Глава 8. Местное самоуправление

Статья 130

Комментарий к статье 130

1. Закрепление местного самоуправления в одной из последних глав Конституциивряд ли может быть обосновано с точки зрения конституционно-правового значения этого института. Ведь местное самоуправление является одной из основ конституционного строя и, характеризуя достигнутый уровень самоорганизации граждан, относится в том числе к институтам гражданского общества, а не следует из государственных форм властвования(см. комментарий к ст. 12).

С учетом внутренней логики конституционного регулирования местное самоуправление вполне могло бы претендовать на положение, по крайней мере предшествующее институтам организации государственной власти (гл. 4-7Конституции). Вместе с тем нелогичное расположение института местного самоуправления в структуре Основного Закона объяснимо следующим. Во-первых, его вынесение за пределы институтов государственной власти подчеркивает стремление и в этих, формальных, моментах следовать конституционному постулату о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти"(ст. 12). Во-вторых,гл. 8Конституции можно воспринимать как своего рода нормативно-правовой итог реализации всех других конституционных положений о местном самоуправлении, которые содержатся в предшествующих главах Конституции (в гл. 1 (ст. ст. 3,8,10), 2 (ст. ст. 32,40,41), 3(п. "н" ч. 1 ст. 72)и др.).

Статья 130содержит концептуально-дефинитивные нормы, определяющие, во-первых, субъекты местного самоуправления, во-вторых, сферу его реализации, в-третьих, способы решения населением вопросов местного значения, в-четвертых, формы осуществления местного самоуправления.

Определяя субъектный состав местного самоуправления,ч. 1 комментируемой статьииспользует понятие "население", ач. 2- "граждане". В этом получает конституционное признание двухуровневая система первичных субъектов местного самоуправления, воплощающая коллективные (публичные) и субъективно-личностные начала. Население - это первичная социально-территориальная общность, являющаяся субъектом первичных самоуправленческих прав (прав местного самоуправления) коллективного характера. В законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований наряду с понятием "население" используется понятие "местное сообщество". Подобное понимание местного сообщества соответствует и Европейскойхартииместного самоуправления 1985 г. <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Индивидуально-личностный (субъективный) уровень конституционной системы первичных субъектов местного самоуправления выражается с помощью используемого в ч. 2 ст. 130термина "граждане", понимаемого как индивидуализированные участники местного самоуправления, обладающие конституционными правами на осуществление местного самоуправления. Что касается выборных и других органов муниципальной власти(ч. 2 ст. 130), то они являются вторичными субъектами местного самоуправления. Их полномочия производны от коллективных прав населения и индивидуальных прав граждан как членов местных сообществ на осуществление местного самоуправления.

Сфера реализации местного самоуправленияопределяется вч. 1 ст. 130через понятие "вопросы местного значения". Его нормативное конституционное содержание раскрывается на основе системного анализа ряда норм Конституции, в частностист. 12, ч. 1 ст. 130 ич. 1 ст. 132. Как следует из решений КС РФ, вопросы местного значения связаны с удовлетворением основных жизненных потребностей населения муниципальных образований как субъекта права на самостоятельное осуществление непосредственно и через органы местного самоуправления - муниципальной власти, по своей природе являющейся властью местного сообщества (Постановление от 20 декабря 2010 г.N 22-П, от 29 марта 2011 г.N 2-П<1>). Далее содержание этого понятия конкретизируется в Законе о местном самоуправлении. Егост. 2дает два материальных критерия квалификации вопросов местного значения в качестве таковых: они должны касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования; их решение должно осуществляться населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Что касается формально-юридического критерия, то теперь он сформулирован по-иному по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (документ утратил силу),ст. 1которого устанавливала, что вопросы местного значения относятся к таковым уставом муниципального образования согласноКонституции, соответствующему федеральному закону, законам субъектов РФ. НовыйЗаконо местном самоуправлении исключил из этой формулировки указание на устав муниципального образования и законы субъектов РФ, ограничив таким образом формально-юридический критерий федеральным уровнем правового регулирования. Поэтому указанный Закон в отличие от ранее действовавшего фактически дает исчерпывающий перечень соответствующих вопросов применительно ко всем видам муниципальных образований (ст. ст. 14, 15,16). Это предопределяет, в свою очередь, необходимость постоянно вносить изменения в данный перечень и порождает нестабильность соответствующих норм действующего Закона: в каждую из указанных статей за относительно короткий период было внесено более чем по 20 изменений и дополнений.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 264; N 1. Ст. 2190.

<2> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Законо местном самоуправлении отказался также от термина "предметы ведения местного самоуправления", оперируя в этих случаях лишь конституционным понятием "вопросы местного значения"; Закон о местном самоуправлении 1995 г. рассматривал вопросы местного значения в качестве части предметов ведения местного самоуправления. Однако это не исключает возможности и необходимости использования понятия "предметы ведения" с учетом того, что взятые вместе с полномочиями, которые реализуются в рамках соответствующих предметов ведения, они составляют компетенцию местного самоуправления. В этом плане используемые вст. ст. 12и130Конституции формулы (соответственно "в пределах своих полномочий" и "вопросы местного значения") имеют сопряженное, но не тождественное значение.

Использование понятия предметов ведения (к которым наряду с вопросами местного значения относятся те вопросы государственного значения, в рамках которых органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями) необходимо еще и потому, что идеология определения новым Закономо местном самоуправлении перечня вопросов местного значения предполагает возможность их тесного переплетения с вопросами государственного значения, что, в свою очередь, не исключает выделения сферы (предметов) совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Так, этот Закон наряду с вопросами местного значения, которые могут и должны решаться местным самоуправлением самостоятельно, называет такие вопросы, в решении которых органы местного самоуправления наделены полномочиями "участвовать"(п. 8 ст. 14), "создавать условия" (п. п. 7,10,15 ст. 14), "оказывать содействие"(п. 16 ст. 14)при решении соответствующих вопросов. Подобными формулировками, с одной стороны, несколько размывается граница между сферами государственной власти и местного самоуправления, а с другой - усиливается ориентация на обеспечение в этих сферах тесного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.

При определении сферы реализации местного самоуправления Конституция указывает в ч. 1 ст. 130также насамостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Однако данное положение нельзя рассматривать лишь как указание на один из вопросов местного значения, пусть даже учитывая его особое значение. Оно закрепляется наряду с понятием "вопросы местного значения", что предполагает необходимость выявления их нормативных системных взаимосвязей. Речь идет, в частности, о том, что данной конституционной формулой, отражающей единство "вопросов местного значения" с "владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью", придается экономическое содержание, которое основано на отношениях муниципальной собственности, всей совокупности вопросов местного значения, подчеркивается единство властно-управленческих и хозяйственно-экономических начал самостоятельности населения в решении соответствующих вопросов. Тем самым муниципальная собственность, самостоятельность населения по владению, пользованию и распоряжению ею не только расширяют список вопросов местного значения, но и одновременно влияют на их качественные (материальные) характеристики. Названное, как вытекает из правовой позиции КС РФ, выраженной в ряде его решений, обеспечивает населению соответствующего публично-территориального образования право на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни (см.абз. 1 п. 2 мотивировочной частиОпределения от 12 апреля 2005 г. N 142-О <1>;абз. 2 п. 2 мотивировочной частиОпределения от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П <2>).

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2005. N 5.

<2> СЗ РФ. 2008. N 2. Ст. 129.

Таким образом, именно населениеявляется первичным субъектом права муниципальной собственности, аналичие муниципальной собственностиявляется обязательным условием самого существования местного самоуправления. Органы местного самоуправления занимаютсяуправлением муниципальной собственностью(ч. 1 ст. 132Конституции).

Часть 1 ст. 130указывает также наспособы решения населением вопросов местного значения, имея в виду, что местное самоуправление обеспечивает ихсамостоятельноерешение. Это предполагает (как общее правило) недопустимость решения вопросов местного значения и, соответственно, осуществления местного самоуправления органами государственной власти и (или) государственными должностными лицами. Такой запрет вытекает также изст. 12Конституции, и он прямо закреплялся в названном выше Законе(п. 2 ст. 14). Естественно, субъекты РФ вправе за счет своих бюджетов решать определенные вопросы местного значения, если местное самоуправление не справляется с их решением. Но они не вправе ограничивать притязания органов местного самоуправления на самостоятельное решение этих вопросов. Такой же подход сформулирован и в практике КС РФ. Согласно его решениям "городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность)" (абз. 2 п. 2 мотивировочной частиПостановления КС РФ от 24 января 1997 г. N 1-П <1>). Соответственно, "вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти" (абз. 2 п. 3 мотивировочной частиПостановления КС РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П <2>; см. такжеабз. 3 п. 2 мотивировочной частиОпределения КС РФ от 9 июня 2004 г. N 231-О <3>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

<2> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

<3> ВКС РФ. 2005. N 1.

Законо местном самоуправлении менее жестко подходит к разграничению вопросов местного и государственного значения, что не может не влиять на реализацию конституционного требования самостоятельности населения в решении вопросов местного значения. С одной стороны, наряду с вопросами местного значения и переданными органам местного самоуправления отдельными государственными полномочиями данный Закон закрепляет за органами местного самоуправления каждого вида муниципальных образований права "на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения" соответствующего муниципального образования, но только за счет собственных доходов местных бюджетов (ст. ст. 14.1,15.1,16.1). С другой стороны, теперь допускается возможность участия органов государственной власти в решении вопросов, имеющих местное значение (п. 5 ст. 37,ст. 75и др.). Это, однако, нельзя рассматривать как отход от правовой позиции КС РФ, равно как и от конституционного требования самостоятельности населения при решении вопросов местного значения. Находящаяся в нормативном единстве с иными положениями Конституции (ч. 1 ст. 1,ч. 2 ст. 3,ст. ст. 7,12и др.) анализируемая нормач. 1 комментируемой статьине может рассматриваться с позиций абсолютизации самостоятельности населения как единственного для всех ситуаций и условий способа решения вопросов местного значения. Наряду с требованием самостоятельности населения как конституционной ценностью доктрина организации местного самоуправления должна опираться, в частности, на требования законности(ч. 2 ст. 15), обеспечения эффективности местного самоуправления. Поиск баланса между этими ценностями - задача законодателя, решение которой возможно и необходимо в рамках конституционной модели местного самоуправления в России.

2. Часть 2 ст. 130, закрепляяформы осуществления местного самоуправления, исходит из универсального принципа единства непосредственных и представительных институтов демократии, включая муниципальную. Вместе с тем демократия на каждом из ее территориальных уровней имеет определенные специфические особенности. В частности, особенности непосредственных и представительных форм муниципальной демократии определяются главным образом особой природой института местного самоуправления, его местом в конституционной системе народовластия.

Формы муниципальной демократии, во-первых, реализуются в особой сфере общественных отношений, которую формируют вопросы местного значения; во-вторых, реализуются на низовом территориальном уровне организации публичной власти, имеют своими пространственными пределами территории муниципальных образований; в-третьих, не ограничиваются перечисленными в ч. 2 анализируемой статьиформами, но, представляя открытый перечень как форм прямого волеизъявления ("других форм"), так и органов местного самоуправления ("других органов"), они включают также институты общественного, не публично-властного характера (например, территориальное общественное самоуправление, опросы граждан, собрания (конференции) граждан); в-четвертых, основываясь на принципах самоуправления, предполагают максимальное сближение управляющего и управляемого субъектов, органов муниципальной власти и местного сообщества и, соответственно, непосредственной и представительной демократии (однако без их подмены).

Вполне логично, что на первое место комментируемая норма выносит формы прямого волеизъявленияграждан. Причем именно такое понятие, в отличие от понятиянепосредственного осуществления властинарода(ч. 2 ст. 3), призвано отразить особенности данных институтов муниципальной демократии, которые должны гарантировать не только непосредственное осуществление гражданами местного самоуправления, но и участие населения в осуществлении местного самоуправления (см.гл. 5Закона о местном самоуправлении).

Конституция, как иЗаконо местном самоуправлении, признает референдум одной из ведущих форм осуществления местного самоуправления, хотя следует признать, что на практике он таковым не стал.

Правовая регламентация института местного референдума (как и других институтов местного самоуправления) относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72Конституции). Применительно к местному референдуму распределение правотворческих полномочий по вертикали (Федерация - субъект РФ - муниципальное образование) должно выглядеть таким образом, что на федеральном уровне оправданным является закрепление общих принципов организации и проведения местного референдума, а более детальная регламентация - это компетенция субъектов РФ. Реально же сложилось детальное правовое регулирование как местного референдума, так и муниципальных выборов на уровне федерального законодательства. Это прежде всего Закон об основных гарантиях. Не случайно в нем указано(ч. 5 ст. 11), что, если закон субъекта РФ о местном референдуме отсутствует либо положение закона субъекта РФ не может быть применено вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, референдум соответствующего уровня проводится на основеЗаконаоб основных гарантиях, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан РФ на участие в референдуме, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, - также на основе указов Президента. Это существенным образом отличается от ранее существовавшего подхода, когда Законом о местном самоуправлении 1995 г. предполагалось, что, если законы субъектов РФ еще не приняты, соответствующие вопросы могут регулироваться уставами муниципальных образований, принятыми в силуКонституциии этого Закона(ч. 1 ст. 57).

Согласно Законуоб основных гарантиях устанавливаются основные требования, касающиеся организации и проведения местного референдума. Это прежде всего принципы проведения референдума, предполагающие, что гражданин РФ участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании(ст. 3). Определяя вопросы референдума, названный Закон устанавливает(ст. 12), что на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. При этом на местный референдум не могут быть вынесены вопросы: о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; о персональном составе органов местного самоуправления; об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Одновременно федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок - судом (ст. 15названного Закона). Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено лишь путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия, либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке.

Что касается регионального правового регулирования, то в 63 субъектах РФ приняты специальные законы о местном референдуме. В других субъектах порядок и условия проведения местного референдума определяются нормами избирательных кодексов (например, в Белгородской и Владимирской областях) либо некодифицированного избирательного законодательства.

На муниципальном уровне, в частности в уставах муниципальных образований, как это было закреплено в рассматриваемом выше Федеральном законе 1995 г., в обязательном порядке должны были решаться такие вопросы, как "формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения"(ст. 8).Законо местном самоуправлении 2003 г. подобного императива не содержит. На практике, однако, по-прежнему нормы о местном референдуме, как правило, содержатся в уставах муниципальных образований, воспроизводя положения федерального и регионального законодательства. Более того, в отдельных муниципальных образованиях были приняты также специальные акты - положения муниципальных образований о местном референдуме.

С учетом нынешнего уровня (полноты) урегулированности соответствующих вопросов федеральным законодателем законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований должны конкретизироваться условия и порядок проведения отдельных видов местных референдумов: обязательных (с вынесением на них тех вопросов местного значения, которые не могут быть решены иным способом); факультативных (по вопросам, которые могут решаться и представительным органом самоуправления). Из Конституции вытекает, что по крайней мере два вопроса требуют непосредственного волеизъявления населения: определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление(ч. 2 ст. 131). На уровне федерального законодательства соответствующий вопрос получил определенную регламентацию лишь применительно к изменению границ муниципального образования. Конституционный Суд РФ в своих решениях определял именно референдум в качестве адекватной формы учета мнения населения для ряда конституционно-правовых ситуаций, связанных с муниципально-территориальными изменениями (см.Постановлениеот 24 января 1997 г. N 1-П; Определения от 10 июля 2003 г.N 289-О, от 3 октября 2006 г.N 469-О, от 15 мая 2007 г.N 344-О-П<1>).

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2003. N 6; 2007. N 2, 5.

Второй формой прямого волеизъявления граждан, которая указывается в ч. 2 комментируемой статьи, являютсямуниципальные выборы. К ним относятся выборы депутатов представительных органов, должностных лиц местного самоуправления, членов иных выборных органов местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставом местного самоуправления.

Статья 32Конституции закрепляет право граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. С учетомч. 2 ст. 130Конституции,ст. 23Закона о местном самоуправлении и выработанных КС РФ подходов (см. Постановления от 30 мая 1996 г.N 13-П, от 29 ноября 2004 г.N 17-П<1>;Определениеот 12 июля 2005 г. N 309-О <2>) следует различать три аспекта правового регулирования муниципальных выборов и соответственно разграничивать полномочия Федерации и ее субъектов в данной сфере. Во-первых, это определение порядка проведения муниципальных выборов (компетенция субъектов РФ). Во-вторых, это гарантии проведения муниципальных выборов, защита конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (совместное ведение Федерации и ее субъектов (п. "б" ч. 1 ст. 72Конституции). В-третьих, это регулирование и защита (избирательных) конституционных прав граждан (компетенция Федерации(п. "в" ст. 71). Второй и третий аспекты необходимо толковать следующим образом: по вопросам защиты (гарантий) избирательных прав граждан в сфере местного самоуправления принимаются федеральные законы и законы субъектов РФ (ч. 2 ст. 76Конституции); ограничение этих прав ("регулирование и защита" в смыслеп. "в" ст. 71, устанавливающие пределы конституционных прав и свобод) допускается только федеральным законом(ч. 3 ст. 55).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2811; 2004. N 49. Ст. 4948.

<2> ВКС РФ. 2006. N 1.

Поэтому определение, например, сроков проведения муниципальных выборов в принципе относится к ведению субъектов РФ и местного самоуправления. Однако положения ч. 1 ст. 58рассматриваемого выше Федерального закона 1995 г., которые обязывали муниципальные образования провести такие выборы в определенный срок (не позднее чем через 16 месяцев со дня вступления в силу Закона), были признаны КС РФ не противоречащимиКонституцииименно по той причине, что имели не процедурное, а гарантирующее значение с точки зрения создания реальных возможностей для существования местного самоуправления и своевременного формирования в переходный период его органов.

Такое же гарантирующее значение имеет принятый в последующем Федеральный законот 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" <1>, хотя в нем содержатся и процедурные положения о порядке проведения муниципальных выборов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497.

К гарантиям избирательных прав граждан, а стало быть, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов Законо местном самоуправлении относит также установление видов избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов. В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании (ч. 3 ст. 23названного Закона). В альтернативном варианте институт муниципальных выборов может применяться: для избрания главы муниципального образования, наряду с возможным его избранием представительным органом местного самоуправления из своего состава (ч. 2 ст. 36Закона о местном самоуправлении); формирования контрольного органа муниципального образования, который может формироваться также представительным органом местного самоуправления (ч. 2 ст. 38этого Закона); избрания мировых судей (как это предусмотреност. 6Закона о мировых судьях, мировые судьи могут избираться на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта РФ, либо назначаться (избираться) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ).

Конституционная формула другие формы прямого волеизъявления (ч. 2 ст. 130)может быть истолкована прежде всего на основе действующего правового регулирования, а также правовых позиций КС РФ.Законо местном самоуправлении закрепляет две группы институтов прямого волеизъявления: императивные институты, с помощью которых обеспечивается непосредственное осуществление населением местного самоуправления и, соответственно, возможность принятия обязательных (императивных) муниципальных правовых решений; консультативные институты прямого волеизъявления, выступающие формами непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, по итогам которого принимаются консультативные, юридически не обязательные решения.

К первой группе согласно названному Закону относятся: голосование населения по отзыву депутата, члена выборного должностного лица местного самоуправления, а также по вопросам изменения границ муниципального образования; преобразования муниципального образования (ст. 24); сход граждан(ст. 25). Императивные начала присущи, кроме того, институту правотворческой инициативы граждан(ст. 26), а также территориальному общественному самоуправлению(ст. 27). К консультативным институтам Закон о местном самоуправлении относит: публичные слушания(ст. 28); собрания, а также конференции граждан (собрания делегатов) (ст. ст. 29,30); опрос граждан(ст. 31); индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления(ст. 32), которые подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленныеЗакономоб обращениях(см. комментарий к ст. 33). В Законе о местном самоуправлении, как и вКонституции, закрепляется открытый перечень форм прямого волеизъявления населения. Граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах.

Местное самоуправление осуществляется также через выборные и другие органы местного самоуправления(ч. 2 ст. 130). Нормативное правовое значение выделения в комментируемом положении двух групп органов местного самоуправления - выборных и других органов - определяется тем, что при всем возможном многообразии структуры органов местного самоуправления, их видов(см. комментарий к ст. 131)наличие выборных органов местного самоуправления является императивным конституционным предписанием. Ему корреспондируют и положения Европейской хартии местного самоуправления(ч. 2 ст. 3), в соответствии с которыми создание "советов или собраний, состоящих из членов избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования" является обязательным для осуществления местного самоуправления.

Однако принцип выборности в системе местного самоуправления не должен абсолютизироваться. Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в Постановленииот 18 мая 2011 г. N 9-П <1>, применительно к муниципальному уровню публичной властиКонституцияРФ, предусматривая осуществление местного самоуправления через выборные и другие органы местного самоуправления, не требует, чтобы представительные органы муниципальной власти на всех территориях, в границах которых осуществляется местное самоуправление, формировались по единым (универсальным) правилам, безотносительно к особенностям осуществления местного самоуправления в конкретных пространственных (поселенческих или иных территориальных) пределах. При этом предполагается, что представительные органы местного самоуправления, призванные обеспечивать формирование и выражение воли населения при решении вопросов местного значения и осуществлять основную функцию муниципального правотворчества, должны получать свою легитимацию напрямую от населения путем муниципальных выборов прежде всего в наиболее приближенных к населению муниципальных образованиях, каковыми являются городские и сельские поселения. Что касается представительных органов муниципальных образований, созданных по территориальному (районному) принципу, то они могут быть сформированы населением и в ином, отличном от муниципальных выборов, порядке, если им обеспечивается формирование соответствующего органа муниципальной власти как органа народного представительства, что возможно и на основе вхождения в его состав лиц из числа ранее избранных населением на муниципальных выборах - глав поселений и депутатов представительных органов поселений.

Закон о местном самоуправлении, определяя понятие органов местного самоуправления (ст. 2), устанавливает начала выборности (прямой или косвенной) применительно ко всем муниципальным органам. В этом плане они должны отвечать двум основным требованиям: должны быть избраны непосредственно населением и (или) образованы представительным органом муниципального образования; наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Одновременно указанный Закон отражает тенденцию, направленную на более детальную регламентацию места и роли, порядка формирования (вплоть до численности депутатов), полномочий, организации деятельности представительного органа муниципального образования, гарантий его самостоятельности, в том числе во взаимоотношениях с главой муниципального образования и местной администрацией(ст. 35). При этом федеральный законодатель стремится к укреплению роли представительных органов в системе муниципальной демократии, что обеспечивается, в частности, установлением подконтрольности, подотчетности главы муниципального образования представительному органу и его ответственности перед депутатами, включая возможность удаления главы муниципального образования в отставку (см. Федеральныйзаконот 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>). В то же время данный Закон порождает новые вопросы функциональных взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ, в частности в связи с устанавливаемым порядком отставки главы муниципального образования, что в будущем может стать предметом конституционно-судебных оценок.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2280.

Данный подход получил реализацию в рамках жестко унифицированного подхода федерального законодателя к определению структуры органов местного самоуправления и, соответственно, к нормативному правовому наполнению конституционной формулы "другие органы местного самоуправления". Если Законо местном самоуправлении 1995 г., строго следуя комментируемой конституционной норме, в качестве обязательных для каждого муниципального образования закреплял лишь представительные органы местного самоуправления, то новый Закон о местном самоуправлении(ст. 34)включил в общую структуру органов местного самоуправления наряду с представительными органами также главу муниципального образования, местную администрацию, контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборных должностных лиц местного самоуправления. Следуя требованиямч. 2 ст. 130Конституции, действующийЗаконо местном самоуправлении закрепляет открытый перечень органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, имея в виду, что они должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.

Что касается главы муниципального образования (ст. 36Закона о местном самоуправлении) и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, которым руководит глава местной администрации на принципах единоначалия(ст. 37), то их наличие является теперь обязательным. Названный Закон определяет два варианта избрания главы муниципального образования: на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; представительным органом местного самоуправления из своего состава. Причем в отличие от Федеральногозакона1995 г. теперь глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации.

В этом и других положениях нового Законапроявляется тот факт, что организация и взаимодействие исполнительно-распорядительного органа с представительным органом местного самоуправления в рамках действующей системы правового регулирования строятся во многом на основе сдержек и противовесов, соответствующих принципу разделения властей, хотя формально требованияст. 10Конституции не распространяются на местное самоуправление(см. комментарий к ст. 10). В данный общий подход, правда, не вписывается предусмотренный Законом о местном самоуправлении порядок формирования представительного органа муниципального района, который может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства(п. 1 ч. 4 ст. 35). Очевидно, что в данном случае имеет место также отход от предусмотренногоч. 2 ст. 3Европейской хартии местного самоуправления порядка избрания членов представительных органов местного самоуправления.

Не поддается конституционному обоснованию и статус избирательной комиссии муниципального образования: в соответствии с Законом о местном самоуправлении (ч. 2 ст. 39)это муниципальный орган, но он "не входит в структуру органов местного самоуправления". Возможная попытка обосновать вытекающую из данного положения нетождественность понятий "муниципальный орган" и "орган местного самоуправления" бесперспективна.

Статья 131

Комментарий к статье 131

1. Часть 1 комментируемой статьисодержит две относительно самостоятельные нормы об основах территориальной организации местного самоуправления и о порядке определения структуры органов местного самоуправления.

Конституция не устанавливает жестких рамок территориальных пределов осуществления местного самоуправления.Часть 1 ст. 131говорит лишь о следующем. Во-первых, местное самоуправление должно осуществляться на всей территории РФ. В этом плане население любого поселения, независимо от его численности или иных обстоятельств, не может быть лишено права на местное самоуправление. Отказ от осуществления местного самоуправления на определенной территории недопустим и в том случае, если само население в добровольном порядке изъявило желание, чтобы вопросы местного значения разрешались органами государственной власти, а не органами местного самоуправления (см.ПостановлениеКС РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П <1>). Во-вторых, за основу территориальных пределовКонституцияберет не формальные административно-территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы общности населения, существующие прежде всего в виде городских и сельских поселений. Это означает, что поселенческий принцип является в соответствии сКонституциейосновным для территориальной организации местного самоуправления, а сама территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

В то же время отсутствие такой "привязки" не может рассматриваться в качестве запрета на построение территориальной организации местного самоуправления, в том числе в соответствии с административно-территориальным устройством. Конституциядопускает возможность использования двух принципов:поселенческого, при котором территорией местного самоуправления является единое городское или сельское поселение;административно-территориального, который действует в рамках существующего административно-территориального деления. Их гармоничное сочетание призвано обеспечить рациональную организацию муниципальной власти и одновременно избежать централистских тенденций в местном самоуправлении; решение же вопроса о конкретных способах (формах) соотношения поселенческого и административно-территориального принципов находится в сфере усмотрения законодателя. Такой подход был реализован вЗаконео местном самоуправлении, и его разделяет КС РФ, который неоднократно указывал, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым, эти территории устанавливаются законодателем с учетом исторических и иных местных традиций (см.ПостановлениеКС РФ от 3 ноября 2003 г. N 15-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241.

В связи с этим следует обратить внимание на следующее обстоятельство. Использованное в ст. 131Конституции в контексте рассмотрения вопросов местного самоуправления понятие "территории" не совпадает с понятием "поселения". Первое является более широким по содержанию: "другие территории" могут означать не названные Конституцией, иными законодательными актами разновидности поселений и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пределах городского поселения и т.п.), но претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муниципального образования. В то же время речь может идти о территориях, объединяющих несколько поселений (район и т.д.).

В частности, как указывал в ряде решений КС РФ, район, непосредственно входящий в состав республики, может включать ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно ч. 1 комментируемой статьиимеет право быть муниципальным образованием, поскольку население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (см.абз. 4 п. 5 мотивировочной частиПостановления от 24 января 1997 г. N 1-П <1>;абз. 3 п. 3 мотивировочной частиПостановления от 11 ноября 2003 N 16-П <2>). Этим должны определяться и параметры взаимоотношений между поселениями и районом.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

<2> СЗ РФ. 2003. N 46. Ч. II. Ст. 4509.

Таким образом, пространственной сферой местного самоуправления могут выступать территории, которые не совпадают с границами отдельных поселений. Примечательна в связи с этим правовая позиция Суда, согласно которой население городского, сельского поселения (независимо от численности) не может быть лишено права на местное самоуправление, что, однако, не исключает возможности создания муниципальных образований как на основе самостоятельных поселений или их объединений, так и на основе отдельных территориальных частей поселений, в частности внутригородских муниципальных образований (см. ОпределениеКС РФ от 5 июня 2003 г. N 274-О <1>).

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2003. N 6.

В настоящее время вопросы территориальной организации местного самоуправления получили подробную регламентацию на федеральном уровне. Законо местном самоуправлении уже во вводных положениях содержит указание на то, что одна из главных его концептуальных основ - изменение территориальной организации местного самоуправления. При этом основной его новеллой сталовведение обязательной для всех субъектов РФ двухуровневой системы муниципальных образований. В рамках прежнего правового регулирования основной объем регулятивных полномочий в сфере территориальной организации местного самоуправления фактически принадлежал субъектам РФ, что привело к формированию на уровне регионального законодательства различных моделей территориальной организации местного самоуправления: административно-территориальной (районной), поселенческой, смешанной. НазванныйЗаконввел унифицированный подход к территориальной организации местного самоуправления, предусмотрев конкретные виды муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория.

При этом установление Закономо местном самоуправлении территориальных уровней местного самоуправления не означает их административной соподчиненности, иерархической связанности. Как указал КС РФ вПостановленииот 11 ноября 2003 г. N 16-П, по смыслу нормыч. 1 комментируемой статьив ее взаимосвязи сост. 12,ч. 1 ст. 130ич. 1 ст. 132Конституции, все муниципальные образования независимо от их территориальной основы предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения. Из этого же следует, что на каждое муниципальное образование в равной мере распространяется действие конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления, в том числе во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями. В связи с этим понятие "уровень местного самоуправления" не означает подчинения муниципальных образований одного уровня муниципальным образованиям другого уровня. С конституционно-правовой точки зрения данное понятие характеризует территориальную структуру (территориальные формы) организации местного самоуправления по объему охвата пространственной сферы реализации прав местного сообщества, с одной стороны, и обусловленный соответствующей пространственной сферой перечень вопросов местного значения, подлежащих решению населением конкретной территории самостоятельно, - с другой. Такое понимание уровней местного самоуправления фактически признано в практике КС РФ (Постановлениеот 24 января 1997 г. N 1-П). Данный термин используется и в решениях судов общей юрисдикции <1>, а также в законодательстве субъектов РФ.

--------------------------------

<1> См.: Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции России / Под ред. В.М. Жуйкова. М., 2003. Т. 2. С. 17.

Вместе с тем установление новой модели территориальной организации местного самоуправления и ее эффективное функционирование предполагают установление критериев определения территорий соответствующих типов муниципальных образований, в основе чего должен быть принцип обеспечения максимально возможной приближенности органов местного самоуправления к населению. В качестве таких критериев Закон о местном самоуправлении(ст. 11)предусматривает: тип поселения; плотность населения соответствующей территории; историю образования и состав земель населенного пункта; пешеходную доступность до административного центра; наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения, и т.д.

Принятый в рамках нового федерального правового регулирования унифицированный подход к территориальной организации местного самоуправления должен учитываться и при решении вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами как в данной сфере муниципально-правового регулирования, так и в сфере административно-территориального устройства субъектов РФ. С этим же связано и развитие правовой позиции КС РФ о полномочиях субъектов РФ по определению территориальных основ местного самоуправления, которая была сформулирована, в частности, в Постановленииот 24 января 1997 г. N 1-П. Вывод Суда о том, что из федеративной природы государственности России в том виде, в каком она закреплена вКонституции, вытекает, что в ведении Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов РФ - их территориальное устройство, сохраняет принципиальное значение. Однако конкретные вопросы определения уровней, на которых создаются муниципальные образования, их соотношения с административно-территориальным устройством должны решаться с учетом осуществленного в рамках вытекающей изп. "н" ч. 1 ст. 72,ч. 2 ст. 76,ч. 1 ст. 131Конституции дискреции федерального законодателя нового правового регулирования территориальной организации местного самоуправления. Важное значение имеет в этом плане правовая позиция КС РФ о недопустимости подмены муниципально-территориальных преобразований изменениями административно-территориального устройства.

Даже в случае совпадения границ муниципальных образований и административно-территориальных единиц (если территориальная организация местного самоуправления базируется на административно-территориальном устройстве) муниципально-территориальное устройство и административно-территориальное устройство имеют собственное социально-правовое значение, свои юридические цели, задачи, функции и не должны отождествляться, подменяться друг другом. Конституционный Суд РФ указал, что вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований, с одной стороны, и административно-территориального устройства субъектов РФ - с другой, будучи связаны между собой, имеют самостоятельное значение, обладают собственным юридическим содержанием и относятся к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъектов РФ. Соответственно, КС РФ сделал вывод, что вопросы административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления предполагают различный порядок урегулирования и недопустимость изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, путем административно-территориальных преобразований, без учета мнения населения; поэтому недопустимо внесение изменения в территориальную организацию местного самоуправления под видом административно-территориальных преобразований (см. Определения от 15 мая 2007 г. N 406-О-П, от 10 июля 2003 г.N 289-О, от 3 октября 2006 г.N 469-О<1>).

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2007. N 6; 2003. N 6; Архив КС РФ. 2006.

Одновременно Суд сформулировал правовую позицию о возможности территориального совмещения муниципальных и государственных форм организации публичной власти. При определении конкретного территориального уровня местного самоуправления необходимо учитывать, что территория субъекта РФ может включать по решению этого субъекта не только муниципальные образования, но и территориальные образования, в которых осуществляется государственная власть. Такая правовая позиция была выражена в упомянутомПостановленииот 24 января 1997 г. N 1-П, и она сохраняет юридическую силу.

Принцип самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправлениязакрепляется вч. 1 ст. 131Конституции. Важным является уяснение содержания понятия "структура органов местного самоуправления", а также определение степени самостоятельности населения в ее определении.

В данной норме указанное понятие употребляется в широком смысле: оно включает как внутреннее устройство соответствующих органов, их наименование, так и определение видов, конкретного перечня выборных и других органов местного самоуправления, а также характера взаимоотношений между ними, в особенности между представительными и исполнительно-распорядительными органами, распределение компетенции между ними. Таким образом, условно можно выделить внешнюю структуру органов местного самоуправления и внутреннюю структуру- внутреннее устройство соответствующих органов, с которым порой неоправданно отождествляется понятие структуры органов местного самоуправления.

В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72Конституции установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к сфере полномочий государственной власти. В зависимости от толкования этой нормы самостоятельность населения в смыслеч. 1 ст. 131можно понимать либо как самостоятельную разработку и определение населением всех параметров (внутренних и внешних) структуры органов местного самоуправления, либо как выбор структуры органов местного самоуправления и их самостоятельное формирование населением в рамках общих принципов организации местного самоуправления, установленных федеральным законом и в определенных случаях получающих конкретизацию в законах субъекта РФ.

В пользу второго варианта толкования говорит следующее. Во-первых, если бы к названным общим принципам относилось государственное установление всех параметров (внешних и внутренних) структуры органов местного самоуправления, то не было бы смысла специально подчеркивать в ч. 1 комментируемой статьисамостоятельность населения. Во-вторых, вп. "н" ч. 1 ст. 72не говорится о системе органов местного самоуправления, задаваемой государством хотя бы на уровне общих принципов. Это подтверждается и грамматическим толкованием п. "н" ч. 1 ст. 72 (в противном случае говорилось бы о системах органов государственной власти и местного самоуправления). Поэтому ошибочно усматривать в формулировкеп. "н" ч. 1 ст. 72указание на некую систему, следовательно, и структуру органов местного самоуправления, жестко предопределяемую законом. Таким образом, по Конституции, лишь в рамках установленных федеральным законом общих принципов организации органов местного самоуправления возможно законодательное закрепление определенных параметров структуры органов местного самоуправления, которая в конкретных своих внутренних и внешних характеристиках определяется населением самостоятельно путем ее закрепления в уставе муниципального образования.

Именно такой подход к решению данного вопроса был избран и в Законе о местном самоуправлении. Его ч. 1 ст. 34определяет структуру органов местного самоуправления лишь на уровне общих принципов организации местного самоуправления, имея в виду следующее. Во-первых, не все перечисленные в названной статье органы и выборные должностные лица должны в обязательном порядке создаваться в муниципальных образованиях: элементами структуры органов местного самоуправления они становятся, как это вытекает из самой нормыч. 1 ст. 34Закона, лишь в том случае, если будут предусмотрены уставом муниципального образования. Во-вторых, Закон о местном самоуправлении прямо предусматривает порядок самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования путем проведения местного референдума, а при отсутствии инициативы граждан о его проведении - представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания(ч. 5 ст. 34). Одновременно четко указывается, какие вопросы должны быть решены на референдуме по вопросу определения структуры органов местного самоуправления(ч. 6 ст. 34). В-третьих, решение многих вопросов, в частности внутренней структуры органов местного самоуправления, рассматриваемый Закон напрямую адресует населению муниципального образования (абз. 2 ч. 2,ч. 3 ст. 34,ч. 14 ст. 35,ч. 7 ст. 36,ч. ч. 4,8 ст. 37,ч. 2 ст. 38и др.).

В этом же плане - с учетом необходимости сохранения определяющей роли населения в определении структуры органов местного самоуправления - следует оценивать последние изменения, внесенные в ч. 2 ст. 34Закона о местном самоуправлении Федеральнымзакономот 29 ноября 2010 г. N 315-ФЗ <1>, согласно которым "уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется". Реализация на практике такого подхода потребует внимательного отношения населения к внесению соответствующих изменений в уставы муниципальных образований, что должно гарантировать самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6411.

Принцип самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления нашел отражение в решениях КС РФ (см., например, п. 11 мотивировочной частиПостановления от 1 февраля 1996 г. N 3-П <1>;п. 7 мотивировочной частиПостановления от 15 января 1998 г. N 3-П <2>;п. 6 мотивировочной частиПостановления от 30 ноября 2000 г. N 15-П;Определениеот 10 апреля 2002 г. N 92-О <3>). При этом отдельные правовые позиции требуют дополнительных пояснений. Так, вПостановленииот 1 февраля 1996 г. N 3-П была выражена позиция, согласно которой создание исполнительных органов местного самоуправления относится к усмотрению местных сообществ и не может устанавливаться в качестве обязательного требования законом субъекта РФ. В условиях нового федерального правового регулирования это требование приобретает новые акценты: данный вопрос урегулирован федеральным законодателем в рамках установления общих принципов организации местного самоуправления, и субъекты РФ обязаны следовать новым соответствующим подходам в системе действующего правового регулирования при сохранении правовой позиции Суда о недопустимости установления законодателем субъекта РФ обязательных требований относительно структуры органов местного самоуправления.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700

<2> СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532.

<3> СЗ РФ. 2002. N 25. Ст. 2514.

Таким образом, модели структуры (системы) органов местного самоуправления могут быть различными. Предписания же федерального законодателя относительно отдельных ее элементов представляют собой гарантии демократических ценностей в функционировании местного самоуправления, в том числе во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов РФ.

2. В ч. 2 ст. 131закрепляетсяпринцип изменения границ территорий муниципальных образований исключительно с учетом мнения населения соответствующих территорий. С одной стороны, в этом положении в определенной мере получили отражение территориально-самоуправленческие начала, связанные с признанием прав населения на выражение своего мнения по поводу возможных изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. С другой стороны, из данной формулы следует, что решение соответствующего вопроса (в отличие от определения структуры органов местного самоуправления) осуществляется не самостоятельно местным населением, а органами государственной власти с учетом его мнения. Таким образом, изменение границ территорий муниципальных образований в соответствии сКонституциейне относится к вопросам местного значения. В связи с этим принципиальное значение приобретает вопрос о степени обязательности мнения населения для органов государственной власти, а также о порядке и возможных формах его учета.

Закон о местном самоуправлении, решая соответствующие вопросы, устанавливает, что изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФпо инициативе одного из следующих субъектов: населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти(ч. 1 ст. 12). Одновременно установлен порядок голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ч. ч. 4-7 ст. 24), конкретизация которого обеспечивается законом субъекта РФ о местном референдуме(ч. 5 ст. 24). Поэтому институт голосования по вопросам изменения границ муниципального образования по своей природе имеет референдарный характер.

При этом Закон о местном самоуправлении, конкретизируя конституционную формулу об учете мнения населения при изменении границ муниципальных образований, использует дифференцированный подход к изменению границ муниципальных районов или поселений:

- изменение, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, что предполагает необходимость получения согласия населения, выраженного путем голосования (ч. ч. 2,3 ст. 12);

- изменение, не влекущее отнесение таких территорий соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, что предполагает необходимость не согласия населения, а учета мнения населения, выраженного, как прямо указывается в Законе, соответствующими представительными органами (ч. 4 ст. 12).

Более того, в соответствии с Федеральным закономот 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <1> предусматривается также возможность получения согласия населения поселений и городских округов, выраженного не населением путем голосования, а представительными органами соответствующих поселений и городских округов, в частности при изменении границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущем отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов(п. 2.1). Очевидно, что если и возможен учет мнения и тем более получение согласия населения в форме решения представительного органа, то это должно быть обеспечено специальной процедурой предварительного выявления мнения населения, например, в форме публичных слушаний, опроса, которые предшествовали бы решению представительного органа.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 43. Ст. 5084.

Если же при изменении границ муниципального образования (ст. 12), преобразовании муниципальных образований(ст. 13)или упразднении городских и сельских поселений(ст. 13.1)затрагивается положение избранных населением органов местного самоуправления, в соответствии с выраженной КС РФ правовой позицией может быть необходим и местный референдум. Так, в Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П Суд констатировал, что "наиболее адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах (когда решается вопрос о прекращении полномочий избранных населением путем всеобщего прямого голосования органов самоуправления. -Н.Б.) является референдум"(абз. 5 п. 6 мотивировочной части). Тем самым Суд ориентировал на необходимость применения принципа адекватности, примерной равноценности формы учета мнения населения при решении вопросов, вытекающих изч. 2 ст. 131Конституции, к ранее примененным формам участия граждан в создании муниципального образования и его органов. Но это не есть требование императивного характера, как это явствует из последующего текста данного Постановления.

Пытаясь найти разумный компромисс, КС РФ смягчает им же провозглашенный принцип адекватности указанием на те обстоятельства, которые могут исключить его. В частности, отмечается, что по вопросу об упразднении муниципального образования и о прекращении полномочий выборных органов референдум должен быть проведен лишь по требованию населения. Если же требование не заявляется, то по соответствующим вопросам достаточно решения выборных органов местного самоуправления. Такой подход соответствует заложенной в ч. 2 ст. 131Конституции идее субсидиарности мнения населения. Однако, расхождения между мнением населения и предлагаемым решением органа государственной власти должны быть мотивированы и доведены до сведения населения еще до принятия окончательного решения.

Принципиально важным является в этом отношении вопрос об учете мнения населения при переходе к новой территориальной организации местного самоуправления. Учет предполагает, как это вытекает из положенийЗаконао местном самоуправлении, несколько вариантов территориальных преобразований: наделение статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района существующих муниципальных образований; преобразование существующих муниципальных образований; упразднение городских и сельских поселений, создание новых муниципальных образований. При этом данныйЗаконне исключает, что создание новых муниципальных образований может быть проведено не только на основе существующей системы территориальной организации органов публичной власти в конкретном субъекте РФ, но и в рамках вновь сформированных границ новых территорий муниципальных образований, т.е. как бы с чистого листа. В ряде случаев наличие такой фактической дискреции (тем более в условиях императивности и безальтернативности нормативных положенийЗакона, касающихся границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление) привело к следующему. Законодатели субъектов РФ, предполагая, что вводимая ими в целях реализации федерального законодательства нормативная регламентация территориальной организации местного самоуправления имеет по существу первичное значение, т.е. устанавливает границы муниципальных образований впервые, исходили из отсутствия необходимости обеспечения учета мнения населения муниципальных образований при проведении соответствующих мероприятий. В результате жители упраздненных или преобразованных муниципальных образований могут быть поставлены в иные, зачастую худшие в сравнении с предыдущими, условия реализации как права на осуществление местного самоуправления, так и иных, главным образом социальных, прав, имеющих территориальную "привязку" (например, при упразднении сельских поселений и включении их в состав городского округа жители таких сел утрачивают статус сельских жителей и, соответственно, лишаются права на получение сельских льгот, надбавок).

Как показывает анализ применения положений Законао местном самоуправлении, проблемы, связанные с приведением территориальной организации местного самоуправления в соответствие с ее новыми принципами в силу повышенной остроты все чаще становятся предметом рассмотрения как судов общей юрисдикции (см., например, Определения ВС РФ от 25 января 2006 г.N 11-Г05-24,N 19-Г05-11,N 83-Г05-16, от 1 марта 2006 г.N 41-Г06-4, от 15 марта 2006 г.N 4-Г06-4, от 5 апреля 2006 г.N 21-Г06-1,N 11-Г06-2, от 19 апреля 2006 г.N 4-Г06-7, от 24 мая 2006 г.N 4-Г06-12,N 88-Г06-4,N 9-Г06-11,N 9-Г06-10<1>), так и органов конституционного правосудия. Повторив ранее сформулированные правовые позиции и подчеркнув их обязательность для всех органов государственной власти и местного самоуправления, КС РФ исходит из следующего. Решение вопроса о соблюдении требованийч. 2 ст. 131Конституции при изменении территории муниципального образования, равно как и о самом факте изменения этой территории, может быть принято, с одной стороны, с учетом предложенного в его решениях конституционного истолкования положений федерального законодателя о реализации принципов территориальной организации местного самоуправления в условиях осуществляемых муниципальных преобразований и, с другой стороны, если это касается конкретного муниципального образования, только на основании исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от установления которых Суд обязан воздерживаться во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, применяющих закон (см., например, Определения КС РФ от 17 июля 2006 г.N 137-О, от 3 октября 2006 г.N 469-О, от 3 апреля 2007 г.N 171-О-П, от 15 мая 2007 г.N 344-О-П<2>). На этой основе следует анализировать подходы КС РФ к оценке положенийгл. 12Закона о местном самоуправлении, в которой определены особенности осуществления местного самоуправления в период его реформирования.

--------------------------------

<1> Документы опубликованы не были.

<2> ВКС РФ. 2006. N 5; 2007. N 5.

В соответствии с ч. 3 ст. 84указанного Закона изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силугл. 12Закона, в период со дня вступления ее в силу до 1 января 2006 г. допускаются исключительно в порядке и по основаниям, установленнымст. ст. 84и85этого Закона. Названные положения непосредственно не связывают принятие органами государственной власти субъектов РФ решения об упразднении муниципальных образований и соответствующих органов местного самоуправления, если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты, с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований.

Вместе с тем само по себе отсутствие в переходных положениях Законао местном самоуправлении специального указания на необходимость учета мнения населения муниципального образования, находящегося в пределах городской черты, при решении вопроса о его упразднении не означает, по мнению Суда, установления федеральным законодателем особого порядка решения вопроса об изменении территориальной организации местного самоуправления в части наделения городских населенных пунктов, в границах которых располагаются муниципальные образования, статусом городского округа, исключающего при этом учет мнения населения соответствующих муниципальных образований. Содержащиеся вабз. 5 ч. 3 ст. 84данного Закона положения не могут рассматриваться вне связи с конституционными принципами и нормами и конкретизирующими их общими основными положениями названного Закона, егост. ст. 12и13. Устанавливая правовое регулирование перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления в России, федеральный законодатель, реализуя положенияч. 2 ст. 131Конституции, должен исходить из общего принципа недопустимости изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление (независимо от форм такого изменения) без учета мнения населения, выраженного в установленной форме (ч. 3 ст. 83,абз. 1 ч. 3 ст. 84Закона).

Следовательно, в отсутствие какого-либо специального нормативного регулирования, а также исходя из презумпции конституционности действий федерального законодателя, положения абз. 5 ч. 3 ст. 84Закона о местном самоуправлении в части, касающейся решения вопроса об упразднении находящихся в пределах городской черты муниципальных образований, как непосредственно затрагивающего пространственные пределы реализации права на осуществление местного самоуправления, не могут рассматриваться как не предполагающие учета мнения населения.

Одновременно при установлении уполномоченными органами, разрешающими вопрос о наделении муниципального образования статусом городского округа, факта вхождения в состав территории данного муниципального образования других населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями, но находящихся за пределами городской черты, соответствующие муниципальные образования (как это прямо предусмотрено абз. 5 ч. 3 ст. 84Закона) подлежат исключению из состава территории муниципального образования, статус которого изменяется. Поскольку в данном случае не происходит изменения пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления как в отношении жителей муниципального образования, которое наделяется статусом городского округа, так и в отношении жителей входящих в состав его территории самостоятельных муниципальных образований, учета мнения населения указанных муниципальных образований при решении этого вопроса не требуется.

Таким образом, отсутствие в региональных законах, в том числе тех, которые оспаривались в КС РФ на предмет их соответствия требованиям, в частности ч. 2 ст. 131Конституции, прямого указания на необходимость соблюдения данного конституционного требования, но наличие его вЗаконео местном самоуправлении, а также в Европейскойхартииместного самоуправления 1985 г. <1> не может истолковываться как его отрицание соответствующими законами субъектов РФ. Данный принцип в силуКонституциии правовых позиций КС РФ применительно к урегулированному ими кругу отношений действует непосредственно, определяет деятельность законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления и обеспечивается правосудием.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Статья 132

Комментарий к статье 132

Часть 1 комментируемой статьигарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в процессе осуществления их полномочий и определяет наиболее важные предметы ведения этих органов, которые совпадают по нормативному содержанию с вопросами местного значения.

На первом месте в этом ряду стоит управление муниципальной собственностью, что означает конституционное признание не только полномочий органов местного самоуправления в данной сфере, но и фундаментальной, системообразующей роли муниципальной собственности для становления и осуществления местного самоуправления. Наличие объектов муниципальной собственности наряду с наличием местного бюджета и выборных органов местного самоуправления является обязательным условием существования муниципального образования (что было закреплено в ч. 1 ст. 1Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (документ утратил силу).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Из ч. 2 ст. 8Конституции следует, что в России муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. При этом в действующемЗаконео местном самоуправлении конституционное значение муниципальной собственности раскрывается посредством категории "экономическая основа местного самоуправления", хотя по объему эти понятия не совпадают. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, а также средства местных бюджетов, имущественные права муниципальных образований (ч. 1 ст. 49названного Закона).

Положение ч. 1 ст. 132Конституции о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственностью находится в нормативном правовом единстве с положениемч. 1 ст. 130Конституции о полномочиях населения по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью. Правомочия населения (местного сообщества) как субъекта права муниципальной собственности реализуются органами местного самоуправления, выступающими в этом случае от имени муниципального образования (ч. 2 ст. 215ГК;ч. 1 ст. 51Закона о местном самоуправлении). Права собственника осуществляются органами самоуправления, таким образом, не от своего имени, а от имени муниципального образования.

Конституционная характеристика муниципальной собственности сквозь призму взаимосвязанных отношений экономического властвования населения и публично-управленческих полномочий органов местного самоуправления позволяет выявить в ее содержании как формально-юридические, так и социально-экономические начала самоуправленческого механизма реализации муниципальной собственности <1>. В этом плане, рассматривая предметы ведения органов местного самоуправления (включая управление муниципальной собственностью) как разновидность вопросов местного значения, Конституцияориентирует на подход, согласно которому в собственности соответствующих публично-территориальных образований должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на них задач. Из этого исходит и Закон о местном самоуправлении(ст. 50). С этим же связаны и социальные начала объектов муниципальной собственности как составляющей экономической основы местного самоуправления, которая должна служить удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

--------------------------------

<1> См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 340 - 407.

Вместе с тем это не может служить основанием для ограничения объектного состава собственности, в частности путем введения закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Первичной основой и базовым критерием для определения объема и состава собственности муниципального образования выступают его конституционные функции, получающие конкретизацию в текущем законодательстве. Муниципальным образованиям должна быть гарантирована возможность располагать, по общему правилу, любыми имущественными объектами, которые обеспечивают наиболее полное покрытие его расходных обязательств и формируют адекватный программному плану социально-экономического развития материально-экономический базис.

Между тем в Законео местном самоуправлении, как и вЗаконеоб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, структура объектов собственности соответствующих публично-территориальных субъектов представлена исчерпывающим образом, что стало поводом для оценки такого решения законодателя на предмет его соответствия Основному Закону. Конституционный Суд РФ, не признавая оспариваемые законоположения неконституционными, но выявив их конституционно-правовой смысл, который отличается от понимания, сложившегося в правоприменительной практике, сделал выводо недопустимости законодательного установления исчерпывающего перечня как объектов государственной собственности субъектов РФ, так и объектов муниципальной собственности(см.Постановлениеот 30 июня 2006 г. N 8-П <1>;Определениеот 2 ноября 2006 г. N 540-О <2>). При этом Суд учитывал, что исходя из положенийст. 12,ч. 1 ст. 130,ч. ч. 1и2 ст. 132Основного Закона конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - Федерации и субъектов РФ (см.Определениеот 2 ноября 2006 г. N 540-О).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3117.

<2> ВКС РФ. 2007. N 2.

Статья 50Закона о местном самоуправлении не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Поэтому даннаястатьяне может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, которое имеет такое же целевое предназначение, что и имущество, названное в этойстатье, и как нарушающая конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности.

Важное значение с точки зрения толкования конституционных положений о самостоятельности местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью имеют также правовые позиции КС РФ, относящиеся к правовому режиму неприкосновенности собственности, недопустимости передачи муниципального имущества в государственную собственность без волеизъявления местного самоуправления. В частности, вОпределенииот 2 ноября 2006 г. N 540-О КС РФ, опираясь на ранее сформулированные вПостановленииот 30 июня 2006 г. N 8-П правовые позиции о порядке безвозмездной передачи имущества из государственной собственности субъектов РФ в федеральную государственную собственность, указал следующее. Порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную государственную собственность или государственную собственность субъектов РФ предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу и согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Федерации и субъектов РФ, а потому не может рассматриваться как позволяющий уполномоченному исполнительному органу государственной власти Федерации или субъекта РФ, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения в одностороннем порядке о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность Федерации или субъекта РФ, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления. Данная правовая позиция была подтверждена вОпределенииКС РФ от 7 декабря 2006 г. N 542-О <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1260.

Режим самостоятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью распространяется также на приватизацию объектов муниципального имущества. Правда, законодательное регулирование в этой части не вполне последовательно. При регламентации отношений приватизации объектов государственной и муниципальной собственности федеральный законодатель порой не делает различия между этими двумя формами собственности, как это имело место, в частности, в ранее действовавшем ЗаконеРФ от 3 июля 1991 г. N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" <1>. Иной подход был предложен названным выше Федеральным законом 1995 г., который установил, что "порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно"(п. 4 ст. 29). В то же время в Законе о местном самоуправлении 2003 г. принцип учета мнения населения при решении вопросов о приватизации муниципального имущества не получил прямого нормативного закрепления(ч. 3 ст. 51).

--------------------------------

<1> Ведомости РСФСР. 1991. N 27. Ст. 927.

Действительный смысл приведенных законоположений не может быть выявлен без учета их места в системе действующего конституционно-правового регулирования и законодательства о местном самоуправлении. По смыслу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 130ич. 1 ст. 132Конституции, приватизация муниципальной собственности входит в состав полномочий по самостоятельному решению населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также самостоятельному управлению ею органами местного самоуправления. Поскольку муниципальная собственность в конституционно-правовом смысле образует один из сущностных элементов местного самоуправления и, таким образом, в ней проявляется одно из главных правомочий права на осуществление местного самоуправления, решение вопроса о приватизации муниципального имущества, т.е. о фактическом его отчуждении и тем самым - сужении экономической основы местного самоуправления, не может быть принято органами местного самоуправления вне связи с мнением населения по данному вопросу.

Вопросы приватизации муниципального имущества неоднократно становились предметом анализа КС РФ. Так, в Определенииот 15 июня 1999 г. N 64-О <1> Суд подтвердил, что цена объекта муниципальной собственности при его приватизации должна определяться самими органами местного самоуправления. Это, однако, не исключает (как это впоследствии было подтвержденоОпределениемот 5 ноября 2003 г. N 403-О <2>) возможности установления федеральным законодателем единых условий приватизации, включая избрание им в качестве принципа определения стоимости подлежащего приватизации имущества установления ее верхнего и нижнего пределов (что направлено на предотвращение как занижения, так и завышения цены соответствующего имущества). При этом Суд пришел к выводу, что такое положение дел вытекает из действующего законодательства о приватизации в его систематическом конституционно-правовом истолковании.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 25. Ст. 3169.

<2> ВКС РФ. 2004. N 1.

Специфической формой проявления режима неприкосновенности муниципальной собственности явился рассмотренный КС РФ вопрос о возможности принудительной передачи объектов государственной собственности субъекта РФ в состав муниципального имущества(см.Определениеот 4 декабря 2007 г. N 828-О-П <1>). Опираясь на ранее выраженные правовые позиции о разграничении публичной собственности, Суд сделал следующий вывод. Действующее правовое регулирование предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на передачу в муниципальную собственность имущества, находящегося в государственной собственности, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти, и не может рассматриваться как позволяющее исполнительному органу государственной власти Федерации (либо субъекта РФ), осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из государственной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу. Отсутствие у муниципальных образований возможности формулировать и отстаивать свою позицию в отношении соответствующего имущества порождало бы возможность передачи в муниципальную собственность наименее эффективных в экономическом плане имущественных объектов. Их безоговорочное принятие муниципальными образованиями, в частности в отсутствие дополнительных мер финансовой поддержки, могло бы повлечь непосильные для муниципальных образований расходы на содержание имущества и создавало бы существенные препятствия для реализации конституционных функций местного самоуправления на конкретной территории в интересах населения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 2. Ст. 129.

Следует также признать, что конституционный принцип самостоятельного управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью получает реализацию в законодательстве на основе расширительного толкования соответствующего положения Конституции. Это проявляется, в частности, в том, что за органами местного самоуправления закрепляется большой объем прав не только по управлению, но и по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом (ч. 1 ст. 51Закона о местном самоуправлении). Конкретизируя это положение, названный Закон устанавливает, что органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Федерации (субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами(ч. 2 ст. 51), создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения(ч. 4 ст. 51). В соответствии с этимп. 5 ч. 10 ст. 35того же Закона устанавливает, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится определение порядка как управления, так и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Важным элементом экономической основы местного самоуправления и обязательным условием существования муниципального образования является местный бюджет. В соответствии сч. 1 комментируемой статьиорганы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. При этом с учетом положенияч. 2 ст. 132в местном бюджете раздельно предусматриваются средства на исполнение расходных обязательств, возникающих в связи с осуществлением полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций и других бюджетов бюджетной системы Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. В соответствии с новой системой территориальной организации местного самоуправления усложнилась и структура местных бюджетов. Она теперь включает, как это предусмотрено БК: бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений (ст. 10). В качестве части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями (ч. 1 ст. 52Закона о местном самоуправлении). Более детально данный уровень бюджетных отношений, включая межбюджетные отношения с участием отдельных видов муниципальных образований, регулируется законами субъектов РФ.

Комментируемое конституционное положение распространяет самостоятельность органов местного самоуправления на все стадии бюджетного процесса, включая формирование, утверждение, исполнение, а также осуществление контроля за исполнением местных бюджетов. Это подтверждается правовыми позициями КС РФ, из которых вытекает, что бюджетная самостоятельность органов местного самоуправления имеет конституционную природу, она предопределяется их статусом, установленным Конституцией (ст. 132)(см.Постановлениеот 17 июня 2004 г. N 12-П <1>;Определениеот 8 января 1998 г. N 4-О <2>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.

<2> Архив КС РФ. 1998.

Самостоятельность органов местного самоуправления в бюджетной сфере обеспечивается, в частности, их бюджетной компетенцией, которая производна прежде всего от конституционного статуса и компетенции муниципальных образований, развивает и обогащает последнюю <1>. Не случайно ст. 9 БК использует двуединый подход к закреплению бюджетных полномочий муниципальных образований: с одной стороны, бюджетные полномочия общего характера, присущие всем муниципальным образованиям (ч. 1), с другой - бюджетные полномочия муниципальных районов(ч. 2), а также поселений(ч. 3). Соответствующие положения получают конкретизацию в законодательстве субъектов РФ, а также на уровне муниципальных образований.

--------------------------------

<1> См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М., 2007. С. 279.

Реализация соответствующих полномочий распределяется между органами местного самоуправления, в частности, таким образом, что представительные органы обладают исключительными полномочиями по утверждению местного бюджета, отчета о его исполнении (п. 2 ч. 10 ст. 35Закона о местном самоуправлении). Местная администрация обеспечивает составление проекта местного бюджета, его исполнение, контроль и составление отчета об исполнении. Отчеты об исполнении местных бюджетов органы местного самоуправления представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ (ч. 4 ст. 52названного Закона), а расходы местных бюджетов могут осуществляться исключительно в формах, предусмотренныхБК.

Государственное влияние на муниципальный бюджетный процесс при осуществлении финансовых контрольных полномочий объясняется единством бюджетной системы Федерации и, соответственно, единством форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, единством порядка установления и исполнения расходных обязательств, бюджетной классификации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности и т.д. В этом плане не случайно в БК (гл. 26)государственный и муниципальный финансовый контроль рассматривается как единый институт финансового права, а сам муниципальный финансовый контроль, наряду с государственным, является одним из видов государственно-властного контроля и, соответственно, одной из форм государственно-управленческой деятельности, направленной на поддержание режима законности в финансовой сфере <1>.

--------------------------------

<1> См.: Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 117 - 119.

Государственный контроль в сфере муниципальных финансов обеспечивается также путем установления уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти квалификационных требований, предъявляемых к руководителю финансового органа местной администрации, соответствие которым является необходимым условием для назначения на эту должность <1>. В этом же русле следует оценивать и такую новую для муниципального и финансового права России острую форму государственного реагирования на неудовлетворительную финансовую ситуацию, как институт временной финансовой администрации по восстановлению платежеспособности субъекта РФ и муниципального образования <2>.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеПравительства РФ от 6 ноября 2004 г. N 608 "О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации и к руководителю финансового органа местной администрации" // СЗ РФ. 2004. N 46. Ч. II. Ст. 4530.

<2> Глава 19.1БК вступила в силу в части, касающейся субъектов РФ, с 1 января 2007 г.; в части, касающейся муниципальных образований, - с 1 января 2008 г. (Федеральныйзаконот 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ (СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3535).

Все это, однако, относится к вопросам финансовой дисциплины, законности и не должно влиять на реализацию конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления, в том числе при осуществлении расходов местных бюджетов, контроле за их исполнением. Одним из показателей этого является самостоятельность органов местного самоуправления не только по определению размеров и условий оплаты труда работников из средств местного бюджета, но и по установлению муниципальных минимальных социальных стандартов и других нормативов расходов местных бюджетов при решении вопросов местного значения (ч. 2 ст. 53Закона о местном самоуправлении). Соответственно, федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов (ч. 3 ст. 18названного Закона), что подтверждается в том числе решениями ВС РФ (см., например,Определениеот 16 августа 2006 г. N 93-Г06-8 <1>).

--------------------------------

<1> Документ опубликован не был.

Обеспечению самостоятельности органов местного самоуправления в области финансового контроля призвано способствовать получившее впервые закрепление в Законе о местном самоуправлении (ст. 38)право муниципальных образований образовать свой контрольный орган (в виде муниципальной контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии и т.п.); он может формироваться на муниципальных выборах населением или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Но и в том, и в другом случае данный орган подконтролен представительному органу местного самоуправления.

В рамках конституционного принципа бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления следует оценивать также их полномочия в сфере межбюджетных отношений с субъектами РФ, что имеет особое значение в условиях отсутствия достаточных собственных доходов местных бюджетов. Данный вопрос неоднократно становился предметом рассмотрения КС РФ. Так, в Постановленииот 11 ноября 2003 г. N 16-П <1> Суд отметил, что муниципальные образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта РФ, должны иметь возможность не только согласовать с этим субъектом вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год, но и проконтролировать методику расчета финансовой помощи, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки их предоставления. Это, безусловно, соответствует конституционному требованию бюджетной самостоятельности местного самоуправления, а такжеп. 6 ст. 9Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. <2>, в соответствии с которым порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Одновременно в этом жеПостановлениибыла сформулирована правовая позиция о недопустимости наделения органов местного самоуправления муниципального образования, в границах которого находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов постольку, поскольку его реализация может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований. Ею в определенной мере были предвосхищены соответствующие положенияЗаконао местном самоуправлении, а вБКбыли внесены изменения и дополнения по регулированию межбюджетных отношений муниципальных образований и субъектов РФ, вытекающие их правовых позиций КС РФ, сформулированных в названномПостановлении.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 46. Ч. II. Ст. 4509.

<2> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Важным принципом современного бюджетного регулирования, который призван обеспечивать максимально возможную в нынешних условиях финансовую самостоятельность местного самоуправления, является выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам предоставляются в форме: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов); субсидий местным бюджетам; субвенций местным бюджетам; иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Федерации (ст. 135БК).

Одновременно в идее выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований со всей очевидностью проявляется тот факт, что местные бюджеты являются частью единой бюджетной системы Федерации, составляют ее третий уровень (наряду с федеральным и региональным уровнями). Конституционное значение принципа единства бюджетной системы Федерации, в том числе с точки зрения выравнивания финансовых возможностей функционирования местного самоуправления, получило обоснование в решениях КС РФ. Так, в Постановленииот 17 июня 2004 г. N 12-П отмечается, что бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства способствует распределению и перераспределению финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Бюджет субъекта РФ или местный бюджет существует не изолированно, а как часть финансовой системы Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи.

В системном единстве с данной позицией находится правовая позиция КС РФ о том, что местные бюджеты, как и иные бюджеты в составе бюджетной системы Федерации, должны быть основаны на принципах сбалансированности, достоверности и реалистичности расчета доходов и расходов бюджета (см. Определения от 30 сентября 2004 г. N 308-О, от 5 июля 2005 г.N 246-О, от 11 мая 2006 г.N 133-О<1>).

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2005. N 2, 6; 2006. N 5.

Содержание положения ч. 1 комментируемой статьио том, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, должно раскрываться не только в единстве с конституционными положениями, касающимися непосредственно налогов и сборов(см. комментарии к ст. ст. 57, 72, 75), на что, как правило, обращается внимание при комментировании данной статьи <1>, но и на основе выявления нормативных связей во всей системе конституционного регулирования, а также с учетом основанного на Конституции финансового, налогового, муниципального законодательства РФ и субъектов РФ. Именно такой подход вытекает из решений КС РФ, касающихся местных налогов и сборов.

--------------------------------

<1> См., например: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Карповича. М., 2002. С. 930 (автор комментария к указанной статье - В.А. Кряжков).

В частности, опираясь на правовую позицию, сформулированную в Постановленииот 21 марта 1997 г. N 5-П <1>, КС РФ вОпределенииот 5 февраля 1998 г. N 22-О <2> сделал следующий вывод. Применительно к органам местного самоуправления понятие "установление налогов и сборов" имеет иной юридический смысл, чем применительно к порядку установления федеральных налогов: федеральный законодатель устанавливает их в соответствии сКонституцией, самостоятельно определяя не только перечень, но и все элементы налоговых обязательств. Определение объема нормативного содержания и самого смысла понятия "установление местных налогов и сборов" возможно, по мнению Суда, только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных вст. ст. 34и35Конституции, а также конституционного принципа единства экономического пространства. Отсюда следует, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. Иное понимание смысла содержащегося вч. 1 ст. 132Конституции понятия "установление местных налогов и сборов" противоречило бы действительному содержанию Основного Закона. Следовательно, представительные органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать лишь вопрос: вводить или не вводить те местные налоги, которые установлены федеральным законодателем.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1602.

<2> ВКС РФ. 1998. N 3.

Исчерпывающий характер перечня местных налогов и сборов, устанавливаемого федеральным законодателем (в данном случае - ст. 15НК), находит подтверждение и в Законе о местном самоуправлении, где указывается, что перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах(ч. 1 ст. 57). Принимая во внимание, что местные налоги и сборы вводятся в действие и прекращают действовать на территории муниципальных образований в соответствии с НК и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о налогах (абз. 3 п. 4 ст. 12НК), момент их введения может не совпадать, различаться во времени с их установлением федеральным законом.

Что касается нормативного значения конституционного положения о самостоятельности органов местного самоуправления в данной сфере, то она проявляется в следующем. Не только само по себе введение, но также организация взимания местных налогов и сборов возложена на органы местного самоуправления. Данные платежи зачисляются непосредственно в местные бюджеты в качестве закрепленных доходов. Использование соответствующих средств осуществляется самостоятельно органами местного самоуправления, находится под контролем муниципальной власти. Муниципальные образования в лице представительных органов местного самоуправления могут устанавливать налоговые льготы по местным налогам и сборам для определенных групп налогоплательщиков, изменять ставки соответствующих платежей в сторону их понижения, конкретизировать порядок и изменять сроки уплаты местных налогов и сборов.

Таким образом, конституционная природа местных налогов и сборов такова, что их фискальный характер сочетается с ярко выраженными социально ориентированными характеристиками данных платежей, что позволяет более полно и последовательно учитывать потребности и интересы местного населения на уровне муниципальных бюджетных отношений.

Следует признать, что конституционное положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, до сих пор остается не вполне реализованным на уровне отраслевого и специального законодательства. Однако его нормативное значение безусловно, хотя нельзя не учитывать, что полнота прав и, соответственно, степень самостоятельности органов муниципальной власти в сфере охраны общественного порядка отлична от уровня их самостоятельности при решении иных вопросов местного значения.

Конституционное понятие "охрана общественного порядка" в контексте анализируемой нормы предполагает как реализацию функций по защите прав и свобод жителей муниципального образования и других лиц на его территории, так и более широкие меры по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности. Очевидно, что эти направления деятельности органов местного самоуправления реализуются в тесной взаимосвязи с осуществлением публично-властных полномочий правоохранительными и иными органами государственной власти России и ее субъектов. В этом плане анализ действующего законодательства позволяет выделить две группы полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка:

- субсидиарные, когда муниципальные органы наделяются определенными возможностями по оказанию содействия, участию в реализации государственно-властных полномочий на территории своего муниципального образования. Яркий пример в этом плане - включение в 2006 г. в перечень вопросов местного значения, относящихся к охране общественного порядка, участия всех видов муниципальных образований в мероприятиях по профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального образования (п. 7.1 ч. 1 ст. 14,п. 6.1 ч. 1 ст. 15,п. 7.1 ч. 1 ст. 16Закона о местном самоуправлении);

- собственно муниципальные полномочия по организации охраны общественного порядка на территории муниципального образования.

Основные задачи по охране общественного порядка на территории муниципальных образований призваны решать специальные органы, работающие на профессиональной основе. В настоящее время выполнение этих задач возложено на полицию, порядок организации и деятельности которой определяется Закономо полиции. Данный Закон, заменивший ранее действовавшийЗакон"О милиции", произвел правовое преобразование организационной системы охраны общественного порядка и по-новому определил роль в ней местного самоуправления. В отличие от прежнего правового регулированияЗаконо полиции не предусматривает создание в той или иной форме муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной полиции), а исходит из того, что полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, правовую и финансовую основу деятельности которой составляют исключительно федеральные источники.

Это свидетельствует о стремлении законодателя реализовать чисто государственную модель охраны общественного порядка. Однако отсутствие муниципальных органов охраны общественного порядка фактически лишает органы местного самоуправления возможности эффективно использовать свое конституционное полномочие по самостоятельному осуществлению охраны общественного порядка. Таким образом, не учитывается, что согласно Закону о местном самоуправлении в порядке реализации комментируемого конституционного положения к вопросам местного значения муниципальных районов (п. 8 ч. 1 ст. 15)и городских округов(п. 9 ч. 1 ст. 16)отнесены полномочия по организации охраны общественного порядка посредством муниципальной милиции, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью.

Опыт правового регулирования по охране общественного порядка в муниципальных образованиях накоплен субъектами РФ (см., например, ст. 140 Конституции (Основного Закона) Республики Алтай, ст. 115 Устава Московской области, принятого решением Московской областной Думы от 4 декабря 1996 г. N 6/112). В 24 субъектах РФ приняты специальные законы об участии населения в охране общественного порядка.

Часть 1 ст. 132Конституции закрепляет перечень вопросов местного значения в открытом виде, предусматривая возможность решения органами местного самоуправленияиных вопросов местного значения. К таковым относятся в том числе те предметы ведения муниципальной власти, которые предусмотрены в других статьях Конституции (ст. ст. 40, 41,43,130,131). Сам по себе бланкетный потенциал комментируемой нормы конкретизируется в Законе о местном самоуправлении применительно к каждому виду муниципального образования (ст. ст. 14,15и16).

К сожалению, указанный Законпошел по пути закрепления исчерпывающего перечня вопросов местного значения, не оставив возможности их расширения не только уставами муниципальных образований (что может быть вполне разумно и необходимо с учетом исторических и иных местных традиций), но и законами субъектов РФ. Однако открытому конституционному перечню вопросов местного значения (что вытекает из природы данного института местного самоуправления) вряд ли может корреспондировать исчерпывающе установленный на федеральном уровне их законодательный перечень. Поэтому сама практика вносит коррективы: данный перечень пополняется в том числе законами субъектов РФ.

Новым, дополнительным аспектом в конкретизации комментируемого конституционного положения явилось включение уже после вступления в силу Закона о местном самоуправлении в его гл. 3"Вопросы местного значения" института прав органов местного самоуправления муниципальных образований на решение ими "вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения" (ст. ст. 14.1,15.1,16.1). В соответствии с данными положениями органы местного самоуправления вправе решать в том числе иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ; но эти полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением федеральных и региональных субвенций и дотаций). Тем самым смягчается ситуация, связанная со стремлением законодателя на федеральном уровне дать исчерпывающий перечень вопросов местного значения.

2. Часть 2 комментируемой статьизакрепляет в качестве одной из форм взаимодействия муниципальных органов с органами государственной власти возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Место данной нормы в системе конституционного регулирования и ее содержание свидетельствуют, что ее адресат не только органы государственной власти <1>, но и (прежде всего) муниципальные органы. Это имеет принципиальное значение для толкования как конституционной категории "отдельные государственные полномочия", так и понятия "наделение" ими органов местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Такой ограничительный подход к пониманию регулятивного назначения ч. 2 ст. 132Конституции имеет место в том числе в комментариях данной нормы. См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 2004. С. 630.

На основе систематического толкования анализируемой конституционной нормы следует сделать вывод, что характер отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, не может вступать в противоречие с природой и основными функциями местного самоуправления. Данные полномочия должны быть связаны с решением вопросов местного значения, их наличие у муниципальных органов должно способствовать (а не создавать дополнительные трудности) успешному осуществлению основных функций местного самоуправления. Тем самым предполагается (и это принципиально), что хронологически вначале складываются реально действующие структуры местного самоуправления, а затем уже его органы наделяются отдельными государственными полномочиями. Только в этом случае процесс наделения данными полномочиями может быть не односторонним государственно-властным актом, а основанным на учете реальных интересов, возможностей и функциональных характеристик действующей системы местного самоуправления.

Если же органы местного самоуправления изначально возникают с отдельными государственными полномочиями, то по своей природе, статусным характеристикам это будут скорее местные органы государственной власти, а не органы местного самоуправления. Соответственно, и из нормы-дефиниции Закона о местном самоуправлении (ч. 1 ст. 19), определяющей понятие отдельных государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления, вытекает, что эти полномочия, устанавливаемые по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, находятся в генетической связи с последними, составляют с ними единый комплекс предметов ведения местного самоуправления.

С этим связано и то обстоятельство, что ч. 2 комментируемой статьипредусматривает возможность передачи законом органам местного самоуправленияотдельныхгосударственных полномочий. Это означает, что такая передача должна иметь строго ограниченный законодателем характер. Причем соответствующие ограничения касаются как количественных показателей (объема государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления), так и их качественных характеристик, т.е. природы, функционально-компетенционного назначения передаваемых полномочий.

Подобными формулировками Конституцияодновременно дает, таким образом, наиболее общие критерии допустимости передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Они получают определенное развитие, конкретизацию в текущем законодательстве. Так, из Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ(п. 1 ст. 3)вытекает недопустимость передачи, исключения или иным образом перераспределения установленныхКонституциейпредметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также предметов ведения субъектов РФ. Одновременно данным Законом определяется конкретный перечень собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые не могут передаваться органам местного самоуправления(п. 6 ст. 26.3). Причем это передача исполнительно-распорядительных, а не нормотворческих полномочий.

На органы местного самоуправления не может быть возложена обязанность решать вопросы исключительно государственного значения, ради которых необходимы государственные полномочия, не связанные с вопросами местного значения. Поэтому положения ч. 2 ст. 132следует понимать как конституционные основывзаимоотношенийорганов местного самоуправления с соответствующими органами государственной власти (федеральной или региональной) при наделении первых отдельными государственными полномочиями. Поскольку в этом случае речь идет о государственных полномочиях органов исполнительной власти, вполне уместной может быть оценка нормативного содержания комментируемого положения в системной связи сч. 2 ст. 78Конституции, где говорится о передаче полномочий федеральной исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ по соглашению между ними, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. Если такого рода соглашение требуется в рамках единой системы исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77Конституции), то в таких случаях тем более необходимы определенные формы учета мнения органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Реальность же такова, что ранее, в условиях отсутствия надлежащего правового регулирования данного муниципально-правового института, нередко происходил бессистемный, во многом стихийный процесс передачи органам местного самоуправления государственных полномочий (порой без их официального признания в качестве таковых и, стало быть, без передачи местному самоуправлению дополнительных материальных и финансовых средств), что объективно может способствовать усилению этатистских начал в системе местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении детально урегулировал институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (гл. 4).

Во-первых, устанавливается, что возможно наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как субъектов РФ, так и Федерации. При этом под конституционное понятие "закон" в данном случае подпадают федеральные законы и законы субъектов РФ. Одновременно подробно устанавливается перечень вопросов, определяющих содержание данных законов, специально оговаривается, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается (ст. 19Закона).

Во-вторых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных средств (п. 4 ч. 6 ст. 19Закона). Финансовое же обеспечение данных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (ч. 7 ст. 19Закона). Одновременно органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и в порядке, предусмотренных уставом муниципального образования (ч. 5 ст. 19Закона).

В-третьих, природой института отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, предопределяется возможность сохранения за федеральными и региональными органами государственной власти определенных полномочий. Это прежде всего их права в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты, осуществлять контроль за их исполнением, а также, как это напрямую вытекает из комментируемой конституционной нормы, право на государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Конкретизируя соответствующее конституционное положение, Законо местном самоуправлении закрепляет право органов государственной власти осуществлять в этих случаях также контроль за использованием предоставленных органам местного самоуправления на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. В случае выявления нарушений требований законов уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления (ст. 21Закона).

Вместе с тем, как это вытекает из правовой позиции КС РФ, сформулированной, в частности, в Постановленииот 30 ноября 2000 г. N 15-П <1>, государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленныеКонституцией, и противоречить принципу разделения властей. Именно поэтому Суд признал не соответствующими Конституции проверявшиеся положения Устава Курской области, которыми предусматривалась возможность осуществления несудебного государственного контроля не только за реализацией переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, но и за иной деятельностью органов местного самоуправления, включая контроль за целесообразностью использования финансовых средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию органами государственной власти области.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

Одновременно в данном Постановленииполучила оценку проблема "встречного" делегирования властных полномочий, связанная с вопросом о возможности передачи органами местного самоуправления своих полномочий на основе договора органам государственной власти. Такая передача противоречитКонституции, как это вытекает изПостановления, по двум причинам: во-первых, она ведет к ограничению прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения, что составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления, которая не может быть изменена законодателем; во-вторых, передача муниципальных полномочий органам государственной власти, как ведущая к ограничению прав местного самоуправления, непосредственно влияет на нормативное содержание и полноту прав граждан на осуществление местного самоуправления, что связано в конечном счете, по мнению Суда, с регулированием прав и свобод человека и гражданина и, таким образом, относится к ведению Федерации (п. "в" ст. 71Конституции), а не субъектов РФ.

Сам по себе институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, включая государственный контроль за их осуществлением, получает правовую регламентацию не только на федеральном, но и на региональном уровне <1>. При этом субъекты РФ могут устанавливать в своих законах, как свидетельствует практика, дополнительные правила (условия) наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ. Однако они не могут противоречить КонституцииРФ иЗаконуо местном самоуправлении, должны быть направлены на создание дополнительных гарантий прав местного самоуправления в процессе реализации муниципальными органами переданных им отдельных государственных полномочий.

--------------------------------

<1> См., например: Закон Республики Бурятия от 26 января 1999 г. N 94-II "О порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями в Республике Бурятия", законы с аналогичными названиями Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2002 г., Орловской области от 11 сентября 2006 г., города Москвы от 14 июля 2004 г.

Статья 133

Комментарий к статье 133

Комментируемая статья, находясь в нормативном единстве сост. 12, в которой закрепляется требование гарантирования местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, конкретизирует, развивает ее требования, устанавливая в том числе конкретные видыконституционного гарантирования местного самоуправления. При этом речь идет об императивном предписании, адресованном Российской Федерации - демократическому правовому государству(ст. 1), всей своей деятельностью обеспечивать (гарантировать) местное самоуправление. В этом смысле конституционное понятие "гарантирование местного самоуправления" отражает процесс государственно-властной деятельности, связанной с функционированием сложной системы государственно-правовых институтов и средств, призванных сформировать возможности реализации гражданами их прав на местное самоуправление. Одновременно это механизм взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением, который включает в том числе начала ограничения (включая самоограничение) государственной власти на местном (муниципальном) уровне ее реализации.

Конституционное гарантирование местного самоуправления имеет комплексный характер и представляет собой сложную систему, в которую входят общие и специальные институты и средства обеспечения реальных возможностей осуществления местного самоуправления.

Общее гарантированиеобусловлено сложившимися господствующими общественными отношениями экономического, социально-политического характера и напрямую не связано с конкретными юридическими механизмами функционирования местного самоуправления. Это экономические, политические, социальные, духовно-культурные гарантии, которые в нормативной форме воплощаются прежде всего в основах конституционного строя России, имея в виду не только признание самого по себе местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя России (ст. 12Конституции), но и конституционно-гарантирующее значение практически всех основных его институтов и принципов (ст. ст. 1,3,ч. 2 ст. 4,ст. ст. 5,7,8,13,ч. ч. 1и2 ст. 15и др. Конституции) для реализации местного самоуправления как формы осуществления власти народом.

Вместе с тем из систематического и телеологического толкования комментируемой статьивытекает, что эффективная реализация прав местного самоуправления невозможна без механизмовспециального (юридического) гарантирования, что должно получать развитие, конкретизацию в согласованной системе более конкретных, в том числе отраслевых, правовых институтов и норм, обеспечивающих возможность эффективной реализации прав местного самоуправления и закрепляющих правовые возможности защиты, в том числе судебной, прав местного самоуправления в случае их нарушения. Комментируемаястатьяопределяет следующие основные элементы, своего рода системы институтов специального гарантирования местного самоуправления, адресованные всем возможным субъектам муниципально-правовых отношений: судебная защита местного самоуправления; компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленныхКонституциейи федеральными законами.

Данная система конституционного гарантирования местного самоуправления объективно нуждается в конкретизации в текущем законодательстве о местном самоуправлении федерального и регионального уровня. Так, в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (документ утратил силу) гарантиям местного самоуправления была посвящена специальная гл. VI (ст. ст. 43-46). Соответствующие нормы, однако, с момента вступления в силу Закона о местном самоуправлении 2003 г. применялись в части, не противоречащей положениям егогл. 12, а с 1 января 2009 г. утратили силу.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

В новом Законео местном самоуправлении реализован иной подход к государственному гарантированию местного самоуправления: он предполагает отказ от идеи консолидации институтов гарантирования местного самоуправления в рамках самостоятельного структурного раздела данногоЗакона, исходя, очевидно, из того посыла, что сам по себе Закон в целом, а не отдельные его структурные части, должен выполнять нормативно-гарантирующую функцию. Это находит подтверждение и впреамбулеЗакона о местном самоуправлении, где его цель, состоящая в установлении общих принципов организации местного самоуправления, закрепляется во взаимосвязанном единстве с целью определения государственных гарантий его осуществления <1>.

--------------------------------

<1> Новый подход федерального законодателя к установлению гарантий местного самоуправления в порядке конкретизации положений ст. 133Конституции, таким образом, не означает законодательного отказа от института гарантирования местного самоуправления, который имеет собственную конституционную природу и конституционное закрепление. Тем более необоснованно отказываться от научного анализа названного конституционного института, как это имеет место в отдельных вышедших после принятияЗаконао местном самоуправлении работах по муниципальному праву (см., например: Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М., 2008).

Такая нормативная модель не может рассматриваться как снижение уровня государственного гарантирования местного самоуправления, который определяется прежде всего качественными характеристиками правового регулирования муниципальных отношений, его соответствием текущим социально-экономическим условиям и национально-культурным традициям народа, а также реальной эффективностью используемых федеральным законодателем институтов и средств для формирования самоуправляемых местных сообществ и обеспечения им возможности самостоятельно решать вопросы местного значения. Одновременно федеральные институты гарантирования местного самоуправления могут развиваться и дополняться в законодательстве субъектов РФ, что призвано обеспечить наиболее эффективную реализацию гарантий местного самоуправления в правоприменительной практике. Нормы-гарантии местного самоуправления предусмотрены в конституциях (уставах) многих субъектов РФ. В некоторых субъектах РФ институты гарантирования местного самоуправления получают закрепление в специальных законах о местном самоуправлении.

Важным элементом единой нормативной системы конституционного гарантирования местного самоуправления являются также решения КС РФ. Их воздействие на муниципальные отношения проявляется двуединым образом.

Во-первых, осуществляя полномочия конституционного контроля и защиты прав местного самоуправления, КС РФ анализирует, истолковывает конституционные институты и принципы местного самоуправления, раскрывает их нормативное содержание и преодолевает возможные элементы формально-юридической неопределенности, в том числе с учетом конкретного социально-политического и экономического контекста. Тем самым Суд обеспечивает надлежащий (конституционно обоснованный) режим реализации правовых норм о местном самоуправлении и, соответственно, гарантирует юридическую реальность данных конституционных институтов местного самоуправления.

Во-вторых, в решениях КС РФ получает истолкование смысл и нормативное содержание конституционных гарантий местного самоуправления, развивается заключенный в них нормативно-правовой потенциал, с учетом этого корректируется правоприменительная практика. В результате, как это было отмечено в одном из решений КС РФ (см. абз. 2 п. 2 мотивировочной частиОпределения КС РФ от 7 декабря 2006 г. N 542-О <1>), формируется надлежащая основа для реализации народом своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3Конституции).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1260.

На первом месте в системе специальных (юридических) гарантий местного самоуправления Конституция (ст. 133)закрепляетправо местного самоуправления на судебную защиту. Содержание данного положения раскрывается в нормативном единстве с универсальной конституционной формулой о гарантировании каждому судебной защиты его прав и свобод(ст. 46).

Универсальный характер комментируемого конституционного положения определяется уже тем обстоятельством, что субъектом права на судебную защиту признаются не отдельные граждане, а "местное самоуправление в Российской Федерации" в целом. Это означает, что данное право может получать реализацию по инициативе и первичных субъектов местного самоуправления (граждан, местных сообществ как разновидности объединений граждан), и вторичных его субъектов (в лице прежде всего выборных и иных органов местного самоуправления). Данное положение о судебных гарантиях прав местного самоуправления конкретизируется в федеральном законодательстве, в том числе в Законео местном самоуправлении.

В отличие от прежнего законодательства новый Законо местном самоуправлении не содержит положений, прямо указывающих на судебную защиту прав местного самоуправления (ранее это право было закреплено вст. 46Закона 1995 г.). В ряде норм Закона 2003 г. предусмотрена возможность обращения органов и должностных лиц местного самоуправления, а также граждан в суд в целях защиты прав местного самоуправления (ч. 5 ст. 7,ч. 2 ст. 20,ч. 3 ст. 21,ч. ч. 5и9 ст. 22,ч. 2 ст. 23,ч. 2 ст. 24,ч. 11 ст. 37,ч. 7 ст. 44,ч. 3 ст. 73,ч. 3 ст. 74,ч. 6 ст. 75). С учетом непосредственного конституционного закрепления права местного самоуправления на судебную защиту полнота судебной защиты прав местного самоуправления должна обеспечиваться, во-первых, путем применения положенийст. 46Закона 1995 г. в той части, в какой они не противоречат новому федеральному законодательству (вплоть до утраты ими юридической силы с 1 января 2009 г.); во-вторых, широким толкованием в правоприменительной практике в пользу защиты прав местного самоуправления нормразд. IIIАПК иподразд. IIIГПК, определяющих порядок судебного производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. В этом плане обоснованной является позиция ВС РФ, согласно которой в силуст. 133Конституции органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов не только по основаниям нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251ГПК), но и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным правовым актом других прав местного самоуправления (см.п. 16Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" <1>).

--------------------------------

<1> РГ. 2003. 25 янв.

В системе действующего законодательства определяются следующие субъекты, обладающие правом на судебную защиту прав местного самоуправления. Во-первых, это граждане, проживающие на территории муниципального образования (члены местного сообщества); они могут подавать как индивидуальные, так и коллективные жалобы (ст. 46Закона 1995 г.). Во-вторых, это органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, перечень которых определяется уставом муниципального образования (ст. 46 Закона 1995 г.;ч. 5 ст. 7Закона 2003 г.). К ним относятся как единоличные органы (например, мэр как глава муниципального образования), так и коллегиальные представительные органы местного самоуправления. Причем для органов и должностных лиц местного самоуправления подобные обращения в суд не только право, но и обязанность. Как следует из указанного положенияЗаконао местном самоуправлении 2003 г., если орган местного самоуправления полагает, что нормативный правовой акт Федерации или субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствуетКонституции, федеральному законодательству, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъекта РФ, то вопрос проверки конституционности и законности такого нормативного правового акта разрешается соответствующим судом. Указанная обязанность органов местного самоуправления нередко получает подтверждение и в уставах муниципальных образований.

Законы о местном самоуправлении 1995 г. и2003 г., а также действующие кодексы весьма широко определяют круг органов и организаций, акты которых могут быть оспорены в судебном порядке в связи с защитой прав местного самоуправления: органы государственной власти и государственные должностные лица местного, регионального и федерального уровней осуществления государственной власти; органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления; предприятия, учреждения и организации; общественные объединения. Данные акты могут быть как индивидуальными, так и нормативными. При этом отсутствуют какие-либо ограничения на возможность обращения в суд граждан или органов местного самоуправления по поводу признания недействительным любого из перечисленных актов. Это означает, что, например, акт представительного органа местного самоуправления может быть признан недействительным на основе обращения в суд не только граждан, но и местной администрации, главы муниципального образования (и наоборот).

Очевидно, что судебный порядок разрешения разногласий между органами местного самоуправления не должен быть единственным. Заслуживает внимания опыт муниципальных образований, в уставах которых закладываются согласительные процедуры и иные возможности досудебных форм разрешения разногласий, например, предоставление права отлагательного вето главе местного самоуправления в отношении актов, принимаемых представительным органом; возможность приостановить действие нормативного акта главы муниципального образования решением, принятым квалифицированным большинством представительного органа.

Судебная защита прав местного самоуправления может быть реализована в различных процессуально-юрисдикционных формах, предусмотренных Конституциейв соответствии с правилами подведомственности и подсудности, установленными действующим процессуальным законодательством.

Во-первых, в этом плане формула ст. 133Конституции о праве местного самоуправления на судебную защиту имеет широкий характер: она предполагает возможность как искового спора (между истцом и ответчиком) по поводу прав местного самоуправления по аналогии со спорами о гражданском праве (в соответствии сост. 131ГПК), так и рассмотрения в суде жалобы на действия органов власти, должностных лиц, если этими действиями, совершенными в сфере административно-правовых отношений, нарушаются права жителей муниципального образования, но спора о самом праве не возникает (ст. ст. 245,254ГПК;Законоб обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан) <1>.

--------------------------------

<1> О практике защиты прав местного самоуправления судами общей юрисдикции см.: Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции России / Под ред. В.М. Жуйкова. М., 2003. Т. 2.

Во-вторых, возможности судебной защиты местного самоуправления существенным образом расширяются за счет того, что соответствующие дела о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления, могут рассматривать как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды <1>.

--------------------------------

<1> См.: Защита прав местного самоуправления арбитражными судами Российской Федерации / Под ред. А.А. Арифулина. М., 2003. Т. 3.

Универсальный характер соответствующей конституционной формулы о гарантировании прав на судебную защиту местного самоуправления предполагает необходимость дальнейшего совершенствования отраслевого законодательства. При этом имеются в виду, например, необходимость урегулирования порядка разрешения споров, возникающих из бюджетных (межбюджетных) правоотношений с участием муниципалитетов, целесообразность уточнения позиции законодателя по вопросу о возможности обращения граждан не только в порядке конкретного, но и в порядке абстрактного нормоконтроля в рамках гражданского судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в частности в защиту прав иных лиц и местных сообществ в целом.

Важной формой реализации закрепленного в ст. 133Основного Закона права местного самоуправления на судебную защиту является также конституционное правоведение, осуществляемое КС РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ. При этом право самих муниципальных образований (в лице выборных органов муниципальной власти) на обращение в Суд в защиту прав местного самоуправления до настоящего времени не получило прямого закрепления в федеральном законодательстве и реализуется на основе правовой позиции КС РФ, выраженной в ряде его решений.

Согласно этой правовой позиции "не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании КонституцииРоссийской Федерации право на осуществление местного самоуправления" (абз. 2 п. 4 мотивировочной частиПостановления КС РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П <1>; также см.абз. 2 п. 2 мотивировочной частиОпределения КС РФ от 9 апреля 2003 г. N 132-О <2>). В соответствии с этим Суд признает допустимыми конституционные жалобы выборных должностных лиц и органов местного самоуправления, а также населения муниципального образования в защиту прав местного самоуправления. Обращения муниципальных образований в лице органов местного самоуправления - разновидность конституционных жалоб в порядке конкретного нормоконтроля. Важным условием признания таких жалоб допустимыми является обращение муниципальных органов в КС РФ не в силу собственных интересов, а исключительно в защиту прав населения муниципального образования.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.

<2> ВКС РФ. 2003. N 5.

Конституционно-судебная защита прав местного самоуправления обеспечивается и конституционными (уставными) судами субъектов РФ. Возможность создания таких судов предусмотрена Законом о судебной системе РФ. Согласно его ст. 27конституционный (уставный) суд может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия его законов и нормативных правовых актов органов государственной власти, актов соответствующих органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ. В настоящее время органы конституционной юстиции созданы и функционируют в 15 субъектах РФ. В законах о конституционных (уставных) судах этих субъектов РФ предусматривается возможность возбуждения конституционного судопроизводства, в том числе по инициативе органов местного самоуправления.

К гарантиям местного самоуправления комментируемая статьяотносит также право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Этот институт необходимо отличать от передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 132Конституции). В порядкест. 133Конституции местному самоуправлению должно быть компенсировано то уменьшение либо увеличение расходов, которое не связано с делегированием полномочий, а обусловлено теми или иными решениями органов государственной власти, расширяющими объем финансовоемких обязательств муниципальных образований. Это конституционное требование, таким образом, призвано обеспечить необходимую для решения вопросов местного значения материальнофинансовую основу местного самоуправления и такой уровень ее стабильности, который позволял бы осуществлять по крайней мере среднесрочное планирование социально-экономического развития муниципального образования. В одном из решений КС РФ прямо указывается на то, что компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений органов государственной власти, гарантирует самостоятельность местного самоуправления в сфере бюджетной деятельности (см.абз. 2 п. 4.2 мотивировочной частиПостановления от 15 мая 2006 г. N 5-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2375.

Уменьшение доходов либо дополнительные расходы местного бюджета, возникшие в результате реализации решений, принятых федеральными или региональными органами государственной власти в пределах их компетенции, должны быть ими компенсированы в полном объеме. При отсутствии либо недостаточности компенсации орган местного самоуправления (глава муниципального образования) вправе потребовать ее предоставления в судебном порядке. Федеральные и региональные законы, иные нормативные правовые акты, влекущие уменьшение доходов либо требующие дополнительных расходов местного бюджета, также могут быть обжалованы в установленном действующим законодательством порядке.

Местное самоуправление гарантируется запретом на ограничение его прав, установленныхКонституциейи федеральными законами. Эта норма имеет универсальный, своего рода итоговый, характер. Она адресована неопределенному кругу субъектов, которые могли бы своими решениями или действиями ограничить права местного самоуправления. Это прежде всего органы государственной власти всех уровней и их должностные лица: ни указы Президента РФ, ни постановления Правительства РФ, ни законы субъектов РФ не могут сужать (ограничивать) права местного самоуправления.

Вместе с тем как по буквальному смыслу, так и в системной взаимосвязи с иными конституционными нормами, включая положения ч. 3 ст. 55Конституции, положениест. 133не исключает возможности ограничения прав местного самоуправления федеральным законом. Конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления имеет объектом права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами. Однако вводимые федеральным законодателем ограничения прав местного самоуправления не могут быть произвольными; их принятие строго обусловлено конституционными целями ограничения конституционных прав муниципального образования как территориального объединения граждан (ч. 3 ст. 55Конституции), а сами ограничения по характеру, содержанию и пределам должны быть соразмерными и адекватными названным конституционным целям, что, в частности, исключает их посягательство на существо конституционных прав местного самоуправления. Данный вывод вытекает из общей правовой позиции КС РФ об основаниях и условиях правомерного ограничения федеральным законом прав и свобод, в том числе в сфере местного самоуправления, получившей обоснование в ряде его решений (см., например,абз. 4 п. 3 мотивировочной частиПостановления от 30 октября 2003 г. N 15-П <1>;абз. 2 п. 3 мотивировочной частиОпределения от 5 июня 2003 г. N 274-О <2>;абз. 3 п. 2 мотивировочной частиОпределения от 9 июня 2004 г. N 231-О <3>;Определениеот 2 ноября 2006 г. N 540-О <4>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4358.

<2> ВКС РФ. 2003. N 6.

<3> ВКС РФ. 2005. N 1.

<4> ВКС РФ. 2007. N 2.

Соответственно, положение комментируемой статьиобязывает органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ рассматривать федеральные законодательные нормы, гарантирующие права местного самоуправления, в качестве своеобразного муниципально-правового минимума, ниже которого не может опускаться региональное законодательство. С учетом конституционных положений о верховенстве и прямом действии федеральных законов на территории РФ (ч. 2 ст. 4,ч. 1 ст. 76Конституции) это означает, в частности, что если тот или иной принцип и право местного самоуправления, предусмотренные федеральными законодательными нормами, не указаны в законодательстве конкретного субъекта РФ, предполагается, что такой закон субъекта РФ должен действовать точно так же, как если бы эти принцип и право местного самоуправления содержались непосредственно в самом законе субъекта РФ.

Конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституциейи федеральными законами, конкретизирован в Законе о местном самоуправлении, который устанавливает свой приоритет в отношении других федеральных законов в области муниципального права, а также требование соответствия регионального законодательства о местном самоуправлении федеральным законодательным нормам, при этом нарушение данного требования влечет необходимость применения при наличии коллизии федеральных правовых норм (ч. 2 ст. 4,ч. 3 ст. 6). Вместе с тем приоритет указанного Закона в регулировании муниципальных отношений перед иными федеральными законами не может рассматриваться как исключающий расширение в других федеральных законах установленных им гарантий местного самоуправления. На это федерального законодателя ориентируют как комментируемая конституционная норма, так и общие конституционные принципы коллизионного права, одним из которых является приоритет той федеральной законодательной нормы, которая в большей степени обеспечивает права и свободы человека, гражданина, а также территориальных объединений граждан (ст. ст. 2,18Конституции).

Конституционная система гарантий местного самоуправления, установленная ст. 133Конституции, имеет открытый характер. Гарантии местного самоуправления, предусмотренные непосредственно в Основном Законе, могут развиваться, конкретизироваться и детализироваться в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ с учетом конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами (п. "в" ст. 71,п. п. "б"и"н" ч. 1 ст. 72Конституции). Кроме того, перечень таких гарантий может расширяться за счет дополнения текущего федерального и регионального законодательства новыми гарантиями; причем субъекты РФ вправе устанавливать повышенный объем гарантий местного самоуправления как по отношению кКонституции, так и по отношению к федеральным законам.

Так, Устав Красноярского края от 29 февраля 1996 г. содержит нормы-гарантии местного самоуправления, исключающие принятие органами государственной власти края решений, которые создавали бы для отдельных муниципальных образований необоснованные социально-экономические или административно-политические льготы и привилегии (ч. 2 ст. 114). Одновременно Устав обязывает органы государственной власти края при принятии решений, непосредственно касающихся муниципальных образований, проводить консультации с соответствующими органами местного самоуправления и учитывать их предложения (ч. 3 ст. 114). Согласно Уставу (Основному Закону) Владимирской области от 14 августа 2001 г. N 285 местное самоуправление обеспечивается гарантией возмещения ущерба, причиненного муниципальному образованию неправомерными действиями или решениями органов государственной власти, на основе решения суда либо добровольно по требованию органа местного самоуправления (ч. 2 ст. 67).

Особым институтом гарантирования местного самоуправления, прямо не названным в комментируемой статье, является институт ответственности в муниципально-правовой сфере, прежде всегоответственность государства перед местным самоуправлением. Гарантирующее значение института ответственности состоит в том, что он, с одной стороны, служит общей юридической гарантией реализации местного самоуправления, обеспечивая надлежащее выполнение установленныхКонституциейи текущим законодательством юридических (в том числе финансово-правовых) обязательств Федерации и ее субъектов, адресатами которых являются как местное самоуправление в России (в субъекте РФ) в целом, так и отдельные (конкретные) муниципальные образования; с другой стороны, оказывает специально-гарантирующее воздействие в отношении иных гарантий местного самоуправления, выступая государственно-принудительным условием их реализации.

Ответственность государства перед местным самоуправлением реализуется в различных формах юридической ответственности, вплоть до уголовной и административной - при нарушении должностными лицами органов государственной власти прав местного самоуправления, находящихся под защитой уголовного и административного законодательства; конституционно-правовая ответственность наступает при совершении органами (должностными лицами) государственной власти конституционных деликтов в муниципальной сфере. Существенным недостатком действующего национального права в части урегулирования вопросов ответственности Федерации, субъектов РФ, их органов и должностных лиц в связи с нарушением прав местного самоуправления является отсутствие не только специальных законов, регламентирующих эту сферу ответственности, но и соответствующих специальных норм (институтов) в отраслевых законодательных актах. В результате ответственность государства перед местным самоуправлением предполагается лишь на уровне общих предписаний УК,КоАПиЗаконаоб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Между тем Закон о местном самоуправлении, раскрывая состав полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, включает в него правовое регулирование ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления (ч. 1 ст. 5,ч. 1 ст. 6), ач. 3 ст. 7данного Закона содержит отсылочную норму об ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов, в том числе должностными лицами органов государственной власти. Неурегулированность ответственности государства перед местным самоуправлением ослабляет государственные гарантии последнего, предполагая, по существу, лишь добровольное исполнение государством принятых на себя публично-правовых обязательств в отношениях с местными сообществами, что, как свидетельствует практика, не всегда может рассматриваться достаточным условием гарантирования прав местного самоуправления в соответствии с требованиямист. 133Конституции.