными с точки зрения международного права видами использования моря, относящимися к этим свободам.Законконкретизирует установленнуюКонституциейсферу ведения Российской Федерации в области исключительной экономической зоны. Российская Федерация, руководствуясь экономическими, торговыми, научными и иными интересами, обладает суверенными правами, исключительными правами, а также особой юрисдикцией по отношению к исключительной экономической зоне. При этом суверенные права осуществляются в целях экономической разведки и разработки исключительной зоны (например, разработка морского дна, минеральных ресурсов).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273.

Конституциязакрепила право России определить статусконтинентального шельфав соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" <1>(ст. 1), уточняется определение континентального шельфа, согласно которому он включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Установлены правила разведки и разработки минеральных ресурсов, а также изучения и использования живых ресурсов. Особые права в отношении живых ресурсов предоставлены коренным малочисленным народам Севера и Дальнего Востока Российской Федерации, а также всему населению этих регионов, проживающему на территориях, прилегающих к морскому побережью.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694.

Особое внимание Российской Федерацией обращается на обеспечение безопасности Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, отнесенных к ведению Российской Федерации п. "н" ст. 71Конституции. В связи с этим некоторые государственные органы наделяются специальными функциями и полномочиями в целях обеспечения государственной безопасности. Так, например, ФСБ России является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, защиты и охраны Государственной границы РФ, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См.: УказПрезидента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3254.

Конституция, закрепляя предметы ведения Российской Федерации, предполагает передачу управления отдельными предметами ведения федеральным органам исполнительной власти. Так, например, в соответствии сост. 112Конституции иЗакономо Правительстве РФ образованы специализированные службы и агентства, такие как Федеральное агентство по обустройству Государственной границы РФ <1> и др. С целью повышения эффективности механизма исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в соответствии сПостановлениемПравительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" <1> в России принимаются административные регламенты для служб и агентств.

--------------------------------

<1> См.: УказПрезидента РФ от 11 октября 2007 г. N 1359 "О Федеральном агентстве по обустройству Государственной границы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 42. Ст. 5010.

<2> СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.

Пункт "н" комментируемой статьиотносит к ведению Российской Федерации защиту Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. Российская Федерация сотрудничает с иностранными государствами в сфере защиты Государственной границы на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. Защита Государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации.

Законодательство Российской Федерации определяет отличие терминов "защита" и "охрана" Государственной границы. На основании ст. 3Закона о Государственной границе охрана является составной частью защиты Государственной границы и осуществляется пограничными органами, входящими в состав федеральной службы безопасности. Охрана Государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу.

Субъектами обеспечения защиты Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации являются в пределах своих полномочий МИД России, ФСБ России, Минобороны России, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на Государственной границе таможенный контроль, а в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, и иные виды контроля, а также МВД России, Служба внешней разведки РФ и иные органы и войска (см., например, гл. 7Закона о Государственной границе).

Органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законодательством Российской Федерации, создают условия для защиты Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации уполномоченным на то законом войскам и органам, принимают в этих целях законы и иные нормативные правовые акты в пределах своей компетенции. Кроме того, на них возложена функция информирования пограничных органов по вопросам обстановки в приграничных районах Российской Федерации.

Правительство РФ устанавливает нормы и порядок материально-технического и финансового обеспечения защиты Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, поскольку, будучи предметом ведения Российской Федерации, это является обязательством России.

Кодекс РФ об административных правонарушениях в гл. 18устанавливает ответственность за административные правонарушения в области защиты Государственной границы и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ. Уголовным законодательством предусмотрена ответственность за незаконное пересечение Государственной границы, противоправное изменение Государственной границы, за изъятие, перемещение или уничтожение пограничных знаков в целях противоправного изменения Государственной границы и другие деяния.

В отдельных случаях мерой защиты являются нормы гражданской ответственности. Например, реализация принципов экономических отношений при пользовании природными ресурсами территориального моря, к которым ст. 21Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" относит: платность пользования, ответственность за нарушения условий хозяйственной деятельности, возмещение ущерба, нанесенного внутренним морским водам и территориальному морю, их природным ресурсам, окружающей среде, памятникам истории и культуры, финансовое обеспечение мероприятий, связанных с восстановлением и охраной природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, окружающей среды, охраной памятников истории и культуры.

О. Конституция относит к ведению Российской Федерации как судоустройство (п. "о" ст. 71)и установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности(п. "г" ст. 71), так и установление судебной системы Российской Федерации в целом, которое в силу ееч. 3 ст. 118осуществляется исключительно Конституцией и федеральным конституционным законом. При этом Конституция определяет лишь отдельные элементы судебной системы, закрепляя основы статуса КС РФ, ВС РФ и ВАС РФ(см. комментарии к ст. ст. 118, 125 - 127); их полномочия, порядок образования и деятельности, как и иных федеральных судов, должны устанавливаться федеральным конституционным законом(см. комментарий к ст. 128). К ведению Российской Федерации относятся также уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство(п. "о" ст. 71), а административное, административно-процессуальное законодательство, кадры судебных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. п. "к"и"л" ч. 1 ст. 72Конституции).

В соответствии с ч. 3 ст. 118Конституции принятЗаконо судебной системе РФ. Это базовый акт для построения системы правового регулирования организации и деятельности всех судебных органов страны. В силу этого он обладает верховенством в системе нормативных источников судоустройства. Законодательство о судоустройстве включает в себя также собственноЗакон"О судоустройстве РСФСР", ЗаконыО Конституционном Суде РФ,Об арбитражных судах,О мировых судьях, иные федеральные законы.

Актуальной проблемой судоустройствапо-прежнему остается организация административных судов, поскольку судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118Конституции).

Серьезные изменения в законодательство о судоустройстве должны быть внесены в связи с принятием КС РФ Постановленияот 5 февраля 2007 г. N 2-П <1>, касающегося ряда положенийГПК. Суд воздержался от признания оспоренных норм противоречащимиКонституции, поскольку признание их утратившими силу создало бы такой пробел в правовом регулировании, который не может быть устранен непосредственным применением Конституции и требует внесения системных изменений в действующее законодательство о судоустройстве и о гражданском судопроизводстве(п. 9.2 мотивировочной части).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 932.

Прокуратура РФсоставляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ(см. комментарий к ст. 129). Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом (ч. 5 ст. 129Конституции).

В ходе реформирования правоохранительных органов в целях разграничения функций в сферах осуществления надзора за соблюдением законности при производстве дознания, предварительного следствия и рассмотрении уголовных дел в судах, с одной стороны, и организации и проведения следственных действий в рамках процессуальных полномочий по осуществлению следственных действий - с другой, внесены изменения в законодательные акты Российской Федерации, согласно которым Следственный комитет РФ является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Следственный комитет составляет федеральную централизованную систему следственных органов и учреждений с подчинением нижестоящих руководителей вышестоящим и Председателю Следственного комитета РФ. Структура Следственного комитета: Центральный аппарат Следственного комитета, главные следственные управления и следственные управления Следственного комитета по субъектам РФ и приравненные к ним специализированные следственные управления и следственные отделы Следственного комитета, а также следственные отделы и следственные отделения по районам, городам и приравненные к ним. Положение о Следственном комитете утверждается Президентом РФ.

Особенностью такой сферы правового регулирования, как уголовное законодательство, является то, что единственным актом уголовного законодательства Российской Федерации является УК. Все новые законы, устанавливающие уголовную ответственность, должны включаться в УК либо в качестве новых статей, либо в качестве дополнений и изменений. Естественно, что никакие подзаконные акты не могут устанавливать уголовную ответственность.

Как отмечается в ОпределенииКС РФ от 6 февраля 2004 г. N 26-О <1>, учитывая, что в силуп. "о" ст. 71Конституции, относящей уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство к предмету ведения Российской Федерации, и ееч. 1 ст. 76, устанавливающей, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются законы федерального уровня, имеющие прямое действие на всей территории РФ, принятие решения о введении особого порядка производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц и об установлении дополнительных гарантий их неприкосновенности относится к исключительной компетенции федерального законодателя.

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2004. N 5.

Порядок уголовного судопроизводства на территории РФ устанавливается УПК. Уголовно-процессуальный кодекс РФ имеет безусловный приоритет в регулировании уголовно-процессуальной деятельности над иными нормативно-правовыми актами. В России все иные нормативные правовые акты, касающиеся сферы уголовного судопроизводства (о прокуратуре, таможенных органах, федеральной службе безопасности и др.), а также ведомственные приказы, инструкции в части осуществления процессуальной деятельности могут приниматься и действовать в той мере, в какой их принятие допускаетсяУПК, и в строгом соответствии с ним <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РФ / Отв. ред. Д.Н. Козак, Е.Б. Мизулина. М., 2004. С. 79.

Уголовно-процессуальный кодекс, который согласно ч. 1 ст. 1устанавливает порядок уголовного судопроизводства на территории РФ, будучи обычным федеральным законом, не имеет преимущества перед другими федеральными законами с точки зрения определенной непосредственноКонституциейиерархии нормативных актов. В отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило "Lex posterior derogate priori" ("последующий закон отменяет предыдущие"), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений (см.п. 2.2 мотивировочной частиПостановления КС РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2804.

Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерациисостоит из УИК и других федеральных законов (п. 1 ст. 2УИК). В силуп. "о" комментируемой статьиуголовно-исполнительное законодательство может состоять только из федеральных законов. В структуре этого законодательства приоритетное значение имеетУИК. Иные вопросы, касающиеся организации деятельности учреждений и организаций, исполняющих наказание, урегулированыЗакономРФ от 21 июля 1993 г. N 5437-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" <1>.

--------------------------------

<1> Ведомости РФ. 1993. N 33. Ст. 1316.

Объявление амнистииотносится к ведению ГД ФС РФ (п. "е" ч. 1 ст. 103Конституции). ВПостановленииот 5 июля 2001 г. N 11-П <1> КС РФ сделал вывод о том, что из взаимосвязанных положенийч. 1 ст. 15,п. "о" ст. 71,ст. 103ич. ч. 2и4 ст. 125Конституции следует, что постановление ГД ФС РФ, которым объявляется амнистия, является уникальным нормативным правовым актом в сравнении с постановлениями Думы по другим вопросам, а также в сравнении с иными нормативными подзаконными актами, принимаемыми в форме постановлений. Принятие ГД ФС РФ постановлений об амнистии предусмотрено самойКонституцией, что отличает эти постановления от других нормативных актов, включая большинство законов, и, таким образом, они имеют особую конституционную природу.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3059.

Исходя из п. "о" ст. 71, относящей амнистию к ведению Российской Федерации, ич. 1 ст. 76Конституции, не исключается право федерального законодателя принять закон об общих условиях осуществления амнистии. Однако в отсутствие такого закона именно нормативные предписания, содержащиеся в Постановлении об амнистии, могут и должны выполнять функцию законодательного регулирования, тем более что издание законов по вопросам амнистии не предусматриваетсяКонституциейкак необходимое и обязательное. В действующем конституционно-правовом пространстве нормативно-правовое регулирование амнистии осуществляется только в такой правовой форме, как постановление ГД ФС РФ.

Кроме того, постановление ГД ФС РФ об амнистии, распространяющееся на индивидуально не определенный круг лиц и деяний, т.е. носящее нормативный характер, по существу, допускает отказ от реализации ранее примененных или подлежавших применению - в отношении названных в данном акте категорий лиц и преступных деяний - норм УК, что не может быть осуществлено нормативным актом, не приравненным по уровню к закону, поскольку акты ниже уровня закона не должны в каком бы то ни было отношении ему противоречить, препятствуя его применению. Следовательно, постановления ГД ФС РФ об амнистии в системе действующих нормативно-правовых актов по своему уровню и материально-правовому содержанию могут быть приравнены только к принимаемым Думой законам.

Помилованиеосуществляется Президентом РФ (п. "в" ст. 89Конституции) в отношении индивидуально определенного лица (ст. 85УК). Решение Президента оформляется указом, направленным в адрес соответствующего осужденного, в отношении которого поступило ходатайство.

Гражданское законодательствоопределяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления прав собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (п. 1 ст. 2ГК). С принятием ГК не только изменено понятие гражданского законодательства, но и нетрадиционно определена роль Кодекса в системе источников гражданского права. Термин "законодательство" в разные периоды имел различное правовое содержание, но во всех случаях это был общеотраслевой термин с одинаковым смыслом. ГражданскийкодексРФ отступил от общепринятого понимания и ввел своего рода автономное понятие <1>.

--------------------------------

<1> См.: Якушев В.С. Гражданский кодекс Российской Федерации и гражданское законодательство (к 5-летию действия ГК РФ) // Российский юридический журнал. 2000. N 3. С. 7.

С введением в действие ГК в состав гражданского законодательства входят только сам ГК и принятые в соответствии с ним федеральные законы, регулирующие отношения, названные в п. п. 1и2 ст. 2Кодекса. Термин "законодательство" в гражданском праве (в отличие от ряда других отраслей, не исключая конституционное право) приобрел узкое содержание (понятие "законодательство" в узком смысле). Как отмечает В. С. Якушев, это не просто прием законодательной техники, таким образом обеспечивается идентичность терминов "закон" и "законодательство", их единое правовое понимание, повышение уровня гражданско-правового регулирования. Это одна из задач новогоГК, а именно: повышение роли закона в регулировании рыночных отношений и ограничении тем самым так называемого текущего законодательства и объема подзаконного правового регулирования <1>.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеКС РФ от 31 мая 2005 г. N 6-П // СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2311.

В п. 2 ст. 3ГК предусмотрено, что гражданское законодательство состоит из ГК и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Возникает вопрос о смысле слов "в соответствии с ним". Они могут быть интерпретированы как те федеральные законы, которые прямо поименованы в нормахГК. В нем названо около 30 федеральных законов, призванных конкретизировать положения, содержащиеся в ГК (п. 3 ст. 87,п. 3 ст. 96,п. 4 ст. 115,ст. 217и т.д.). Уже приняты федеральные законы о приватизации, о хозяйственных обществах, о некоммерческих организациях, о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, о банкротстве, о рынке ценных бумаг, новые транспортные уставы и кодексы, закон о товариществах собственников жилья и др.

Вместе с тем слова "в соответствии с ним" можно понять и более широко: как охватывающие федеральные законы, прямо не предусмотренные в ГК, но принятие которых либо вытекает из ГК, либо ему не противоречит. Так, вгл. 34"Аренда" ГК не предусматривается принятие федерального закона о лизинге (финансовой аренде), однако такой закон был принят.

Таким образом, "иные законы", к которым содержится отсылка в нормах ГК, в свою очередь могут означать как федеральные законы, принятие которых является дискрецией (усмотрением) законодателя, так и федеральные законы, принятие которых предопределяется конституционными положениями и поэтому является обязательным для законодателя.

Одним из дискуссионных вопросов остается вопрос о признании источником гражданского права гражданско-правовых норм, содержащихся в законах субъектов РФ, принимаемых как в сфере совместного ведения, так и в сфере ведения субъектов РФ (ст. 73Конституции). Как убедительно доказал Ю.К. Толстой, без закрепления норм гражданского права в законах субъектов РФ невозможно обойтись <1>. Но при этом возникает необходимость "оправдать" эти нормы, объективно присутствующие в законах субъектов РФ, если гражданское законодательство действующей Конституцией(п. "о" ст. 71)и ГК(п. 1 ст. 3)отнесено к ведению Российской Федерации. Тут на помощь может прийти разграничение понятий "гражданское право" и "гражданское законодательство". То, что к ведению Российской Федерации отнесено вКонституцииименно гражданское законодательство, а не гражданское право, означает, что в законах (и иных нормативных актах) субъектов РФ, принятых в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также в сфере ведения субъектов РФ могут содержаться отдельные нормы, по своим отраслевым признакам являющиеся нормами гражданского права <2>. С этим подходом солидаризовался Ю.К. Толстой <3>.

--------------------------------

<1> См.: Толстой Ю.К. Гражданское право и гражданское законодательство // Правоведение. 1998. N 2. С. 128 - 149.

<2> См.: Гаджиев Г.А. Гражданский кодекс в правовой системе Российской Федерации // Материалы международной научно-практической конференции "Гражданское законодательство Российской Федерации: состояние, проблемы, перспективы". М., 1994. С. 117.

<3> См.: Толстой Ю.К. Указ. соч. С. 149.

Субъекты РФ активно используют конституционные полномочия и принимают законы, содержащие нормы гражданского права в области жилищного законодательства <1>, о распоряжении государственной собственностью субъектов РФ <2>, о предпринимательстве <3>. По мнению В.П. Мозолина, отнесение гражданского законодательства к ведению Федерации не исключает нормотворческую деятельность субъектов Федерации в сфере гражданского законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Нормы гражданского права, отмечает В.П. Мозолин, могут содержаться, в частности, в земельном, водном, лесном законодательстве, законодательстве об охране окружающей среды. Важно при этом, чтобы законы и иные правовые акты субъектов Федерации, принимаемые по вопросам совместного ведения, находились в соответствии с федеральными законами <4>.

--------------------------------

<1> См.: Закон Красноярского края от 30 июня 2003 г. N 7 - 1193 "О порядке и условиях предоставления жилых помещений гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации".

<2> См.: Закон Санкт-Петербурга от 30 июня 2004 г. N 334-51 "О доверительном управлении имуществом Санкт-Петербурга".

<3> См.: Закон Республики Саха-Якутия от 10 июля 2003 г. N 53-3 N 109-III "О табунном коневодстве".

<4> См.: Мозолин В.П. Новый Гражданский кодекс России и гражданское законодательство // Вестник международного университета. Сер. "Право". 1996. С. 30.

Порядок гражданского судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции определяется Конституцией,Закономо судебной системе РФ,ГПКи принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами, а порядок гражданского судопроизводства у мирового судьи - такжеЗакономо мировых судьях. Следовательно, субъекты РФ не вправе принимать законы и иные нормативные акты, регулирующие процедуру рассмотрения гражданских дел (включая дела, относящиеся к компетенции мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации (ст. 1ГПК). Порядок судопроизводства в арбитражных судах определяетсяКонституцией, ЗаконамиО судебной системе РФиОб арбитражных судах, АПК и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами (ч. ч. 1и2 ст. 3АПК).

К числу таких "других законов" относится Законоб исполнительном производстве, который закрепляет условия и порядок принудительного исполнения актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации обязанность по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующий бюджет денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий (см.п. 4 мотивировочной частиПостановления КС РФ от 12 июля 2007 г. N 10-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3988.

В п. "о" ст. 71Конституции в качестве самостоятельной сферы правового регулирования, отличной от гражданского законодательства, определено правовое регулированиеинтеллектуальной собственности. Несмотря на это Федеральнымзакономот 18 декабря 2006 г. N 231-ФЗ с 1 января 2008 г. введена в действие часть четвертаяГК"Права на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации". Признаны утратившими силу, в частности, ПатентныйзаконРФ,ЗаконРФ "Об авторском праве и смежных правах",ЗаконРФ "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров". Рассматриваемая компетенционная норма связана сч. 1 ст. 44Конституции, в силу которой каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом.

П. Исходя из положений Конституции (см., например, ст. ст. 15,76,85)федеральное коллизионное правоимеет место при возникновении спорных ситуаций и разногласий по применению законодательства Российской Федерации и иных государств, не урегулированных нормами международного права и международными договорами, либо по применению нормативных правовых актов Российской Федерации. Выделяют внешнее и внутреннее коллизионное право. К внешнему коллизионному праву относится совокупность коллизионных норм, разрешающих коллизии между правом различных государств, между национальным и международным правом. Внутреннее коллизионное право включает совокупность коллизионных норм, разрешающих споры между законодательством Федерации и ее субъектов, между законодательством субъектов РФ, а также между различными нормативными правовыми актами Российской Федерации, принадлежащими к разным отраслям права.

Учитывая важность и ответственность вопросов, регулируемых коллизионными нормами, и передавая федеральное коллизионное право в ведение Российской Федерации, Конституция устанавливает Президента РФ в качестве одного из основных субъектов федерального коллизионного права, наделяя его полномочиями урегулирования возникающих споров посредством согласительных процедур, а также, в случае необходимости, оставляя за ним возможность передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (см., например, ст. 85Конституции).

Во избежание споров и возможных разногласий с законодательством иностранных государств и стран ближнего зарубежья в различных сферах деятельности Российская Федерация заключает международные договоры и соглашения, призванные не допустить и урегулировать коллизионные ситуации. Одним из примеров является Соглашение с правительствами государств - участников СНГ о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности <1>. Россия, Белоруссия, Украина, Узбекистан, Киргизия, Казахстан, Армения, Таджикистан и Туркмения в целях развития сотрудничества в области разрешения связанных с осуществлением хозяйственной деятельности споров между субъектами, находящимися в разных государствах - участниках СНГ, исходя из необходимости обеспечения всем хозяйствующим субъектам равных возможностей для защиты своих прав и законных интересов, подписали Соглашение, в котором регламентируются порядок и способы разрешения споров. Данное Соглашениебыло ратифицировано Постановлением Верховного Совета РФ от 9 октября 1992 г. N 3620-1.

--------------------------------

<1> Содружество. 1992. N 4.

Внутреннее законодательство Российской Федерации, основываясь на положениях п. "п" ст. 71Конституции, определяет, что в случае возникновения коллизии приоритетом обладают материально-правовые нормы того государства, которое указано в международном договоре. Лишь в случае отсутствия прямого указания на применение материального права одной из сторон имеют действие коллизионные нормы (см., например,ст. ст. 1186,1190ГК). Сложившаяся практика показывает, что федеральное коллизионное право формулируется в виде абстрактного правила, указывая обычно не право какого-то конкретного государства или субъекта, а сам принцип, признак, которым определяется применение права (например, признак гражданства лица, местонахождение одной из сторон, место совершения сделки и т.д.).

За последние 15 лет КС РФ принял более 30 решений, в которых выражены правовые позиции, так или иначе связанные с нормами коллизионного права. Преимущественно регламентации требуют реализация прав и свобод человека и гражданина, сфера налогообложения, определение подведомственности и подсудности споров, требующих решения на основе коллизионных норм. Например, в силу ст. 18Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются приоритетными для Российской Федерации, Суд определяет, что разрешение в процессе правоприменения коллизий между различными правовыми актами должно осуществляться исходя из того, какой из этих актов предусматривает больший объем прав и свобод граждан и устанавливает более широкие их гарантии (см.Определениеот 8 ноября 2005 г. N 439-О <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 633.

Исходя из позиций КС РФ, субъектами федерального коллизионного права в соответствии с Конституциейи федеральным законодательством являются КС РФ (см. Постановления от 21 апреля 2003 г.N 6-П, от 14 мая 2003 г.N 8-П<1>), ВС РФ, ВАС РФ (см., например, Постановления от 23 февраля 1999 г.N 4-П<2>, от 14 мая 2003 г.N 8-П), которые (в соответствии сч. 2 ст. 120,ч. ч. 3,5и6 ст. 76Конституции) должны самостоятельно принимать решение о том, какие нормы подлежат применению в конкретном случае, а также законодательные и исполнительные органы Российской Федерации, обязанные своевременно обеспечивать необходимое правовое регулирование и исполнение нормативных предписаний, с тем чтобы не порождать необоснованные ограничения чьих-либо конституционных прав и свобод (см.ОпределениеКС РФ от 18 апреля 2000 г. N 98-О <3>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 17. Ст. 1657; N 21. Ст. 2058.

<2> СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1254.

<3> ВКС РФ. 2000. N 6.

Кроме того, существуют специализированные органы, призванные рассматривать вопросы федерального коллизионного права, в частности для разрешения споров, возникающих в сфере международной торговли, и необходимости комплексного урегулирования международного коммерческого арбитража в законодательном порядке. В 1993 г. принят ЗаконРФ от 7 июля N 5338-1 "О международном коммерческом арбитраже" <1>, который установил основные принципы разрешения коллизий в сфере коммерции. К органам в данной сфере относятся международный коммерческий арбитражный суд при Торгово-промышленной палате РФ, Морская арбитражная комиссия при Торгово-промышленной палате РФ <2>, основным принципом которых является применение норм коллизионного права в случае отсутствия прямого указания сторон на нормы материального права государства, что также соответствует положениямКонституциии гражданского законодательства Российской Федерации. Деятельность международного арбитража исходит из признания полезности арбитража (третейского суда) как широко применяемого метода разрешения споров и учитывает положения, содержащиеся в международных договорах Российской Федерации, не противореча при этом законодательству Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Ведомости РФ. 1993. N 32. Ст. 1240.

<2> См.: Положениео Международном коммерческом арбитражном суде при Торгово-промышленной палате РФ;Положениео Морской арбитражной комиссии при Торгово-промышленной палате РФ (приложения 1 и 2 к Закону РФ "О международном коммерческом арбитраже").

В настоящее время не прекращается законотворческая деятельность, направленная на урегулирование вопросов федерального коллизионного права, находящегося в ведении Российской Федерации, а именно: вносятся поправки в федеральное законодательство, рассматриваются законопроекты, направленные на преодоление разногласий и урегулирование споров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, между органами власти субъектов РФ.

Р. Комментируемый пунктотносит метеорологическую службу, стандарты, эталоны, метрическую систему и исчисление времени; геодезию и картографию; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет к исключительному ведению Российской Федерации, что определяет особую важность этих элементов для страны. Основная задача Российской Федерации - обеспечить эффективное функционирование каждого из них в отдельности и в их взаимосвязи. В связи с этим Российская Федерация наделяет отдельными функциями государственные органы, специализированные службы и иные структуры.

Система функционально объединенных физических лиц, а также юридических лиц, в том числе органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в области гидрометеорологии, метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики, в сфере активных воздействий на метеорологические и другие геофизические процессы, формируют Гидрометеорологическую службу РФ <1>. Осуществляя мониторинг окружающей среды, ее загрязнения, в том числе ионосферы и околоземного космического пространства, предоставление информации о состоянии окружающей среды, об опасных природных явлениях, эта служба принимает участие в обеспечении безопасности жизнедеятельности лиц, проживающих и пребывающих на территории РФ.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный законот 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О Гидрометеорологической службе" // СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609.

Кроме того, существует прямая необходимость в возможности оказать воздействие на метеорологические и другие геофизические процессы в целях их регулирования и уменьшения возможного вреда от данных процессов населению и экономике. Поэтому законодательством Российской Федерации регламентирована деятельность специализированных организаций активного воздействия на метеорологические и другие геофизические процессы, осуществляющих, в частности, защиту сельскохозяйственных растений от градобития, регулирование осадков, рассеивание туманов и спуск снежных лавин <1>. При этом применение средств активного воздействия осуществляется по методикам, разработанным Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Минобороны России, МВД России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Любое необходимое вмешательство в естественные процессы находится под специальным надзором за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на территории РФ, равно как приобретение, хранение и использование средств воздействия на метеорологические и другие геофизические процессы <2>.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеПравительства РФ от 15 июля 1999 г. N 807 "Об утверждении Положения о приобретении, хранении и использовании средств активного воздействия специализированными организациями активного воздействия на метеорологические и другие геофизические процессы" // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3763.

<2> См.: ПостановлениеПравительства РФ от 25 августа 1999 г. N 946 "Об утверждении Положения о государственном надзоре за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 35. Ст. 4327.

Содействуют деятельности метеорологической службы ряд нормативных правовых актов, регулирующих отдельные сферы, связанные с окружающей средой и ее компонентами. Например, Законоб охране окружающей среды, Федеральные законы"Об охране атмосферного воздуха","О пожарной безопасности", "Оморских портах в Российской Федерациии о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и др. Порядок деятельности метеорологической службы, а также положения о специализированных организациях, деятельность которых направлена на содействие метеорологической службе, устанавливаются Правительством РФ.

Предметом исключительного ведения Российской Федерации являются стандарты, которые представляют собой документы, устанавливающие характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Стандарт также может содержать требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения. Особенностью стандартов в масштабе России является добровольность применения национальных стандартов и обязательность их соблюдения в случае принятия решения об их использовании. Несмотря на добровольный характер применения национальных стандартов, законодатель определяет принципы, которыми обязаны руководствоваться разработчики стандартов, что является реализацией полномочий Российской Федерации, определенных Конституцией.

Социально-экономическое развитие диктует необходимость непрерывной адаптации законодательства Российской Федерации к условиям современных тенденций трансформации государства. Во исполнение положений п. "р" ст. 71принят Федеральныйзаконот 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <1>, который регламентирует разработку, принятие, применение и исполнение обязательных и добровольных требований к объектам стандартизации. Условия для единообразного применения стандартов и ряд иных задач обеспечивают общие и специальные технические регламенты. Государственные образовательные стандарты, положения (стандарты) о бухгалтерском учете и правила (стандарты) аудиторской деятельности, стандарты эмиссии ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг регулируются специальным законодательством Российской Федерации <2>. В отдельном порядке также регулируются стандарты единой связи на территории РФ <3>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 52. Ч. I. Ст. 5140.

<2> См., например, Постановления Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 142"Об утверждении Правил разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов", от 23 сентября 2002 г.N 696"Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности" и др.

<3> См.: Федеральный законот 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи".

Российская Федерация наделяет специальными функциями по обеспечению действия стандартов на своей территории федеральные органы исполнительной власти. Например, Правительство РФ определяет орган, уполномоченный на исполнение функций национального органа по стандартизации. Таковым является Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии <1> (Ростехрегулирование), которое утверждает национальные стандарты, осуществляет межрегиональную и межотраслевую координацию деятельности в области обеспечения единства измерений, координацию проведения работ по аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия, и координацию деятельности по развитию системы кодирования технико-экономической и социальной информации, представляет Россию по вопросам стандартизации на международном уровне, а также выполняет ряд иных функций.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеПравительства РФ от 17 июня 2004 г. N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии" // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2575.

Федеральным органам исполнительной власти необходимо учитывать положения Концепцииразвития национальной системы стандартизации <1> при проведении работ в области технического регулирования. СогласноКонцепцииРоссийская Федерация является членом международной организации по стандартизации, международной электротехнической комиссии и международного союза электросвязи, участвует в деятельности региональных организаций по стандартизации. Основной цельюКонцепцииявляется соответствие единой системы правил на территории РФ задачам социально-экономического развития страны. Для обеспечения единой информационной системы технических стандартов создан специализированный информационный фонд <2>.

--------------------------------

<1> См.: РаспоряжениеПравительства РФ от 28 февраля 2006 г. N 266-р "О Концепции развития национальной системы стандартизации" // СЗ РФ. 2006. N 10. Ст. 1129.

<2> См.: ПостановлениеПравительства РФ от 15 августа 2003 г. N 500 "О федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию" // СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3367. См. также:ПостановлениеПравительства РФ от 25 сентября 2003 г. N 594 "Об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации" // СЗ РФ. 2003. N 39. Ст. 3773.

К исключительному ведению Российской Федерации Конституцияотноситсредство измерений, предназначенное для воспроизведения и хранения единицы величины(или кратных либо дольных значений единицы величины) с целью передачи ее размера другим средствам измерений данной величины, т.е. эталон. Государственные эталоны единиц величин являются исключительной федеральной собственностью, подлежат утверждению Федеральной службой по техническому регулированию и метрологии на основании Федеральногозаконаот 26 июня 2008 г. N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 26. Ст. 3021.

Существуют также Государственная служба времени и частоты и определения параметров вращения Земли, Государственная служба стандартных образцов состава и свойств веществ и материалов и Государственная служба стандартных справочных данных о физических константах и свойствах веществ и материалов <1>. К сфере их деятельности в том числе относится метрическая система и исчисление времени. Метрическая система мер призвана обеспечивать единство измерений на всей территории РФ. Во всех сферах деятельности человека применяются правила, установленные в метрической системе. Нормативным подтверждением являются, например, Правила безопасности нефтяной и газовой промышленности (п. 7.4.4), утвержденные Постановлением Госгортехнадзора России от 5 июня 2003 г. N 56 <2>, Порядок опробования и клеймения изделий из драгоценных металлов, утвержденныйПостановлениемПравительства РФ от 18 июня 1999 г. N 643 <3>, и др.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеПравительства РФ от 20 августа 2001 г. N 596 "Об утверждении Положения о Государственной службе стандартных справочных данных о физических константах и свойствах веществ и материалов" // СЗ РФ. 2001. N 36. Ст. 3562.

<2> См.: РГ (специальный выпуск). 2003. 21 июня.

<3> СЗ РФ. 1999. N 27. Ст. 3359.

Полномочия от имени Российской Федерации и ее субъектов в правовых отношениях в области геодезической и картографической деятельности могут осуществлять федеральные органы исполнительной власти. В соответствии со ст. 7Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" <1> обеспечение единства геодезических измерений, осуществление деятельности по испытаниям средств геодезических измерений, участие в работах по стандартизации указанных средств, организация и проведение работ по обязательной сертификации геодезической, картографической и топографической продукции, проведение метрологического контроля и надзора в области геодезической и картографической деятельности возлагаются на федеральный орган исполнительной власти в области геодезии и картографии и осуществляются им в пределах своей компетенции.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 2.

Отнесенная Конституциейк предмету ведения Российской Федерации прерогативанаименования географических объектовРоссийской Федерации регламентируется, помимо Конституции, Федеральнымзакономот 18 декабря 1997 г. N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов" <1>, который устанавливает правовые основы деятельности в области присвоения наименований географическим объектам и переименования географических объектов, а также нормализации, употребления, регистрации, учета и сохранения наименований географических объектов как составной части исторического и культурного наследия народов Российской Федерации. Федеральные и региональные органы исполнительной власти обязаны обеспечивать написание наименований географических объектов, оформление и поддержание в надлежащем порядке надписей, дорожных и иных указателей в соответствии с законодательством Российской Федерации, ее субъектов и международными стандартами.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5718.

В соответствии с Закономо языках народов РФ написание наименований географических объектов и оформление надписей, дорожных и иных указателей производятся на государственном языке Российской Федерации. Поскольку в субъектах РФ допускается применение языков народов Российской Федерации на территориях их компактного проживания, Закон разрешает написание наименований географических объектов и оформление надписей, дорожных и иных указателей производить на государственных языках субъектов Федерации наряду с государственным языком Российской Федерации(ст. 23).

Отнесенный п. "р" комментируемой статьик ведению Российской Федерацииофициальный статистический учетнеобходим для сбора информации и мониторинга социально-демографического развития государства. Одним из федеральных органов исполнительной власти, ответственным за статистический учет, является Федеральная служба государственной статистики <1> - уполномоченный федеральный орган по предоставлению в установленном порядке официальной статистической информации Президенту РФ, Правительству РФ, Федеральному Собранию и иным органам государственной власти, органам местного самоуправления, СМИ, организациям и гражданам, а также международным организациям. Кроме того, Федеральная служба государственной статистики разрабатывает в установленном порядке официальную статистическую методологию для проведения статистических наблюдений и формирования статистических показателей, в пределах своей компетенции обеспечивает соответствие указанной методологии международным стандартам, осуществляет подготовку, проведение и подведение итогов Всероссийской переписи населения, а также ее методологическое обеспечение и выполняет ряд иных функций.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеПравительства РФ от 2 июня 2008 г. N 420 "О Федеральной службе государственной статистики" // СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2710.

Для осуществления Службой возложенных на нее функций необходимо обеспечить предоставление информации от юридических и физических лиц, проживающих и пребывающих на территории РФ. Постановлением от 18 августа 2008 г. N 620 Правительство утвердило Положениеоб условиях предоставления в обязательном порядке первичных статистических данных и административных данных субъектам официального статистического учета <1>. Нарушение правил предоставления статистической отчетности подлежит административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации (например,ст. 13.19и иные положениягл. 13КоАП), а также сЗакономРФ от 13 мая 1992 г. N 2761-1 "Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистической отчетности" <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 34. Ст. 3929.

<2> Ведомости РФ. 1992. N 27. Ст. 1556.

Официальный бухгалтерский учетв России регламентируетсяКонституцией, федеральным законодательством, в частности Федеральнымзакономот 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете". Представляя собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций, бухгалтерский учет призван обеспечить формирование полной и достоверной информации о деятельности организаций и их имущественном положении, обеспечить информацией, необходимой внутренним и внешним пользователям бухгалтерской отчетности для контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, предотвратить отрицательные результаты хозяйственной деятельности организации и выявить состояние ее финансовой устойчивости.

Во исполнение положений Конституции, а также в целях обеспечения достоверной бухгалтерской отчетности в России принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих механизм официального бухгалтерского учета по отраслям, сферам деятельности, в соответствии с субординацией, например Федеральные законы от 30 декабря 2008 г.N 307-ФЗ"Об аудиторской деятельности", от 8 декабря 1995 г.N 193-ФЗ"О сельскохозяйственной кооперации" <1> и др.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4870.

С. Государственные награды и почетные звания Российской Федерацииявляются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги перед государством и относятся к ведению Российской Федерации. Учреждение, награждение, отмена, восстановление государственных наград регулируются исключительно указами Президента <1>. Порядок применения государственной символики в оформлении государственных наград, ходатайства о государственных наградах, а также порядок вручения, получения, хранения, ношения, передачи государственных наград другим лицам регламентируются федеральным законодательством (см., например:ст. 7Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации",ст. 9Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ "О Государственном флаге Российской Федерации" <2>,ст. 1185ГК,ст. 191ТК и др.).

--------------------------------

<1> См., например: УказПрезидента РФ от 7 сентября 2010 г. N 1099 "О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 37. Ст. 4643.

<2> СЗ РФ. 2000. N 52. Ч. I. Ст. 5021, 5020.

Положением о государственных наградах РФ, утвержденным указом Президента, предусмотрено, что государственными наградами являются звание Героя Российской Федерации, ордена РФ, знаки отличия РФ, медали РФ, почетные звания РФ. Статуты орденов, положения о медалях, положения о знаках отличия и описания государственных наград определяют сущность и предназначение государственных наград. В настоящее время в Российской Федерации учреждено 15 различных орденов, 15 медалей, установлено 60 почетных званий. Каждая государственная награда соответствует сферам и направлениям деятельности, в которых были достигнуты выдающиеся заслуги перед государством.

Нарушение законодательства Российской Федерации о государственных наградах и почетных званиях влечет уголовную или административную ответственность (ст. ст. 324,327УК;ст. 17.11КоАП).

Т. Конституцияотносит к ведению Российской Федерациифедеральную государственную службу, основной задачей которой в соответствии сост. 4Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" <1> является обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. НазваннымЗакономпредусмотрено, что федеральная государственная служба включает федеральную государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Однако применение определения военной и правоохранительной служб как видов федеральной государственной службы обусловлено вступлением в силу федерального закона о военной службе и федерального закона о правоохранительной службе (ст. ст. 6,7и19Закона). Законодательство Российской Федерации допускает возможность установления других видов служб в случае внесения изменений и дополнений в этот Закон.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

Пункт "т" комментируемой статьиотносит федеральную государственную службу к исключительному ведению Российской Федерации, в то время как правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация - в ведении субъекта РФ в соответствии с положениямиКонституции(см. комментарии к ст. ст. 72, 73, 76, 77),ст. 2указанного Закона и иными нормами законодательства Российской Федерации.

В целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов, связанных с федеральной государственной службой, существует система управления федеральной государственной службой, которая создается на федеральном уровне. Данная функция в соответствии с УказомПрезидента РФ от 28 декабря 2006 г. N 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации" <1> в настоящее время осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. Функция по организации дополнительного профессионального образования государственных служащих осуществляется Администрацией Президента. Совершенствование системы государственной службы осуществляется путем реализации федеральных программ реформирования и развития федеральной государственной службы.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. I. Ст. 203.

Конституциягарантирует равный доступ граждан РФ к государственной службе(см. комментарий к ст. 32). При этом федеральная государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации и перемещением по службе, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего, регулируетЗаконо госслужбе.

Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, его денежное содержание (вознаграждение, довольствие) производится за счет средств федерального бюджета. Правовое положение (статус) федерального государственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Кроме того, федеральный государственный служащий руководствуется в своей деятельности указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми акты федеральных органов исполнительной власти, нормативными правовыми актами государственных органов <1>. Существует Реестр федеральных государственных служащих, содержание и порядок ведения которого, а также перечень сведений, включаемых в Сводный реестр государственных служащих Российской Федерации, устанавливается Президентом.

--------------------------------

<1> См., например: УказПрезидента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" // СЗ РФ. 2002. N 33. Ст. 3196.

Статья 72

Комментарий к статье 72

1. В комментируемой статьеприводится исчерпывающий перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предметы совместного ведения - это сферы общественных отношений, правовое регулирование которых отнесено Конституцией к компетенции органов государственной власти и Федерации, и ее субъектов. Предметы совместного ведения предполагают, что Российская Федерация и ее субъекты реализуют свои полномочия в этой сфере согласованно, с учетом интересов друг друга.

Закрепление в Конституции обширного перечня предметов совместного ведения имеет исключительно важное значение для укрепления и развития федерализма в России, поскольку само наличие ст. 72означает сохранение предмета для диалога и поля для постоянного взаимодействия Федерации и ее субъектов. Безусловно, в ходе любого взаимодействия возможны конфликты и противоречия. Однако идеи снизить объем вероятных конфликтных ситуаций путем сужения самого поля взаимодействия Федерации и ее субъектов являются непродуктивными и даже опасными для внутреннего единства государства.Конституцияи федеративная практика содержат большое количество институтов, процедур, механизмов согласования действий Федерации и ее субъектов, а также эффективного урегулирования конфликтов, которые являются не чем иным, как сигналом для федерального центра, позволяющим своевременно произвести необходимые правовые и институциональные усовершенствования в динамично развивающейся системе федеративных отношений.

Наличие значительной сферы совместного ведения, закрепленной ст. 72Конституции, а также то явное предпочтение, которое отдают Конституция и КС РФ согласительным и переговорным процедурам в разрешении споров между различными уровнями власти, являются одним из важнейших признаков кооперативной модели федерализма, сущность которого состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия.

Сфера совместного ведения не является предметом жесткой регламентации из центра. Однако ст. 76 Конституции устанавливает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения(ч. 5). Тем самым Конституция осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов РФ в данной сфере. Кроме того, полномочия Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения могут быть конкретизированы в договорах и соглашениях между федеральными и региональными органами государственной власти(см. комментарии к ст. ст. 11, 66, 76, 78, 85, 125).

В процессе нормотворчества по предметам совместного ведения органы государственной власти Российской Федерации сосредоточены главным образом на установлении и обеспечении единства принципов регулирования соответствующих отношений на всей территории страны, тогда как в своем законодательстве субъекты Федерации конкретизируют эти общие принципы в зависимости от своих объективно сложившихся социально-экономических, природно-географических, культурных и иных особенностей. При этом законотворчество субъектов РФ в сфере совместного ведения должно осуществляться в соответствии с основами конституционного строя и другими положениями Конституциии принятых иных федеральных правовых актов, не должно нарушать конституционное разграничение предметов ведения и полномочий, вторгаться в сферу ведения и компетенцию федерального законодателя; субъекты РФ не могут устанавливать особые полномочия, порядок организации и деятельности судов, прокуроров, регулировать уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, уголовно-исполнительные аспекты, вопросы помилования и амнистии, вторгаться в сферу гражданского, федерального налогового законодательства, регулировать основы единого рынка и нарушать единство экономического пространства.

Порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий установлен Закономоб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В случае когда федеральный законодатель не принял необходимый закон по предмету совместного ведения, до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем субъект РФ вправе самостоятельно осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами, которые предусмотреныКонституцией. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев (см.п. 2 ст. 3указанного Закона, а такжеПостановлениеКС РФ от 24 января 1997 г. N 1-П <1> и др.).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

А. Обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституциии федеральным законам имеет целью защиту верховенства и прямого действия Конституции, сохранение единства правового пространства, общности народов России и равноправия граждан, независимо от места их проживания. Поскольку обеспечение соответствияКонституциии федеральным законам конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации находится в совместном ведении, то тем самым обязанности по защите Конституции возлагаются как на Российскую Федерацию, так и на ее субъекты. Необходимость их согласованной деятельности обусловлена также конституционным предписанием, согласно которому по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, в случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. ч. 1и5 ст. 76Конституции).

В сфере обеспечения защиты Конституциии конституционного строя установлены сбалансированные и взаимодополняющие обязанности Российской Федерации и ее субъектов. В частности, правомочиями в этой сфере наделены Президент РФ, законодательные и исполнительные органы Российской Федерации и ее субъектов, прокуратура и судебная власть. При этом контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов находится в исключительном ведении Российской Федерации и регулируется посредством федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории РФ (п. "а" ст. 71,ч. 1 ст. 76Конституции).

Из закрепленных Конституцией основ конституционного строя Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории РФ, а также защиту других конституционных ценностей, таких как суверенитет и государственная целостность Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства (ч. 1 ст. 1,ст. 2,ч. 1 ст. 3,ч. ч. 1и2 ст. 4,ч. ч. 1и3 ст. 5,ч. 1 ст. 8,ч. 3 ст. 11,ч. ч. 1и2 ст. 15,ч. 3 ст. 55), непосредственно вытекает необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защиты Конституции, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории РФ, что требует от органов государственной власти субъектов Федерации соблюдения федеральнойКонституциии федеральных законов.

Исходя из этого федеральный законодатель - с учетом конституционного принципа федерализма и вытекающих из него взаимных прав и обязанностей органов государственной власти Федерации и ее субъектов, необходимости их согласованной деятельности по обеспечению соответствия нормативных актов субъектов федеральной Конституциии федеральным законам - не только вправе, но и обязан установить такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов.

Согласно ч. 2 ст. 85Конституции Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции, федеральным законам либо международным обязательствам Российской Федерации(см. комментарий к ст. 85). Вместе с тем Конституцией, исходя из принципа разделения властей, закреплены прерогативы судебной власти в осуществлении контроля за обеспечением верховенства и прямого действия Конституции и федеральных законов на всей территории РФ (ст. 18,ч. 2 ст. 118,ч. 1 ст. 120,ст. ст. 125-127,ч. 3 ст. 128). Это согласуется с сущностью судебной власти, по своей природе независимой и беспристрастной и в качестве таковой участвующей в разрешении конституционно-правовых разногласий между Российской Федерацией и ее субъектами, и предопределяет значение судебных решений, имеющих обязательный характер и постановляемых именем Российской Федерации (ст. 10,ч. 1 ст. 11Конституции), для установления оснований применения мер федерального воздействия в отношении органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в связи с невыполнением ими конституционной обязанности соблюдать Конституцию и федеральные законы.

Особая роль КС РФ в охране Конституции предусматривается непосредственно Конституцией, устанавливающей, что нормативные акты, в том числе конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов Федерации или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу (п. "б" ч. 2,ч. ч. 4и6 ст. 125). Конституционное судопроизводство согласноч. 1 ст. 3Закона о Конституционном Суде РФ имеет своей целью защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции на всей территории РФ(см. комментарий к ст. 125).

На основе конституционных норм в целях защиты верховенства Конституции и федеральных законов осуществляется также судебный контроль, возложенный на иные суды (ст. ст. 120,126и127Конституции).Законо судебной системе РФ исходит из общей для всех судов, включая конституционные (уставные) суды субъектов РФ, обязанности признавать не подлежащими применению нормативные акты субъектов Федерации, которые противоречат актам, имеющим большую юридическую силу. Кроме того, согласноЗаконуо прокуратуре прокуратура РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Федерации; прокурор или его заместитель опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействующими (ПостановлениеКС РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774.

По смыслу положений Конституцииосуществление Российской Федерацией принадлежащих ей полномочий по защите Конституции и контролю за ее соблюдением, а также за соблюдением федеральных законов не может не предполагать наступления для органов государственной власти субъектов Федерации - в случае невыполнения ими указанной конституционной обязанности - негативных правовых последствий, включая применение мер федерального воздействия. Такие меры предусмотрены, в частности,Закономоб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Согласно его положениям органы государственной власти субъектов Федерации в случае принятия ими конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов, противоречащихКонституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, несут ответственность вплоть до роспуска законодательного (представительного) органа субъекта Федерации или отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ, допустивших такие нарушения.

Вытекающая из Конституциивозможность применения - в целях защиты Конституции - мер федерального воздействия в отношении органов государственной власти, в том числе субъектов Федерации, регулируется также нормамиЗаконовО Правительстве РФ,О судебной системе РФиО Конституционном Суде РФ. Вст. 80последнего в 2001 г. были внесены изменения, специально предусматривающие механизм такого воздействия в связи с невыполнением обязанностей государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие сКонституцией(см. такжеПостановлениеКС РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1497.

Б. Содержание и основные направления защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе в нормативно-правовом выражении данной функции, определяются конституционной природой Российского государства как демократического правового социального государства (преамбула,ч. 1 ст. 1,ст. ст. 2,18Конституции). СогласноКонституцииобязанность по защите прав и свобод человека и гражданина является универсальной функцией всех органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц. В наиболее общем виде она предполагает формирование такой социальной, экономической, политической среды и такого правового порядка, которые обеспечивали бы реальную возможность не только правообладания, но и реализации лицом как субъектом конституционного права (свободы) своего интереса в соответствии с заключенной в данном праве (свободе) социальной ценностью, имея в виду, таким образом, не формально-юридическое правообладание, а фактическую, полноценную, эффективную правореализацию. Этому соответствует конституционная обязанность всемерного государственного содействия в осуществлении прав и свобод, введение общих и специальных гарантий; противодействие нарушениям прав и свобод, пресечение такого рода правонарушений, в том числе путем установления принудительных механизмов реализации прав и свобод, закрепления мер юридической ответственности и т.д.

В конституционном правозащитном механизме п. "б" ч. 1 комментируемой статьиимеет конкретное, в известной мере прикладное значение, связанное с необходимостью разграничения нормотворческих полномочий в этой сфере между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом данное нормативное положение коррелирует сп. "в" ст. 71Конституции, согласно которому регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина входят в компетенцию Российской Федерации(см. комментарий к ст. 71).

Отнесение защиты прав и свобод человека и гражданина одновременно к предметам ведения и Российской Федерации, и ее субъектов, рассматриваемое в системе конституционного регулирования с учетом практики нормативно-доктринальной интерпретации соответствующих конституционных положений КС РФ, означает следующее:

- защита прав и свобод, установление и обеспечение надлежащего функционирования правовых механизмов, гарантирующих их реализацию, составляют сферу совместной ответственности Российской Федерации и ее субъектов, а потому должны обеспечиваться органами государственной власти и Российской Федерации, и каждого из ее субъектов (см. абз. 1 п. 3.1 мотивировочной частиОпределения КС РФ от 1 декабря 2005 г. N 462-О <1>;абз. 2 п. 2 мотивировочной частиОпределения КС РФ от 8 февраля 2007 г. N 322-О-П <2>);

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 733.

<2> ВКС РФ. 2007. N 4.

- реализуя полномочия по защите прав и свобод, субъекты РФ, как это вытекает из взаимосвязанных положений ч. ч. 2и3 ст. 5,п. "б" ч. 1 ст. 72ич. 2 ст. 76Конституции, вправе осуществлять правовое регулирование в этой области общественных отношений. Такое регулирование, однако, не является регламентацией (признанием, учреждением) самих по себе прав и свобод в смыслеп. "в" ст. 71Конституции; оно носит вторичный характер и производно от базового, устанавливаемого Конституцией и федеральными законами, конкретизирует содержащиеся в них нормативные положения и механизмы реализации соответствующих прав (см., например,абз. 2и3 п. 2.2 мотивировочной частиПостановления КС РФ от 11 марта 2008 г. N 4-П <1>);

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 11. Ч. 2. Ст. 1073.

- федеральные законы в области защиты прав граждан обладают верховенством и имеют прямое действие на всей территории РФ, обладая приоритетом перед законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 4ич. ч. 2и5 ст. 76Конституции); законодательные акты субъектов РФ по вопросам защиты прав и свобод не могут противоречить федеральному законодательству как формально, так и по существу: субъекты РФ не вправе принимать законодательные решения, направленные на снижение федеральных гарантий осуществления прав (свобод) (см.абз. 3 п. 4.1 мотивировочной частиПостановления КС РФ от 29 ноября 2004 г. N 17-П <1>);

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4948.

- вместе с тем субъекты РФ вправе наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными на федеральном уровне, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав (см. Постановления КС РФ от 23 марта 2000 г. N 4-П, от 11 марта 2008 г.N 4-П<1>; Определения КС РФ от 22 октября 1999 г.N 162-О, от 10 апреля 2002 г.N 92-О, от 24 февраля 2011 г.N 255-О-О, от 27 января 2011 г.N 63-О-О<2>). В ряде случаев соответствующие полномочия субъектов РФ прямо предусматриваются в федеральных законах. Так, например,ст. 313ТК закрепляет право субъектов РФ вводить дополнительные гарантии лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, исходя из финансовых возможностей субъектов РФ; о дополнительных региональных гарантиях избирательных прав упоминает ип. 5 ст. 1Закона об основных гарантиях;

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1429; 2008. N 11. Ч. II. Ст. 1073.

<2> СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6361; 2002. N 25. Ст. 2514; Архив КС РФ. 2011.

- при отсутствии федерального правового регулирования тех или иных вопросов защиты прав и свобод субъекты РФ до издания федерального закона вправе осуществлять собственное правовое регулирование по этому предмету совместного ведения, имея в виду так называемое опережающее правовое регулирование, с тем, однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. В любом случае субъекты РФ не вправе самостоятельно устанавливать ограничения прав и свобод: согласно ч. 3 ст. 55Конституции ограничение может быть произведено только федеральным законом.

В то же время при анализе комментируемого конституционного положения следует учитывать принципиальную возможность нормотворческой деятельности не только органов государственной власти субъектов РФ, но и органов местного самоуправления по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, имея в виду, в частности, то обстоятельство, что эта сфера напрямую соприкасается с вопросами местного значения (см. комментарий к ст. 130). И это принципиально важно, так как решение вопросов защиты прав и свобод наиболее предметно обеспечивается на местном уровне, где публичная власть (муниципальная) наиболее приближена к населению <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2009. С. 457 - 460.

Субъекты РФ принимают активное участие в реализации правозащитной функции государства: федеральные конституционные и законодательные нормы не только воспроизводятся, но и конкретизируются, развиваются в региональном законодательстве, что позволяет сформировать прочную нормативную основу гарантирования прав граждан. Так, подавляющее большинство действующих конституций (уставов) субъектов Федерации содержат специальный структурный раздел (как правило, главу), посвященные правам и свободам. Региональное конституционное (уставное) регулирование прав и свобод, имея в виду особую связь конституций (уставов) субъектов РФ с федеральной Конституцией(см.ПостановлениеКС РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П <1>), придает правам граждан дополнительную нормативность, поскольку субъект РФ в этом случае принимает на себя конкретные обязанности перед гражданами РФ, проживающими на его территории, и становится напрямую ответственным перед ними, точно так же, как и Российской Федерацией в целом. Одновременно гарантии прав граждан на региональном уровне устанавливаются различными специальными законами <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.

<2> См.: Закон Республики Башкортостан от 31 декабря 1999 г. N 44-з "Об основных гарантиях прав ребенка в Республике Башкортостан", Закон Кабардино-Балкарской Республики от 19 июля 2002 г. N 42-РЗ "О гарантиях конституционных прав граждан на полную и своевременную оплату труда", Закон Республики Саха (Якутия) от 9 января 1998 г. N 217-1 "О правах и гарантиях инвалидов по зрению (абсолютно слепых)", Закон Волгоградской области от 13 сентября 2001 г. N 586-ОД "О защите прав граждан на свободу совести и свободу вероисповедания на территории Волгоградской области", Закон Санкт-Петербурга от 27 сентября 1995 г. N 101-14 "О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга".

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится защита прав национальных меньшинств, при том что регулирование и защита этих прав отнесены Конституцией к ведению Российской Федерации(п. "в" ст. 71). В соответствии с этим, а также принимая во внимание, что права национальных меньшинств составляют разновидность прав и свобод человека и гражданина, реализация субъектами РФ конституционных полномочий в этой сфере общественных отношений подчинена тем же самым принципам, на которых строится осуществление ими защиты прав граждан. Одним из наиболее важных среди них является принцип приоритета федерального законодательства.

Вопросы регулирования и защиты прав национальных меньшинств на федеральном уровне в настоящее время решаются, в частности, Закономо языках народов РФ, Федеральными законами от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле"(ч. 1 ст. 8), от 17 июня 1996 г.N 74-ФЗ"О национально-культурной автономии", от 30 апреля 1999 г.N 82-ФЗ"О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", от 20 июля 2000 г.N 104-ФЗ"Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", от 7 мая 2001 г.N 49-ФЗ"О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", от 7 февраля 2003 г.N 21-ФЗ"О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> и др.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 2; 1996. N 25. Ст. 2965; 1999. N 18. Ст. 2208; 2000. N 30. Ст. 3122; 2001. N 20. Ст. 1972; 2003. N 6. Ст. 504.

Субъекты РФ вправе конкретизировать, детализировать, развивать федеральное правовое регулирование прав национальных меньшинств, не вступая в противоречие с нормами федеральных законов. При этом конституционное целеполагание региональных нормотворческих полномочий в этой области состоит в том, чтобы обеспечить в каждом конкретном субъекте РФ с учетом его специфических национально-культурных, социально-экономических и социально-политических особенностей наиболее оптимальный режим защиты прав национальных меньшинств, а также, по возможности, повышенный в сравнении с федеральным уровень гарантирования этих прав <1>.

--------------------------------

<1> В качестве примеров регионального правового регулирования в этой сфере можно назвать Закон Республики Башкортостан от 17 марта 1998 г. N 145-з "О национально-культурных объединениях граждан в Республике Башкортостан", Закон Республики Бурятия от 22 июня 1999 г. N 207-II "О праве граждан на присвоение фамилии, имени и отчества в соответствии с бурятскими национальными обычаями при регистрации рождения ребенка", Закон Республики Коми от 28 июня 2005 г. N 58-РЗ "О национально-культурной автономии в Республике Коми", Закон Волгоградской области от 13 сентября 2001 г. N 586-ОД "О национальных отношениях на территории Волгоградской области".

Сферой совместной ответственности Российской Федерации и каждого из ее субъектов является обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности.

Законностьпредставляет собой сложный юридический феномен и может рассматриваться в различных проявлениях как цель, ценность, принцип, правовой режим. В наиболее общем виде - как конституционное требование, вытекающее из положенийч. 1 ст. 1,ч. 2 ст. 4,ч. ч. 1и2 ст. 15ист. 76Конституции, - законность означает связанность решений и действий всех субъектов права Конституцией и законом.

Обеспечение законности предполагает: совместное осуществление Российской Федерацией и ее субъектами на основе последовательного взаимодействия комплексных мер, направленных на установление единообразной и непротиворечивой законодательной основы для юридически значимых общественных отношений; своевременное и эффективное реагирование законодателя на изменяющуюся общественную практику; достижение фактического равенства перед законом; безусловное соблюдение всеми органами и должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, гражданами и их объединениями действующего законодательства, а также на введение и реализацию мер ответственности за нарушение кем бы то ни было законодательных правил и норм. Реализация этих функций, как следует из решения КС РФ, невозможна без осуществления органами государственной власти, в том числе субъектов РФ, - в присущих им формах - контроля за исполнением законов на соответствующей территории; при этом субъекты РФ вправе осуществлять контроль и за исполнением на своей территории федеральных законов в той мере, в какой это предусмотрено федеральными законами (см. абз. 3 п. 11 мотивировочной частиПостановления от 1 декабря 1997 г. N 18-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 50. Ст. 5711.

Правопорядокобычно рассматривается в юридической доктрине во взаимосвязи с законностью как показатель ее реального уровня гарантирования. Обеспечение правопорядка предполагает осуществление эффективной охраны правовых устоев государства, в том числе посредством противодействия правонарушениям и их пресечения, через пропаганду и внедрение в общественное сознание юридических, и прежде всего конституционно-правовых, ценностей, планомерное повышение общего уровня правовой культуры населения. Как следует из практики КС РФ, поддержание правопорядка требует, в частности: гарантирования каждому государственной защиты его прав и свобод (см.абз. 1 п. 3 мотивировочной частиПостановления от 13 декабря 2001 г. N 16-П <1>); эффективного правосудия и восстановления в правах (см.абз. 1 п. 2 мотивировочной частиПостановления от 14 июля 2005 г. N 8-П <2>); установления принципов справедливой юридической ответственности, которые относятся к самим основам правопорядка (см.абз. 1 п. 1.1 мотивировочной частиПостановления от 27 апреля 2001 г. N 7-П <3>;абз. 2 п. 3.2 мотивировочной частиПостановления от 11 марта 2008 г. N 4-П <4>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 52. Ч. II. Ст. 5014.

<2> СЗ РФ. 2005. N 30. Ч. II. Ст. 3199.

<3> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2409.

<4> СЗ РФ. 2000. N 52. Ч. 1. Ст. 5020.

Обеспечение общественной безопасности- с точки зрения реализации находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов полномочий - требует согласованных усилий федерального центра и регионов, направленных на защиту материальных и нематериальных социально значимых благ человека и общества в целом, что, в свою очередь, предполагает государственно-властное, в том числе принудительное, устранение факторов, несущих в себе угрозу обществу и личности, жизни, здоровью или имуществу граждан. В плане реализации законодательной компетенции обеспечение общественной безопасности охватывает собой комплекс полномочий по формированию нормативной базы для формирования и надлежащего функционирования системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере защиты тех или иных социальных благ и ценностей, при том что такие меры должны соответствовать как значимости социального блага (ценности), так и уровню и характеру имеющихся угроз <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральные законы от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ"О безопасности", от21 декабря 1994 г."О пожарной безопасности", от 10 декабря 1995 г.N 196-ФЗ"О безопасности дорожного движения", от 9 января 1996 г.N 3-ФЗ"О радиационной безопасности населения", от 21 июля 1997 г.N 116-ФЗ"О промышленной безопасности опасных производственных объектов", от 21 июля 1997 г.N 117-ФЗ"О безопасности гидротехнических сооружений", от 5 декабря 1998 г.N 183-ФЗ"О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки", от 2 января 2000 г.N 29-ФЗ"О качестве и безопасности пищевых продуктов", от 9 февраля 2007 г.N 16-ФЗ"О транспортной безопасности" // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2; 1994. N 35. Ст. 3649; 1995. N 50. Ст. 4873; 1996. N 3. Ст. 141; 1997. N 30. Ст. 3588; 3589; 1998. N 49. Ст. 5970; 2000. N 2. Ст. 150; 2007. N 7. Ст. 837.

Один из важных институтов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности - это полиция, которая является, как сказано в п. 1 ст. 4Закона о полиции, составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Исходя из назначения полиции и ее основных направлений деятельности, связанных с защитой жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, с противодействием преступности, охраной общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности (ст. 1Закона о полиции), в ее состав могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей (п. 2 ст. 4данного Закона). Такие специальные подразделения (службы) могут быть созданы и для обеспечения общественной безопасности, как, например, ранее существовавшая милиция общественной безопасности.

Относя обеспечение общественной безопасности к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Конституциятем самым, согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в егоОпределенииот 29 мая 2007 г. N 345-О-О <1>, предоставляет право субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование по этим вопросам, в том числе в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Субъекты РФ принимают активное участие в нормативном правовом обеспечении законности, правопорядка и общественной безопасности.

--------------------------------

<1> Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. 2007. N 19.

Режим пограничных зонявляется элементом общего режима Государственной границы РФ, который, в свою очередь, выступает признаком и проявлением суверенной государственной власти, обеспечивает ее территориальное верховенство. Определяемая границей территория РФ, включающая в себя территории субъектов РФ, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, составляет пространственные пределы реализации суверенитета России (см.абз. 1 п. 2 мотивировочной частиОпределения КС РФ от 16 января 2007 г. N 22-О <1>). В соответствии с этим правовое регулирование режима пограничных зон должно осуществляться исходя из того, что определение статуса и защита государственной границы - предмет исключительной компетенции Российской Федерации (п. "н" ст. 71Конституции), а в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральный законодатель обладает нормотворческим приоритетом.

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2007. N 3.

Содержание режима пограничных зон в действующем законодательстве установлено ст. 16Закона о Государственной границе и включает в себя правила: въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств; хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и на островах на указанных водоемах, а также до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности. Исходя из характера отношений Российской Федерации с сопредельным государством на отдельных участках Государственной границы пограничная зона может не устанавливаться. Пределы пограничной зоны определяются и изменяются, предупреждающие знаки устанавливаются решениями уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по представлениям старших должностных лиц пограничных органов на территориях субъектов РФ.

В. Предметами комментируемого пунктаявляются как правомочия Российской Федерации и ее субъектов (владение, пользование и распоряжение), так и объекты их осуществления (земля, недра, водные и другие природные ресурсы). Российская Федерация и ее субъекты осуществляют регулирование указанной сферы совместного ведения путем принятия соответствующих законов, при этом на Российскую Федерацию возлагается установление общих принципов владения, пользования и распоряжения природными ресурсами.

Вопросы о статусе земли, недр, водных, лесных и других федеральных природных ресурсов, а также о порядке владения, распоряжения и пользования имиРоссийской Федерацией и ее субъектами могут быть решены различными способами. Например, согласност. 1.2Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <1> недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью, а участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Однако при этом права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами, а добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

--------------------------------

<1> Ведомости РФ. 1992. N 16. Ст. 834.

Согласно ст. 8ЛК лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Что касается права собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы, то согласност. 20ЛК право собственности на древесину, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, принадлежит Российской Федерации, а граждане и юридические лица, которые используют леса в порядке, предусмотренном соответствующими положениямиЛК, приобретают право собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы в соответствии с гражданским законодательством.

Земельные участки могут находиться в федеральной собственности, в собственности субъектов РФ, в муниципальной и частной собственности. К федеральной собственности обычно относятся земельные участки, предназначенные для обеспечения деятельности Президента РФ, федеральных органов государственной власти, Вооруженных Сил РФ, пограничных, внутренних, железнодорожных и иных войск. Отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения), регулируются земельным законодательством, тогда как имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (см. ст. 3ЗК).

В случаях когда предметом совместного ведения является конкретный материальный объект - земля, недра, леса, другие природные ресурсы, в процессе разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов могут возникать конфликты, связанные с недостаточно четким пониманием того, что, собственно, должно разграничиваться в сфере совместных полномочий.

Как показало рассмотрение КС РФ дела о проверке конституционности ЛК1997 г. (см.Постановлениеот 9 января 1998 г. N 1-П <1>), субъекты Федерации нередко рассматривали предметы совместного ведения как некое еще не поделенное государственное имущество, которое в итоге должно быть либо физически разделено между Федерацией и ее субъектами, либо в отношении этого имущества должны быть "поровну" и справедливо поделены права владения, пользования и распоряжения. Однако Суд убедительно доказал, что сфера совместного ведения не является чем-то временным, исчезающим в процессе "разграничения" и подтвердил право федерального законодателя определять особый правовой режим собственности для лесного фонда и других ресурсов, представляющих собой публичное достояние многонационального народа России, и связанные с этим принципиальные особенности регулирования вопросов владения, пользования и распоряжения ими, а также разграничения соответствующей собственности. Конституционный Суд РФ показал, что в процессе разграничения между Российской Федерацией и ее субъектами распределяются не сами предметы совместного ведения как материальные объекты, а определяется круг полномочий федеральных и региональных органов государственной власти. При этом распределенные полномочия осуществляются как находящиеся в совместном ведении именно для того, чтобы при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

Г. Вопросы разграничения государственной собственностив Российской Федерации регулируются федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ <1>. Возникновение этого предмета совместного ведения связано как с развитием федеративных отношений и повышением экономической самостоятельности субъектов РФ, так и с процессами становления новых хозяйственных и гражданско-правовых отношений (включая приватизацию) и направлено на то, чтобы обеспечить согласование и учет интересов различных заинтересованных сторон (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, граждан). Конституционное закрепление в качестве предмета совместного ведения разграничения государственной собственности позволяет обеспечить сохранение имущества, которое в силу его публичной значимости может находиться только в ведении государства (Российской Федерации или ее субъектов), не допустить в процессе приватизации разрыва технологического единства систем, требующих централизованного управления, добиться соблюдения необходимых требований к организации их безопасной эксплуатации и т.д.

--------------------------------

<1> См., например: Федеральный законот 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

Согласно ст. 214ГК государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Федерации). Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Федерации, казну субъекта РФ. Пообъектное отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом. Указанный закон до настоящего времени не принят. Исходя из этого в части, не противоречащей нормамГК, остается действующимПостановлениеВерховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <1>. В последующем в предмет регулирования этого акта неоднократно вносились изменения и дополнения <2>.

--------------------------------

<1> Ведомости РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89.

<2> См., например: УказПрезидента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284 "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" // САПП РФ. 1994. N 1. Ст. 2.

К объектам исключительной федеральной собственности относятся: объекты, составляющие основу национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны, природные объекты-заповедники, национальные парки, заказники, курорты), объекты историко-культурного и природного наследия, художественные ценности, музейный фонд, учреждения культуры общероссийского значения; объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач; объекты оборонного производства; объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства Российской Федерации в целом и развитие других отраслей экономики (объекты таких отраслей, как ядерная энергетика, железнодорожный транспорт и др.); прочие объекты.

К объектам, необходимым для функционирования федеральных органов государственной власти в целях решения общероссийских задач, относятся: средства федерального бюджета, Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ЦБ РФ; золотой запас, алмазный и валютный фонды; имущество Вооруженных Сил РФ, железнодорожных, пограничных, внутренних и других войск, органов уголовно-исполнительной системы, органов ФСБ России, органов внутренних дел и других организаций, финансирование которых осуществляется из федерального бюджета, включая государственные высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения, государственные предприятия и учреждения, находящиеся в управлении или ведении соответствующих федеральных органов государственной власти.

К объектам федеральной собственности относятся также федеральные автомобильные дороги общего пользования и обслуживающие их организации; федеральные предприятия связи, телевизионные и радиопередающие центры. Помимо объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, федеральным законодательством определен перечень объектов федеральной собственности, которые по решению Правительства РФ могут быть переданы субъектам Федерации. Все объекты государственной собственности, не относящиеся к федеральной собственности, являются собственностью субъектов РФ или муниципальной собственностью.

Д. Земля, недра, атмосферный воздух, лесные, водные, биологические и другие природные ресурсы являются общенациональным достоянием и одновременно - основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (см. ч. 1 ст. 9Конституции), поэтому их использование и охрана являются предметом совместного регулирования и ответственности Российской Федерации и ее субъектов.Природопользование, понимаемое в широком смысле как удовлетворение потребностей общества путем использования различных видов природных ресурсов, должно исходить из принципа ответственности всех участников этих отношений перед нынешним и будущими поколениями за сохранение благоприятной окружающей среды и ресурсной основы для дальнейшего социально-экономического развития и потому быть рациональным, эффективным и экономичным.

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обязаны также согласованно действовать в целях обеспечения установленных ст. 42Конституции прав граждан на благоприятную окружающую среду, получение достоверной информации о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Российская Федерация совместно с ее субъектами осуществляет правовое регулирование в сфере использования и охраны природных ресурсов. При этом согласноп. "е" ст. 71Конституции к исключительному ведению Российской Федерации относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в сфере экологического развития. Российская Федерация не только обеспечивает единообразие принципов правового регулирования использования природных ресурсов, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на всей территории страны, но также осуществляет контроль за исполнением соответствующего федерального законодательства. Кроме того, в целях обеспечения охраны природы органы государственной власти Российской Федерации вправе вводить в соответствии с федеральным законом ограничение перемещения товаров и услуг на территории РФ (см.ч. 2 ст. 74Конституции).

Действующими Кодексами и федеральными законами разграничиваются полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, устанавливаются перечни объектов регулирования, определяются права и обязанности участников этих отношений; устанавливается ответственность за нарушение законодательства. Так, например, Законоб охране окружающей среды определяет основные понятия, принципы и объекты охраны окружающей среды, устанавливает основы правового регулирования и управления в этой сфере. Субъекты РФ конкретизируют установленные на федеральном уровне общие принципы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в собственных нормативных правовых актах. Отнесение к предметам совместного ведения указанных вопросов предполагает наличие и согласованное взаимодействие специализированных федеральных и региональных органов исполнительной власти, ведающих управлением, надзором, контролем в соответствующих областях регулирования <1>.

--------------------------------

<1> См., например, Федеральные законы от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ"Об экологической экспертизе", от 24 июня 1998 г.N 89-ФЗ"Об отходах производства и потребления", от 21 июля 1997 г.N 117-ФЗ"О безопасности гидротехнических сооружений" и др.

Деятельность федеральных и региональных органов государственной власти в рассматриваемой сфере осуществляется с учетом международных соглашений, направленных на защиту целостности глобальной экосистемы, сохранение биологического разнообразия, борьбу с загрязнением окружающей среды <1>. Российская Федерация и ее субъекты участвуют в реализации различных международных проектов в сфере охраны окружающей среды.

--------------------------------

<1> См., например, Декларациюпо окружающей среде и развитию 1992 г. (Действующее международное право. Т. 3. М., 1997),Конвенциюо биологическом разнообразии 1992 г. (СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2254) и др.

Согласно Федеральному законуот 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <1> особо охраняемыми природными территориями являются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

Федеральное законодательство регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения. Российская Федерация совместно с ее субъектами устанавливает категории и виды, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, порядок осуществления государственного управления ими, контроля, организации охраны.

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий: а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады; ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты. Правительству РФ, соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления дано право устанавливать, кроме перечисленных, иные категории особо охраняемых природных территорий. К ним могут, например, относиться территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые речные системы и природные ландшафты, биологические станции, генетические резерваты и др.

Законодательством разграничиваются полномочия федеральных органов и органов власти субъектов Федерации в этой сфере, а также органов местного самоуправления, предусматриваются формы координации деятельности по конкретным категориям особо охраняемых природных территорий; особенности их использования, разработки природных ресурсов, ограничения прав пользователей; финансовое, имущественное, санитарное и другие виды охраны и обеспечения территорий; виды ответственности за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях.

Государственная охрана памятников истории и культуры(объектов культурного наследия) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления и представляет собой систему правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за их сохранением и использованием. В силу того, что объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа страны, Российская Федерация и ее субъекты равным образом заинтересованы в обеспечении их сохранности, эффективного использования в научных, воспитательных, эстетических, патриотических и иных целях. Деятельность федеральных и региональных органов государственной власти в сфере охраны памятников истории и культуры направлена на обеспечение конституционного права граждан на доступ к культурным ценностям, а также прав народов и иных этнических общностей в России на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Действующее федеральное законодательство регулирует отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, особенности владения, пользования и распоряжения ими как особым видом недвижимого имущества; устанавливает общие принципы государственной охраны памятников истории и культуры; определяет порядок формирования и ведения Единого государственного реестра объектов культурного наследия народов Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См.: ЗаконРСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры",Основы законодательстваРФ о культуре и др.

Федеральный законот 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <1> относит к таковым объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

Объекты культурного наследия в зависимости от их историко-культурной ценности могут быть отнесены к одной из трех категорий: федерального, регионального и местного (муниципального) значения. Исходя из этого органы государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органы местного самоуправления осуществляют в пределах их компетенции меры, направленные на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, осуществление контроля за их сохранением и использованием. Финансирование этой деятельности осуществляется, соответственно, из федерального, региональных и местных бюджетов.

Неотъемлемой частью культурного наследия народов Российской Федерации являются также музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав Музейного фонда РФ. Музейные предметы и музейные коллекции считаются включенными в состав Музейного фонда РФ со дня регистрации соответствующего факта в Государственном каталоге Музейного фонда. Музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав Музейного фонда, могут находиться в государственной, муниципальной, частной или иных формах собственности <1>. Особо ценные объекты культурного наследия народов Российской Федерации заносятся в специальный Государственный свод <2>, состав которого определяется Президентом РФ.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный законот 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2591.

<2> См.: УказПрезидента РФ от 30 ноября 1992 г. N 1487 "Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации" // САПП РФ. 1992. N 23. Ст. 1961.ПостановлениеПравительства РФ от 6 октября 1994 г. N 1143 "Об утверждении Положения о Государственном своде особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 25. Ст. 2710.

Е. К совместному ведению в сфере воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спортаотносятся только общие вопросы, т.е. те, что требуют сочетания единства принципиальных подходов в правовом регулировании и разграничении полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в масштабах Российской Федерации сразнообразиемконкретных решений субъектов Федерации, направленных на реализацию и развитие этих общих начал. Согласованность действий исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в решении приоритетных задач, направленных на совершенствование условий, необходимых для постоянного повышения уровня образования, культуры, духовного и физического развития граждан России, достигается также возложением на Правительство РФ конституционной обязанности обеспечивать проведение единой государственной политики в области культуры, науки и образования (см.п. "в" ч. 1 ст. 114Конституции).

Совместное ведение общими вопросами образования направлено прежде всего на выполнение органами государственной власти своих обязанностей по созданию необходимых условий для реализации конституционного права каждого на образование, включая обеспечение гарантий общедоступного и бесплатного дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также бесплатного высшего образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении или на предприятии - на конкурсной основе (см. комментарий к ст. 43). Полномочия Российской Федерации и ее субъектов в общих вопросах образования разграничиваютсяКонституциейи федеральным законодательством.

Согласно ч. 5 ст. 43Конституции в исключительную компетенцию Российской Федерации входит установление федеральных образовательных стандартов. Российская Федерация определяет также государственную политику в области образования, организационной основой которой является Федеральная целевая программа развития образования, которая разрабатывается и реализуется Правительством РФ при участии субъектов РФ. Федеральная целевая программа содержит стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации. Основные цели и задачи Программы развиваются соответствующими региональными программами, которые учитывают национально-культурные, социально-экономические, экологические, культурные, демографические и другие особенности конкретного региона и направлены на решение вопросов, отнесенных законодательством Российской Федерации в области образования к ведению субъектов РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный законот 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования" // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1639.

Законоб образовании устанавливает общие принципы государственной политики в области образования, на основе которых сформулированы принципы государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования(см. комментарий к ст. 43)<1>. Федеральные законы устанавливают также структуру и организационно-правовые основы системы образования (включая высшее и послевузовское образование) в России; закрепляют круг задач, которые обязаны решать органы государственной власти для обеспечения государственных гарантий прав граждан РФ в области образования; определяют принципы и порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов; включают в себя требования к содержанию образования и к организации учебного процесса; другие установочные нормы. Субъекты Федерации принимают собственные законы и иные правовые акты в сфере образования в соответствии с федеральным законодательством.

--------------------------------

<1> См.: Федеральные законы от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ"О высшем и послевузовском профессиональном образовании", от 24 октября 2007 г.N 232-ФЗ"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления уровней высшего профессионального образования)".

В целях повышения эффективности и результативности использования средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в сфере образования в Российской Федерации реализуется приоритетный национальный проект "Образование", основными мероприятиями которого являются: государственная поддержка субъектов РФ, осуществляющих комплексные проекты модернизации образования; стимулирование общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы; информатизация образования; поощрение лучших преподавателей, поддержка талантливой молодежи и другие конкретные акции, направленные на выявление и поддержание "точек роста", способных дать необходимый импульс для перехода отечественного образования на качественно новый, современный уровень, соответствующий потребностям инновационного развития экономики страны.

Общие вопросы науки регулирует Федеральный законот 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и научно-технической политике" <1>, который дает перечень субъектов научной и (или) научно-технической деятельности, определяет их статус, устанавливает принципы организации и управления научной и (или) научно-технической деятельностью. Так, согласност. 7указанного Закона управление сферой науки в Российской Федерации осуществляется на основе сочетания принципов государственного регулирования и самоуправления в пределах, не нарушающих свободу научного творчества.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.

В целях развития, рационального размещения и эффективного использования научно-технического потенциала, увеличения вклада науки и техники в развитие экономики государства, реализацию важнейших социальных задач, обеспечение прогрессивных структурных преобразований в области материального производства, повышения его эффективности и конкурентоспособности продукции, улучшения экологической обстановки и защиты информационных ресурсов государства, укрепления обороноспособности государства и безопасности личности, общества и государства, а также упрочения взаимосвязи науки и образования Российская Федерация и ее субъекты формируют и реализуют государственную научно-техническую политику. Федеральное законодательство определяет основные принципы государственной научно-технической политики и устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере ее формирования и реализации.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесены: принятие законов и иных нормативных правовых актов, разработка и проведение единой государственной научно-технической политики; выбор приоритетных направлений развития науки и техники в России; формирование и реализация федеральных научных и научно-технических программ и проектов, а также определение федеральных органов исполнительной власти, ответственных за их выполнение; финансирование научной и (или) научно-технической деятельности за счет средств федерального бюджета; установление системы экономических и иных льгот в целях стимулирования научной и (или) научно-технической деятельности и использование ее результатов; содействие развитию инновационной деятельности субъектов Федерации; управление государственными научными организациями федерального значения; охрана прав интеллектуальной собственности; установление государственной системы аттестации научных и научно-технических работников и др. При этом Правительство РФ определяет полномочия федеральных органов исполнительной власти в области формирования и реализации единой государственной научно-технической политики, утверждает федеральные научные и научно-технические программы и проекты по приоритетным направлениям развития науки и техники. Кроме того, в соответствии с действующим законодательством Правительство РФ утверждает УставРоссийской академии наук.

Формирование и практическое осуществление государственной научно-технической политики гражданского назначения обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, на который возложены эти задачи, совместно с Российской академией наук, отраслевыми академиями наук, федеральными органами исполнительной власти. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относятся: право принятия законов и иных нормативных правовых актов об осуществлении деятельности указанных органов в научной и (или) научно-технической сферах; право создания государственных научных организаций субъектов РФ, реорганизация и ликвидация указанных организаций; принятие и реализация научных, научно-технических и инновационных программ и проектов субъектов Федерации.

Российская Федерация и ее субъекты, основываясь на положениях Конституции, совместно решают такие общие вопросы культуры, как: обеспечение и защита конституционных прав граждан РФ на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44Конституции); создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей России; определение принципов и правовых норм отношений субъектов культурной деятельности; определение принципов государственной культурной политики, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы.

Согласно п. "е" ст. 71Конституции к исключительному ведению Российской Федерации относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области культурного развития Российской Федерации. Реализуя это полномочие, Российская Федерация принимает федеральные законы, устанавливающие совокупность принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, определяющие цели и задачи деятельности государства в области культуры, а также полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по указанному предмету совместного ведения.

Основы законодательстваРФ о культуре регулируют культурную деятельность в таких областях, как: выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры; художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, художественные народные промыслы и ремесла, музейное дело и коллекционирование, книгоиздание, библиотечное и архивное дело; телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства; эстетическое воспитание, художественное образование; научные исследования культуры; международные культурные обмены; и иная деятельность, направленная на сохранение, распространение и освоение культурных ценностей. Российская Федерация осуществляет также государственный контроль в сфере культуры и координирует международные культурные связи, реализуя наиболее важные из них.

Общие нормативные установления конкретизируются как в специальных федеральных законах, регулирующих общественные отношения в отдельных областях культуры (например, охрана памятников истории и культуры, развитие народных художественных промыслов, музейного и библиотечного дела, кинематографии и др.), так и в законодательстве субъектов РФ, принятом в пределах их компетенции.

В России поощряется деятельность, способствующая развитию физической культуры и спорта (см. ч. 2 ст. 41Конституции). Общество и государство рассматривают физическую культуру и спорт как одно из средств укрепления здоровья, поддержания высокой работоспособности человека, воспитания патриотизма граждан, подготовки их к защите Родины, развития и укрепления дружбы между народами. Гарантии прав граждан на равный доступ к занятиям физическими упражнениями и спортом, а также принципы государственной политики в области физической культуры и спорта - как составной части культуры и области социальной деятельности, направленной на физическое развитие человека, - устанавливаются федеральным законодательством и конкретизируются в нормативных правовых актах субъектов РФ.

Федеральный законот 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" <1> предусматривает широкий комплекс организационных, финансовых, экономических средств и других мер государственной поддержки развития физической культуры и спорта; вЗаконеопределена компетенция органов государственной власти России и ее субъектов в сфере управления и контроля за исполнением законодательства в области физической культуры и спорта; закреплен статус и полномочия Олимпийского комитета России.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242.

В настоящее время развивается правовое регулирование вопросов сотрудничества органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в связи с подготовкой к проведению Олимпийских игр 2014 г. в Сочи. Так, в частности, Федеральным закономбыли установлены принципы организации, цели создания и деятельности, порядок управления деятельностью, порядок реорганизации и ликвидации Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный законот 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" // СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5415.

Ж. Конституционная обязанность совместного участия России и ее субъектов в координации вопросов здравоохранения; защите семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защите населения, включая социальное обеспечение, вытекает из характеристики Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (см. комментарий к ст. 7). Отнесение вп. "ж" ч. 1 комментируемой статьик совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов координации вопросов здравоохранения призвано определить и очертить функции государства в сфере обеспечения гарантий реализации установленного Конституцией права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, в том числе на бесплатную медицинскую помощь, оказываемую в государственных учреждениях здравоохранения за счет средств соответствующего бюджета (см.ч. 2 ст. 7ич. 1 ст. 41).

Координация вопросов здравоохранения включает: формирование общей концепции и стратегии развития здравоохранения, медицинской, фармацевтической и других видов деятельности, связанных с гарантированием права на охрану здоровья и медицинскую помощь, обеспечением безопасности населения, установлением нормативов и запретов, санитарных и иных норм, направленных на обеспечение санитарно-эпидемического благополучия, организацию и проведение профилактики, диагностирование и лечение заболеваний. Координационная деятельность связана и с финансированием федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, принятием мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения и поощрением деятельности, направленной на эти цели. Вместе с тем Федерация обеспечивает единую в масштабе всей страны фармакопею, устанавливает обязательные медицинские стандарты и санитарные правила, регулирует вопросы санитарно-эпидемиологической службы, осуществляет подготовку медицинских работников, их аттестацию, а также выполняет международные договоры, осуществляет сотрудничество в этих сферах с иностранными государствами и международными организациями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Конституции РФ / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002.

Компетенция Российской Федерации и ее субъектов в этой области разграничена Основами законодательстваРФ об охране здоровья граждан, Федеральными законами от 30 марта 1999 г.N 52-ФЗ"О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", от 17 сентября 1998 г.N 157-ФЗ"Об иммунопрофилактике инфекционных болезней", от 30 марта 1995 г.N 38-ФЗ"О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)", от 5 июля 1996 г.N 86-ФЗ"О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности", от 12 апреля 2010 г.N 61-ФЗ"Об обращении лекарственных средств" <1> и др.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650; 1998. N 38. Ст. 4736; 1995. N 14. Ст. 1212; 1996. N 28. Ст. 3348; 2010. N 16. Ст. 1815.

К полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан отнесены: принятие и изменение федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, надзор и контроль за их соблюдением и исполнением; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья граждан; установление и проведение единой государственной политики в области охраны здоровья граждан, разработка и реализация федеральных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, санитарно-гигиеническому образованию населения и по другим вопросам в области охраны здоровья граждан; организация оказания специализированной медицинской помощи гражданам РФ в федеральных специализированных медицинских учреждениях и др. (ст. 5Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан).

К полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в области охраны здоровья граждан отнесены: принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области охраны здоровья граждан, надзор и контроль за их соблюдением и исполнением; защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья граждан; разработка, утверждение и реализация региональных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, лекарственному обеспечению, санитарногигиеническому образованию населения и по другим вопросам в области охраны здоровья граждан; разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, включающей в себя программу обязательного медицинского страхования; самостоятельное формирование органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих установленные настоящей статьейполномочия в сфере здравоохранения, установление порядка их организации и деятельности; развитие организаций здравоохранения субъекта РФ; материально-техническое обеспечение таких организаций; формирование расходов бюджета субъектах РФ на здравоохранение; установление медико-экономических стандартов в соответствии с федеральными стандартами медицинской помощи и др.

Органы государственной власти России совместно с органами государственной власти субъектов Федерации участвуют в реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" <1>. Его основными целями являются: укрепление здоровья населения России, снижение уровня заболеваемости, инвалидности, смертности; повышение доступности и качества медицинской помощи; укрепление первичного звена здравоохранения, создание условий для оказания эффективной медицинской помощи на догоспитальном этапе; развитие профилактической направленности здравоохранения; удовлетворение потребности населения в высокотехнологичных видах медицинской помощи.

--------------------------------

<1> Направления, основные мероприятия и параметры приоритетного национального проекта "Здоровье" утверждены 21 декабря 2005 г. Президиумом Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.

Функции государства по защите семьи, материнства, отцовства и детства не ограничиваются регулированием брачно-семейных отношений, а нуждаются в более широком по масштабам и содержанию внимании со стороны органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Связано это прежде всего с гарантированием защиты материнства, детства, семьи, с возложением как на родителей равных прав и обязанностей заботиться о детях, об их воспитании, так и на трудоспособных детей заботы о нетрудоспособных родителях (см. комментарий к ст. 38).

В целях обеспечения гарантированной государством защиты семьи, материнства, отцовства и детства Российская Федерация совместно с субъектами устанавливает общие начала их защиты, определяет категории лиц, нуждающихся в ней, предусматривает различные льготы для многодетных семей, одиноких матерей и отцов, детей с физическими недостатками, инвалидов, а также семей, потерявших кормильца, организует и обеспечивает помощь в воспитании детей самими гражданами или через сеть специальных детских учреждений (детские дома, школы-интернаты и т.п.).

Среди законодательных актов центральное место занимает СК. К ведению Российской Федерации относятся принятие и финансирование федеральных программ по вопросам материнства и детства, регламентация вопросов по оказанию помощи многодетным семьям, установление пособий на содержание детей и порядка выдачи этих пособий. Субъекты РФ осуществляют свое нормативное регулирование в этой сфере, учитывающее особенности регионов, принимают дополнительные меры по оказанию помощи многодетным семьям. В их непосредственном ведении находятся учреждения, обеспечивающие защиту семьи, материнства, отцовства и детства. Кроме того, органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют государственную регистрацию актов гражданского состояния, для чего в соответствии с действующим федеральным законодательством самостоятельно образуют соответствующие органы загса <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный законот 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" // СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5340.

Государственная политика в сфере защиты прав и интересов детей определена Федеральным закономот 24 июня 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" <1>. Она является приоритетной областью деятельности государства, включает осуществление прав детей, недопущение их дискриминации, содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества. К основным принципам деятельности в этой сфере федеральным законодательством отнесены: установление государственных минимальных стандартов основных показателей качества жизни детей; формирование федеральных целевых программ защиты прав ребенка и поддержки детства; установление льгот в целях экономического стимулирования участников мероприятий по реализации государственной политики в интересах детей; установление порядка судебной защиты прав и законных интересов ребенка.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.

Нормы о защите семьи, материнства, отцовства и детства включены в СК, а также в Федеральные законы от 17 июля 1999 г.N 178-ФЗ"О государственной социальной помощи", от 24 июня 1999 г.N 120-ФЗ"Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", от 16 апреля 2001 г.N 44-ФЗ"О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" <1> и др. Федеральным законодательством установлена, в частности, единая система государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства. ВТКопределены размер, условия получения, период выплаты пособий: по беременности и родам, по уходу за ребенком. ВКодексепредусмотрены отпуска по беременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также отпуска работникам, усыновившим детей.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3699; N 26. Ст. 3177; 2001. N 17. Ст. 1643.

Одним из важнейших приоритетов государственной политики в России является преодоление демографического кризиса. С 1 января 2007 г. вступил в силу Федеральный законот 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" <1>, в соответствии с которым при появлении второго или последующего ребенка у семьи возникает право на получение материнского (семейного) капитала. В 2011 г. он составляет 365 тыс. руб. Введение этой беспрецедентной меры государственной поддержки направлено на стимулирование рождаемости в стране, укрепление престижа института семьи. Российская Федерация и ее субъекты совместно обеспечивают также государственную поддержку женских, молодежных, детских и других общественных объединений, деятельность которых направлена на социальное становление, развитие и самореализацию детей и молодежи в общественной жизни, на охрану и защиту их прав <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. I. Ст. 19.

<2> См., например: Федеральный законот 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" // СЗ РФ. 1995. N 27. Ст. 2503.

Важнейшей задачей России как социального государства является социальная защита граждан, включая и их социальное обеспечение. Под социальной защитой понимается система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер государственной поддержки различных категорий граждан (инвалидов, пожилых, пострадавших от аварий, катастроф и т.п.). Эта система включает как пенсионное обеспечение, так и пособия, иные гарантии социальной защиты (создание социальных служб, установление стандартов социального обслуживания, видов помощи, управление социальным обслуживанием и др.).

К ведению Российской Федерации в указанной сфере отнесено законодательство, направленное на обеспечение социальной защиты граждан. Одним из основополагающих федеральных законов в этой сфере является ЗаконРФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" <1>. Этот Закон определил правовые, организационные и экономические основы государственной политики содействия занятости населения. Речь идет, в частности, о гарантиях государства по реализации конституционных прав граждан на труд и социальную защиту от безработицы. Федеральныйзаконотнес к полномочиям федеральных органов государственной власти в области содействия занятости населения разработку и реализацию государственной политики, принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере занятости населения; разработку и реализацию федеральных программ в сфере занятости населения, включая программы содействия переезду граждан и членов их семей в связи с направлением в другую местность для трудоустройства или обучения; установление норм социальной поддержки безработных граждан и др.

--------------------------------

<1> Ведомости РФ. 1991. N 18. Ст. 566.

Органы государственной власти субъектов РФ в соответствии со своей компетенцией решают в полном объеме вопросы, связанные с разработкой и осуществлением государственной политики занятости населения с учетом национальных, культурных традиций, а также исторически сложившихся видов занятости. Разграничение компетенции федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации в конкретных областях социальной защиты осуществляется федеральными законами путем установления перечней полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

Система социального обеспечения как составная часть системы социальной защиты охватывает прежде всего правовое регулирование пенсионного обеспечения, установление основ обязательного социального страхования и различных материальных льгот (по оплате жилья, медицинскому, лекарственному и санаторно-курортному, транспортному обеспечению и обслуживанию различных категорий граждан - участников Великой Отечественной войны, лиц, награжденных некоторыми орденами и медалями, участников ликвидации чернобыльской и других техногенных катастроф и др.).

В сфере социальной защиты населения наряду с Закономо трудовых пенсиях действуют Федеральные законы от 15 декабря 2001 г.N 166-ФЗ"О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", от 15 декабря 2001 г.N 167-ФЗ"Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", от 1 апреля 1996 г.N 27-ФЗ"Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования", от 7 мая 1998 г.N 75-ФЗ"О негосударственных пенсионных фондах", от 10 декабря 1995 г.N 195-ФЗ"Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", от 16 июля 1999 г.N 165-ФЗ"Об основах обязательного социального страхования", от 17 июля 1999 г.N 178-ФЗ"О государственной социальной помощи", от 24 ноября 1995 г.N 181-ФЗ"О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" <1> и др. В этих Законах имеются положения, определяющие компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в соответствующей сфере.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4831; Ст. 4832; 1996. N 14. Ст. 1401; 1998. N 19. Ст. 2071; 1995. N 50. Ст. 4872; 1999. N 29. Ст. 3686; Ст. 3699.

Многие субъекты РФ устанавливают за счет своих средств дополнительные меры социальной защиты (надбавки к пенсиям и пособиям, бесплатный проезд на местном транспорте, иные льготы), направленные на улучшение социального обеспечения граждан. В ведении субъектов Федерации находится также подавляющее большинство государственных учреждений социального обеспечения (дома инвалидов, ветеранов и престарелых, детские дома и др.).

З. Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствийтребуют, как правило, совместных усилий Российской Федерации и ее субъектов, на территории которых произошли эти события, четкой координации и взаимодействия федеральных, региональных и местных властей. В соответствии сч. 2 ст. 56Конституции при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом, на всей территории РФ и в ее отдельных местностях может вводиться чрезвычайное положение(см. комментарий к ст. 56).

Согласно Законуо ЧП к обстоятельствам, являющимся основанием для введения чрезвычайного положения, относятся в том числе чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ. Чрезвычайное положение вводится указом Президента РФ(см. комментарий к ст. 88), который в соответствии сп. "в" ч. 1 ст. 102Конституции утверждается СФ ФС РФ.

На уровне Рроссийской Федерации регламентируются также меры защиты населения и территорий от различных чрезвычайных ситуаций <1>, вводятся меры профилактического характера <2>, обеспечиваются режимы карантина, борьбы с эпидемиями, эпизоотиями, а также санитарно-эпидемиологический <3>, ветеринарный и фитонадзор, контроль за качеством продуктов питания, импортируемых в страну, и т.д. Кроме того, к полномочиям Российской Федерации относится определение статуса специализированных органов по осуществлению мер в этой сфере (например, МЧС России, органов Санэпиднадзора, служб спасения и др.), основных принципов их деятельности, задач, порядка создания, комплектования, аттестации, осуществления работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций, прав руководителей этих работ, а также правил возмещения расходов по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и финансирования, создания и деятельности аварийно-спасательных служб, другие вопросы организационно-технического, управленческого и правового характера <4>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральные законы "О защите населения и территорийот чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера","О пожарной безопасности","О радиационной безопасности населения".

<2> См.: Федеральные законы "О предупреждении распространенияв Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)","Об иммунопрофилактике инфекционных болезней".

<3> См.: Федеральный закон"О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

<4> См.: Федеральный законот 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3503.

В сфере профилактики и ликвидации последствий разного рода чрезвычайных ситуаций широко применяется практика заключения соглашений между МЧС России и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу части своих полномочий в решении вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, организации и проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы, организации осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, осуществления поиска и спасания людей на водных объектах. Указанные соглашения способствуют повышению согласованности и эффективности деятельности федеральных и региональных органов, призванных оказывать населению помощь в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, обеспечивают равные стандарты безопасности граждан на всей территории России.

И. Установление общих принципов налогообложения и сборовв Российской Федерации находится в совместном ведении с ее субъектами и, как и в ряде других случаев, очерчивает, по существу, полномочия Российской Федерации в этой сфере. Согласноч. 3 ст. 75Конституции общие принципы налогообложения и сборов в России устанавливаются федеральным законом. Законодательство о налогах и сборах Российской Федерации и ее субъектов состоит изНКи принятых в соответствии с ним федеральных и региональных законов.

Налоговый кодексРФ устанавливает: систему налогов и сборов, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, в том числе виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации; основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов; принципы установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных налогов субъектов РФ и местных налогов; права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах; формы и методы налогового контроля; ответственность за совершение налоговых правонарушений; порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц.

Среди общих принципов налогообложения и сборов, установленных НК, можно выделить следующие:

- каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и сборы (см. комментарий к ст. 57). Законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога;

- налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев. Не допускается установление дифференцированных ставок налогов и сборов, налоговых льгот в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала;

- налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. Недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав;

- не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории РФ товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций;

- ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НКпризнаками налогов или сборов, не предусмотренные Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено НК;

- при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить;

- все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов).

В Российской Федерации устанавливаются федеральные, региональные и местные налоги и сборы. Согласно Конституции федеральные налоги и сборы являются предметом исключительного ведения Российской Федерации (п. "з" ст. 71), а система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, устанавливается федеральным законом(ч. 3 ст. 75). Закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов установленНК.

Согласно ст. 13НК к федеральным налогам и сборам относятся: НДС, акцизы, налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, государственная пошлина. К региональным налогам относятся: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог, а в качестве местных налогов НК устанавливает земельный налог и налог на имущество физических лиц (соответственно ст.ст. ст. 14и15НК).

Налоговым кодексом РФ устанавливаются также специальные налоговые режимы, которые могут предусматривать как федеральные налоги, не перечисленные в НК, так и освобождение от обязанности по уплате отдельных федеральных, региональных и местных налогов и сборов, перечень которых содержится в ст. 13-15НК. К специальным налоговым режимам относятся: система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог); упрощенная система налогообложения; система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции.

Поскольку важнейшим общим принципом налогообложения является закрепленное ч. 3 ст. 75Конституции правило, согласно которому система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в России устанавливаются федеральным законом, субъекты РФ не вправе определять налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией и федеральным законом. Данное правило следует также изч. 3 ст. 55Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, а налог всегда является определенным ограничением. Развивая положенияКонституции, НК(ст. 12)и БК(ч. 1 ст. 64)прямо запрещают субъектам РФ и органам местного самоуправления вносить элементы новизны в налоговую систему России. Следовательно, в части установления региональных и местных налогов и сборов, правотворчество органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления носит ограниченный характер и распространяется только на сферу введения налогов, прямо отнесенныхНКк региональным или местным.

С развитием правового сознания и налоговой культуры граждан общественность начинает играть все более заметную роль в вопросах совершенствования системы налогообложения в Российской Федерации, защиты прав добросовестных налогоплательщиков, включая право получать достоверную информацию о том, каким образом органы государства и местного самоуправления используют собранные налоги. Так, например, созданный в 2003 г. Российский союз налогоплательщиков наряду с участием в совершенствовании налоговой политики государства активно содействует развитию структур общественного контроля за законностью и эффективностью расходования средств государственного бюджета как общественного достояния.

К. Смысл комментируемого пунктасостоит в том, что в отличие от упомянутых вст. 71уголовного, уголовно-процессуального и ряда других отраслей законодательстваадминистративное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей средыне входят в сферу исключительного ведения Российской Федерации. Указанное законодательство складывается из основополагающих актов Российской Федерации (основы законодательства, кодексы, федеральные законы) и законодательных актов субъектов РФ, которые должны соответствоватьКонституциии федеральным законам.

Следует заметить, что под административным и административно-процессуальным законодательством, упомянутым в п. "к" ч. 1 комментируемой статьи, на практике понимается законодательство об административных правонарушениях и о порядке производства по этим делам. В настоящее время приняты и действуютКоАП,ТК,СК,ЖК,ЗКвместе с важнейшими федеральными законами, связанными с регулированием правоотношений в сфере землеустройства, государственного учета земель и оборота земель сельскохозяйственного назначения,ВК,ЛК, а также ряд федеральных законов о недрах и об охране окружающей среды.

Л. Комментируемый пунктотноситкадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуру и нотариатк совместной компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Согласно Конституции установление системы федеральных органов исполнительной (включая правоохранительные органы) и судебной власти, определение порядка их формирования, организации и деятельности, а также судоустройство и прокуратура являются предметами исключительного ведения Российской Федерации (см.п. п. "г"и"о" ст. 71Конституции). Кроме того, в соответствии с Конституцией (ст. ст. 83и102) и Законом о судебной системе РФ(ст. 13)в исключительном ведении Российской Федерации находятся также кадровые вопросы, касающиеся судебных органов федерального уровня.

В отношении кадров судов субъектов РФ (судей, председателей и заместителей конституционных (уставных) судов субъектов РФ и мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации) их назначение (избрание) на должность осуществляется в порядке, установленном законами субъектов РФ. При этом должны учитываться конституционные и другие законодательные требования о единстве статуса судей, в том числе к кандидатам на должности судей.

Субъекты РФ в случаях, определенных федеральными законами, вправе определять особенности порядка назначения (избрания) отдельных категорий судей, устанавливать дополнительные требования к кандидатам. Например, согласно ст. 6Закона о мировых судьях мировые судьи могут либо назначаться (избираться) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, либо избираться на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Кроме того, федеральным законодательством разграничиваются полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в части, касающейся финансирования и материально-технического обеспечения судебных кадров. Так, упомянутый выше Закон относит обеспечение заработной платы мировых судей и социальных выплат, предусмотренных для судей федеральными законами, к расходным обязательствам Российской Федерации, а материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей - к обязанностям органов исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации (см.ч. ч. 1и3 ст. 10).

Несмотря на то что правоохранительные органы в России являются в значительной степени централизованными структурами, субъекты РФ имеют широкие полномочия в совместном с Российской Федерацией решении кадровых вопросов. Так, согласно ч. 1 ст. 129Конституции прокуратура РФ представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Однако при этом Конституцией предусмотрена такая форма участия субъектов Федерации в формировании кадров прокуратуры, как согласование кандидатур прокуроров субъектов Федерации, назначаемых Генеральным прокурором (см.ч. 3 ст. 129Конституции). Согласноч. 1 ст. 13Закона о прокуратуре субъекты РФ самостоятельно определяют органы государственной власти, с которыми Генеральный прокурор согласовывает кандидатуры на должность прокуроров субъектов РФ.

Российская Федерация и ее субъекты совместно осуществляют единую кадровую политику в части подбора руководителей и иных работников правоохранительных органов (внутренних дел, налоговых и т.д.), определении их статуса, условий прохождения службы, установлении им различных гарантий, льгот и т.д. По общему правилу, если федеральным законом не определяются требования к работникам правоохранительных органов и это не отнесено к ведению Российской Федерации, субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование.

Правовая позиция КС РФ по вопросу о кадровом обеспечении территориальных органов исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти России, была сформулирована в его Постановленииот 10 декабря 1997 г. N 19-П <1>. Суд пришел к выводу, что приоритетное значение в данном вопросе совместного ведения имеет решение федерального органа исполнительной власти. Применительно, например, к руководителям органов внутренних дел субъекта Федерации это означает, что они назначаются министром внутренних дел по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми ими самими.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5877.

Федеральным законодательством к полномочиям Правительства РФ отнесено осуществление мер по обеспечению деятельности органов судебной власти, по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов. Эффективность реализации вопросов данного предмета совместного ведения обеспечивается взаимодействием федеральных правоохранительных органов с органами государственной власти субъектов Федерации.

Содержание отношений в области адвокатуры и нотариата обусловлено необходимостью обеспечения конституционного права каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, а также задачей нотариального обслуживания граждан (см. также комментарий к ст. 48).Вопросы юридической помощи регулируются Федеральнымзакономот 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" <1>. Согласноп. 1 ст. 4этого Закона законодательство об адвокатской деятельности и адвокатуре основывается наКонституциии состоит из указанного Закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с федеральными законами нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, регулирующих указанную деятельность, а также из принимаемых в пределах полномочий, установленных данным документом, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2102.

Вопросы организации и деятельности нотариата регулируются Основами законодательстваРФ о нотариате, согласно которым совершение нотариальных действий осуществляется нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах или занимающимися частной практикой.

М. Комментируемый пунктзакрепляет в качестве предмета совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФзащиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.Под указанными общностями понимаются коренные малочисленные народы, права которых согласноКонституциигарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации(см. комментарий к ст. 69). Под "коренными" понимаются не любые этносы, исконные для той или иной территории, а только те из них, которые нуждаются в особой заботе и покровительстве государства. Речь идет об этнических меньшинствах, чьи язык и традиции оказались под угрозой исчезновения.

Согласно ч. 1 ст. 1Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" в Российской Федерации под коренными малочисленными народами понимаются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов Федерации, на территориях которых проживают эти народы.

В соответствии с Рамочной конвенциейо защите национальных меньшинств ETS N 157 1995 г. <1> плюралистическое и подлинно демократическое общество должно не только уважать этническую, культурную, языковую и религиозную самобытность любого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, но также создавать и соответствующие условия, позволяющие выражать, сохранять и развивать эту самобытность. Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. <2> призывает договаривающиеся стороны обеспечить уважение, сохранение и поддержание знаний, нововведений и практики коренных и местных общин, отражающих традиционный образ жизни(ст. 8).КонвенцияN 169 МОТ "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" 1989 г. <2> отмечает необходимость особого внимания государств с целью поддержки этих народов, поскольку существует опасность ассимиляции самобытных этносов, исчезновения уникальных языков и религий, которые вносят вклад в культурное разнообразие, социальную и экологическую гармонию человечества и в международное сотрудничество и взаимопонимание.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 11. Ст. 1256.

<2> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2254.

<3> См.: Международная организация труда. Конвенции и рекомендации. 1957 - 1990. Женева, 1991. Т. 2.

Международные акты требуют от правительств: признавать и охранять социальные, культурные, религиозные и духовные ценности, практику коренных народов и должным образом учитывать характер проблем, с которыми они сталкиваются; уважать неприкосновенность ценностей, практики и институтов указанных народов; проводить политику, направленную на смягчение трудностей, переживаемых указанными народами в связи с новыми условиями жизни и труда, с участием соответствующих народов и в сотрудничестве с ними. Исходя из этого одной из важнейших задач государства является защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни, которые отражают социальную и культурную самобытность малочисленных этнических общностей, обусловленную географическими, культурными, религиозными и иными факторами.

Под исконной средой обитания малочисленных народов федеральное законодательство понимает исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни. Традиционный образ жизни малочисленных народов определяется как исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований (см. ст. 1Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"). Названные среда обитания и образ жизни объявляются охраняемыми государством ценностями. Такой подход обусловлен своеобразием данных этнических общностей: малочисленностью и, следовательно, большей уязвимостью при сохранении традиционного уклада жизни; особой связью с землей (средой обитания), которая для них, живущих рыболовством, охотой, оленеводством, собирательством, образует материальную и духовную основу жизнедеятельности. При этом, решая проблему защиты исконной среды обитания и образа жизни, государство не только способствует выживанию этнических общностей, но и создает предпосылки для использования накопленных ими знаний и навыков рационального взаимодействия человека с природой и его выживания в экстремальных условиях, в каких обычно пребывают, например, малочисленные народы Севера.

Разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей осуществляется на основе Конституциии федеральных законов, а также конкретизируется в нормативных правовых актах субъектов Федерации, на территории которых проживают малочисленные этнические общности.

Кроме уже упоминавшегося Федерального закона"О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" в Российской Федерации приняты и действуют Федеральные законы"О национально-культурной автономии", "Об общих принципах организацииобщин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", "О территориях традиционного природопользованиякоренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" и др. Наряду с общими принципами защиты прав на сохранение самобытной культуры, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей федеральные законы предусматривают и специальные меры, включая, например: выделение земель традиционного природопользования малочисленных народов; предоставление малочисленным этническим общностям права на приоритетное пользование животным миром; выделение материальных и финансовых средств на защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов, стимулирование их традиционной хозяйственной деятельности посредством дотаций и льгот по налогообложению; ограничение нетрадиционной для малочисленных народов хозяйственной деятельности в местах их традиционного проживания и хозяйствования; совершенствование законодательства под углом зрения исключения экоцида исконной среды обитания малочисленных народов.

Н. Комментируемый пунктв части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий в области правового регулирования организации государственной власти, использует наиболее широкое текстуальное определение одного из предметов ведения, которым выступаетустановление общих принципов организации системы органов государственной власти. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на федеральном и региональном уровнях. Из этого, однако, не следует, что к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектовКонституцияотносит установление общих принципов организации как федеральных, так и региональных органов государственной власти.

Нормативное содержание п. "н"должно определяться в системном единстве с иными положениями Конституции, касающимися разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе во взаимосвязи с нормамип. "г" ст. 71ич. 1 ст. 77Конституции. Из их системного анализа вытекает, чтоп. "н" ч. 1 ст. 72относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов исключительно организацию системы органов государственной власти субъектов РФ. Само по себе это, конечно, не исключает наделение федеральным законом субъектов РФ полномочиями по участию в формировании тех или иных федеральных органов государственной власти, в том числе их территориальных подразделений, однако возможность принятия окончательного решения в отношении такого рода структур должна принадлежать именно Российской Федерации.

Понятие "система органов государственной власти" в конституционно-правовой системе должно трактоваться с учетом его характеристик, которые были выявлены в практике КС РФ. В Постановленииот 27 января 1999 г. N 2-П <1> Суд пришел к выводу, что под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. "г" ст. 71Конституции), следует понимать "единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов". Следовательно, в силу конституционного принципа единства системы государственной власти в России система органов государственной власти субъекта РФ представляет собой взаимосвязь исполнительных, законодательных (представительных) и судебных органов государственной власти субъекта, в рамках которой обеспечивается их согласованное функционирование для решения возложенных на них конституционных задач.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.

Систему органов государственной власти субъекта РФ надо отличать от структуры органов государственной власти субъекта, которая характеризует перечень государственных органов, образованных и функционирующих в субъекте РФ. Пункт "н" ч. 1 ст. 72включает в состав предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов именно систему органов государственной власти субъектов, а не их структуру; поэтому федеральная государственная власть не вправе учреждать органы региональной государственной власти в конкретном субъекте РФ. При этомКонституцияисходит из того, что совместная компетенция Российской Федерации и ее субъектов включает в себя не все вопросы, касающихся организации системы органов государственной власти субъектов, а установление толькообщих принциповтакой организации. Это означает, что федеральный законодатель не вправе исчерпывающим образом урегулировать все аспекты региональной государственной власти: объективная потребность в разумной унификации государственной власти в России не должна вступать в противоречие с необходимостью учета особенностей (природно-климатических, социально-экономических, национально-культурных и т.п.) конкретных субъектов РФ, влияющих на организацию региональной государственной власти.

Что же касается конкретного содержания этих общих принципов, то оно определяется в первую очередь требованиями самой Конституции, предъявляемыми к построению системы государственной власти. Как следует из Конституции (п. "н" ч. 1 ст. 72,ч. 1 ст. 77) и правовых позиций КС РФ, субъекты РФ, самостоятельно устанавливая путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти, должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, из других положений Конституции, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти (см., например,абз. 1 п. 2 мотивировочной частиПостановления от 13 мая 2004 г. N 10-П <1>;абз. 3 п. 3 мотивировочной частиПостановления от 21 декабря 2005 г. N 13-П <2>). Следовательно, общие принципы организации региональной государственной власти должны представлять собой прежде всего конкретизацию основ конституционного строя. К ним относятся, в частности, принципы: демократии, федерализма(ч. 1 ст. 1); государственной целостности, единства системы государственной власти(ч. 3 ст. 5), разделения властей(ст. 10); осуществления государственной власти в субъектах РФ образуемыми ими органами государственной власти(ч. 2 ст. 11); многопартийности(ч. 3 ст. 13); светского государства(ч. 1 ст. 14)и др. В качестве своего рода ориентирующих положений здесь могут иметь значение и конституционные нормы, определяющие взаимоотношения между федеральными органами государственной власти.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2094.

<2> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 336.

С учетом правовых позиций КС РФ, выраженных в его Постановлениях от 7 июня 2000 г. N 10-П, от 22 января 2002 г. N 2-П, от 21 декабря 2005 г.N 13-Пи от 15 декабря 2006 г.N 10-П<1>, изложенное позволяет исходить из того, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ предполагает определение видов органов региональной государственной власти, порядка их формирования, деятельности, взаимоотношений между собой, оснований и порядка прекращения полномочий, финансово-экономических основ их функционирования, а также их ответственности.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728; 2002. N 6. Ст. 627; 2006. N 3. Ст. 336; 2007. N 2. Ст. 400.

В действующем федеральном правовом регулировании общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ определены в Законеоб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Отнесение установления общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ именно к совместному ведению Федерации и ее субъектов означает, что в пределах этого предмета ведения субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование, которое, однако, должно соответствовать федеральному законодательству. При этом субъекты РФ могут осуществлять конкретизацию норм федерального права, детализировать их в целях наиболее оптимальной адаптации к условиям конкретного региона. Одновременно отсутствие правового регулирования того или иного аспекта общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ на уровне федерального законодательства не может служить препятствием для осуществления субъектом РФ самостоятельной правовой регламентации соответствующих общественных отношений в порядке так называемого опережающего законодательного регулирования, с тем, однако, условием, что принятый в опережающем порядке акт субъекта РФ после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. Это подтверждено и решениями КС РФ (см., например,абз. 3 п. 4 мотивировочной частиПостановления от 4 апреля 1996 г. N 9-П <1>;абз. 2 п. 3 мотивировочной частиПостановления от 24 декабря 1996 г. N 21-П <2>;абз. 2 п. 3 мотивировочной частиПостановления от 24 января 1997 г. N 1-П <3>;абз. 3 п. 2 мотивировочной частиПостановления от 21 марта 1997 г. N 5-П <4>;абз. 3 п. 2.5 мотивировочной частиПостановления от 9 июля 2002 г. N 12-П <5>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.

<2> СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 348.

<3> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

<4> СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1602.

<5> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2909.

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов комментируемая норма относит также правовое регулирование в сфере местного самоуправления. При этом использованная конституционным законодателем лингвистическая формула определения объекта предмета ведения в части воздействия на муниципальные отношения допускает различные варианты истолкования, предполагающие отнесение к совместному ведению одного из следующих вопросов, связанных с установлением: 1) местного самоуправления; 2) общих принципов местного самоуправления; 3) общих принципов организации местного самоуправления; 4) общих принципов организации системы местного самоуправления; 5) общих принципов организации системы органов местного самоуправления. В зависимости от избранного вида интерпретации будет существенно разниться и круг вопросов, подлежащих решению органами государственной власти.

Практика, однако, сформулировала устойчивый подход к пониманию рассматриваемой нормы Основного Закона, что выразилось уже в самом наименовании основополагающего федерального законодательного акта, посвященного местному самоуправлению, который как в первоначальном виде <1>, так и в действующей редакции <2> регулирует общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Это в полной мере соответствует правовым позициям КС РФ, касающимся нормативного содержанияп. "н" ч. 1 ст. 72Конституции (см., например,абз. 1 п. 2 мотивировочной частиПостановления от 30 мая 1996 г. N 13-П <3>;абз. 6 п. 5 мотивировочной частиПостановления от 24 января 1997 г. N 1-П;абз. 1 п. 3 мотивировочной частиПостановления от 16 октября 1997 г. N 14-П <4>;абз. 2и3 мотивировочной частиОпределения от 19 февраля 2009 г. N 136-О-О <5>).

--------------------------------

<1> См.: Федеральный законот 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506). Документ утратил силу.

<2> См.: Законо местном самоуправлении.

<3> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2811.

<4> СЗ РФ. 1997. N 42. Ст. 4902.

<5> Архив КС РФ. 2009.

Установление "общих принципов организации местного самоуправления" предполагает прежде всего законодательную конкретизацию: во-первых, конституционных предписаний общего характера, определяющих принципы конституционного строя, основы правового регулирования публичной власти, публичной собственности, правового положения личности и коллективов в той их части, в какой они являются значимыми, предопределяют отношения публично-территориальной самоорганизации населения (в частности, ст. ст. 1-5,7,8,13-15Конституции); во-вторых, конституционных основ местного самоуправления как самостоятельного конституционного института (ст. ст. 12,130-133; Конституции). Законодатель, таким образом, обладает широкими регулятивными возможностями в муниципальной сфере и вправе определять, в частности, правовые, территориальные, организационные, экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении свидетельствует, что уровень правового воздействия государства на местное самоуправление динамичен. В отличие от прежнего правового регулирования Законо местном самоуправлении по многим муниципальным вопросам содержит весьма детальные, императивные и, по существу, безальтернативные решения (например, в отношении структуры органов местного самоуправления, форм территориальной организации местного самоуправления и др.). Такой подход, однако, вряд ли может рассматриваться как несовместимый сКонституцией.

По своему смыслу и духу Конституцияориентирует федерального законодателя на формирование эффективной, самостоятельной и ответственной муниципальной власти, способной качественно решать вопросы местного значения и реализовывать отдельные государственные полномочия в пределах территории муниципального образования. В таких условиях федеральный законодатель не лишен известной свободы усмотрения при установлении меры своего регулятивного вторжения в муниципальные отношения на каждом конкретном этапе развития российской государственности, в зависимости от социально-экономических условий, развития федеративных отношений, и в частности, характера взаимоотношений субъектов РФ с местным самоуправлением, уровня политической активности и политической самоорганизации граждан, исходя из реальной практики местного самоуправления.

В этом плане исторически изменяющийся объем федерального законодательного присутствия в муниципально-правовой сфере свидетельствует о гибкости конституционного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам местного самоуправления. Однако при реализации своих дискреционных полномочий в рамках п. "н" ч. 1 ст. 72Конституции федеральный законодатель во всяком случае должен действовать в соответствии с конституционными принципами, включая гарантии самостоятельности местного самоуправления, и не вправе ставить под сомнение само существо института предметов совместного ведения, что предполагает компетенционное взаимодействие территориальных уровней государственной власти.

С этой точки зрения есть основания для критической оценки модели разграничения полномочий в области правового регулирования вопросов местного самоуправления между Российской Федерацией и ее субъектами, использованной в Законе о местном самоуправлении. Полномочия Российской Федерации и ее субъектов определяются в нем через указание на родовые признаки (ч. 1 ст. 5,ч. 1 ст. 6), т.е. они ограничены, по существу, лишь общими рамками конституционного разграничения компетенции, которое имеет характер норм-принципов, нуждающихся в конкретизации и детализации. При таком подходе органы государственной власти фактически наделяются правом самостоятельно устанавливать объем своих полномочий в области местного самоуправления, что существенно увеличивает возможности произвольного расширения государственных начал в муниципальной сфере. Причем это касается прежде всего федеральных органов государственной власти: ведь полномочия субъектов РФ в области местного самоуправления, сформулированные в обобщенной форме, по буквальному смыслуч. 1 ст. 6Федерального закона N 131-ФЗ могут осуществляться только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено данным Законом. Иными словами, сами по себе положения действующего Закона о местном самоуправлении фактически могут рассматриваться как вводящие презумпцию принадлежности государственных регулятивных полномочий в области местного самоуправления за Российской Федерации в целом, а для субъектов РФ предполагается в этом случае своеобразный "разрешительный" режим нормотворчества в указанной сфере.

Однако такое понимание разграничения предметов ведения в сфере местного самоуправления между Российской Федерацией и ее субъектами противоречило бы положениям Конституции, прежде всего содержащимся в п. "н" ч. 1 ст. 72ич. 2 ст. 76. Во взаимосвязи они, являясь нормами прямого действия, напрямую наделяют субъекты РФ нормотворческими полномочиями по вопросам местного самоуправления как относящимся к предмету совместного ведения, исключая монополизацию нормотворческих полномочий в соответствующей сфере на федеральном уровне государственной власти. Из этого исходит и КС РФ (см., например, Постановления от 3 ноября 1997 г.N 15-П, от 11 ноября 2003 г. N16-П<1>;Определениеот 10 апреля 2002 г. N 92-О <2>); более того, в его решениях сформулирована правовая позиция о возможности "включения" в соответствующий правотворческий процесс - в рамках конституционного разграничения предметов ведения и полномочий - и муниципальных образований в порядке "опережающего" нормативного правового регулирования (см.абз. 3и4 п. 2 мотивировочной частиПостановления от 2 апреля 2002 г. N 7-П <3>;п. 3.3 мотивировочной частиип. 1 резолютивной частиОпределения от 6 марта 2008 г. N 214-О-П <4>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241; 2003. N 46. Ч. II. Ст. 4509.

<2> СЗ. РФ. 2002. N 25. Ст. 2514.

<3> СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.

<4> СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 2092.

О. Субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты РФ с согласия Правительства РФ могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.

Проведение Российской Федерации единой внешней политики и внешнеэкономической линии (см. комментарии к ст. 71)требует координации международных и внешнеэкономических связей ее субъектов. Эта координация осуществляется органами государственной власти Российской Федерации совместно с органами государственной власти ее субъектов.

Общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ установлен Федеральным закономот 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" <1>, в котором содержатся гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов Федерации при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 231.

Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституциейсоставной частью ее правовой системы. Заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации находятся в исключительном ведении Российской Федерации (см.п. "к" ст. 71), тогда как их выполнение относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.Законо международных договорах РФ содержит нормы, разграничивающие компетенцию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в части выполнения международных договоров Российской Федерации.

Так, согласно ст. 32указанного Закона Президент РФ и Правительство РФ принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение обязательств российской стороны по договорам и осуществление прав Российской Федерации, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации осуществляет МИД России.

Органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 4Закона о международных договорах РФ международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. Субъекты РФ в лице их соответствующих органов государственной власти вправе также давать рекомендации Президенту и Правительству о заключении международных договоров (см.п. 1 ст. 8). Установленные законом различные формы участия субъектов РФ в принятии решений Российской Федерацией о заключении международных договоров Российской Федерации являются одной из важных гарантий их добросовестного выполнения.

2. Часть 2 комментируемой статьиконкретизирует содержаниест. 5Конституции, которая устанавливает равноправие всех субъектов РФ между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Она призвана еще раз подтвердить равные права и обязанности субъектов РФ, будь то республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, в части определения и реализации ими совместных с Российской Федерацией предметов ведения и полномочий, а также дополнительно гарантировать реализацию принципа равноправия всех субъектов РФ, независимо от наличия формальных и фактических особенностей в их конституционно-правовом статусе(см. комментарий к ст. 66).

Статья 73

Комментарий к статье 73

Комментируемая статьяопределяетпредметы ведения, принадлежащие исключительно субъектам РФ- республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам.

В федеративном государстве субъект федерации обладает конституционно закрепленной самостоятельностью в законодательной и исполнительной сферах, в формировании своих органов государственной власти. В Российской Федерации ее субъекты обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Предмет ведения субъекта РФ - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституциейк компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Предметы ведения субъектов в Конституции прямо не перечислены, однако определение сфер их исключительного ведения системно связано сост. ст. 71и72,5,10,ч. ч. 2и3 ст. 11,ч. ч. 4и5 ст. 66,ч. 3 ст. 67,ч. 2 ст. 68,ч. ч. 4и5 ст. 76,ч. ч. 1-2 ст. 77,ч. 5 ст. 125,ч. 3 ст. 129,ст. 136Конституции, которые определяют общие начала федеративного устройства, конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, закрепляют положения о статусе субъектов РФ и порядке его изменения.Конституцияне устанавливает закрытый перечень предметов ведения субъектов РФ, а предоставляет им возможность с учетом верховенства федерального законодательства самостоятельно закреплять предметы своего исключительного ведения.

Как показывает анализ конституций и уставов субъектов РФ, к их ведению, как правило, относятся: принятие и изменение конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта, контроль за их соблюдением; установление системы органов государственной власти субъекта и ее формирование; административно-территориальное устройство субъекта; принятие и исполнение бюджета субъекта; государственная собственность субъекта; регулирование социально-экономического развития субъекта; установление местных налогов и сборов; заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта; делегирование осуществления части полномочий федеральным органам государственной власти; обеспечение деятельности органов местного самоуправления; представительство в федеральных органах государственной власти; государственная служба в органах государственной власти субъекта; государственные награды и почетные звания субъекта; научные и культурные связи с зарубежными странами, а также другие вопросы исходя из национальных, географических, экономических и других особенностей субъектов.

На основании ч. ч. 4и6 ст. 76Конституции вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по предметам ведения субъекта, действует нормативный правовой акт субъекта РФ(ч. 6 ст. 76). Следовательно, федеральные органы государственной власти не вправе осуществлять правовое регулирование вопросов, не относящихся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако субъект РФ, обладая всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, вправе в случае согласия органов государственной власти Российской Федерации передать конкретные предметы собственного ведения в совместное ведение с Российской Федерацией на основании договора о разграничении предметов ведения и полномочий.

Конституциясодержит и другие гарантии самостоятельного осуществления субъектами РФ "всей полноты" государственной власти по предметам их ведения. Например, конституционно установлено, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют самостоятельно образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11ич. 1 ст. 77). Субъекты РФ в обязательном порядке представлены в СФ ФС РФ(ч. 2 ст. 95). В обязательном порядке требуется согласие субъектов РФ при осуществлении таких процедур, как: взаимное делегирование полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти (ч. ч. 2и3 ст. 78); изменение границ между субъектами РФ(ч. 3 ст. 67); изменение статуса субъекта РФ(ч. 5 ст. 66). Кроме того, субъекты РФ обладают правом законодательной инициативы(ч. 1 ст. 104), включая внесение предложений о поправках и пересмотре Конституции(ст. 134); они вправе обращаться с запросами в КС РФ(ст. 125)и участвовать в одобрении (неодобрении) поправок кгл. 3-8Конституции(ст. 136).

В отечественной конституционной традиции положение об обладании субъектами РФ всей полнотой государственной власти по предметам их исключительного ведения не означает признания за субъектами РФ ограниченного суверенитета. Как разъяснил в ряде своих решений КС РФ, по смыслу ст. ст. 3-5,11,71-73и76Конституции наделение субъекта Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, а также признание высшей юридической силы конституции (устава) субъекта РФ по вопросам его ведения не означает, что субъект РФ тем самым признается суверенным государством, поскольку и то и другое проистекает изКонституциикак высшего нормативного правового акта суверенной власти всего многонационального народа России (см., например,Постановлениеот 7 июня 2000 г. N 10-П <1>;ОпределениеКС РФ от 19 апреля 2001 г. N 65-О <2> и др.). Отсюда также следует, что не только принадлежащая субъекту РФ полнота государственной власти, т.е. пределы полномочий (ст. 73Конституции), но и приоритет нормативного правового акта субъекта РФ, изданного по вопросам его собственного правового регулирования (ч. ч. 4и6 ст. 76), а также самостоятельное установление субъектом своей системы органов государственной власти(ч. 1 ст. 77)не могут рассматриваться субъектом РФ в качестве его суверенных прав и суверенных полномочий со всеми вытекающими последствиями.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

<2> СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 2059.

В частности, нормативный правовой акт субъекта РФ, изданный в соответствии с ч. 4 ст. 76Конституции (несмотря на то что он согласноч. 6 ст. 76имеет приоритет над федеральным законом в случае противоречия между ними, что обязывает правоприменителя, в том числе суд, применить закон субъекта РФ, а не федеральный закон), не может свидетельствовать о суверенном характере прав субъекта РФ по изданию таких актов, поскольку он является юридической формой осуществления полномочий, предусмотренныхст. 73, которые в силу Конституции не могут рассматриваться как суверенные. Кроме того, необходимо учесть, что в соответствии сч. 1 ст. 120Конституции суды подчиняются только Конституции и федеральному закону. Этим положением не отрицается возможность применения судами конституций (уставов) и других законов субъектов РФ, что вытекает изч. 2 ст. 120и прямо предусмотреност. 3Закона о судебной системе РФ. Однако такое применение допустимо лишь при условии, что нормативные правовые акты субъекта РФ не противоречат Конституции.

Положение о полноте законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, которой они обладают в порядке комментируемой статьи, следует рассматривать в системном единстве не только с положениямич. ч. 2и5 ст. 76, согласно которым по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, последние не могут им противоречить, а в случае противоречия действует федеральный закон, но и с положениями ст. 77 о том, что самостоятельное установление субъектами РФ системы своих органов государственной власти должно соответствовать основам конституционного строя, общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом(ч. 1 ст. 77), и что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации(ч. 2 ст. 77), а следовательно, и те и другие должны подчиняться единым принципам и правилам функционирования этой системы (см.ОпределениеКС РФ от 6 декабря 2001 г. N 250-О <1>).

--------------------------------

<1> Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2001. М., 2002. С. 518 - 532.

Как указано в ПостановленииКС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П,Конституцияне допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации в силуКонституцииисключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. Содержащееся вКонституциирешение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты РФ не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслупреамбулы,ст. ст. 3-5,ч. 1 ст. 15,ч. 1 ст. 65,ст. 66ип. "б" ст. 71Конституции в их взаимосвязи субъекты РФ не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях (уставах) они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Статья 74

Комментарий к статье 74

1. Закрепленные в ч. 1 ст. 8Конституции в качестве основ конституционного строя единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств конкретизируются в комментируемойстатьев контексте федеративного устройства России. Названные основы обеспечиваются запретом на установление внутренних таможенных границ, в которых располагались бы таможенные территории. Как указал КС РФ, положения ст. 74 Конституции регламентируют отношения по перемещению финансово-экономических ресурсов в пределах территории РФ и не распространяются на отношения, возникающие в связи с перемещением соответствующих ресурсов через Государственную границу РФ (см.ОпределениеКС РФ от 16 января 2007 г. N 22-О <1>). Таможенная граница может совпадать с Государственной границей РФ либо, в случае вхождения Российской Федерации в таможенный союз, совпадать с территориальной границей такого союза. В соответствии с условиями Договора о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза (Душанбе, 6 октября 2007 г.) <2> и положениями ст. 2 Таможенного кодекса Таможенного союза <3> единую таможенную территорию таможенного союза составляют территории Республики Белоруссия, Республики Казахстан и Российской Федерации, а также находящиеся за пределами территорий государств - членов таможенного союза искусственные острова, установки, сооружения и иные объекты, в отношении которых государства - члены таможенного союза обладают исключительной юрисдикцией(п. 1); пределы таможенной территории таможенного союза являются таможенной границей таможенного союза(п. 2). Таким образом, таможенная граница в Российской Федерации может быть только внешней: она отделяет единое экономическое пространство Российской Федерации и иных входящих в таможенный союз государств от экономических пространств других государственных образований.

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2007. N 3.

<2> Документ опубликован не был.

<3> СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615.

На территории РФ не могут устанавливаться пошлины или сборы, ограничивающие свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. Это означает, что субъекты РФ не вправе устанавливать какие-либо публичные платежи без санкции федерального законодателя. К такому выводу пришел КС РФ в Постановленииот 17 июля 1998 г. N 22-П <1>, подтвердив его позднее в отношении взимания платы за проезд с владельцев или пользователей автотранспортных средств, перевозящих тяжеловесные и крупногабаритные грузы по автомобильным дорогам общего пользования Республики Татарстан (см.ОпределениеКС РФ от 19 января 2005 г. N 40-О <2>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3800.

<2> Архив КС РФ. 2005.

К иным препятствиям для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств могут относиться, например, выдача органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления разрешений или лицензий на осуществление какой-либо экономической деятельности, ее обязательное согласование ими, а также обязательная сертификация товаров, если это осуществляется без санкции федерального законодателя либо вне надлежащего контроля (включая право преодоления соответствующих решений названных органов) со стороны органов государственной власти Российской Федерации. Так, например, КС РФ признал неконституционным такое законодательное регулирование, при котором решение субъекта РФ об отказе в даче согласия на получение федеральной лицензии являлось безусловным препятствием для федерального лицензирующего органа в разрешении вопроса о лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Как указал Суд, подобное регулирование означает ограничение свободы предпринимательской деятельности; перемещение товаров и услуг в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции может осуществляться исходя из критериев, определяемых не Российской Федерацией в лице федерального законодателя, а непосредственно субъектом РФ, что приводит к нарушению принципа юридического равенства хозяйствующих субъектов, неправомерному ограничению конституционного права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (Постановлениеот 12 ноября 2003 г. N 17-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 47. Ст. 4586.

2. Как уже отмечалось, субъекты РФ вправе устанавливать ограничения на перемещение товаров и услуг с санкции федерального законодателя. В комментируемом конституционном положении прямо указано, что такие ограничения могут вводиться в соответствии с федеральным законом. В то же время такие ограничения возможны не во всех случаях, а лишь тогда, когда это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Например, в условиях чрезвычайного положения на период его действия может предусматриваться установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств, а также установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости (ст. 11Закона о ЧП). В целях защиты безопасности и здоровья граждан могут устанавливаться меры по стандартизации и сертификации продукции в соответствии с Федеральнымзакономот 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <1>. Целями защиты здоровья граждан обусловливаются и ограничения оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (Федеральныйзаконот 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" <2>). В целях охраны растений и продукции растительного происхождения от карантинных объектов на территории РФ могут вводиться запреты на использование определенной подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза), запреты на вывоз с территории карантинной фитосанитарной зоны определенной подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза), ограничения такого использования и вывоза и иные запреты и ограничения (ст. 6Федерального закона от 15 июля 2000 г. N 99-ФЗ "О карантине растений" <3>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 52. Ч. I. Ст. 5140.

<2> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4553.

<3> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3008.

Принятие же мер, целью которых является создание конкурентных преимуществ для хозяйствующих субъектов (промышленных предприятий, перевозчиков, посреднических организаций и т.д.), действующих на территории отдельных субъектов РФ (например, обязательная дополнительная сертификация на платной основе продовольственных и иных товаров, поступающих из других регионов), недопустимо.

Статья 75

Комментарий к статье 75

1. Деньги, орган их эмиссии - ЦБ РФ, система налогов, общие принципы налогообложения и сборов, государственные займы - все это представляет собой важнейшие элементы финансовой системы Российской Федерации, которые в контексте проблемы федеративного устройства Российской Федерации выполняют интегративную функцию. Единое федеративное государство трудно представить без общей денежной единицы, единого эмиссионного органа, без определения на уровне федеральных законов системы налогов, общих принципов налогообложения и сборов, а также порядка государственных заимствований.

Положения комментируемой статьиразвиваются в Законе о ЦБ РФ. В соответствии с ним официальной денежной единицей (валютой) Российской Федерации является рубль; один рубль состоит из 100 коп.(ст. 27). Копейка является единицей исчисления рубля, но не самостоятельной денежной единицей.

Закон о ЦБ РФ предусматривает, что банкноты (банковские билеты) и монета ЦБ РФ - единственное законное средство наличного платежа на территории РФ (ст. 29). Гражданский кодекс содержит положение о том, что рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории РФ; платежи на территории РФ согласно ГК осуществляются путем наличных и безналичных расчетов(п. 1 ст. 140).

Пункт 4 ст. 4Закона о ЦБ РФ относит к функции ЦБ РФ установление правил осуществления расчетов в Российской Федерации. В настоящее время в России предельный размер расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке установлен в сумме 100 тыс. руб. (УказаниеЦБ РФ от 20 июня 2007 г. N 1843-У <1>).

--------------------------------

<1> Вестник Банка России. 2007. N 39.

Федеральным закономот 22 мая 2003 г. N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" <1> предусматривается обязательное применение контрольно-кассовой техники, включенной в Государственный реестр. Она используется на территории РФ в обязательном порядке всеми организациями и индивидуальными предпринимателями при осуществлении ими наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт в случаях продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг(ст. 2). Случаи, когда организации и индивидуальные предприниматели вправе не применять контрольно-кассовые машины, предусмотрены в указанномЗаконе.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 21. Ст. 1957.

Исключительность рубля как расчетной денежной единицы обеспечивается законодательством Российской Федерации. Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" <1> предусматривает, что информация о товарах (работах, услугах) в обязательном порядке должна содержать цену в рублях (абз. 4 п. 2 ст. 10). В рублях определяются доходы, расходы, превышение доходов над расходами и иные показатели федерального бюджета. Аналогичным образом принимаются бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 140.

Что касается НК, то он рассматривает рубль как денежную единицу, используемую при исполнении налоговой обязанности. Так, например, взыскание налога может производиться с рублевых расчетных (текущих) счетов. Взыскание налога с валютных счетов налогоплательщика производится лишь при недостаточности средств на рублевых счетах. В этом случае взыскание налога производится в сумме, эквивалентной сумме платежа в рублях по курсу ЦБ РФ, установленному на дату продажи валюты; при взыскании средств, находящихся на валютных счетах, руководитель (заместитель руководителя) налогового органа направляет поручение банку на продажу валюты налогоплательщика (абз. 2и3 п. 5 ст. 46НК).

Порядок использования иностранной валюты в качестве средства платежа регулируется Федеральным закономот 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" <1>, который запрещает валютные операции между резидентами (гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства, постоянно проживающими в России, а также некоторыми другими лицами, относящимися к данной категории), за исключением случаев, предусмотренных в указанном Законе(ст. 9). Нерезиденты между собой, а также резиденты и нерезиденты осуществляют валютные операции без ограничений в порядке, предусмотренном названным Законом (ст. ст. 6,10).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.

Часть 1 комментируемой статьиотносит денежную эмиссию к исключительной компетенции ЦБ РФ. Закон о ЦБ РФ воспроизводит данное конституционное положение, предусматривая, что эмиссия наличных денег и организация наличного денежного обращения осуществляются ЦБ РФ монопольно(п. 2 ст. 4). В Законе также подчеркивается, что эмиссия наличных денег (банкнот и монеты), организация их обращения и изъятия из обращения на территории РФ осуществляются исключительно ЦБ РФ(ст. 29). Данные положения корреспондируютп. "ж" ст. 71Конституции, согласно которому денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации.

Введение и эмиссия каких-либо других денег, кроме рубля, не допускаются. Никакие банки, государственные органы и организации, в том числе в субъектах РФ, не вправе выпускать какие-либо банкноты, монеты, другие денежные единицы и денежные суррогаты.

2. Защита и обеспечение устойчивости рубля является основной функцией ЦБ РФ. Это достигается, например, тем, что ЦБ РФ осуществляет валютные интервенции, т.е. куплю-продажу иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег. Кроме того, ЦБ РФ устанавливает ориентиры роста денежной массы, процентные ставки по осуществляемым им операциям для воздействия на рыночные процентные ставки, определяет нормативы обязательных резервов, депонируемых в ЦБ РФ (резервных требований), и другие меры (ст. ст. 35,37,38,41,42Закона о ЦБ РФ).

Среди осуществляемых ЦБ РФ мер по защите и обеспечению устойчивости рубля следует также назвать установление и публикацию официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю в официальном издании "Вестник Банка России" (ст. ст. 7,53Закона о ЦБ РФ); выпуск банкнот и монеты ЦБ РФ нового образца, изъятие из обращения банкнот и монеты ЦБ РФ старого образца (ст. 31Закона о ЦБ РФ); обмен ветхих и поврежденных банкнот в соответствии с установленными правилами, который проводится без ограничений (ст. 32Закона о ЦБ РФ).

Комментируемая статьяпредусматривает, что защита и обеспечение устойчивости рубля осуществляется ЦБ РФ независимо от других органов государственной власти. Конституция предусматривает, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную(ст. 10); государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды Российской Федерации(ч. 1 ст. 11).

Анализ комментируемой статьи(в части слов "независимо от других органов государственной власти") наводит на мысль, что ЦБ РФ является органом государственной власти. Действительно ли это так, учитывая, что ЦБ РФ нельзя отнести ни к одной из ветвей государственной власти? Характер конституционных полномочий ЦБ РФ таков, что они предполагают возможность применения мер принуждения (см.ОпределениеКС РФ от 14 декабря 2000 г. N 268-О <1>; в указанном Определении ЦБ РФ не называется органом государственной власти; в нем отмечено, что ЦБ РФ обладает полномочиями, которые по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти).

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2001. N 2.

В соответствии с Законом о ЦБ РФ последний, к примеру, вправе применять следующие меры принуждения: он приостанавливает действие лицензий на осуществление банковских операций и отзывает их; осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты (п. п. 8и17 ст. 4,ст. 59); при нарушении нормативов обязательных резервов имеет право списать в бесспорном порядке с корреспондентского счета кредитной организации, открытого в ЦБ РФ, сумму недовнесенных средств, а также взыскать с кредитной организации в судебном порядке штраф в размере, установленном ЦБ РФ(ст. 38). Кроме того, издаваемые по вопросам компетенции ЦБ РФ нормативные акты - указания, положения и инструкции - обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц; названные нормативные акты по общему правилу подлежат государственной регистрации(ст. 7).

Тем не менее ЦБ РФ по характеру своей деятельности прежде всего банк, кредитное учреждение, хотя и осуществляет некоторые функции органа государственной власти.

Независимость ЦБ РФ обеспечивается особым порядком назначения на должность и освобождения от должности Председателя ЦБ РФ. В соответствии с п. "г" ст. 83Конституции кандидатуру для назначения на должность Председателя ЦБ РФ в ГД ФС РФ представляет Президент, который также ставит перед Думой вопрос об освобождении от должности Председателя ЦБ РФ. Вп. "в" ч. 1 ст. 103Конституции предусмотрено, что назначает на должность и освобождает от должности Председателя ЦБ РФ Дума.

На обеспечение независимости ЦБ РФ направлены положения Законао ЦБ РФ. Так, ЦБ РФ осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом, включая золотовалютные резервы. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия ЦБ РФ не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Государство не отвечает по обязательствам ЦБ РФ, а ЦБ РФ - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов(ст. 2); годовой отчет ЦБ РФ представляется им ежегодно в ГД ФС РФ(ст. 25); правила подготовки нормативных актов ЦБ РФ устанавливаются им самостоятельно(ст. 7). Гарантии самостоятельного осуществления функций заложены в законоположениях об органах управления ЦБ РФ (см.гл. IIIЗакона о ЦБ РФ).

3. Согласно ч. 3 ст. 75Конституции система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в России устанавливаются федеральным законом. Понятие "система налогов" не может быть сведено к понятиям перечня или совокупности налогов. Система предполагает наличие тесной взаимосвязи между установленными налогами: регулирование одного налога должно учитывать регулирование другого, а иногда и участвовать в нем. Так, при налогообложении налогом на добычу полезных ископаемых их стоимость может быть определена расчетным способом, т.е. путем сложения материальных расходов, понесенных налогоплательщиком в связи с добычей полезных ископаемых. В свою очередь, материальные расходы определяются на основаниист. 254НК, которая регулирует налог на прибыль организаций (подп. 1 п. 4 ст. 340НК).

Установление налогов в виде системы обеспечивает соблюдение принципа соразмерности налогообложения. Конституционный Суд РФ в своих решениях уделяет данному принципу особое значение, указывая на то, что налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным; иное ведет к нарушению конституционных прав и свобод, гарантированных Конституцией, ее ст. ст. 34,35и др. (Постановлениеот 4 апреля 1996 г. N 9-П <1>). Например, объектом налога на прибыль организаций является прибыль, которая по общему правилу определяется как доходы, уменьшенные на величину расходов (ст. 247НК). В свою очередь, к расходам относятся суммы налогов и сборов, таможенных пошлин и сборов, начисленные в установленном законодательством Российской Федерации порядке (подп. 1 п. 1 ст. 264НК). Таким образом, налог на прибыль уменьшается на суммы других начисленных налогов и сборов, что продиктовано природой данного налога, а также принципом соразмерности налогообложения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.

При установлении специальных налоговых режимов законодатель также исходит из наличия системы налогов, решая, от каких налогов налогоплательщик, применяющий конкретный специальный налоговый режим, будет освобожден, а какие налоги для него сохраняются.

Федеральным законом, которым устанавливается система налогов, поступающих в федеральный бюджет, является НК. Однако НК предусматривает не только систему налогов, но и систему сборов, причем установленные в нем налоги и сборы поступают не только в федеральный бюджет, но и в бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований (о федеральных, региональных и местных налогах и сборахсм. комментарий к ст. 57).

Например, некоторые федеральные налоги являются регулирующими, т.е. частично поступают в федеральный бюджет, а частично в бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований. Так же и некоторые региональные налоги поступают не только в бюджет субъекта РФ, но и частично в бюджеты муниципальных образований. Объяснение этому можно найти, рассматривая комментируемую статьюв контексте других конституционных положений, с учетом развивающих их положений федерального законодательства.

Как правило, понятия "налоги" и "сборы" употребляются в тексте Конституции вместе. Так, Конституция предусматривает, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57); в ведении Российской Федерации находятся федеральные налоги и сборы(п. "з" ст. 71); обязательному рассмотрению в СФ ФС РФ подлежат принятые ГД ФС РФ федеральные законы по вопросам федеральных налогов и сборов(п. "б" ст. 106); органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы(ч. 1 ст. 132).

Вместе с тем в некоторых статьях Конституции понятие "налоги" употребляется самостоятельно: законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют (ст. 57); законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства(ч. 3 ст. 104). Вч. 3 комментируемой статьипонятие "налоги" также употребляется самостоятельно.

Как налоги, так и сборы представляют собой конституционно допустимую форму ограничения права собственности, поэтому их установление возможно только посредством принятия закона. В отличие от сборов взимание налогов как индивидуально безвозмездных денежных платежей несет в себе большее вмешательство в право собственности. Налоги являются необходимым условием существования государства.

Таким образом, для налогов Конституцияпредусматривает повышенные требования как с точки зрения защиты прав граждан и их объединений (запрет на придание обратной силы законам о налогах, установление системы налогов федеральным законом), так и с позиций охраны публичных интересов (всеобщность налогообложения, безусловный характер налоговой обязанности, обязательное наличие заключения Правительства на законопроекты о введении или об отмене налогов).

В соответствии с п. "и" ч. 1 ст. 72Конституции установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии со ст. 76 Конституции по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ(ч. 1); по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ(ч. 2).

Таким образом, вполне закономерно, что и система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются в НК. Согласно НК региональными налогами признаются налоги, которые установлены НК и законами субъектов РФ о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов. Региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов РФ в соответствии сНКи законами субъектов РФ о налогах. При установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами субъектов РФ определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики определяются вп. 3 ст. 12НК.

Что касается местных налогов, то ими признаются налоги, которые установлены НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований (п. 4 ст. 12НК).

Общие принципы налогообложения и сборов главным образом сформулированы в ст. 3НК, которая, например, вп. 5предусматривает, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленнымиНКпризнаками налогов или сборов, не предусмотренные НК либо установленные в ином порядке, чем это определено НК. Это также объясняет тот факт, чтоНКпредусмотрена система не только налогов, но и сборов, которые подразделяются на федеральные, региональные и местные.

4. В систему органов государственной власти входят органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ст. ст. 5и11Конституции). Именно поэтомуст. 817ГК под государственными понимает займы, заемщиками по которым являются Российская Федерация и ее субъекты; государственные займы - это договоры, займодавцем по которым является гражданин или юридическое лицо. Применительно к государственным займам комментируемое конституционное положение употребляет термин "выпуск". Действительно, как предусмотрено указаннойстатьейГК, договор государственного займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг. Данные бумаги удостоверяют право займодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.

Федеральным законом, которым определяется порядок выпуска государственных займов, является БК. Вопросы государственного и муниципального заимствования регулируются главным образом вст. 103"Осуществление государственных и муниципальных заимствований" ист. 104"Заимствования и гарантии субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в иностранной валюте" БК. В соответствии со ст. 103 БК как Российская Федерация, так и ее субъекты вправе осуществлять заимствования из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций (п. п. 1,4и6); однако только Российская Федерация вправе привлекать займы от иностранных государств и иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц (п. 1). Если учитывать, что отношения по привлечению иностранных займов регулируются нормами гражданского права, то подобное ограничение прав субъектов РФ в данной сфере имеет свое конституционное оправдание: в соответствии сп. "о" ст. 71Конституции гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации (на это обстоятельство КС РФ обратил внимание вОпределенииот 15 января 2008 г. N 192-О-О <1>). Кроме того, допустимость подобного ограничения вытекает из комментируемойстатьи, которая имеет интегративную направленность в регулировании федеративного устройства.

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2008. N 4.

Тем не менее субъекты РФ обладают правом привлечения займов от иностранных банков в порядке, установленном Правительством РФ, а также правом выпуска внешних облигационных займов в соответствии с БК и Федеральным закономот 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" <1> (абз. 3 п. 6 ст. 103ип. 1 ст. 104БК).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3814.

Не должны выводиться из-под действия ч. 4 ст. 75Конституции и займы, выпускаемые органами местного самоуправления, хотя они не входят в систему органов государственной власти (ст. 12Конституции). Вместе с тем, как указал КС РФ, органы местного самоуправления обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне. При этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - Российской Федерации и субъектов РФ (ОпределениеКС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О <1>).

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2007. N 2 - 3.

Одна из главных идей комментируемой статьисостоит в запрете выпуска принудительных государственных займов. Поэтому она имеет специальную оговорку о добровольной основе размещения государственных займов, которая распространяется и на муниципальные заимствования. Данное конституционное требование реализовано в ГК, в соответствии с которым правила о договоре государственного займа применяются к займам, выпускаемым муниципальным образованием(п. 5 ст. 817).

Статья 76

Комментарий к статье 76

1. Комментируемая статьяопределяет соотношение законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых в России по предметам ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, пределы собственного правового регулирования субъектов РФ, а также иерархию нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные нормативные правовые акты; в ч. 1 данной статьиназваны федеральные конституционные и федеральные законы. Это означает, что вопросы, перечисленные вст. 7Конституции, не могут быть регламентированы актами субъектов РФ - их регулирование осуществляется только на федеральном уровне. Хотя вч. 1 комментируемой статьиговорится только о законах, не исключаются конкретизация и развитие их положений в подзаконных нормативных актах федерального уровня (актах Президента РФ, Правительства РФ и др.). Однако такое дополнительное регулирование должно осуществляться в рамках компетенции соответствующих федеральных органов, изменять законы они не вправе. В частности, как постановил КС РФ, Президент своими нормативными правовыми актами может только временно устранить законодательные пробелы, но не вправе каким-либо образом изменять федеральные законы (Постановлениеот 11 ноября 1999 г. N 15-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787.

Прямое действие федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также иных федеральных нормативных правовых актов означает, что они не нуждаются в подтверждении со стороны субъектов РФ, как это бывает в конфедерациях. Они действуют непосредственно на всей территории РФ.

Статья 76называет два вида федеральных законов, регулирующих предметы исключительного ведения Федерации, - конституционные и "обыкновенные", однако ни в данном случае, ни вст. ст. 105-108не разграничиваются предметы регулирования того и другого. Такое разграничение осуществлено в различных статьях Конституции, когда указывается, какой закон должен быть принят по конкретному вопросу. Рассматривая понятие "федеральный конституционный закон", КС РФ вПостановленииот 31 октября 1995 г. N 12-П <1> установил следующие важнейшие свойства такого закона: 1) он по своей юридической природе принимается во исполнениеКонституции, не может изменять ее положения; 2) он принимается по вопросам, предусмотренным Конституцией. Такая формулировка предполагает принятие федеральных конституционных законов только в случаях прямого указания Конституции. Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных законов, в частности, по следующим вопросам: о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ(ст. 65); об изменении статуса субъекта РФ(ст. 66); о государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации(ст. 70); о референдуме Российской Федерации(ст. 84); о режиме военного положения(ст. 87)и др. Почти все предусмотренные Конституцией федеральные конституционные законы приняты. Исключение составляет Федеральный конституционный закон о порядке созыва Конституционного Собрания.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408.

Конституционный Суд РФ обращался к вопросу об иерархии среди федеральных законов в случае регулирования их нормами одних и тех же правоотношений. В Постановленииот 29 июня 2004 г. N 13-П <1> Суд указал, что ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой, но кодексы могут иметь приоритет перед другими обычными федеральными законами, хотя такой приоритет не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2804.

Суд также указал, что в случае коллизии между различными законами равной юридической силы исходными правилами являются следующие: 1) приоритет последующего закона, специального закона, закона, устанавливающего дополнительные гарантии прав и законных интересов отдельных категорий лиц, обусловленные в том числе их особым правовым статусом; 2) правильный выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств и истолкование норм, подлежащих применению в конкретном деле, относятся к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Данная позиция была неоднократно подтверждена КС РФ в ряде решений, в том числе в Определениях от 8 ноября 2005 г. N 439-О, от 16 ноября 2006 г.N 454-О<1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 633; Архив КС РФ. 2006.

2. Часть 2 комментируемой статьиопределяет двухуровневое нормативно-правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Конституция вводит важнейшую правовую формулу такого двухуровневого регулирования: субъекты РФ принимают собственные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения в соответствии с федеральными законами.

Это обусловлено принципом верховенства федерального права. Вопросы совместного ведения перечислены в ст. 72Конституции.

Регулируя эти вопросы, субъект РФ может принимать "опережающее законодательство", если тот или иной вопрос не урегулирован федеральным законом. Однако содержание понятия "совместное ведение" и анализ круга вопросов, охватываемых данным понятием, подразумевают необходимость обеспечения соблюдения при этом как интересов субъектов РФ, так и федеральных интересов. Кроме того, принцип иерархичного построения системы законодательных актов подразумевает непротиворечивость законодательных актов субъектов РФ федеральным законам. Отсюда следует вывод Суда о том, что даже в случае принятия субъектами РФ законов (иных нормативных правовых актов), по своему содержанию опережающих федеральное законодательство, законодательные органы субъектов РФ обязаны основываться на базовых принципах, определенных КонституциейРФ и иным федеральным законодательством. Исходя из этого КС РФ в Постановлениях от 30 ноября 1995 г.N 16-П, от 1 февраля 1996 г.N 3-Пи от 30 апреля 1997 г.N 7-П<1> указал, что после издания федерального закона акт субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним.Законоб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливает трехмесячный срок для приведения актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4969; 1996. N 7. Ст. 700; 1997. N 20. Ст. 2383.

3. Часть 3 комментируемой статьиустанавливает иерархию федеральных конституционных и федеральных законов. Первые в силу своей особой правовой природы (регулирование вопросов, прямо указанных в Конституции, усложненный порядок принятия, неприменимость вето Президента РФ и др.) имеют большую юридическую силу по отношению к "обыкновенным" федеральным законам. Поэтому федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

4. Часть 4 комментируемой статьиопределяет круг самостоятельного нормативноправового регулирования субъектов РФ: своими законами и иными нормативными правовыми актами они вправе осуществлять самостоятельную регламентацию тех вопросов, которые вынесены за пределы исключительного ведения Российской Федерации, а также за пределы предметов совместного ведения. Такое регулирование осуществляется субъектами РФ по принципу собственного усмотрения, исходя из сложившихся традиций и обычаев, условий жизнедеятельности того или иного субъекта РФ. Однако собственное нормативно-правовое регулирование субъектов РФ должно отвечать установленным федеральнойКонституциейнормам и принципам, соответствовать федеральным законам.

Конституционный Суд РФ, интерпретируя конституционные нормы, в Постановленииот 3 ноября 1997 г. N 15-П <1> отметил, что если субъект РФ не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. В таком случае регулирование посредством федерального закона будет осуществлено в целях реализации соответствующих конституционных положений и в соответствии с закрепленнымКонституциейпринципом о ее высшей юридической силе, прямом действии и применении на всей территории РФ. Названная позиция Суда направлена на недопущение возникновения законодательных пробелов по вопросам, относящимся к предметам ведения субъектов РФ, но не решенным ими самостоятельно путем принятия соответствующих нормативных правовых актов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241.

Рассматривая вопросы нормотворчества субъектов РФ, Суд высказал позицию о юридической сущности устава, а равно и конституции субъекта РФ. По мнению Суда, эти акты занимают особое, а именно высшее, место в иерархии нормативных правовых актов, принимаемых законодательным органом субъекта РФ (Постановлениеот 1 февраля 1996 г. N 3-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

5. Часть 5 комментируемой статьиустанавливает принцип соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. При противоречии между указанными нормативными правовыми актами действует федеральный закон. Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ вп. 3 ст. 3предусматривает принципиальное правило, что даже в случае оспаривания органом государственной власти субъекта РФ конституционности федерального закона, иного нормативного правового акта федерального уровня в части разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ до вступления в силу соответствующего решения суда не допускается принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, противоречащих оспариваемым положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального уровня.

Названный Законпредусматривает меры ответственности, принимаемые по отношению к государственным органам и должностным лицам субъектов РФ в случае принятия ими нормативных правовых актов, противоречащихКонституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, если такие органы или должностные лица не отменят неправомерный нормативный правовой акт в установленный срок: роспуск законодательного собрания субъекта РФ, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ. Механизм привлечения к ответственности по рассматриваемому основанию включает разнообразные процедуры. Так, в отношении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принявшего такой акт, устанавливается шестимесячный срок для отмены акта, признанного в судебном порядке противоречащимКонституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам. В случае неисполнения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ судебного решения и если при этом судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия соответствующих мер были созданы препятствия для реализации закрепленныхКонституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ (в форме указа). В случае непринятия необходимых мер со стороны предупрежденного органа в трехмесячный срок Президент вправе распустить данный орган государственной власти субъекта РФ. При этом такое решение Президента может быть принято не позже чем в течение одного года со дня вступления в силу решения суда.

Конституционный Суд РФ, анализируя положения Законаоб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, предусматривающие возможность роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ, отметил следующее. Необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защитыКонституции, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории РФ (что требует от органов государственной власти субъектов РФ соблюдения федеральной Конституции и федеральных законов) вытекает, в частности, из конституционных положений об основах конституционного строя России, о необходимости защиты конституционных ценностей, таких как суверенитет и государственная целостность Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого федеральным законодателем должен быть установлен такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами власти субъектов РФ их конституционной обязанности соблюдатьКонституциюи федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов. В случае невыполнения субъектами РФ указанной конституционной обязанности предполагаются негативные правовые последствия, включая применение к субъектам РФ мер федерального воздействия. Вместе с тем Суд указал, что меры федерального воздействия не могут быть реализованы в связи с формальным противоречием нормативного правового акта субъекта РФ федеральному регулированию, поскольку применение соответствующих мер обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке наступления конституционно значимых тяжких последствий, вызванных неправомерным нормативным актом и его несвоевременным устранением из правовой системы Российской Федерации (ПостановлениеКС РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1497.

В случае принятия высшим должностным лицом субъекта РФ актов, противоречащих Конституции, федеральным законам (а равно федеральным конституционным законам), законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить ему недоверие <1>. При этом должны быть соблюдены следующие условия: такие противоречия установлены соответствующим судом; они не были устранены высшим должностным лицом субъекта РФ в месячный срок со дня вступления в силу судебного решения. Решение о недоверии направляется на рассмотрение Президенту для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности.

--------------------------------

<1> Такое недоверие может быть выражено и при принятии актов, противоречащих конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ.

Конституционность норм Законаоб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в отношении правомочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ выносить решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ была подтверждена КС РФ, указавшим, что предусмотренная федеральным законодателем система сдержек и противовесов, включающая, в частности, и названное правомочие, основывается на учете сбалансированности полномочий законодательной и исполнительной властей (Постановлениеот 18 января 1996 г. N 2-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.

6. Наличие собственной компетенции субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, в рамках которой субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73Конституции), обусловливает установление приоритета собственного законодательства субъекта РФ над федеральными законами в этой части. В данной сфере отношений при противоречии между федеральным законом и законом субъекта РФ действует последний. Вместе с тем, исходя из нормст. 15Конституции, следует констатировать, что даже принятые по предметам собственного ведения субъектов РФ нормативные правовые акты последних в силу верховенства норм Конституции не могут противоречить ее положениям.Законоб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ определяет, что в случае принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащихКонституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность, предусмотренную законодательством. Эти нормыЗаконав равной степени относятся к законам и иным правовым актам субъектов Федерации, изданным в сфере собственных полномочий субъектов РФ.

Статья 77

Комментарий к статье 77

1. Субъекты РФ самостоятельно создают систему своих органов государственной власти, принимают собственные правовые акты, регламентирующие эту систему.

Однако единство организации и деятельности системы органов государственной власти в Российской Федерации в целом требует закрепления принципиальных основ построения такой системы на федеральном уровне. Эти вопросы регламентируются Закономоб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. НазванныйЗакон, в частности, определяет, что систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации. При этом конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Федерации.

Конституционный Суд РФ, толкуя положения ст. 77Конституции о самостоятельности субъектов РФ в установлении системы собственных органов государственной власти, сформулировал следующие правовые позиции: конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Федерации исходили из федеральной схемы построения взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, что в свою очередь, означает: 1) при построении системы государственной власти необходимо неукоснительное соблюдение принципа разделения и самостоятельности каждой из ветвей власти при обязательном их взаимодействии; 2) члены законодательного органа субъекта РФ получают свой мандат непосредственно от народа; 3) должен быть обеспечен баланс полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти (Постановлениеот 18 января 1996 г. N 2-П <1>). Схема построения системы органов государственной власти субъектов РФ и взаимоотношений законодательной и исполнительной власти должна быть в основном аналогична федеральной, но может учитывать особенности тех или иных субъектов РФ. Отклонения от общей схемы допускаются в той мере, в какой такие отклонения соответствуют принципам федерализма и самостоятельности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации в определенных законодательством пределах. Так, в частности, решаются вопросы об определении структуры парламента, его наименовании, количестве избираемых депутатов, в том числе работающих на постоянной основе, наименованиях высших должностных лиц, о существовании или отсутствии Коллегиального органа правительства субъекта РФ, о создании или об отказе в создании конституционных (уставных) судов субъектов РФ и т.д.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.

В настоящее время наблюдается большое разнообразие в наименованиях представительных органов (Законодательное Собрание, Государственный Совет, Областная Дума); встречаются двухпалатные парламенты субъектов РФ (например, в Свердловской области). Самостоятельность субъекта РФ в определении структуры законодательного органа государственной власти была подтверждена в ПостановленииКС РФ от 10 июня 1998 г. N 17-П <1> и в решениях конституционных (уставных) судов субъектов Федерации <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.

<2> См., например, Постановление Конституционного суда Республики Башкортостан от 28 декабря 2001 г. N 17-П.

Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал вопросы, связанные с установлением системы государственной власти субъектов РФ; им проверялась конституционность отдельных положений Законаоб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в части детализации регулирования вопросов формирования и деятельности органов государственной власти. Суд указал, что организация власти на уровне субъекта РФ в принципе должна соответствовать организации власти на уровне Российской Федерации, а потому установление полномочий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ не может быть исключительной прерогативой субъектов. По мнению Суда, упомянутыйЗаконустанавливает лишь основные полномочия, которые в пределах полномочий и компетенции, вытекающей изКонституции, должны осуществлять соответственно законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. При этом данныйЗаконне содержит исчерпывающего перечня полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ и специально предусматривает, что законом субъекта РФ регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии сКонституцией, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ, и что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ (ОпределениеКС РФ от 8 июня 2000 г. N 91-О <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 28. Ст. 3000.

Конституционным Судом РФ были сформулированы и иные правовые позиции, определяющие базовые принципы, исходя из которых должна выстраиваться система государственных органов в субъектах РФ. Суд, в частности, подтвердил обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью, которая вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон, но при этом недопустимым является неограниченное расширение полномочий законодательного органа субъекта Федерации, поскольку оно приводит к утрате самостоятельности исполнительным органом власти и несовместимо с принципом разделения властей (Постановлениеот 10 декабря 1997 г. N 19-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5877.

Суд указал: элементы подконтрольности и подотчетности исполнительной власти законодательной не должны "служить основанием для умаления в целом статуса исполнительной власти как самостоятельной" (см. указанное постановление), что означает недопустимость чрезмерного расширения контрольных полномочий законодательной власти. Эти принципиальные положения относятся и к взаимоотношениям законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Как следует из ПостановленияКС РФ от 18 января 1996 г. N 2-П, поскольку согласноКонституциизаконодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией, закреплять в основном законе субъекта РФ нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Это противоречило быКонституции, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. В частности, Суд признал не соответствующейКонституцииобязанность высшего должностного лица субъекта РФ ежегодно представлять законодательному органу субъекта РФ доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти субъекта РФ как противоречащую принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. Но не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер.

Названные позиции КС РФ нашли отражение в решениях конституционных (уставных) судов субъектов. Так, в Постановлении от 19 апреля 2001 г. о разрешении спора между Президентом Республики Бурятия и Народным Хуралом Республики Бурятия в связи с изданием постановления Народного Хурала Республики Бурятия "Об отчете Правительства Республики Бурятия о ходе реализации Республиканской программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Республике Бурятия" Конституционный суд Бурятии установил, что названное постановление Народного Хурала издано с превышением полномочий, поскольку действующим федеральным законодательством, Конституцией и законами Республики на Правительство Республики Бурятия не возлагается обязанность отчитываться о ходе выполнения республиканских программ. Кроме того, Конституционный суд Бурятии установил, что издание такого постановления вступает в противоречие с принципом разделения властей.

Конституционный Суд РФ указал на право законодательного органа субъекта Федерации участвовать в формировании исполнительного органа власти, которое выступает как один из элементов системы сдержек и противовесов. В то же время полномочие представительного органа субъекта РФ по согласованию освобождения от должности должностных лиц исполнительных органов фактически лишает исполнительный орган самостоятельности в его действиях, что не согласуется с принципом разделения властей и не соответствует конституционным установлениям (Постановлениеот 1 февраля 1996 г. N 3-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

Такая позиция Суда была конкретизирована в ряде его постановлений. В Постановлениях от 1 февраля 1996 г. N 3-Пи от 10 декабря 1997 г.N 19-ПКС РФ сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта РФ могут быть предусмотрены положения об участии законодательного (представительного) органа в назначении на должности заместителей высшего должностного лица исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Однако Суд отметил, что конституционность подобных установлений в конституциях (уставах) субъектов РФ зависит от следования ряду принципов, служащих отправным началом во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей и обуславливающих, в конечном счете, соблюдение принципа разделения властей (см.ПостановлениеКС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П).

Закономоб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ предусматривается правомочие таких органов принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, а также в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Федерации. Этому правомочию корреспондирует и право законодательного органа выразить недоверие тем руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие.

2. Часть 2 комментируемой статьиустанавливает основополагающий принцип функционирования исполнительной власти в Российской Федерации - ее единство в рамках ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения (так называемую исполнительную вертикаль). Этот принцип отличает функционирование законодательной власти в России, которая не обладает свойством соподчинения: федеральный парламент и представительные органы субъектов РФ не составляют единого соподчиненного механизма; они независимы друг от друга, за исключением тех конституционных положений, которые обязывают органы законодательной власти субъектов РФ действовать в рамкахКонституциии федерального законодательства.

Единая система исполнительной власти носит двухуровневый характер, обусловленный функционированием системы исполнительных органов федерального уровня и системы органов исполнительной власти субъектного уровня. При наличии функциональной и организационной взаимосвязанности каждая из систем в известной мере самостоятельна и отличается определенной спецификой <1>. Возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации Правительство РФ (ст. 1Закона о Правительстве РФ). Это означает, что акты Правительства РФ обязательны для исполнения органами исполнительной власти субъектов Федерации в тех рамках, что установленыКонституцией, т.е. в той части, в которой они регулируют вопросы ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения.

--------------------------------

<1> См.: Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2005. С. 120.

Конституционный Суд РФ обращался к вопросу о полномочиях законодательного органа субъекта РФ утверждать руководителя органа внутренних дел субъекта Федерации. Рассматривая данный вопрос, Суд отметил, что регулирование порядка назначения руководителя органа внутренних дел субъекта РФ, который в силу возлагаемых на него функций входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, должно осуществляться с учетом организационно-функционального единства системы органов внутренних дел, включая территориальные управления. Поэтому приоритетное значение в кадровом обеспечении органов исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти в России, имеет решение федерального органа исполнительной власти, возглавляющего соответствующую систему.

В то же время орган внутренних дел в субъекте РФ имеет двойственную природу, так как выступает и в качестве органа исполнительной власти данного субъекта РФ, что обусловливает необходимость согласования кандидатуры его руководителя с субъектом Федерации. Участие в процедуре согласования законодательного (представительного) органа государственной власти области не противоречит Конституции, если такое участие будет предусмотрено федеральным законом. В то же время введение процедуры "утверждения" законодательным органом руководителя органа внутренних дел области означает установление иной процедуры решения кадрового вопроса и делает правовой акт субъекта РФ приоритетным по отношению к акту федеральному. С этой точки зрения Суд вПостановленииот 10 декабря 1997 г. N 19-П признал противоречащимКонституциизакрепленный ч. 1 ст. 54 Устава Тамбовской области приоритет полномочий субъекта РФ по отношению к полномочиям Российской Федерации в данной сфере.

Статья 78

Комментарий к статье 78

1. Данная статьяустанавливает право федеральных органов исполнительной власти создавать на территориях субъектов РФ, муниципальных образований свои территориальные органы и назначать федеральных должностных лиц, передавать органам исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий, а также право и обязанность Президента РФ и Правительства РФ обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти - это органы федеральной исполнительной власти на местах. Они существуют наряду с органами исполнительной власти субъектов РФ (в субъектах есть свои главы субъектов, иногда - правительства, министерства, департаменты под руководством главы субъекта РФ и т.д., они создаются самостоятельно субъектом РФ), а также с органами исполнительной власти местного самоуправления (мэр, исполнительный орган и др.), которые занимаются вопросами местного значения.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти обычно называются главными управлениями, управлениями, отделами, отделениями министерств и ведомств Российской Федерации в субъектах РФ и в муниципальных образованиях (например, военные комиссариаты Минобороны России в субъектах РФ и муниципальных районах, представительства МИДа России в субъектах РФ, главные управления МЧС России, территориальные органы Минфина России, Минсельхоза России в субъектах РФ и муниципальных районах, отделения МВД России в некоторых крупных поселках и т.д.). Территориальные органы некоторых федеральных органов создаются также в федеральных округах. В мелких муниципальных поселениях они обычно не образуются, как правило, их создание ограничивается уровнем муниципального района (исключение - отделения МВД России). Существуют также территориальные органы федеральных учреждений, например Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и др.

В результате создания таких органов образуется единая исполнительная вертикаль. В Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ говорится, что по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют "единую систему исполнительной власти в Российской Федерации" (ст. 17 ч. 3). Территориальные органы федеральных министерств и ведомств (управления, отделы и др.) подчинены вышестоящим федеральным органам. Высшим органам власти субъекта РФ (законодательному собранию, главе субъекта РФ), представительному органу муниципального образования, главе муниципального образования они не подчинены, хотя и расположены на их территориях.

Необходимость создания федеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов в субъектах РФ и муниципальных образованиях вытекает из принципов суверенитета Российской Федерации на всей территории государства, единства государственной власти, федеративного устройства государства, разграничения предметов ведения и полномочий. Создание единой системы территориальных органов федеральной исполнительной власти обусловлено задачами организации государственного управления на всей территории страны.

Рассматривая вопросы создания такой системы, КС РФ в Постановленииот 7 июня 2000 г. N 10-П <1> указал, что федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать их руководителей. Это полномочия Российской Федерации, которые регламентируются федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории РФ. Такие органы создаются Федерацией, это ее право - решать, где и какие федеральные органы исполнительной власти нужно создавать. В упомянутомЗаконеи в рассматриваемых ниже актах КС РФ говорится о субъектах РФ, на территории которых создаются территориальные органы федеральной исполнительной власти. Думается, что сказанное в этих правовых актах касается и территорий муниципальных образований, поскольку, как говорилось выше, в крупных муниципальных образованиях и почти всегда в муниципальных районах создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, действуют их должностные лица. При этом нужно учитывать принципы федеративного устройства Российской Федерации и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Федеральный законодатель не вправе передать в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов вопрос о назначении на должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, так как они создаются для осуществления полномочий Российской Федерации. Однако федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначение на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица осуществляют не только исключительные полномочия Российской Федерации, но и совместные полномочия Российской Федерации и ее субъектов <2>. Проведение таких согласительных процедур вОпределенииКС РФ от 21 декабря 2000 г. N 246-О <3> названо обязательным.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

<2> В ПостановленииКС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П говорится о законодательном (представительном) органе субъекта РФ. В других рассматриваемых ниже решениях КС РФ содержится более широкая формулировка: говорится о соответствующих органах субъекта РФ. На практике согласования обычно проводятся с главой администрации субъекта РФ (главой субъекта РФ).

<3> СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 215.

Вместе с тем следует различать согласование и принятие решения. Исполнительные органы Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопрос о назначении федеральных должностных лиц в субъектах РФ и в муниципальных образованиях при условии использования необходимых согласительных и юрисдикционных процедур. Такая же позиция была занята КС РФ в Постановленииот 10 декабря 1997 г. N 19-П <1> применительно к вопросу об участии законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ в утверждении назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта РФ. Конституционный Суд РФ указал, что законодательный (представительный) орган субъекта РФ может принимать участие в назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, если это предусмотрено федеральным законом и если на соответствующие федеральные территориальные органы возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. ВОпределенииот 21 декабря 2000 г. N 246-О Суд подтвердил, что Министерство внутренних дел, как и любой иной федеральный орган исполнительной власти, вправе при неполучении в результате проведения обязательных согласительных процедур согласия соответствующих органов государственной власти субъекта РФ на назначение конкретного лица на должность руководителя федерального территориального органа самостоятельно решить вопрос о его назначении. Такая же позиция выражена вОпределенииКС РФ от 28 ноября 2000 г. N 225-О <2> по вопросу о назначении руководителей налоговых органов в субъектах РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5877.

<2> СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4862.

Вместе с тем исполнительные органы власти субъектов РФ не отстранены от деятельности исполнительных федеральных органов, это и невозможно в силу единства государственной власти и исполнительной вертикали. В Законеоб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ говорится, что высшее должностное лицо субъекта РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными территориальными органами (а также с органами местного самоуправления и общественными организациями).

2. В ч. 2 комментируемой статьиречь идет о соглашениях, заключаемых между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Положения о порядке заключения соглашений о передаче федеральными органами исполнительной власти некоторых полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ содержатся в Законеоб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Во-первых, по своему содержанию и форме такие соглашения отличаются от договоров между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ о разграничении полномочий. Первые могут приниматься в исключительных случаях, когда это обусловлено экономическими, географическими или иными особенностями субъектов РФ, они разграничивают полномочия, относящиеся к совместным предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов, имеют форму договора, подписываются Президентом РФ и главой соответствующего субъекта РФ и утверждаются федеральным законом. Соглашения между федеральными исполнительными органами и исполнительными органами субъектов РФ могут быть не связаны с какой-либо исключительностью субъекта РФ, в котором действуют отделы (отделения) федеральных исполнительных органов, они могут касаться полномочий, относящихся ко всем трем группам предметов ведения: федеральным, совместным и предметам ведения субъектов РФ, имеют другую форму юридического акта, подписываются представителями федерального органа исполнительной власти и органа исполнительной власти субъекта РФ, их проекты представляются в Правительство РФ и утверждаются им.

Во-вторых, речь в таких соглашениях (как и договорах) идет не о перераспределении предметов ведения (они закреплены Конституциейи не могут перераспределяться), а о передаче по соглашениям отдельных полномочий (части полномочий), принадлежащих органам исполнительной власти Федерации или ее субъектов (ст. 3Закона).

В-третьих, такие соглашения заключаются лишь в том случае, если полномочия федерального органа, которые предполагается передать, не могут быть возложены на органы исполнительной власти субъекта РФ федеральным законом (он обязателен для субъекта РФ в силу верховенства федерального права). Если это возможно, необходимость такого соглашения отпадает. Исполнительные органы субъектов РФ также могут передать часть своих полномочий федеральным органам, но в данном случае это, разумеется, невозможно сделать законом субъекта РФ. Можно применить только форму соглашения (если федеральный орган готов принять такие полномочия).

В-четвертых, и в Конституции, и в названном вышеЗаконеустанавливается, что речь идет о передаче только части полномочий, о некоторых полномочиях. Всю совокупность полномочий ни один орган передавать не вправе: это фактически означало бы прекращение его существования.

При передаче полномочий важно предусмотреть одновременную передачу материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий. В федеральных законах, передающих те или иные полномочия субъектам РФ и органам местного самоуправления, об этом всегда говорится, выделяются финансовые средства (хотя не всегда в необходимом объеме); это относится, в частности, к финансированию льгот определенных категорий лиц, есть также масса решений КС РФ (см. комментарий к ст. ст. 38 - 41), в которых указывается на несоответствиеКонституциинекоторых федеральных правовых актов по социальным вопросам и рекомендуются сроки и формулировки для таких актов. В законодательстве, регулирующем передачу некоторых полномочий путем соглашений, о передаче материальных и финансовых средств практически не говорится. Видимо, такую необходимость (если это нужно), объем и виды материальных средств должны устанавливать договаривающиеся органы исполнительной власти Федерации и субъектов РФ при передаче полномочий. В условиях стихийных бедствий и иных чрезвычайных обстоятельств передача некоторых полномочий возможна и без соглашений, как это устанавливает федеральное законодательство.

Исполнительный орган власти субъекта РФ несет ответственность за осуществление переданных полномочий, а федеральный исполнительный орган осуществляет за этим контроль. Он вправе давать указания и требовать отчета. В то же время и федеральный исполнительный орган, принявший на себя по соглашению полномочия исполнительного органа власти субъекта РФ, обязан их выполнять. Невыполнение соглашений административно-правового характера можно обжаловать в суд с вытекающими отсюда последствиями в основном материального характера.

3. Часть 3 комментируемой статьиустанавливает, что и органы исполнительной власти могут передавать по соглашениям с федеральными органами осуществление части своих полномочий. При этом если при передаче некоторых полномочий федеральными органами процесс идет сверху вниз и в силу единства исполнительной власти можно использовать административные рычаги, а если необходимо - и силу специально принятого федерального закона <1>, то при передаче части полномочий снизу вверх существуют иные условия. Федеральный орган может отказаться принять предлагаемые субъектом РФ полномочия (например, в сфере социальных отношений), и у подчиненного ему исполнительного органа субъекта РФ нет рычагов воздействия на него. Правда, возможна и такая ситуация, когда исполнительный орган власти субъекта РФ не желал бы заключать соглашение о передаче некоторых своих полномочий, но ему настойчиво советуют это сделать (например, в сфере охраны общественного порядка). Другие стороны передачи некоторых полномочий исполнительными органами власти субъекта РФ федеральным органам исполнительной власти сходны с процессом передачи отдельных полномочий в обратном направлении.

--------------------------------

<1> Некоторые полномочия федеральных органов можно передать субъектам РФ путем принятия федерального закона, что многократно делалось по некоторым вопросам социальной сферы жизни.

4. Президент РФ обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ, действуя в качестве главы государства. Он создает систему органов исполнительной власти (определяет состав Правительства РФ, виды министерств и ведомств), назначает Председателя Правительства (с согласия ГД ФС РФ), всех федеральных министров, глав некоторых ведомств, как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ он присваивает высшие воинские звания и т.д. Ему непосредственно подчинены силовые и некоторые другие министерства и ведомства (Минобороны, МВД, Минюст России и др.), он руководит их деятельностью. Только Президент может предлагать кандидатуры для назначения некоторых других высших федеральных должностных лиц (членов всех высших судов, Генерального прокурора РФ и т.д., вплоть до аудиторов Счетной палаты РФ), он назначает федеральных судей. Президент - глава государственной службы. Он предлагает также законодательному собранию субъекта РФ единственную кандидатуру для наделения гражданина РФ полномочиями главы субъекта РФ путем голосования в законодательном органе субъекта РФ. Президент вправе отправить Правительство в отставку (на практике увольняется Председатель Правительства, а следовательно, и министры), он может распустить законодательное собрание субъекта РФ, если оно принимает закон, признанный судом противоречащим Конституциии федеральным законам, и после установления срока для отмены или исправления такого закона и после предупреждения Президента не отменяет и не исправляет закон. В аналогичной ситуации Президент вправе отрешить от должности главу субъекта РФ, если тот принял нормативный правовой акт, противоречащийКонституциии федеральным законам. Кроме того, Президент может отрешить главу субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия по другим основаниям (такие факты имели место в 2005 - 2007 гг., в 2010 г.).

Президент обладает и другими весьма обширными полномочиями (см. комментарии к ст. ст. 83 - 90). Эти полномочия характеризуют роль Президента в системе государственной власти, активно используются им для обеспечения осуществления полномочий, принадлежащих Российской Федерации.

Правительство РФ как орган, которому принадлежит исполнительная власть Российской Федерации, также использует свое положение и роль в системе власти для обеспечения осуществления полномочий, принадлежащих Российской Федерации (см. комментарий к ст. 114). Правительство координирует и направляет деятельность федеральных министерств, руководителей федеральных ведомств, не входящих в состав Правительства. Через министров и глав ведомств оно руководит государственной службой, хозяйственным и культурным строительством, охраной общественного порядка, обеспечивает оборону и безопасность страны и т.д. По предметам исключительного ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны выполнять постановления и распоряжения Правительства РФ. Обеспечивая осуществление полномочий Российской Федерации, Президент РФ и Правительство РФ действуют не изолированно, а в тесном сотрудничестве между собой, с другими высшими органами государственной власти. Такое сотрудничество не исключает установленнуюКонституциейответственность.

Статья 79

Комментарий к статье 79

Норма, содержащаяся в комментируемой статье, изначально являлась своеобразной реакцией на членство России в Союзе ССР и обусловленное таким членством ограничение возможностей самостоятельного участия России в советский период ее истории во внешнеполитической деятельности и многими участниками Конституционного совещания 1993 г. рассматривалась в качестве гарантии суверенного развития России в будущем. С этой точки зрения прослеживается вполне определенная связь между нею и принятой 12 июня 1990 г.Декларациейо государственном суверенитете РСФСР <1>.

--------------------------------

<1> Ведомости РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22.

В настоящее время, однако, существенно иметь в виду иное: первоисточником нормы комментируемой статьивыступает суверенитет Российского государства, предполагающий по смыслуст. ст. 3-5,67и79Конституции верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной властей государства на его территории и независимость в международном общении. Это необходимый качественный признак России как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Из данного определения, сформулированного КС РФ в Постановленииот 7 июня 2000 г. N 10-П <1> и в силу этого имеющего легальный характер, следует, что комментируемая норма в ее системном единстве с положениями ряда иных указанных в Постановлении статейКонституции, во-первых, закрепляет качественную характеристику Российского государства как суверенного участника международных отношений; во-вторых, предусматривает суверенное право Российской Федерации как единой в государственно-правовом и международно-правовом отношениях личности, которое составляет один из многих элементов ее статуса.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

Отсюда следует, что комментируемая норма не только покрывает своим воздействием сферу международных отношений Российской Федерации, как обычно утверждают ее интерпретаторы, но и весьма значима во внутригосударственных отношениях как одно из выражений единства и целостности Российского государства, чем предопределяется также и характер внутрифедеративных отношений. Российская Федерация не объединение разнородных сочленов, а единое федеративное государство, обладающее неделимым и неотчуждаемым суверенитетом, реализующее свои суверенные права по собственному праву, а не по делегации субъектов.

Высокий уровень абстракции, характерный для содержания ст. 79Конституции, и политическое происхождение содержащихся в ней положений не исключают их конкретизации в процессе интерпретации. В частности, очевидно, что она определяет условия, соблюдение которых является конституционным императивом участия России в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий, которые в конституционно-правовых отношениях выступают в качестве обязанностей действующих от имени Российского государства органов и критерием легитимности их деятельности в соответствующей сфере. Тем самым определяются пределы усмотрения федеральных органов государственной власти - Президента, Правительства, парламента при решении вопроса о возможном членстве России в межгосударственных объединениях, т.е. организациях или межгосударственных союзах, включая конфедеративные объединения: такое членство и передача им части своих полномочий возможны лишь при условии соблюдения установленныхКонституциейтребований.

При этом, с одной стороны, комментируемая статьяговорит об участии России только в межгосударственных (по иной терминологии - межправительственных) объединениях, т.е. организациях государств, учрежденных на основе международного договора для достижения общих целей, имеющих постоянные органы и действующих в интересах государств-членов при уважении их суверенитета (ООН, МОТ и др.).

С другой стороны, используемое в Конституции словосочетание "межгосударственное объединение" может обозначать и более тесный, чем просто межгосударственная организация, союз. В этом случае упоминаемый в тексте комментируемой статьидоговор, выступающий в данной ситуации в качестве учредительного акта, может служить международно-правовой основой, легитимирующей образование международно-правового объединения (например, конфедерации), постепенно трансформирующегося в государственное образование в той или иной форме, избранной Россией и другими участниками этого договора.

Иными словами, содержание конституционного понятия "межгосударственное объединение" нуждается в более широкой интерпретации, чем это обычно делается, и включает как собственно международные (межправительственные) организации, так и, к примеру, созданное на основе Договорамежду Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. "О создании Союзного государства" <1> Союзное государство Российской Федерации и Республики Беларусь, которое участниками договора рассматривается как "этап в процедуре единения народов двух стран в демократическое правовое государство".

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 7. Ст. 786.

Комментируемая статьяне ограничивает участие России тем либо иным видом межгосударственных объединений. Исходя из этого под международными объединениями в части, касающейся участия России в международных организациях, понимаются как универсальные, открытые для всех государств мира (ООН), так и региональные межгосударственные организации (ЕС, Организация американских государств и др.); межгосударственные организации общей компетенции (ООН, Лига арабских государств и др.) или специальной компетенции (МОТ и др.), деятельность которых ограничена одной специальной областью; открытые, в которые может вступить любое государство, или закрытые, прием в которые производится по приглашению первоначальных учредителей (Североатлантический союз), и т.д.

Из содержания комментируемой статьитакже вытекает, что Конституция различает организации, договоры об учреждении которых не требуют передачи им части полномочий Российской Федерации, и организации, которые требуют передачи им части полномочий Российской Федерации и в силу этого приобретают в известном смысле надгосударственный характер. Причем в этом последнем случае договоры об участии России в международных союзах, международных организациях и иных международных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации, подлежат ратификации (п. "д" ст. 15Закона о международных договорах РФ). Тем самым предусматривается важная гарантия конституционализации внешнеполитической деятельности различных государственных органов и их должностных лиц и ее осуществления в интересах многонационального народа Российской Федерации и его суверенного развития.

Одновременно комментируемая статья, рассматриваемая в системном единстве с положениямигл. 1и2Конституции, выступает также определенной гарантией демократического развития общества и правовой государственности в России, основанной на народовластии и уважении к правам человека, разделении властей и иных принципах конституционного строя. В частности, ею установлены два ограничения для участия России в межгосударственных объединениях, предусматривающих передачу им части полномочий Российской Федерации: передача полномочий недопустима, если она может повлечь ограничения прав и свобод человека и гражданина; передача полномочий недопустима, если такая передача противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (т.е. предусмотрено ограничение для уполномоченных на такую передачу органов государственной власти, поскольку она может поставить под угрозу развитие России как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления в его конкретизации положениямигл. 1Конституции). Стало быть, Конституция легитимирует участие Российской Федерации только в сообществе правовых государств, руководствующихся идеалами демократии, верховенства права и прав человека.