Глава 4. Президент российской федерации

Статья 80

Комментарий к статье 80

1. Институт Президента РФ был учрежден по результатам всенародного голосования 17 марта 1991 г., а его статус определялся ЗакономРСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1098-1 "О Президенте РСФСР" <1> (документ утратил силу). 24 мая 1991 г. соответствующие изменения и дополнения были внесены вКонституциюРоссии 1978 г. При этомКонституцияи указанныйЗаконопределяли Президента как высшее должностное лицо и главу исполнительной власти.

--------------------------------

<1> Ведомости РСФСР. 1991. N 17. Ст. 512.

Действующая Конституциясущественно модифицировала институт Президента. В частности, в процессе разработки проекта действующей Конституции столкнулись две позиции относительно места и роли Президента в системе государственной власти: одни участники Конституционного совещания 1993 г. предлагали определить его статус через понятие "высшее должностное лицо", другие - "высшее должностное лицо и глава государства". В итогеКонституцияопределила статус Президента РФ в качестве главы государства. Это означало существенную по сравнению с начальным этапом российской президентуры ("высшее должностное лицо и глава исполнительной власти") трансформацию института Президента, изменение его места и роли в механизме государственной власти, обновление функций и полномочий, характера взаимоотношений с парламентом и правительством и т.п., в свою очередь обусловленного во многом обновленным видением принципа разделения властей.

Конституционное провозглашение разделения властей как принципа построения российской государственности объективно предполагает наличие такого органа, который гарантировал бы от разрыва и противостояния властей - в этом отечественное государствоведение видит гарантию от повторения ситуации октября 1993 г. В связи с этим Президент РФ рассматривается как персонификация российской государственности.

В данном контексте, однако, остро стоит вопрос о режиме личной власти, гарантией от установления которого должна служить Конституцияи предусмотренные ею сдержки и противовесы. Проблема заключается в выявлении демократического потенциала российской президентуры как одного из институтов государственной власти, представляющего действительные интересы всего общества. Глава государства не представитель той или иной политической силы или выразитель интересов отдельного социального слоя, он - олицетворение Российского государства и представитель всех своих сограждан, в своей совокупности образующих многонациональный народ Российской Федерации.

Существенно возрастает значение этой роли Президента РФ в условиях федеративного государства, само устройство которого направлено в том числе на разрешение двух взаимосвязанных задач: гармонизацию межнациональных отношений и рационализацию власти, гарантирующую Российское государство как от конфедерализации, так и от его излишней централизации. Президент РФ не должен быть непосредственным и заинтересованным участником споров и конфликтов между законодательной и исполнительной властями или споров и конфликтов между Федерацией в целом и ее субъектами, а также между самими субъектами. Его роль значительно выше, поскольку он интегрирует интересы всего общества и персонифицирует государство в целом. Именно поэтому Президент согласно действующей Конституцииявляется не главой исполнительной власти, как это было установлено прежнейКонституцией, а главой государства; на него возложены некоторые функции арбитра, он призван обеспечить взаимодействие парламента и правительства, является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина и других конституционных норм.

Согласно КонституцииПрезидент РФ является первым органом государственной власти. Именно с него вст. 11Основного Закона начинается перечисление федеральных органов государственной власти, чем в дальнейшем определяется очередность конституционного описания их статуса вгл. 4-7. Существенное значение при этом имеет указание Конституции на то, что Президент РФ осуществляет государственную власть в Российской Федерации, а не государственную власть Российской Федерации. Это означает, что согласноКонституцииглава государства по своему статусу, функциям, полномочиям и ответственности не может квалифицироваться как "федеральный президент", он - Президент РФ.

Иными словами, институт Президента (как и ГД ФС РФ, Правительства РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных и т.д.) базируется на принципе унитаризма, который, будучи едва ли не всеобщим для отечественного государствоведения, не противостоит принципу федерализма. Именно на это ориентирует и понятие государства, содержащееся в ч. 1 комментируемой статьи, которое идентифицируется с Российской Федерацией в ее конституционном описании - демократическое федеративное правовое с республиканской формой правления. В этом смысле государство как политическая форма бытия многонационального народа Российской Федерации представляет собой интегрированное единство государственной территории, которая включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, население, образующее единую государственную гражданскую нацию, и государственную власть, в системе которой глава государства занимает отведенное емуКонституциейместо.

Российскую Федерацию по форме правления в отечественной конституционно-правовой доктрине обычно относят к числу полупрезидентских республик. В самом деле, для организации и функционирования институтов российской государственности подобно другим полупрезидентским республикам характерно наличие сильной президентской власти, сопрягающейся с менее выраженным, чем в президентских республиках, разделением властей. В действительности, однако, российская модель президентуры больше тяготеет к президентской республике.

Как вытекает из 25 решений КС РФ, в которых Суд анализировал нормативное содержание комментируемой статьи, оставаясь вне пределов традиционно вычленяемых трех ветвей единой государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной - Президент РФ интегрирует российскую государственность и, будучи наделенКонституциейзначительными нормотворческими полномочиями, контролируя исполнительную власть и выполняя некоторые квазисудебные функции в качестве арбитра в спорах между органами государственной власти, он юридически и фактически "присутствует" во всех властях, определяет эффективность и действенность всех институтов государственной власти в Российской Федерации.

2. Природа института главы государства особенно наглядно проявляется в конституционных функциях Президента РФ, которыми предопределяется круг его полномочий и характер взаимодействия с иными федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления.

В частности, комментируемая статьяКонституции возлагает на Президента РФ ряд функций, доминирующее место в числе которых имеет интеграционная. Указанная функция проявляется в различных аспектах. Во-первых, в самом словосочетании "глава государства" содержится указание на то, что Президент РФ как неколлегиальный и первый в конституционной системе власти орган олицетворяет единство и целостность Российского государства и политическое единство общества, а его полномочия служат для выражения и обеспечения этого единства. При этом Президент олицетворяет такое единство как внутри страны, так и в международных отношениях. Во-вторых, указанная функция проявляется в том, что Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Именно в связи с получившим закрепление вКонституцииновым видением принципа разделения властей, гарантирующего от их разрыва и противостояния, глава государства не только выступает воплощением единства власти, но и выполняеткоординационную функцию.

Значение этих функций особенно возрастает в кризисных ситуациях. Согласие властей и их взаимодействие не исключают конфликтов, и в этих случаях Президент выполняет посредническую (или даже арбитражную) функцию. Перерастание же конфликта в противостояние, угрожающее единству государства и политическому единству общества, требует реализации кризисных полномочий главы государства, составляющих содержание функцииполитического резерва, - роспуска ГД ФС РФ и отставки Правительства РФ.

Особое место в ряду функций Президента РФ занимает его гарантийная функция. Вч. 2 комментируемой статьи, в частности, речь идет о том, что Президент РФ является гарантом Конституции и прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. В действительности, однако, эта функция значительно шире(см. комментарий к ст. 82).

В условиях федеративного государства высока роль Президента РФ по гармонизации федеративных отношений и рационализации власти, гарантирующей государство как от конфедерализации, так и от унитаризации. Президент призван концентрировать интересы всего общества. Воплощая единство государственной власти, Президент обеспечивает конституционно-правовые механизмы и содержание генетического, структурного и функционального типов целостности государства. Отсюда его полномочия в сфере защиты национальных интересов, включая обеспечение суверенитета, государственной и территориальной целостности страны, предотвращение военной агрессии против России и ее союзников и создание условий для мирного демократического развития государства.

Будучи гарантом суверенитета страны, Президент определяет основные направления государственной военной политики, утверждает Концепциюнациональной безопасности и Военнуюдоктрину, руководит Вооруженными Силами РФ, другими войсками и воинскими формированиями, органами и силами обеспечения национальной безопасности, ведет переговоры и подписывает международные договоры в области обеспечения суверенитета России.

Президент санкционирует действия по обеспечению национальной безопасности. Он формирует, реорганизует и упраздняет подчиненные ему органы и силы обеспечения национальной безопасности. В случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против России Президент объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит военное положение, вводит в действие нормативные правовые акты военного времени, формирует органы исполнительной власти на период военного положения, отдает в качестве Верховного Главнокомандующего приказы на ведение военных действий.

Являясь гарантом государственной целостности, Президент РФ обязан добиваться того, чтобы конституции и нормативные акты субъектов Федерации полностью соответствовали Конституциистраны, федеральному законодательству. Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если эти акты противоречат Конституции страны, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на три организационно и функционально самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции. Активная координирующая роль Президента находит воплощение как в системе сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс полномочий органов государственной власти федерального уровня, так и в отношениях между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент РФ, как было отмечено, в определенной мере занимается нормотворчеством, управляет, разрешает споры, конституционализирует деятельность органов государственной власти субъектов РФ. Порядок и механизм реализации этих полномочий Президента конкретизированы в федеральных конституционных законах и федеральных законах.

В порядке, предусмотренном Конституцией, Президент РФ реализует свое право законодательной инициативы, а также право на подписание либо отклонение федеральных законов, т.е. осуществляет функциюправового резерва. Этим обеспечивается эффективность участия Президента в законотворческом процессе. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории страны. Президент обеспечивает единство системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Если Правительство РФ принимает постановления и распоряжения, противоречащиеКонституции, то Президент вправе отменять эти решения Правительства.

Конституционные полномочия Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти связаны с выдвижением кандидатур на замещение государственных должностей, назначение на которые производится парламентом. Президент РФ представляет СФ ФС РФ кандидатуры на должности судей высших судов, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ. Кроме того, он вносит в СФ ФС РФ предложение об освобождении Генерального прокурора от должности. Президент РФ представляет ГД ФС РФ кандидатуру для назначения на должность Председателя ЦБ РФ, а также ставит перед Думой вопрос об освобождении его от должности.

Являясь гарантом Конституции, всей системы конституционной законности, Президент РФ обязан добиваться того, чтобы Конституция и нормативные акты субъектов Федерации полностью соответствовали Конституции страны, федеральному законодательству.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Это происходит в первую очередь, если эти акты противоречат Конституциистраны, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации Президент РФ вправе использовать согласительные процедуры. Если согласованное решение не найдено, Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Качественное своеобразие взаимоотношений Президента РФ с палатами Федерального Собрания - высшего органа представительной демократии в стране - обусловливается особенностями формы правления в стране. Выделяя основные аспекты деятельности Президента России и характерные для этого института полномочия, следует подчеркнуть, что как активный участник законодательного процесса Президент выполняет не только государственно-нотариальную функцию- подписывает и обнародует федеральные и федеральные конституционные законы, но и посредством своего участия в этом процессе обеспечивает и гарантирует единое правовое и политическое пространство на всей территории РФ.

3. Согласно ч. 3 комментируемой статьиПрезидент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации. Речь идет об определении главой государства приоритетов экономического, социального развития страны, которые предопределяют деятельность государства, всех органов публичной власти, а также его внешнеполитическую ориентацию. При этом согласно комментируемому положению: 1) Президент определяет именно основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации; 2) это осуществляется не произвольно, а в соответствии сКонституциейи федеральными законами.

Конституцияпредусматривает форму, в которой осуществляется такое определение, - ежегодные послания о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики, обращенные к Федеральному Собранию(см. комментарий к ст. 84). В них обычно содержатся главные ориентиры и определяются задачи, стоящие перед государством.Конституцияпредусматривает и такую форму определения основных направлений внутренней и внешней политики государства, как доктрина, в частности ВоеннаядоктринаРоссийской Федерации(см. комментарий к ст. 83), утверждаемая указом Президента РФ. В практику вошли также такие формы определения внутренней и внешней политики, как концепции, например Концепция национальной безопасности. Существенное значение приобрели бюджетные послания Президента РФ.

При этом в теории конституционного права вопрос о юридической природе посланий главы государства вызывает споры. Ясно, что они не носят сугубо информационный характер, а выражают политическую волю главы государства как персонификации государства и воплощения политического единства общества, в силу чего не могут не влиять на деятельность иных органов государственной власти, включая исполнительную и законодательную. Это прежде всего политические акты, но одновременно послания главы государства есть акты "мягкого права" - soft law. Не будучи юридически обязательными источниками права в строгом смысле этого слова, они программируют развитие законодательства и деятельность Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

4. Часть 4 комментируемой статьизакрепляет представительскую функцию Президента РФ. Она, однако, не дает непосредственного ответа на вопрос, каково ее юридическое содержание, в каких формах и в отношениях с какими субъектами реализуется указанная функция и т.д.

По смыслу комментируемой нормы Президент олицетворяет государство. При этом государство в данном контексте понимается не как система федеральных органов государственной власти, а в самом широком смысле этого слова, как оно закреплено в ст. 1Конституции(см. комментарий к ст. 1). При этом поскольку личный статус Президента РФ как бы поглощен его полномочиями, представительская функция главы государства не ограничена сроком и субъектами, в отношениях с которыми эта функция проявляется.

В связи с этим неточным является мнение, что "Президент Российской Федерации представляет Российскую Федерацию как глава государства во взаимоотношениях федеральных властей с субъектами Федерации" и что его "представительская роль... проявляется также во взаимоотношениях с различными структурами гражданского общества" <1>. Словосочетание "представляет Российскую Федерацию внутри страны" означает, что представительская функция главы государства внутри страны не ограничена отношениями с теми или иными субъектами: она проявляется в отношениях со всеми органами публичной власти и их должностными лицами, гражданами и их объединениями, населением отдельных субъектов РФ и многонациональным народом Российской Федерации в целом. Что же касается процитированного тезиса, в действительности Президент РФ во взаимоотношениях с тем или иным субъектом Федерации представляет не федеральные власти, а государство в целом.

--------------------------------

<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002. С. 600 - 601.

Представительство Президента РФ в международных отношениях означает, что он выступает в отношениях с иными государствами и иными субъектами международного права в качестве суверена от имени Российской Федерации и обладает соответствующими прерогативами.

Представительская функция Президента РФ в международных отношениях может выражаться также в ведении без каких-либо дополнительных полномочий переговоров, подписании международных договоров, предоставлении признания другим государствам или правительствам, аккредитации послов иностранных государств и т.д. При этом комментируемая статья, как представляется, закрепляет монопольное право Президента на представительство Российской Федерации как особой международно-правовой личности во всей системе международно-правовых отношений.

Конституцияне исключает возможность предоставления представительских полномочий Правительству РФ(см. комментарии к ст. ст. 113, 114). В связи с этим следует иметь в виду по меньшей мере два обстоятельства: 1) Председатель и члены Правительства РФ в международных отношениях выступают от имени Российского государства и нередко подписывают от имени Российской Федерации международные договоры, не будучи официально уполномочены на то главой государства; 2) есть определенная коллизия между комментируемой нормой и Венскойконвенциейо праве международных договоров 1969 г. <1>, согласно которой представителями своего государства в силу одного только должностного положения являются не только глава государства, но и глава правительства, и министр иностранных дел, а также глава дипломатического представительства в государстве пребывания, и действия этих лиц имеют законную силу. Именно такое решение нашло отражение и вЗаконео международных договорах РФ.

--------------------------------

<1> Международное публичное право: Сб. док. М., 1996. Т. 1. С. 67 - 87.

Независимо от этого, однако, норма ч. 4 ст. 80означает, что Президент РФ должен располагать всей информацией обо всех действиях в международной сфере и в любой момент может взять на себя реализацию внешнеполитических функций, включая заключение межправительственных и межведомственных соглашений.

Отсюда следует, что Президент РФ является как носителем материальной власти в сфере внешней политики, так и органом, формирующим внешнюю политику Российского государства и контролирующим ее осуществление иными органами и должностными лицами.

Президент представляет Российскую Федерацию и в отношениях с иностранными физическими и юридическими лицами, СМИ и т.д., что следует из словосочетания "представляет Российскую Федерацию в международных отношениях" - как международно-правовых, включая ведение переговоров, подписание международных договоров и т.д., так и таких международных отношениях, которые не имеют правового характера.

Статья 81

Комментарий к статье 81

1. В данной статьеустанавливаются общие принципы занятия и последующего замещения должности Президента РФ в соответствии с Конституцией.Частью 1 комментируемой статьиопределено: лицо на эту должность может быть избрано только гражданами РФ; такое избрание может считаться легитимным, если оно осуществляется на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; Президент РФ избирается на срок шесть лет.

Первые выборы Президента РФ в соответствии с действовавшей нормой Конституциисостоялись в 1996 г., последующие - в 2000, 2004 и 2008 гг. на срок четыре года. Согласноп. 3 раздела второго"Заключительные и переходные положения" Конституции установленные ею полномочия Президента до истечения срока (пять лет), на который он был избран (в 1991 г.), осуществлял Президент РФ, избранный в соответствии сКонституцией(Основным Законом) Российской Федерации - России.

Настоящая редакция ч. 1о шестилетнем сроке полномочий Президента РФ вместо существовавшего с 1993 г. четырехлетнего срока приведена в соответствие сЗакономРФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" <1>, вступившим в силу со дня его опубликования 31 декабря 2008 г., и применяется в отношении Президента РФ, избранного после вступления в силу названногоЗакона.

Каждый гражданин РФ, достигший 18 лет, вправе избирать Президента РФ. Гражданин РФ может избирать и быть избранным Президентом РФ независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, какой-либо партии. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (см. комментарии к ст. ст. 19, 32, 60).

Каждый избиратель в выборах Президента имеет один голос, участвует в выборах на равных с другими избирателями основаниях, голосует лично путем подачи бюллетеня. Должна обеспечиваться тайна голосования.

Назначение выборов Президента, включая досрочные выборы, - обязанность СФ ФС РФ (см. комментарий к ст. 102).

Вопросы о досрочном прекращении, как и продлении срока полномочий Президента, а также о проведении досрочных выборов Президента либо о перенесении сроков проведения таких выборов не могут быть вынесены на референдум (п. 2 ч. 5 ст. 6Закона о референдуме).

Согласно позиции КС РФ, по смыслу ч. 1 ст. 81Конституции, в ней выражены общие принципы, лежащие в основе реализации конституционного права гражданина РФ избирать и быть избранным на подлинно свободных выборах во все органы народного представительства (см.ПостановлениеКС РФ от 22 января 2002 г. N 2-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 627.

2. Положения ч. ч. 2и3 комментируемой статьи- дополнительные конституционные условия реализации гражданином права быть избранным Президентом РФ.

Первое - наличие гражданства Российской Федерации без указания оснований его приобретения. В практике выборов в Российской Федерации не было фактов регистрации кандидатов и, соответственно, избрания Президентом РФ лица, имеющего двойное и множественное гражданство.

Второе - ограничение права гражданина РФ, не достигшего возраста 35 лет, быть избранным Президентом РФ, что может рассматриваться как минимальный возрастной ценз для занятия этой должности. При этом Конституцияне предусматривает предельного возрастного ценза для занятия должности Президента.

Третье - постоянное проживание гражданина, избранного Президентом РФ, т.е. на момент избрания, в России не менее 10 лет. Постоянное проживание (за исключением, естественно, командировок, визитов, других кратковременных поездок в зарубежные страны) можно понимать как непрерывное проживание на территории РФ.

Конституцияне содержит формулы "кандидат на должность Президента Российской Федерации", но исходя из указанных конституционных положений они (кандидаты) имеют равные права (гарантии) и несут равные обязанности. Президент, баллотирующийся на второй срок, как и лицо, временно исполняющее обязанности Президента, вправе продолжать выполнять свои полномочия и в период избирательной кампании.

3. Конституционное ограничение, устанавливаемое в ч. 3 комментируемой статьи, а именно запрет одному и тому же лицу занимать должность Президента более двух сроков подряд, учитывает как длительный опыт развития отечественной (в том числе "советской") государственности, так и опыт зарубежных стран. Поскольку в Российской Федерации признаются политическое многообразие и многопартийность, данное ограничение следует также соотносить с режимом "президентской республики", обусловленным как нормами действующейКонституции, так и практикой их реализации.

Утверждение принципа ограниченности во времени президентской власти двумя конституционными сроками означает и реальные ограничения этой власти: власть, ограниченная во времени, естественно, не может быть абсолютной (полной), она в силу уже самой Конституцииоказывается ограниченной во всех своих проявлениях.

Учитывая положение Президента как "первого" должностного лица, главы государства, имеющего мандат в силу избрания его многонациональным народом Российской Федерации и широкие конституционные полномочия в вопросах внутренней и внешней политики, занимающего особое место в системе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, ограничение занятия должности Президента двумя сроками, периодические выборы (раз в пять лет) ГД ФС РФ - палаты парламента Российской Федерации, норма ч. 3 ст. 81Конституции служит гарантией политического развития России, реализации права граждан на участие в управлении делами государства, появления новых политических лидеров, воспрепятствованию несменяемости (воспроизводству) персонального состава государственного аппарата и установлению режима личной власти(см. комментарии к ст. ст. 10, 11, 13, 32, 78, 80, 83 - 89). Следует также иметь в виду, что в сфере кадровых полномочий Президента РФ - формирование Правительства РФ, Администрации Президента, федерального корпуса судей, руководителей исполнительной власти в субъектах РФ, прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, ЦБ РФ и многих других финансовых и экономических структур, ключевые назначения в системах обороны и безопасности, правоохранительных органах, назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации и других должностных лиц, т.е. решение (участие в решении) десятков тысяч кадровых вопросов.

Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (см. комментарий к ст. 83), а по совокупности конституционных полномочий - осуществлять руководство Правительством(см. комментарии к статьям гл. 4). При этом вКонституциинет прямой характеристики Правительства как высшей исполнительной власти в стране во главе с Председателем Правительства(см. комментарии к ст. ст. 10, 11, 78, 110 - 117). Председатель Правительства определяет основные направления его деятельности и организует его работу(см. комментарий к ст. 113), однако вКонституциинет формулы, что Председатель Правительства руководит Правительством. Вместе с тем в числе конституционных функций Правительства - осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики(см. комментарий к ст. 114). Определение же основных направлений внутренней и внешней политики государства - конституционное полномочие Президента РФ(ч. 3 ст. 80). Комментируемое положение во взаимосвязи сп. 3 раздела второго"Заключительные и переходные положения" Конституции являлось предметом публичного рассмотрения КС РФ по запросу ГД ФС РФ о толковании Конституции. Суд установил, что два срока полномочий подряд, о чем идет речь вч. 3 ст. 81Конституции, составляют конституционный предел, превышения которого Конституция не допускает. Имеющий переходный характерп. 3 раздела второгоКонституции был исчерпан и в дальнейшем регулятором общественных отношений служить не может. Принципиальна также констатация Судом того, что сам Президент (на тот момент - Б.Н. Ельцин), являясь согласноч. 2 ст. 80Основного Закона гарантом Конституции и прав граждан, неоднократно публично заявлял об отказе баллотироваться на должность Президента на следующий срок полномочий, ибо это было бы нарушением Конституции. Конституционный Суд РФ производство по делу о толковании указанных положений Конституции прекратил в связи с отсутствием неопределенности в их понимании (ОпределениеКС РФ от 5 ноября 1998 г. N 134-О <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 46. Ст. 5701.

При досрочном прекращении исполнения Президентом своих полномочий по основаниям, указанным в ч. 2 ст. 92Конституции, толкование которой также дано КС РФ, проводятся выборы нового Президента в соответствии сКонституцией(ПостановлениеКС РФ от 6 июля 1999 г. N 10-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3773.

Президент является постоянно действующим органом государственной власти и осуществляет свои полномочия как единоличный глава государства (ч. 1 ст. 11,ч. 1 ст. 80,ч. 1 ст. 81). Конституция устанавливает, что никто не может присваивать власть в Российской Федерации; захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону(ч. 4 ст. 3). Следовательно, никто не может присваивать властные полномочия Президента, осуществляемые им единолично (ПостановлениеКС РФ от 11 июля 2000 г. N 12-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3118.

В Российской Федерации до 2008 г. не было случая, когда бы Президент по истечении срока полномочий сразу же занимал должность Председателя Правительства РФ, т.е. вторую по значимости конституционную должность. Не знают такой практики и большинство зарубежных государств. Конституцияи вся практика ее реализации до 2007 - 2008 гг. убедительно свидетельствовали о действии в России режима президентской республики.

Последующие события: формирование ГД ФС РФ только на партийной основе, наличие во главе партийного списка на первых пропорциональных выборах действующего Президента РФ - не члена партии, последующее избрание съездом этой партии того же лица лидером (председателем) партии, концентрация в руках одной партии конституционного большинства в Думе, выдвижение и назначение с согласия ГД ФС РФ новым Президентом РФ прежнего Президента на пост Председателя Правительства, наличие большинства членов правящей партии в верхней палате - СФ ФС РФ, безусловное доминирование (до 75%) членов правящей партии среди глав исполнительной власти субъектов РФ, равно как и доминирование членов и сторонников этой партии более чем в двух третях парламентов субъектов РФ, - вызвали дискуссию о возможной трансформации Российской Федерации без изменения действующей Конституциииз президентской республики в парламентско-президентскую и даже в парламентскую республику.

После вступления в должность нового Президента РФ (7 мая 2008 г.) складывается следующая конструкция российской власти: новый Президент опирается на партию, имеющую конституционное большинство в ГД ФС РФ, не являясь членом этой партии; прежний Президент, полномочия которого длились два срока подряд, занимает должность председателя указанной партии, не являясь ее членом, и Председателя Правительства РФ одновременно. Примечательно, что партия конституционного большинства изъяла из своего устава положения, указывающие на партийную принадлежность председателя партии. В итоге складывается (может сложиться) модель с двумя центрами власти - сильный Президент и сильный Председатель Правительства, возглавляющий указанную партию.

Сегодня есть различные мнения по данному вопросу: одни полагают, что высокая партийная должность в соединении с премьерством обеспечивает Председателю Правительства РФ реальные рычаги власти в стране - под его контролем оказывается и исполнительная власть и законодательная. Другие считают, что указанная партия важна для Председателя Правительства лишь на определенный период; это подтверждается тем, что даже в качестве партийного лидера он отказался от членства в данной партии. Вопрос остается прежним: означает ли указанная конструкция начало политической, а значит, и конституционной реформы в России и трансформацию президентской республики? Как будет функционировать эта система власти и, что принципиально важно, насколько адекватна ее нынешняя конституционная основа, может показать только практика, включая парламентско-президентскую избирательную кампанию 2011 - 2012 гг.

Президент РФ Д.А. Медведев, выступая 5 ноября 2008 г. с ПосланиемФедеральному Собранию, охарактеризовал российскуюКонституциюкак эффективную и указал, что Президент и федеральный парламент, избираемые всенародно и действующие от имени всей страны, играют роль "несущих конструкций", на которых держится все здание демократического государства.

Действующая Конституциязакрепляет разграничение полномочий, как и основы взаимодействия, прежде всего между Президентом РФ и Правительством РФ как коллегиальным органом, осуществляющим исполнительную власть в Российской Федерации(см. комментарии к ст. ст. 10, 11, 78, 83, 110, 114 - 117), а не между Президентом и Председателем Правительства. Конституционные полномочия последнего персонифицируются только в части представления Президенту предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти и кандидатур в состав Правительства, определения основных направлений деятельности Правительства и организации его работы в рамках основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ и в соответствии с его указами(см. комментарии к ст. ст. 80, 112 и 113). В случаях и пределах, установленныхКонституцией, Председатель Правительства временно исполняет обязанности Президента РФ, а также ставит перед ГД ФС РФ вопрос о доверии Правительству(см. комментарии к ст. ст. 92 и 117). Принятие решения об отставке Правительства, а значит, и его Председателя - полномочие Президента РФ(п. "в" ст. 83). За период осуществления президентами РФ своих полномочий обязанности Председателя Правительства РФ исполняли 11 человек.

В отличие от Президента именно Правительству РФ как коллегиальному органу власти Конституцией предоставлено право принимать обязательные к исполнению в Российской Федерации правовые акты, которые могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115), использовать законодательную инициативу в парламенте, в том числе в части предложений о поправках и пересмотре Конституции (ст. ст. 104и134), обращаться с запросом в КС РФ(ст. 125). При этом в Конституции нет нормы о том, что Председатель Правительства возглавляет исполнительную власть в Российской Федерации.

Конституцияне содержит каких-либо положений, допускающих занятие одним и тем же лицом должности Президента три срока подряд и более. В этом плане уход лица с поста Президента по истечении исполнения им президентских полномочий в течение двух сроков подряд является не чем иным, как подчинением первого лица государстваКонституции.

4. Избрание Президента РФ - предмет ведения Российской Федерации. Поэтому формула "федеральный закон" в ч. 4 комментируемой статьивключает, помимо Конституции, федеральные конституционные законы и федеральные законы(см. комментарии к ст. ст. 71 и 76). При этом порядок выборов, регулируемый соответствующими законами, включает в себя широкий круг отношений, связанных с избранием и вступлением Президента в должность. Конституционная норма, закрепленная вч. 4 ст. 81, исключает принятие подзаконных актов, определяющих порядок выборов Президента.

Следует особо подчеркнуть, что существует единственный источник легитимизации Президента - всенародные выборы на альтернативной основе (см. комментарии к ст. ст. 3 и 32). ИзКонституциине вытекает, что такой, пусть даже частичной, легитимизацией может быть "подобранный" кем-либо кандидат, "преемник" Президента, лицо, "отобранное" ("назначенное") действующим Президентом, и т.п. Иное превращало бы демократические выборы в их имитацию, могло бы приводить к нарушению конституционных норм. Подобная ситуация противоречит и самой сути конституционного статуса Президента как главы государства, который является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80,ст. 82), т.е. и конституционных избирательных прав. Законодательство о выборах Президента РФ составляютКонституция,Законоб основных гарантиях,Законо выборах Президента РФ, иные федеральные законы. В числе последних также и федеральные конституционные законы, регулирующие отдельные вопросы в связи с выборами Президента (ЗаконыО референдуме,О ЧП,О Конституционном Суде РФ, Федеральный конституционныйзаконот 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

Непосредственно Конституциейрегулируются следующие вопросы порядка выборов Президента РФ: назначение выборов СФ ФС РФ; момент, с которого Президент приступает к исполнению полномочий и прекращает их исполнение; срок (не позднее трех месяцев), в течение которого должны состояться выборы Президента с момента досрочного прекращения полномочий Президентом(см. комментарии к ст. ст. 102 и 92).

Общее значение для выборов, включая выборы Президента, имеет Законоб основных гарантиях. Данный Закон иЗаконо выборах Президента РФ должны применяться во взаимосвязи. Основные понятия и термины, используемые в Законе о выборах Президента РФ, применяются в том же значении, что и вЗаконеоб основных гарантиях, если иное не предусмотрено Законом о выборах Президента РФ.

Действующий Законо выборах Президента РФ - четвертый в период действияКонституцииЗакон с аналогичным названием (ранее Законы о выборах Президента РФ принимались в1995,1999 гг., а до 1995 г. действовалЗакон24 апреля 1991 г., в соответствии с которым был избран 12 июня 1991 г. на первый срок первый Президент РФ).

Регулируя избирательные права граждан при выборах Президента, Закон о выборах Президента РФ устанавливает, что не имеет права быть избранным Президентом гражданин РФ, занимающий на день официального опубликования решения о назначении выборов Президента РФ должность Президента РФ второй срок подряд, а также имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства (ст. 3Закона).

Выборы Президента проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию РФ. Избиратели, проживающие за пределами территории России, считаются приписанными к федеральному избирательному округу (ст. 4Закона).

Законзакрепляет обязанность проведения выборов Президента РФ в сроки, установленные Конституцией, обязывая СФ ФС РФ принимать решение о назначении выборов не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем такого голосования является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента и в котором четыре года назад был избран Президент. В случае прекращения Президентом исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока СФ ФС РФ обязан назначить досрочные выборы не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий; при этом сроки осуществления избирательных действий, установленные даннымЗаконом, сокращаются на одну четверть. Если в период, когда должно быть принято решение о назначении выборов, на всей территории РФ введено чрезвычайное или военное положение, днем голосования на выборах Президента является первое или второе воскресенье по истечении трех месяцев после отмены действия чрезвычайного или военного положения (ст. 5Закона).

В отличие от прежнего регулирования действующий Законо выборах Президента РФ принципиально иначе регулирует право выдвижения кандидатов на должность Президента. Если ранее право выдвижения кандидата принадлежало непосредственно избирателям и избирательным объединениям, избирательным блокам, то сейчас кандидаты на должность Президента могут быть выдвинуты политическими партиями, имеющими право в соответствии сЗакономо политических партиях принимать участие в выборах, в том числе выдвигать кандидатов, а также в порядке самовыдвижения. Гражданин РФ может выдвинуть свою кандидатуру при условии поддержки его самовыдвижения группой избирателей. Такая группа должна насчитывать не менее 500 граждан, обладающих активным избирательным правом, в установленномЗакономпорядке пройти регистрацию в ЦИК РФ. Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, в свою поддержку, а политическая партия в поддержку выдвинутого ею кандидата обязаны в краткий срок собрать не менее 2 млн. подписей избирателей при условии, что на один субъект РФ должно приходиться не более 50 тыс. подписей избирателей. Закон освобождает от сбора подписей избирателей политические партии, федеральный список кандидатов которых допущен к распределению депутатских мандатов на ближайших предыдущих выборах депутатов ГД ФС РФ (ст. ст. 6,29,34,35,36Закона).

Закон о выборах Президента РФ в соответствии с Конституциейи указанной позицией КС РФ определил, что гражданин РФ, замещавший должность Президента и досрочно прекративший исполнение полномочий Президента в случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с досрочным прекращением им исполнения своих полномочий (п. 3 ст. 6Закона).

Гражданам РФ, политическим партиям, иным общественным объединениям гарантируется право на предвыборную агитацию, под которой понимается деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата или против него. Обеспечение свободы предвыборной агитации - обязанность государства. Кандидатам должны гарантироваться равные условия доступа к СМИ (ст. 8Закона).

Конституционный Суд РФ, основываясь на Конституции (ст. ст. 19и55),Конвенциио защите прав человека и основных свобод 1950 г. <1>, Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. <2>(п. 3 ст. 19), установил, что выборы могут считаться свободными только тогда, когда реально гарантированы право на информацию и свобода выражения мнений. Поэтому законодатель обязан обеспечить право граждан на получение и распространение информации о выборах, соблюдая баланс конституционно защищаемых ценностей - права на свободные выборы и свободы слова и информации - и не допуская неравенства и несоразмерных ограничений (ПостановлениеКС РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П <3>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.

<2> Международное публичное право: Сб. док. М., 1996. Т. 1. С. 464 - 470.

<3> СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4358.

Конституционным принципам демократического правового государства, признающего политическое многообразие и многопартийность, не отвечает практика уклонения кандидатов в президенты РФ, в том числе как членов партий, так и беспартийных, от публичных дебатов с изложением их позиций о состоянии и развитии основных направлений внутренней и внешней политики страны, что ограничивает права граждан-избирателей на участие в управлении делами государства (см. комментарий к ст. 32).

Законо выборах Президента РФ, состоящий из 12 глав и 88 статей, детально регламентирует все стадии избирательного процесса: статус, формирование и деятельность избирательных комиссий, образование избирательных участков и составление списков избирателей, роль политических партий в избирательном процессе, процедуры выдвижения и регистрации кандидатов и их статус, вопросы информирования избирателей и предвыборной агитации, порядок голосования и определения результатов выборов, обжалования нарушений избирательных прав граждан и ответственности за нарушения законодательства о выборах Президента, порядок финансирования выборов, а также срок вступления в должность Президента.

Избранным считается кандидат на должность Президента, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании (ст. 76Закона). Данное положение с учетом отмены порога явки избирателей было впервые применено на выборах 2008 г. (на всех предыдущих выборах Президента действовала норма, согласно которой выборы признавались состоявшимися, если в них принимали участие не менее половины избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования). Если ни один из кандидатов не был избран, через 21 день проводится повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей (ст. 77Закона). В случае когда выборы Президента РФ будут признаны несостоявшимися или недействительными либо если при повторном голосовании ни один зарегистрированный кандидат не был избран Президентом, СФ ФС РФ назначает повторные выборы Президента, при этом сроки осуществления избирательных действий по решению СФ ФС РФ могут быть сокращены, но не более чем на одну треть (ст. 78Закона).

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов Президента РФ, осуществляется за счет средств федерального бюджета, что также находит отражение в соответствующем федеральном законе. Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании (ст. 9Закона).

Уголовная и административная ответственность за нарушение порядка выборов Президента устанавливается соответственно УКиКоАП. Разрешение избирательных споров регулируетсяГПКиЗакономоб обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Налоговым кодексом РФ регулируется порядок проверок налоговым органом сведений о размере и об источниках доходов кандидата и его супруга, а также об имуществе, принадлежащем им на праве собственности(ст. 102). Согласно УПК ходатайство перед судом об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу может быть возбуждено в отношении зарегистрированного кандидата в президенты только с согласия Председателя Следственного комитета РФ(ст. 450).

Разрешение дел о конституционности федеральных законов, регулирующих порядок выборов Президента РФ, осуществляется в соответствии с КонституциейиЗакономо Конституционном Суде РФ.

Конституционный Суд РФ, рассматривая дело о проверке конституционности положений Законаоб основных гарантиях иГПК, установил, что ЦИК РФ при рассмотрении споров в суде не только не может наделяться полномочиями по принятию обязательных для суда решений по вопросам осуществления правосудия, но и не должна ставиться в особое положение по отношению к другим участникам процесса, поскольку иное вступает в противоречие сч. 3 ст. 123Конституции, согласно которой судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон (ПостановлениеКС РФ от 25 февраля 2004 г. N 4-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 9. Ст. 831.

Все выборы Президента РФ (1991, 1996, 2000, 2004 и 2008 гг.) проходили на альтернативной основе, в том числе с повторным голосованием в 1996 г. Кандидаты в президенты обладают равными правами и несут равные обязанности. Кандидаты, замещающие государственные или выборные муниципальные должности либо находящиеся на государственной или муниципальной службе, являющиеся членами органов управления организаций независимо от форм собственности, высший орган управления которых (собрание) (за исключением политических партий), а также кандидаты, являющиеся должностными лицами организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения. Исчерпывающий перечень такого рода преимуществ закрепляется в Законе о выборах Президента РФ, который в то же время делает исключение в запрете на использование на безвозмездной основе или на льготных условиях служебных транспортных средств для Президента, баллотирующегося на второй срок, и лиц, пользующихся транспортными средствами в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной охране (ст. ст. 40,41Закона).

Статья 82

Комментарий к статье 82

1. Присяга Президента РФ представляет собой торжественное обещание действовать в соответствии с теми обязательствами, которые возлагаются на главу государства актом народного волеизъявления в процессе выборов. По существу, это клятва вступающего в должность Президента действовать в полном соответствии с тем "мандатом", который ему вручен народом-сувереном, являющимся единственным источником власти в Российской Федерации; при этом параметры этого "мандата" - полномочия главы государства и его ответственность - устанавливаются Конституциейи соответствующими ей законами.

Конституционно-правовое значение принесения присяги многогранно. В частности, принесение присяги является непременным условием вступления избранного Президента в должность. С этим моментом Конституциясвязывает и прекращение исполнения полномочий прежним Президентом.

Существенное значение для адекватной оценки конституционно-правовой природы присяги главы государства также имеет указание Конституциина то, что Президент присягает народу, являющемуся носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, который вручает вновь избранному главе государства право на ее осуществление в установленных Конституцией пределах и в предусмотренный ею срок. В связи с этим возникает вопрос, требуется ли принесение присяги народу при избрании одного и того же лица на второй срок подряд? Ответ скорее должен быть отрицательным, однако в государственно-правовой практике России главы государства, избранные на должность на второй срок подряд, приносили присягу.

Светским характером государства и местом Основного Законав иерархии законодательства, его значением в установлении основ конституционного строя и их гарантий предопределяется принесение присяги на Конституции, которая является концентрированным выражением воли народа как единой государственной гражданской нации.

Присяга может иметь определенное значение для адекватного определения круга и содержания конституционных функций, полномочий и обязанностей Президента. В частности, на норму ст. 121.4Конституции РФ 1978 г., в которой содержался текст присяги Президента, приносимой им при вступлении в должность ("Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, защищать ее суверенитет, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, права народов Российской Федерации и добросовестно исполнять возложенные на меня народом обязанности"), ссылался КС РФ в резолютивной частиПостановленияот 30 ноября 1992 г. N 9-П <1>, придав тем самым тексту присяги качество одного из самых весомых аргументов, на которых базировались выводы Суда о конституционности ряда положений проверявшихся им актов Президента РФ.

--------------------------------

<1> Ведомости РФ. 1993. N 11. Ст. 400.

Представляется, однако, что значение процитированного положения предыдущей Конституциидля разрешения указанного конституционного спора было существенно преувеличено. Присяга главы государства обладает преимущественно нравственным, а не юридическим характером; она неспособна предотвратить ненамеренные нарушения Конституции Президентом, и поэтому гарантирующая силаст. 82действующего Основного Закона весьма относительна. Главное же заключается в том, что это конституционное положение направлено на защиту Конституции от посягательств на нее со стороны главы государства. Оно возлагает на Президента РФ обязанности, но непосредственно не дает ему полномочий и в силу этого не может служить аргументом в пользу тезиса о том, что Президент вправе самостоятельно определять правовые формы и средства при исполнении своих обязанностей по защите суверенитета РФ, охране прав и законных интересов граждан и т.д. Напротив,Конституциянедвусмысленно устанавливает, что полномочия Президента РФ прямо предусмотрены Конституцией и законами. Принцип "разрешено все, что не запрещено законом" в равной мере не распространяется на все государственные органы и их должностных лиц, включая Президента РФ.

При этом, однако, в доктрине конституционного правосудия России в настоящее время не отрицается и концепция "скрытых", или "подразумеваемых", полномочий Президента РФ, для адекватной интерпретации которых и может использоваться норма ч. 1 комментируемой статьи. В частности, вПостановленииКС РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П <1> указывалось, что Президент действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок детализирован, а также в отношении полномочий, перечисленных вст. ст. 83-89Основного Закона, общие рамки полномочий определяются принципом разделения властей(ст. 10)и требованиямич. 3 ст. 90, согласно которой указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424.

Отсюда следует, во-первых, что, по общему правилу, Президент РФ действует в установленном в Основном Законепорядке; во-вторых, если такой порядок не установлен, он определяется по усмотрению Президента, пределы которого, однако, ограничены требованиямист. 10ич. 3 ст. 90Конституции; в-третьих, содержание и объем полномочий Президента, если они не установлены Конституцией и федеральным законом, определяются самим их носителем.

В этом уязвимость указанной интерпретации и ее потенциальная опасность для демократического правового государства, которая может быть блокирована сдержанностью главы государства при определении рамок своих полномочий, судебным контролем над актами Президента, а также возможностью привлечения его к конституционной ответственности. В частности, текст присяги Президента РФ может иметь значение также для установления оснований отрешения главы государства от должности, точнее их конституционализации, что предполагает отказ от сложившихся в доктрине уголовного права и некритично воспринятых создателями проекта Конституциипредставлений о государственной измене без ее сопряжения со статусом главы государства(см. комментарий к ст. 93).

2. Часть 2 комментируемой статьиустанавливает порядок и условия, в которых приносится присяга Президентом РФ: торжественная обстановка и присутствие членов СФ ФС РФ, депутатов ГД ФС РФ и судей КС РФ.

Представляется, что смысл оговоренных непосредственно в Конституцииусловий принесения присяги вступающим в должность Президентом весьма глубок. Торжественность обстановки, в которой приносится присяга, не только символизирует уважение общества к самому институту Президента, но и подчеркивает значимость акта вручения многонациональным народом России лицу, избранному главой государства, права на власть, которой он может и должен распоряжаться в полном соответствии с волей избравшего его народа, выраженной вКонституции.

Что же касается присутствия на церемонии принесения присяги членов СФ ФС РФ, депутатов ГД ФС РФ и судей КС РФ, оно, с одной стороны, удостоверяет вступление избранного Президента в должность, с другой - свидетельствует о легитимности принятия на себя лицом, избранным Президентом РФ, полномочий главы государства.

При этом присутствие членов российского парламента и судей КС РФ на церемонии принесения присяги Президентом РФ - не право, а обязанность указанных лиц. Однако Конституция не устанавливает минимального числа перечисленных в ст. 82участников, присутствие которых легитимирует саму церемонию. Отсюда, вопреки сложившимся в отечественной правовой науке взглядам, по-видимому, следует, что актом присяги вступление в должность главы государства окончательно легитимируется даже в случае бойкота указанными лицами церемонии присяги либо невозможности обеспечения должной торжественности или присутствия указанных вКонституциилиц (например, в условиях военного положения) на церемонии; иное противоречило бы юридическому догмату воли народа - краеугольной основе Конституции, из которой проистекают полномочия Президента. Иными словами, право лица, избранного на должность Президента РФ гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, не может ставиться в зависимость от воли членов парламента или судей КС РФ либо меры их добросовестности в исполнении возложенной на них конституционной обязанности. В противном случае самаКонституциялишается рационализирующего и стабилизирующего воздействия на государство, его организацию и функционирование, что особенно важно иметь в виду в условиях утверждения пропорциональной избирательной системы (системы пропорционального представительства), ведущей в том числе к тому, что политические партии играют доминирующую роль во всем избирательном процессе, а в последующем - в деятельности парламента.

Статья 83

Комментарий к статье 83

А. В силу своего места в системе разделения властей Президент РФ в качестве главы государства определяет в соответствии с Конституцией и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80), реализация которой возложена на Правительство РФ(ч. 1 ст. 114). Именно этим обусловлены полномочия Президента по формированию Правительства, определению направлений его деятельности и контролю за ним (п. п. "а"-"в","д" ст. 83,ст. ст. 111и112,ч. 3 ст. 115,ст. 117Конституции), а также конституционная ответственность Президента за работу Правительства. Этим определяется и роль Президента в формировании персонального состава Правительства, в том числе ввыборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства РФпо согласованию с ГД ФС РФ.

Согласно Законуо Правительстве РФ Председатель Правительства назначается Президентом из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, в порядке, установленномКонституцией.

Предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится в ГД ФС РФ не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Думой. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре (см. комментарий к ст. 111).

Необходимость получения согласия Думы на назначение предложенной Президентом кандидатуры Председателя Правительства обусловлена принципиальными положениями Конституциио единстве системы государственной власти, а также о важности согласованного функционирования самостоятельно действующих органов законодательной и исполнительной власти. При этом, определяя условия и порядок назначения Председателя Правительства,Конституцияпредусматривает способы преодоления возможных разногласий ветвей власти, с тем чтобы не допустить затягивания формирования и вследствие этого - блокирования деятельности Правительства как одного из институциональных элементов конституционного строя Российской Федерации(см. комментарий к ст. 11).

Выбор представляемой ГД ФС РФ кандидатуры Председателя Правительства является прерогативой Президента. Конституция, не ограничивая данное право, позволяет Президенту самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. В свою очередь, Дума участвует в назначении Председателя Правительства, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры. При этом изКонституциине вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса (см.ПостановлениеКС РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6447.

Обсуждение и согласование Думой кандидатур на должность Председателя Правительства происходит в сроки и порядке, предусмотренные Регламентом ГД ФС РФ (ст. ст. 144-148). Согласие Думы на назначение Председателя Правительства считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов ГД ФС РФ. В случае отклонения Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства Президент в течение недели вносит предложение о новой кандидатуре. В случае двукратного отклонения Думой представленных кандидатур Президент в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вносит третий раз кандидатуру на пост Председателя Правительства.

Практика взаимодействия Президента РФ с Думой по вопросу назначения Председателя Правительства РФ чрезвычайно разнообразна. Она включает как одобрение предложенной кандидатуры Председателя Правительства при первом же представлении, так и представление одного и того же кандидата трижды, а также применение согласительных процедур после двукратного отклонения кандидата. В случае трехкратного отклонения Думой представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства - вне зависимости от того, какой из возможных вариантов представления кандидатов при этом использовался, - обязательным последствием является назначение Президентом Председателя Правительства, роспуск ГД ФС РФ и назначение новых выборов (см. комментарий к ст. 111). Такой конституционно-правовой способ разрешения возникшего между Президентом и ГД ФС РФ разногласия с использованием механизма свободных выборов соответствует основам конституционного строя России как демократического правового государства.

Б. Согласно п. "б" комментируемой статьиПрезидент РФ вправе по своему усмотрениюпредседательствовать на заседаниях Правительства РФ. Это право Президента связано с его статусом главы государства, определяющего основные направления внутренней и внешней политики страны. Право Президента председательствовать на заседаниях Правительства закреплено также вст. 31Закона о Правительстве РФ и вст. 35Регламента Правительства РФ. Кроме того, согласно ст. 31 указанного Закона Президент имеет право председательствовать и на заседаниях Президиума Правительства. Проекты актов Правительства, рассмотренные на заседаниях Правительства под председательством Президента, направляются Аппаратом Правительства РФ в Администрацию Президента в порядке, установленном Президентом (ст. 67Регламента Правительства РФ).

В. Согласно п. "в" комментируемой статьиПрезидент РФпринимает решение об отставке Правительства РФ. Конституция и федеральное законодательство содержат целый ряд оснований для принятия Президентом такого решения.

Инициаторами отставки Правительства могут быть:

1) Президент на основании ч. 2 ст. 117Конституции. В этом случае право Президента по собственной воле принимать решение об отставке Правительства не ограничено никакими условиями;

2) само Правительство в соответствии с ч. 1 ст. 117Конституции. В этом случае Президент вправе принять либо отклонить просьбу Правительства об отставке;

3) ГД ФС РФ, которая в соответствии с ч. 2 ст. 117Конституции может выразить в установленном порядке недоверие Правительству. В этом случае Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу;

4) Председатель Правительства может поставить перед ГД ФС РФ вопрос о доверии Правительству. И в случае если Дума отказывает Правительству в доверии, Президент в течение семи дней обязан либо принять решение об отставке Правительства, либо распустить Думу и назначить новые выборы (ч. 4 ст. 117Конституции).

Кроме того, согласно ст. 7Закона о Правительстве РФ Президент может освободить от должности Председателя Правительства (по его заявлению или в случае невозможности исполнения полномочий), и это обстоятельство одновременно влечет за собой отставку Правительства. Президент обязан уведомить СФ ФС РФ и ГД ФС РФ об освобождении от должности Председателя Правительства в день принятия решения. Единственным случаем, когда Президент не имеет возможности выбора и обязан принять отставку Правительства, является сложение Правительством своих полномочий перед вновь избранным Президентом на основаниист. 116Конституции ист. 35Закона о Правительстве РФ.

Г. Основной функцией ЦБ РФ является защита и обеспечение устойчивости рубля, которую он, согласно Конституции, осуществляет независимо от других органов государственной власти (ч. 2 ст. 75Конституции). Однако независимость ЦБ РФ, как и других государственных институтов, не является абсолютной: она ограничена системой сдержек и противовесов, одним из элементов которой является участие различных ветвей государственной власти в формировании органов управления ЦБ РФ. Так, например, Национальный банковский совет - коллегиальный орган Банка России - состоит из 12 человек, двое из которых направляются СФ ФС РФ из числа его членов, трое - ГД ФС РФ из числа депутатов Думы, трое - Президентом РФ, трое - Правительством РФ. В Национальный банковский совет входит также Председатель ЦБ РФ.

Согласно п. "г" комментируемой статьиПрезидентпредставляет ГД ФС РФ кандидатуру для назначения на должность Председателя ЦБ РФ, а также ставит перед Думой вопрос об освобождении от должности Председателя ЦБ РФ.Указанная конституционная норма конкретизируется Законом о ЦБ РФ. Согласност. 14этого Закона Председатель Банка России назначается на должность и освобождается от должности Думой по представлению Президента РФ. Президент представляет Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя ЦБ РФ в срок не позднее, чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя. В случае досрочного освобождения от должности Председателя ЦБ РФ Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения.

Случаи, когда Президент РФ вправе вносить в ГД ФС РФ представления об освобождении от должности Председателя Банка России, строго регламентированы указанным Законом. Председатель Банка России может быть освобожден от должности только в случаях: истечения срока полномочий; невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением государственной медицинской комиссии; подачи личного заявления об отставке; совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда; нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России.

Согласно РегламентуГД ФС РФ кандидатура на должность Председателя ЦБ РФ и представление Президента об освобождении от должности Председателя ЦБ РФ предварительно рассматриваются на совместных или раздельных заседаниях Комитета ГД ФС РФ по бюджету и налогам и Комитета ГД ФС РФ по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (или проекты) постановления Думы на рассмотрение палаты <1>. В случае отклонения Думой предложенной на должность Председателя ЦБ РФ кандидатуры Президент РФ в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна и та же кандидатура не может вноситься более двух раз. Освобождение Председателя ЦБ РФ от должности должно происходить в порядке, аналогичном его назначению на должность, предусматривающем получение большинства голосов от общего числа депутатов Думы.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеГД ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

Д. Согласно КонституцииПрезидент РФназначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Эти назначения глава государства осуществляет по предложению Председателя Правительства РФ.

Указанная норма конкретизируется Законом о Правительстве РФ (ст. 9). Согласия палат Федерального Собрания на назначение и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров не требуется.

Кадровые прерогативы Президента по назначению и отстранению от должности всех членов Правительства являются одним из важных инструментов в руках главы государства, позволяющих ему осуществлять общее руководство деятельностью Правительства и исполнительной власти в целом. Одновременно это означает, что члены Правительства обладают определенной самостоятельностью по отношению к своему руководителю - Председателю Правительства.

Полномочие Президента по предложению Председателя Правительства назначать на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров тесно связано с установлением главой государства структуры федеральных органов исполнительной власти. Из системного толкования положений Конституции следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства в установленный ч. 1 ст. 112Конституции недельный срок предлагает Президенту, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве (см.ч. 2 ст. 112) (ПостановлениеКС РФ от 27 января 1999 г. N 2-П <1>). Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными вст. 114Конституции и конкретизированными вЗаконео Правительстве РФ. Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством структуру федеральных органов исполнительной власти.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.

Необходимо отметить, что кадровые полномочия главы государства по отношению к федеральным органам исполнительной власти не ограничиваются назначениями, перечисленными в п. "д" комментируемой статьи. Поскольку Президент в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами непосредственно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, глава государства назначает по представлению Председателя Правительства не только руководителей, но также и заместителей руководителей этих органов (см.ст. 32Закона о Правительстве РФ).

В соответствии со ст. 68Регламента Правительства РФ проекты актов Правительства по кадровым вопросам федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ, подлежат согласованию в порядке, установленном Президентом <1>. Кроме того, Президент, используя свое конституционное право назначения на должность федеральных министров, присваивает этот ранг должностным лицам, не возглавляющим федеральные министерства, руководящим иными, помимо министерств, государственными органами исполнительной власти, и включает их в состав Правительства (так называемые министры без портфеля).

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеПравительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313.

Е. Согласно п. "е" комментируемой статьиПрезидент РФпредставляет СФ ФС РФ кандидатуры для назначения на должности судей высших судебных органов, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; вносит в СФ ФС РФ предложение об освобождении от должности Генерального прокурора; назначает судей других федеральных судов. Совет Федерации в соответствии сп. п. "ж"и"з" ч. 1 ст. 102Конституции назначает на должность судей КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ, а также назначает и освобождает от должности Генерального прокурора. Порядок назначения указанных должностных лиц, включая процедуры взаимодействия Президента с органами законодательной и судебной власти в процессе отбора и представления кандидатур, конкретизируется нормами федерального законодательства, а такжеРегламентомСФ ФС РФ.

Так, в соответствии со ст. 9Закона о Конституционном Суде РФ предложения о кандидатах на должности судей КС РФ могут вноситься Президенту членами СФ ФС РФ и депутатами ГД ФС РФ, а также законодательными органами субъектов Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность судьи КС РФ в срок не позднее 14 дней с момента получения представления Президента РФ. В случае необходимости Председатель СФ ФС РФ созывает для рассмотрения этого вопроса внеочередное заседание палаты.

Каждый судья КС РФ назначается на должность в индивидуальном порядке тайным голосованием. Назначенным на должность судьи КС РФ считается лицо, получившее при голосовании большинство от общего числа членов СФ ФС РФ. В случае выбытия судьи из состава КС РФ представление о назначении другого лица на вакантное место судьи вносится Президентом РФ в СФ ФС РФ не позднее месяца со дня открытия вакансии.

Согласно ст. 6.1Закона о статусе судей Председатель ВС РФ, Председатель ВАС РФ (ст. 8Закона об арбитражных судах) назначаются на должность верхней палатой парламента сроком на шесть лет по представлению Президента при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей. Высшая квалификационная коллегия судей РФ представляет Президенту РФ указанное заключение не позднее чем за два месяца до истечения срока полномочий Председателя ВС РФ, Председателя ВАС РФ, а в случае досрочного прекращения полномочий указанных лиц - не позднее чем через три месяца со дня открытия вакансии.

Заместитель Председателя ВС РФ, заместитель Председателя ВАС РФ назначаются на должность СФ ФС РФ сроком на шесть лет по представлению Президента РФ, основанному на представлении соответственно Председателя ВС РФ, Председателя ВАС РФ, при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ.

Председатель ВС РФ, Председатель ВАС РФ вносят Президенту указанные представления не позднее чем за два месяца до истечения срока полномочий названных должностных лиц, а в случае досрочного прекращения полномочий указанных лиц - не позднее чем через три месяца со дня открытия вакансии.

Президент РФ вносит в СФ ФС РФ представление о назначении Председателя ВС РФ или заместителя Председателя ВС РФ, Председателя ВАС РФ или заместителя Председателя ВАС РФ не позднее чем за 14 дней до истечения срока их полномочий, а в случае досрочного прекращения полномочий указанных лиц - не позднее чем через шесть месяцев со дня открытия вакансии. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность этих должностных лиц в срок, не превышающий 14 дней после получения представления Президента.

Что касается председателей, заместителей председателей и судей всех остальных судов, то они назначаются Президентом РФ самостоятельно на основании представлений Председателя ВС РФ, Председателя ВАС РФ, а также при наличии положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии судей (см. ст. 6Закона о статусе судей). При Президенте действует Комиссия по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов <1>.

--------------------------------

<1> СоставКомиссии при Президенте РФ по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов утвержден Указом Президента РФ от 16 сентября 2008 г. N 1362 (СЗ РФ. 2008. N 38. Ст. 4274).

В соответствии с ч. 1 ст. 121Конституции судьи федеральных судов несменяемы. Порядок и основания прекращения или приостановления полномочий судьи устанавливаются исключительно федеральным законом(см. комментарий к ст. 121).

Порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ отличен от порядка назначения судей высших судов. Он регламентируется положениями ст. 12Закона о прокуратуре и Регламента СФ ФС РФ(гл. 25). В соответствии сп. "е" комментируемой статьиГенеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности СФ ФС РФ по представлению Президента РФ(см. также комментарий к ст. 129).

Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность Генерального прокурора в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления Президента. Если предложенная Президентом кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого количества голосов членов СФ ФС РФ, то Президент в течение 30 дней представляет верхней палате парламента новую кандидатуру. При отклонении СФ ФС РФ кандидатуры, представленной Президентом для назначения на должность Генерального прокурора, либо предложения Президента об освобождении от должности Генерального прокурора СФ ФС РФ принимает постановление, в котором предлагает Президенту провести консультации с целью преодоления возникших разногласий.

На практике возникали разногласия между СФ ФС РФ и Президентом РФ по поводу издания главой государства указа о временном отстранении Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении его уголовного дела. Конституционный Суд, рассмотрев спор о компетенции между СФ ФС РФ и Президентом (см. ПостановлениеКС РФ от 1 декабря 1999 г. N 17-П <1>), установил, что конституционно-правовой статус СФ ФС РФ и его компетенция, закрепленная вКонституции, а также конституционные принципы организации прокуратуры РФ и уголовного судопроизводства исключают наличие у СФ ФС РФ полномочия по временному отстранению Генерального прокурора от должности в указанном случае. Акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении его уголовного дела, не только вправе, но и обязан издать Президент, который как глава государства несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти (ч. ч. 1и2 ст. 80,ч. 1 ст. 85Конституции) и в силу своего конституционного статуса обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции и законов правовые акты (ст. 90Конституции) во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6364.

Исходя из необходимости взаимодействия Президента РФ и СФ ФС РФ в связи с назначением на должность и освобождением от должности Генерального прокурора, СФ ФС РФ должен быть незамедлительно проинформирован о таком решении Президента временно отстранить Генерального прокурора от должности. При отпадении соответствующего основания акт, которым оформлено решение о временном отстранении Генерального прокурора от должности, утрачивает силу.

Ж. Согласно этому пунктуПрезидент РФформирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом. Таким законом является Федеральныйзаконот 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" <1>. Более детально вопросы организации и функционирования Совета Безопасности регламентируютсяПоложениемо Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 7 июня 2004 г. N 726 <2>. Совет Безопасности РФ является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности. Совет Безопасности рассматривает вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка. Совет Безопасности ответствен за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.

<2> СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2392.

Совет Безопасности РФ в соответствии с Конституциейформирует и возглавляет Президент РФ. В состав Совета Безопасности входят: Председатель (которым по должности является Президент РФ), Секретарь Совета Безопасности, постоянные члены Совета Безопасности и члены Совета Безопасности, включаемые в состав Совета и исключаемые из него по представлению Секретаря Совета Президентом. Секретарь входит в число постоянных членов Совета Безопасности.

Заседания Совета Безопасности проводятся на регулярной основе в соответствии с планами, утверждаемыми Председателем по представлению Секретаря Совета Безопасности. Присутствие на заседаниях Совета постоянных членов и членов Совета Безопасности обязательно. В зависимости от содержания вопросов к участию в заседаниях могут привлекаться другие лица. Решения Совета Безопасности принимаются на заседаниях простым большинством голосов от их общего числа и вступают в силу после утверждения Председателем Совета Безопасности. Решения Совета безопасности обретают характер нормативного правового акта только после оформления указами Президента.

Совет Безопасности в соответствии с основными задачами деятельности образует постоянные межведомственные комиссии, которые могут создаваться на функциональной или региональной основе. В случае необходимости выработки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, защите конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации Советом Безопасности могут создаваться временные межведомственные комиссии. Постоянные и временные комиссии являются основными рабочими органами Совета Безопасности.

З. Устанавливая полномочия Президента РФ, в п. "з" комментируемой статьиКонституция РФ указывает, чтоПрезидент РФ утверждает Военную доктрину Российской Федерации.

Определение и содержание современной Военной доктриныРоссийской Федерации получили свое правовое закрепление в Указе Президента РФ от 5 февраля 2010 г. N 146. Этим жеУказомпризнан утратившим силу ранее действовавшийУказот 21 апреля 2000 г. N 706.

Военная доктринаРоссийской Федерации является одним из основных документов стратегического планирования в Российской Федерации и представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации. В ней учитываются основные положения Военнойдоктрины2000 г.,Концепциядолгосрочного социально-экономического развития страны на период до 2020 г., а также основные положенияКонцепциивнешней политики Российской Федерации 2001 г. и МорскойдоктриныРоссийской Федерации до 2020 г.

В Военной доктринеданы основные понятия: военная безопасность, военная опасность, военная угроза, военный конфликт, вооруженный конфликт, локальная война, региональная война, крупномасштабная война, военная политика, военная организация, военное планирование.

Военная доктринасодержит возможные военные опасности и угрозы (как внешние, так и внутренние). Она устанавливает характерные черты современных военных конфликтов и их особенности. Особое внимание в Военнойдоктринеуделено вопросам военной политики; задачам по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов, укреплению системы коллективной безопасности, соблюдению международных договоров, участию в борьбе с международным терроризмом.

В отличие от ранее действовавших военных доктрин нашего государства действующая Доктриначетко регламентирует вопросы применения вооруженных сил и других войск в период мирного времени, при непосредственной угрозе агрессии и в военное время.

Принципиальный характер носят положения Доктриныо том, что Российская Федерация оставляет за собой право применить ядерное оружие в ответ на применение против нее и (или) ее союзников ядерного и других видов оружия массового поражения, а также в случае агрессии против Российской Федерации с применением обычного оружия, когда под угрозу поставлено само существование государства.

С учетом стратегического характера в Доктринеустановлены задачи вооруженных сил и других войск; обозначены направления развития военной организации, формирования и развития военной политики, повышения качественного уровня оборонно-промышленного комплекса, военного планирования, военно-экономического обеспечения страны, военно-политического и военно-технического сотрудничества с иностранными государствами и др.

Интересен вопрос о правовой природе Военной доктрины, ее основных положений. Конституционный Суд РФ в решении по так называемому чеченскому делу (Постановлениеот 31 июля 1995 г. N 10-П <1>) указал, что в положениях Военной доктрины Российской Федерации не содержатся нормативные предписания, что является обязательным признаком правовой нормы. Следовательно, Военнаядоктринане относится к числу актов, которые могут проверяться КС РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 35.

И. Администрация Президента РФ является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента и осуществляющим контроль за исполнением решений Президента. Глава государства самостоятельно формирует свою Администрацию, определяет ее структуру, функции и полномочия, назначает должностных лиц и осуществляет общее руководство ее деятельностью. Правовую основу деятельности Администрации Президента составляютКонституция, федеральные законы, указы и распоряжения Президента, а такжеПоложениеоб Администрации Президента <1>. В соответствии с Указами Президента в состав Администрации Президента входят: Руководитель Администрации Президента, его заместители - помощники Президента, пресс-секретарь Президента, руководитель протокола Президента, полномочные представители Президента, другие должностные лица, а также управления Президента и иные самостоятельные подразделения Администрации Президента.

--------------------------------

<1> См.: УказПрезидента РФ от 25 марта 2004 г. N 400 "Об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1188;УказПрезидента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395;ОпределениеКС РФ от 29 мая 1997 г. N 55-О // СЗ РФ. 1997. N 22. Ст. 2664.

В целях обеспечения деятельности Президента РФ Администрация главы государства наделена необходимыми полномочиями для осуществления: организации подготовки законопроектов для внесения их Президентом в ГД ФС РФ в порядке законодательной инициативы; подготовки предложений о подписании Президентом федеральных законов либо об их отклонении; подготовки, согласования и представления Президенту проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту документов; обеспечения деятельности Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте; контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента; подготовки проектов обращений Президента в КС РФ; обеспечения взаимодействия Президента с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами; обеспечения взаимодействия Президента с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными и иностранными организациями; содействия Президенту в реализации его полномочий по кадровым вопросам; обеспечения реализации Президентом его полномочий по решению вопросов гражданства России; учета и анализа обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления и др.

При реализации возложенных на нее функций Администрация Президента взаимодействует с органами государственной власти Российской Федерации, а также с государственными органами иностранных государств, с российскими, международными и иностранными организациями. Структура и функции Администрации Президента постоянно совершенствуются в целях наиболее полного и эффективного обеспечения многообразной деятельности главы государства.

К. В соответствии с комментируемым пунктомПрезидент РФназначает и освобождает своих полномочных представителей.

Институт полномочных представителей Президента оказывает содействие главе государства в реализации его целей и задач по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти на основе единой внешней и внутренней политики, определяемой главой государства. В настоящее время в состав Администрации Президента РФ, помимо других должностных лиц, входят полномочные представители Президента в федеральных округах, полномочные представители Президента в СФ ФС РФ, ГД ФС РФ, КС РФ.

Полномочный представитель Президента РФ в КС РФ способствует осуществлению деятельности Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина и представляет интересы Президента в Суде <1>. Полномочный представитель Президента в КС РФ назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 1996 г. N 1791 "Об обеспечении деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 118.

В соответствии с утвержденным Указом Президента РФ от 31 декабря 1996 г. N 1791 Положениемполномочный представитель Президента РФ в КС РФ от имени Президента: представляет сторону Президента в конституционном судопроизводстве во всех случаях, предусмотренныхЗакономо КС РФ; участвует в заседаниях Конституционного Суда в иных случаях на основании приглашения или согласия Суда; координирует деятельность лиц, назначенных представителями Президента для участия в рассмотрении Судом конкретных дел; вносит в необходимых случаях Президенту предложения о мерах по обеспечению исполнения решений КС РФ, в том числе о необходимости внесения изменений в законодательство; выполняет другие функции.

Должности полномочных представителей в палатах Федерального Собрания были введены УказомПрезидента РФ от 10 февраля 1996 г. N 169 "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации" <1>. В соответствии сПоложениемо полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 22 июня 2004 г. N 792 <2>, указанные должностные лица представляют интересы Президента и способствуют реализации его конституционных полномочий соответственно в палатах российского парламента.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 674.

<2> СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2651.

Полномочные представители Президента участвуют в заседаниях соответственно СФ ФС РФ и ГД ФС РФ, представляют позицию главы государства по законопроектам, рассматриваемым соответствующими палатами Федерального Собрания, представляют на рассмотрение палат кандидатуры должностных лиц, назначение которых осуществляется СФ ФС РФ или Думой по представлению Президента, содействуют Президенту в выполнении прочих функций, связанных с участием главы государства в законотворческом процессе и согласованном взаимодействии с СФ ФС РФ и ГД ФС РФ. Функции и полномочия полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания конкретизируются также УказомПрезидента РФ от 13 апреля 1996 г. N 549 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1842.

Важную роль в проведении единой федеративной политики государства, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации играет институт полномочных представителей Президента в субъектах Федерации. С момента принятия Конституцииэтот институт неоднократно изменялся и совершенствовался. Так, на протяжении 1993 - 1997 гг. действовали полномочные представители Президента в субъектах Федерации, с марта 1997 г. по май 2000 г. - полномочные представители Президента в регионах России, а с 2000 г. на смену им пришел институт полномочных представителей Президента в федеральных округах.

Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 <1> были утверждены Положениео полномочном представителе Президента в федеральном округе ипереченьфедеральных округов, преобразован институт полномочных представителей Президента в регионах в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. СогласноПоложению, полномочный представитель Президента в федеральном округе является должностным лицом, которое представляет Президента и обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации Президента РФ на срок, определяемый Президентом, но не превышающий срока исполнения Президентом своих полномочий. Указанное должностное лицо непосредственно подчиняется Президенту и подотчетно ему.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе наделен широкими полномочиями, включая: координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; организацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; согласование кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатур для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти; организацию контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также за реализацией федеральных программ в федеральном округе; внесение Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина и др.

Полномочные представители Президента РФ осуществляют свою деятельность в семи федеральных округах: Центральном (центр - Москва), Северо-Западном (Санкт-Петербург), Южном (Ростов-на-Дону), Приволжском (Нижний Новгород), Уральском (Екатеринбург), Сибирском (Новосибирск), Дальневосточном (Хабаровск). Президент вправе также вводить должности своих специальных представителей для реализации особых задач, связанных с выполнением конституционных полномочий главы государства. В частности, речь идет о специальных представителях Президента по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике, по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта и др.

Л. Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (см. комментарий к ст. 87)и на основаниип. "л" комментируемой статьиназначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил страны.

В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <1> Президент утверждает единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах, и общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1-го ранга) в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах, присваивает высшие воинские звания, назначает военнослужащих на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, освобождает их от воинских должностей и увольняет с военной службы в порядке, предусмотренном названным Федеральным законом (п. 10 ч. 2 ст. 4).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.

Согласно Закону о воинской обязанности Президент осуществляет своим указом назначение на воинские должности и освобождение от воинских должностей военнослужащих, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров (ч. 1 ст. 43). Присвоение военнослужащим воинских званий высших офицеров (генерал-майор, генерал-лейтенант, генерал-полковник, генерал армии, контр-адмирал, вице-адмирал, адмирал, адмирал флота, Маршал РФ) также осуществляется Президентом РФ(ч. 1 ст. 47).

М. Согласно данному пунктуПрезидент РФназначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. Эта прерогатива Президента является одним из инструментов главы государства, позволяющим реализовывать его конституционные полномочия, связанные с определением основных направлений внешней политики России (ч. 3 ст. 80Конституции), осуществлением руководства внешней политикой России(п. "а" ст. 86), обеспечением согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти(ч. 2 ст. 80).

Под дипломатическими представителями понимаются главы дипломатических представительств России в иностранных государствах, главы представительств Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, главы российских правительственных делегаций на международных конференциях. Дипломатический ранг назначаемого представителя определяется в соответствии с Венской конвенциейо дипломатических сношениях 1961 г. <1> соглашениями России с иностранными государствами.

--------------------------------

<1> Международное публичное право: Сб. док. М., 1996. Т. 1. С. 185 - 187.

Высшим официальным представителем Российской Федерации является Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ в иностранном государстве <1>. Согласно Положению о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" <2>, предложения о назначении и отзыве послов в иностранных государствах и представителей Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, о назначении и освобождении глав государственных и правительственных делегаций Российской Федерации вносит Президенту РФ министр иностранных дел (ч. 10 п. 10Положения). Назначению или отзыву дипломатического представителя предшествуют консультации с комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания, которые рассматривают предложения Президента независимо друг от друга. При этом по итогам обсуждения соответствующий комитет выносит мотивированное заключение. Заключения комитетов не требуют их утверждения палатами Федерального Собрания и официально направляются непосредственно Президенту. Назначение или отзыв дипломатического представителя осуществляется указом Президента РФ.

--------------------------------

<1> См.: УказПрезидента РФ от 7 сентября 1999 г. N 1180 "Об утверждении Положения о Чрезвычайном и Полномочном После Российской Федерации в иностранном государстве" // СЗ РФ. 2000. N 1. Ч. II. Ст. 101.

<2> СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2880.

Статья 84

Комментарий к статье 84

А. Статья 84закрепляет ряд основных полномочий Президента РФ в его взаимоотношениях с Федеральным Собранием, прежде всего полномочие назначать выборы ГД ФС РФ. Оно обусловлено статусом главы государства и необходимостью обеспечивать непрерывность функционирования государственной власти. Выборы депутатов ГД ФС РФ назначаются указом Президента в соответствии сКонституцией,Закономоб основных гарантиях,Закономо выборах депутатов ГД ФС РФ.

Решение о назначении выборов должно быть принято Президентом не ранее чем за пять месяцев и не позднее чем за четыре месяца до дня голосования. Днем голосования на выборах депутатов Думы является первое воскресенье после дня, когда истекает пятилетний конституционный срок (ч. 1 ст. 96Конституции), на который была избрана Дума прежнего созыва. Исчисление данного конституционного срока начинается со дня избрания ГД ФС РФ в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

При роспуске Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, Президент одновременно назначает досрочные выборы депутатов Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Думы. Решение о назначении досрочных выборов также подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Проведение выборов депутатов ГД ФС РФ в сроки, установленныеКонституциейи федеральным законодательством, является обязательным. Если Президент не назначит выборы депутатов Думы в установленные сроки, выборы назначаются ЦИК РФ и проводятся в первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Дума предыдущего созыва (ч. ч. 1и3 ст. 6Закона о выборах депутатов ГД ФС РФ).

Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после своего избрания. Однако Президент может созвать заседание Думы и ранее этого срока (ч. 2 ст. 99Конституции).

Б. По буквальному смыслу п. "б" ст. 84случаи и порядок роспуска ГД ФС РФ Президентом устанавливаются самой Конституцией. Данное правомочие Президента конкретизировано вч. 1 ст. 109,ч. 4 ст. 111ич. ч. 3и4 ст. 117Конституции. В силу Конституции никакой другой орган государственной власти не вправе распускать Думу (см.ПостановлениеКС РФ от 11 ноября 1999 г. N 15-П <1>). Исходя из этого Закон о референдуме запрещает выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Думы, а также о проведении досрочных выборов депутатов Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов(п. 2 ч. 5 ст. 6).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1. N. Ст. 5787.

Роспуск ГД ФС РФ как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом и Думой при формировании Правительства (ч. 4 ст. 111Конституции), а также между Думой и Правительством при выражении ею недоверия Правительству или отказе последнему в доверии (ч. ч. 3и4 ст. 117) преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства или соответственно продолжение функционирования Правительства, поддерживаемого Президентом вопреки недоверию, выраженному Правительству Думой.

Федеральное Собрание определяется в ч. 1 ст. 99Конституции как постоянно действующий орган. Чтобы гарантировать этот конституционный статус Федерального Собрания, на Президента возлагается обязанность одновременно с роспуском ГД ФС РФ (а в случае, предусмотренномст. 111Конституции, также одновременно с назначением Председателя Правительства) назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, как это предусмотреноч. 2 ст. 109Конституции. Таким образом, момент роспуска Думы совпадает с назначением даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной Думы на первое заседание должны быть осуществлены в указанные в данной конституционной норме сроки.

Право Президента распускать ГД ФС РФ не является абсолютным. Статья 109Конституции устанавливает случаи, ограничивающие право Президента по роспуску Думы. В частности, Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотреннымст. 117Конституции, в течение года после ее избрания(ч. 3 ст. 109). Кроме того, Дума не может быть распущена: с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения СФ ФС РФ(ч. 4 ст. 109); в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента(ч. 5 ст. 109). Конституция не предусматривает также и права Президента распускать СФ ФС РФ. Таким образом, СФ ФС РФ, к ведению которого относится решение таких важнейших вопросов, как введение чрезвычайного положения, использование Вооруженных Сил за пределами территории РФ, назначение выборов Президента, назначение на должность судей высших судов Российской Федерации и др. (ст. 102Конституции), работает непрерывно.

Указанные нормы направлены на обеспечение стабильности и эффективности функционирования государственной власти.

В случае роспуска ГД ФС РФ и назначения новых выборов, как это предусмотрено п. "б" ст. 84,ч. ч. 1и2 ст. 109,ч. 4 ст. 111ич. ч. 3и4 ст. 117Конституции, конституционные полномочия, принадлежащие Думе, не могут осуществляться ни Президентом, ни верхней палатой Федерального Собрания. Превентивное значение конституционно-правовых последствий возможного роспуска Думы заключается в том, что они призваны удерживать Президента и Думу от конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти (см.ПостановлениеКС РФ от 11 ноября 1999 г. N 15-П).

В. Пункт "в" ст. 84закрепляет право и обязанность Президента назначать референдум Российской Федерациив порядке, установленном федеральным конституционным законом. Референдум Российской Федерации - это всенародное голосование граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.

Принятый во исполнение указанной нормы КонституцииЗаконо референдуме подчеркивает, что назначение референдума Российской Федерации является прерогативой именно Президента. Другие органы государственной власти не вправе его назначать.

Законо референдуме конкретизирует действия Президента, связанные с назначением референдума. Не позднее чем через 10 дней со дня получения документов, на основании которых согласно законодательству может быть назначен референдум, Президент направляет их в КС РФ с запросом о соответствииКонституцииинициативы проведения референдума по предложенному вопросу (вопросам) референдума. Конституционный Суд РФ рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту. Решение Суда подлежит незамедлительному опубликованию.

Если КС РФ признал инициативу проведения референдума соответствующей Конституции, Президент не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Суда назначает референдум. В случае если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения КС РФ.

Президент издает указ о назначении референдума. В нем определяется дата проведения референдума. Голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа. Не допускается одновременно с проведением референдума проведение выборов Президента РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Руководствуясь ч. 2 ст. 80Конституции, в соответствии с Законом об основных гарантиях Президент вправе также своим указом назначить референдум субъекта РФ или местный референдум в случае, если закон субъекта РФ о референдуме субъекта РФ, о местном референдуме отсутствует либо положение закона субъекта РФ не может быть применено вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, а имеющаяся правовая база является недостаточной (п. 5 ст. 11Закона). В частности, указанное полномочие было реализовано Президентом в 2002 г. при проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики и проектам Законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики" <1>.

--------------------------------

<1> См.: УказПрезидента РФ от 12 декабря 2002 г. N 1401 "Об утверждении Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики" // СЗ РФ. 2002. N 50. Ст. 4942.

Г. Президент РФ обладает правом законодательной инициативы, т.е. внесения законопроектов в ГД ФС РФ. Глава государства имеет право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции(ст. 134). Законодательная инициатива Президента не ограничивается вопросами его ведения.

Порядок и процедуры взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе установлены соответствующими актами главы государства <1>, а также регламентами палат парламента Российской Федерации.

--------------------------------

<1> См.: УказПрезидента РФ от 13 апреля 1996 г. N 549 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе" // СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1842.

Д. Конституциявозлагает на Президента обязанность завершить законодательный процесс путем подписания и обнародования федеральных законов, придав тем самым закону обязательную силу. Срокиподписания и обнародованиязаконов Президентом также установлены Конституцией: принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту(ч. 1 ст. 107), который в течение 14 дней либо подписывает и обнародует этот акт(ч. 2 ст. 107), либо отклоняет его и направляет на повторное рассмотрение(ч. 3 ст. 107).

Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов СФ ФС РФ и депутатов ГД ФС РФ, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию (ч. 3 ст. 107).

Право президентского вето позволяет главе государства воспрепятствовать вступлению в силу федеральных законов, которые, по его мнению, содержат неприемлемые положения. Однако это вето имеет не абсолютный, а отлагательный характер. Кроме того, в силу Конституции Президент не имеет права отклонить федеральный конституционный закон, принятый с соблюдением процедур, установленных ч. 2 ст. 108Конституции. Президент также не вправе отказаться подписать и обнародовать закон Российской Федерации о поправке к Конституции, вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ (см.ПостановлениеКС РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408.

Согласно Федеральному законуот 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <1> федеральные конституционные законы и федеральные законы в течение семи дней после их подписания Президентом подлежат официальному опубликованию. Им считается первая публикация полного текста закона в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Зачастую с актом опубликования связан момент вступления закона в силу. Если в самом законе не сказано иного, то он вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования одновременно на всей территории РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

Е. Конституцияпредусматривает такжеобращения Президента к Федеральному Собраниюв виде ежегодных посланий о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Институт посланий распространен во многих государствах с различной формой правления. По своему программному содержанию послания Президента РФ сходны с посланиями президентов в других президентских республиках.

Послания Президента РФ - это акты политического характера, содержащие программные принципы развития страны, основные направления внутренней и внешней политики государства <1>. Значение посланий главы государства Федеральному Собранию обусловлено тем, что Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80). Тексты посланий Президента Федеральному Собранию заслушиваются на совместных заседаниях палат Федерального Собрания(ч. 3 ст. 100)и официально публикуются. Обращение Президента с посланиями к Федеральному Собранию не означает обязанности Федерального Собрания соглашаться со всеми идеями, высказанными главой государства в этих обращениях.

--------------------------------

<1> См., например: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г. // РГ. 2007. 27 апр.

В соответствии со ст. 170БК Президент направляет Федеральному Собранию Бюджетное послание. В БюджетномпосланииПрезидента определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период <1>. Бюджетное послание Президента направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

--------------------------------

<1> См., например: Бюджетное посланиеПрезидента РФ Федеральному Собранию от 9 марта 2007 г. "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007. N 7.

Статья 85

Комментарий к статье 85

1. Предусмотренное ч. 1 комментируемой статьиполномочие Президента РФ вытекает из ряда функций главы государства, в том числе интеграционной, гарантийной, координационной, а его осуществление является одним из способов обеспечения единства и целостности Российского государства, верховенстваКонституциии согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти(см. комментарий к ст. 80).

В частности, действующее законодательство довольно полно определяет организационные и содержательные характеристики указанных процедур применительно к разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями единой федеративной системы России. Так, при Президенте РФ создана специальная комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, на которую в том числе возложена подготовка вопросов о применении согласительных процедур. При этом процедура разрешения споров, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, включает проведение переговоров, использование Президентом согласительных процедур, как это предусмотрено Федеральным закономот 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ <1> иЗакономоб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 27. Ч. II. Ст. 2709.

Представляется, однако, что конституционно-правовое содержание комментируемого положения значительно шире. Данное полномочие носит квазисудебный характер. При наличии разногласий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов Федерации, препятствующих их согласованному функционированию и взаимодействию, глава государства по собственной инициативе или по инициативе заинтересованных сторон, иных органов государственной власти и их должностных лиц может принять меры для преодоления возникших разногласий путем соглашения между спорящими сторонами, основанного на взаимном компромиссе, признании или отказе от притязаний.

Следует обратить внимание на ряд обстоятельств, имеющих значение для понимания конституционно-правовой природы данного полномочия главы государства.

Во-первых, речь идет не об обязанности, а о праве Президента РФ использовать согласительные процедуры. Глава государства самостоятельно определяет с учетом характера спора, его значимости для согласованного функционирования механизма Федерации и взаимодействия ее различных звеньев, степени срочности и прочих условий целесообразность использования согласительных процедур.

Во-вторых, Конституцияи действующее законодательство не определяют содержание согласительных процедур. В настоящее время можно только отметить, что согласительные процедуры представляют, по существу, разрешение спора самими его участниками, например, путем создания согласительной комиссии, действующей под контролем главы государства, который при этом может также предложить способ разрешения спора.

В-третьих, ст. 85Конституции, по существу, не проводит различия между спором и разногласием. Разве что разногласие федеральных властей и органов государственной власти субъектов РФ и последних между собой, связанное с неадекватным истолкованием своих полномочий, или присвоением полномочий друг друга, или конфликтом интересов, приобретает характер конституционного спора при условии, что его участники упорствуют в своей позиции и не способны самостоятельно, без участия суда его разрешить. Во всяком случае, разногласие - еще не спор, последний возникает обычно по вопросу факта или права (например, толкования или применения того или иного акта или внутрифедеративного договора), он вырастает из разногласия и предполагает взаимные претензии участников относительно предмета спора.

В-четвертых, достижение согласованного решения, разумеется, при условии его соответствия Конституции и законам РФ, должно исключать право сторон обращаться за разрешением этого же спора в КС РФ или иные суды; в свою очередь и суд не должен принимать этот спор к рассмотрению, если глава государства воспользовался своим правом на использование согласительных процедур, предусмотренных ч. 1 ст. 85Конституции. И только в том случае, если согласительные процедуры не дали результатов, суд может по инициативе Президента или участников спора обратиться к его разрешению.

В-пятых, в случае недостижения согласованного решения (а речь, как представляется, идет о заключении участниками спора договора, как бы он ни назывался) Президент может (но не обязан) передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

При этом если спор касается разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, между высшими государственными органами субъектов РФ, а также основывается (фактически или предположительно) на договоре между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации или на договоре последних между собой, он разрешается КС РФ; иные споры входят в компетенцию других судов РФ - ВС РФ или ВАС РФ и должны разрешаться ими.

2. Полномочие Президента РФ, предусмотренное ч. 2 комментируемой статьи, вытекает прежде всего из функции главы государства как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, Президент в качестве главы государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, осуществляет руководство внешней политикой государства, ведет переговоры и подписывает договоры Российской Федерации, подписывает ратификационные грамоты, осуществляет иные внешнеполитические функции и тем самым несет конституционную ответственность за выполнение международных обязательств Российской Федерации, в том числе субъектами Федерации. Отсюда естественно вытекает указанное конституционно-контрольное полномочие главы государства.

Анализируя юридическую природу закрепленного в комментируемой норме положения, необходимо обратить внимание на следующие его характеристики.

Во-первых, пределы полномочия Президента РФ - "приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации" - обусловлены федеративным устройством Российского государства. Предусматривая, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (см. комментарий к ст. 77), и закрепляя полномочие Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ(см. комментарий к ст. 115), который, с одной стороны, осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, а с другой - возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации,Конституциякомментируемым положением в изъятие из "вертикали власти в Российской Федерации" установила существенную гарантию принципа федерализма.

Во-вторых, речь здесь идет, как и в ч. 1 комментируемой статьи, не об обязанности, а о праве Президента РФ. Глава государства, исходя из государственной необходимости и юридической целесообразности, самостоятельно определяет, прибегнуть ли ему к приостановлению действия актов исполнительной власти субъектов РФ либо обратиться в соответствующий суд.

В-третьих, это право Президента распространяется на акты органов только исполнительной, но не законодательной власти субъектов Федерации.

В-четвертых, Конституцияпредусматривает, что акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ могут быть лишь приостановлены до решения этого вопроса соответствующим судом. Представляется, что в этом случае глава государства не вправе, а обязан обратиться в соответствующий суд одновременно с приостановлением действия акта. Этим не исключается обращение в соответствующий суд субъекта РФ в лице управомоченных на то органов.

В-пятых, приостановление Президентом действия актов исполнительной власти субъектов РФ возможно лишь при условии, что они противоречат, по мнению главы государства, Конституциии федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права и свободы человека и гражданина. Следовательно, Конституция исключает политическую мотивацию этого решения или оценку рациональности, целесообразности и т.д. приостанавливаемого акта органа исполнительной власти субъекта РФ.

Президент РФ неоднократно приостанавливал действие актов исполнительной власти субъектов РФ. Приостанавливая действие соответствующих актов, Президент одновременно предлагал издавшим их органам исполнительной власти привести эти акты в соответствие с Конституциейи федеральными законами.

Наконец, вопрос о судьбе приостановленного акта решается КС РФ в случае, если акт носит нормативный характер и издан по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации. В иных случаях Президент обращается в другие суды - ВС РФ или ВАС РФ.

До настоящего времени, однако, примеры судебной проверки приостановленных Президентом актов органов исполнительной власти субъектов Федерации отсутствуют, поскольку эти акты отменялись или приводились в соответствие с Конституциейи федеральными законами до рассмотрения дела в суде. В связи с этим возможно констатировать должную эффективность превентивного значения комментируемого положения, которое развивается федеральным законодательством.

Воспроизведя в п. 1 ст. 29положениеч. 2 ст. 85Конституции, Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ далее предусматривает гарантии, с одной стороны, от продолжения действия положений, которые явились основанием приостановления соответствующего акта органа исполнительной власти субъекта Федерации, с другой стороны, от судебной проверки вопроса о соответствии приостановленного актаКонституциии федеральным законам, а также обязательствам России по международным договорам. В частности:

- в период действия указа Президента РФ о приостановлении действия актов, указанных в п. 1 ст. 29, высшим должностным лицом субъекта Федерации и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом, либо вносящего в него необходимые изменения;

- в случае, предусмотренном п. 1 ст. 29, высшее должностное лицо субъекта Федерации вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ актаКонституции, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации.

Статьей 29.1этого Закона также предусмотрена ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ, что имеет серьезное превентивное значение. В частности, Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Федерации в случае:

- издания высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

- уклонения высшего должностного лица субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Федерации не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта Федерации указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ от должности.

Анализируемое конституционно-контрольное полномочие Президента РФ также получило развитие в указанном Законе, редакция которого многократно изменялась с учетом потребностей государственно-правового развития России. В частности,ст. 3.1"Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации", введенной в Закон Федеральнымзакономот 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ <1>, установлено, что органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушениеКонституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности. При этом особо оговаривается, что в случае принятия органами государственной власти субъектов Федерации нормативных правовых актов, противоречащихКонституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии сКонституциейи даннымЗаконом.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3205.

Указанный Законтакже закрепил за Президентом РФ право обращаться к законодателю субъекта с предложением о приведении своего учредительного акта в соответствие сКонституциейи федеральными законами. При этом в случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащиеКонституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленныхКонституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации, решение о котором принимается в форме указа.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. В этом случае полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения Президента о роспуске указанного органа.

Статья 86

Комментарий к статье 86

Осмысление нормативного содержания комментируемой статьиневозможно без учета всего комплекса положений Конституции, составляющих основы конституционного статуса Президента РФ, прежде всегост. 80, согласно которой Президент РФ является главой государства и в этом качестве - его личностной персонификацией, определяет основные направления его внутренней и внешней политики и представляет Федерацию внутри страны и в международных отношениях. В частности, участие Президента в международных отношениях основывается на том, что он в отношениях с иными государствами и другими субъектами международного права действует в качестве суверена, выступающего от имени Российской Федерации и обладающего соответствующими прерогативами. Причем государство в данном контексте понимается не как система федеральных органов государственной власти, а в самом широком смысле этого слова, как это закреплено вст. 1Конституции. При этом функции главы государства не ограничены субъектами, в отношениях с которыми эти функции проявляются.

Отсюда следует по меньшей мере три вывода, имеющих существенное значение для интерпретации нормативного содержания комментируемой статьи: во-первых, Президент РФ является носителем как материальной власти в сфере внешней политики, так и органом, формирующим внешнюю политику Российского государства и контролирующим ее осуществление иными органами и должностными лицами; во-вторых, Россия, будучи федерацией, тем не менее является единым субъектом международного права; в-третьих, Российское государство в сфере внешних сношений "говорит одним голосом". В конечном счете речь идет о конституировании принципа единства внешней политики Российской Федерации и его организационных и материально-правовых гарантиях.

В связи с последним замечанием следует иметь в виду, что Конституция отнесла внешнюю политику и международные отношения, международные договоры, вопросы войны и мира именно к ведению Российской Федерации (п. "к" ст. 71). Причем именно федеративное устройство России обусловило принятие Федеральногозаконаот 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" <1>. Кроме того, действуетУказПрезидента РФ от 12 марта 1996 г. N 375 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации" <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 231.

<2> СЗ РФ. 1996. N 12. Ст. 1061.

А. Глава государства, действующий во внешней политике в качестве суверена, осуществляет универсальное представительство государства и не нуждается в подтверждении своих полномочий - весьма обширных по кругу и значительных по весомости. В частности, согласно п. "а" комментируемой статьиПрезидент РФосуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации. Основы внешней политики, как и ее общие направления, излагаются в ежегодном послании Президента Федеральному Собранию. Президент утверждает военную и внешнеполитическую доктрины. После консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания он назначает дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях. Ему принадлежат значительные полномочия как Верховному Главнокомандующему, в том числе применение Вооруженных Сил РФ в порядке самообороны, объявление нейтралитета, заключение перемирия и др.

При этом содержание полномочия Президента по осуществлению руководства внешней политикой требует широкого взгляда на саму проблему; оно конкретизируется федеральным законодателем, актами самого главы государства, сложившимися в международных отношениях обычаями и действующими международными договорами, внутригосударственной практикой и т.п. В частности, руководство внешней политикой означает определение целей и задач внешнеполитического курса Российской Федерации. Оно также включает непосредственную реализацию этих целей и задач самим главой государства. Глава государства устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять внешнюю политику. Он непосредственно руководит ими и осуществляет контроль за их деятельностью. При этом из взаимосвязанных положений ст. ст. 80,86и ряда иных положений Конституции с очевидностью вытекает, что Президент должен располагать всей информацией обо всех действиях в международной сфере и в любой момент может взять на себя реализацию внешнеполитических функций, включая заключение межправительственных и межведомственных соглашений.

Таким образом, интеграционная и координационная функции главы государства в силу особенностей внешней политики и статуса самого Президента РФ в данной сфере проявляются особенно отчетливо. В частности, полномочия Правительства РФ в международной сфере определены Конституцией в самой общей форме: оно осуществляет меры по обеспечению "реализации внешней политики" (п. "д" ч. 1 ст. 114). Это означает,

что Правительство осуществляет курс внешней политики, определяемый главой государства. Эти полномочия конкретизированы Закономо Правительстве РФ. Так, согласно егост. 21Правительство осуществляет меры по реализации внешней политики, обеспечивает представительство страны в других государствах и международных организациях, в пределах своих полномочий заключает международные договоры и обеспечивает выполнение обязательств по международным договорам, наблюдает за выполнением договоров другими участниками, защищает российских граждан за пределами территории РФ, выполняет некоторые другие функции.

При этом ст. 32указанного Закона руководство МИДом России (как и некоторыми другими) возлагает непосредственно на Президента. Это обусловлено тем, что МИД России, по существу, является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию конституционной функции главы государства в сфере внешней политики. Именно этим предопределены задачи Министерства, предусмотренные утвержденным Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 <1>Положениемо Министерстве иностранных дел Российской Федерации:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2880.

- разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации и представление соответствующих предложений Президенту;

- реализация внешнеполитического курса России в соответствии с Концепциейвнешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом;

- обеспечение дипломатических и консульских отношений Российской Федерации с иностранными государствами, сношений с международными организациями;

- обеспечение дипломатическими и международно-правовыми средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности Российской Федерации, других ее интересов на международной арене;

- защита дипломатическими и международно-правовыми средствами прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом;

- содействие взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти на федеральном уровне и уровне субъектов РФ в целях обеспечения участия этих органов, их должностных лиц в международной деятельности, соблюдения принципа единства внешней политики Российской Федерации и реализации ее международных прав и обязательств;

- координация международной деятельности других федеральных органов исполнительной власти и международных связей органов исполнительной власти субъектов РФ в целях проведения единой политической линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами, международными организациями и реализации международных прав и обязательств Российской Федерации;

- содействие развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом.

Министерство иностранных дел РФ реализует и ряд иных полномочий по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

В качестве специализированных органов внешних сношений выступают также другие министерства и государственные органы. Например, Закон о международных договорах РФ наделяет Генеральную прокуратуру РФ полномочием осуществлять прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, заключать соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью (ст. 8). ВПоложениио Министерстве юстиции РФ предусмотрено, что оно заключает международные договоры Российской Федерации межведомственного характера по вопросам, относящимся к его компетенции. В международных отношениях по вопросам своей компетенции участвуют и другие министерства.

Парламент часто не относят к числу органов внешних сношений. Но в определении и осуществлении внешней политики он играет существенную роль. Парламент ратифицирует международные договоры Российской Федерации. Конституцияспециально оговаривает, что к его полномочиям относятся принятие федеральных законов по вопросам войны и мира, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за рубежом. Парламент вправе поддерживать межпарламентские связи, значение которых весьма существенно <1>.

--------------------------------

<1> В 1995 г. ГД ФС РФ приняла Федеральный закон о прекращении участия России в осуществлении международных санкций в отношении Югославии, введенных Советом безопасности ООН во исполнение своих полномочий по УставуООН. Президент отклонил Закон, обосновав свое решение тем, что его принятие противоречило быч. 4 ст. 15Конституции и означало бы "односторонний отказ России соблюдать Устав ООН". Само же принятие Закона было расценено как попытка парламента вторгнуться в осуществление практической внешней политики, реализация которой находится вне прерогатив Федерального Собрания.

Б. Согласно п. "б" комментируемой статьиПрезидент РФведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации. Из монопольного права Президента на представительство Российской Федерации как особой международно-правовой личности во всей системе международно-правовых отношений вытекает, что для ведения переговоров и подписания международных договоров Российской Федерации он не нуждается в каких-либо дополнительных полномочиях, понимаемых в данном случае в качестве юридических прерогатив главы государства, составляющих существенный элемент его конституционно- и международно-правового статуса; они указаны непосредственно вКонституциии подтверждены практикой международных отношений - обычной и договорной.

Переговоры между заинтересованными в заключении договора сторонами являются основным методом подготовки текста договора. Они могут проходить по обычным дипломатическим каналам, в рамках международных конференций и международных организаций, могут вестись главой государства лично или по его поручению другими лицами, в этом случае наделяемыми специальными полномочиями.

С учетом сложившейся в течение столетий практики и Венской конвенциио праве международных договоров 1969 г. <1>ст. 12Закона о международных договорах РФ устанавливает, что Президент РФ, Председатель Правительства РФ и министр иностранных дел ведут переговоры и подписывают международные договоры Российской Федерации без предъявления полномочий. Федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти в пределах своей компетенции вправе вести переговоры и подписывать международные договоры Российской Федерации межведомственного характера также без предъявления полномочий.

--------------------------------

<1> Международное публичное право: Сб. док. М., 1996. Т. 1. С. 67 - 87.

Глава дипломатического представительства Российской Федерации в иностранном государстве или глава представительства Российской Федерации при международной организации вправе вести переговоры в целях принятия текста международного договора между Российской Федерацией и государством пребывания или в рамках данной международной организации без предъявления полномочий.

Президент может вести переговоры лично либо назначить для их ведения определенное лицо или лиц. В связи с этим указанный Закон в ст. 13устанавливает, что полномочия на ведение переговоров и на подписание международных договоров Российской Федерации предоставляются:

- в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, - Президентом РФ; по вопросам, относящимся к ведению Правительства, - Правительством РФ. Полномочия на ведение переговоров и на подписание указанных договоров оформляются от имени Президента либо от имени Правительства МИДом России;

- в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства, - Правительством РФ. Полномочия на ведение переговоров и на подписание указанных договоров оформляются от имени Правительства МИДом России;

- в отношении договоров межведомственного характера - федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти.

В данном смысле полномочия представляют собой особые документы, подтверждающие право специально на то уполномоченных лиц, в которых оговариваются пределы их компетенции; в противном случае действия этих лиц не будут иметь юридического значения.

Подписание международного договора является наиболее распространенным способом выражения согласия на его обязательность, если, однако, в дальнейшем он не подлежит ратификации. В последнем случае подписание является формой установления аутентичности текста договора. Глава государства в силу п. "б" комментируемой статьивправе подписать любой международный договор Российской Федерации. В этом смысле для него нет формальных ограничений, хотя в действительности он подписывает часть наиболее важных договоров, заключаемых от имени Российской Федерации и по вопросам, не относящимся к ведению Правительства РФ или федеральных органов исполнительной власти.

В международных отношениях выработан ряд правил, регламентирующих процедуру подписания договоров. В частности, подписи представителей государств под двусторонним договором располагаются друг против друга или одна под другой. При этом действует принцип альтерната, т.е. чередования или поочередного старшинства: в экземпляре договора, предназначенном для данного договаривающегося государства, название этого государства, подписи его уполномоченных, печати, а также текст договора на языке данного государства помещаются на первом месте. Оно призвано отражать принцип суверенного равенства государств.

В многосторонних договорах подписи представителей государств располагаются одна под другой, в алфавитном порядке названий государств на том языке, о котором договорились участники.

В. Согласно п. "в" комментируемой статьиПрезидент РФподписывает ратификационные грамоты. Ратификация - это утверждение международного договора уполномоченным на то органом государственной власти, т.е. выражение государством согласия на обязательность для него договора. Такое утверждение выражается в двух различных актах, относящихся к двум различным правовым системам: внутригосударственном - федеральном законе о ратификации и международно-правовом - ратификационной грамоте, подписываемой Президентом.

Венская конвенцияо праве международных договоров устанавливает, что согласие государства на обязательность для него договора выражается ратификацией, если: а) договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией; б) участвующие в переговорах государства договорились о необходимости ратификации; в) представитель государства подписал договор под условием ратификации; г) намерение государства подписать договор под условием ратификации вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров. Отсюда следует, что международное право не устанавливает, какие договоры подлежат обязательной ратификации. Это определяется национальным правом государств, но может определяться и условиями самого договора. В частности,ст. 15Закона о международных договорах РФ устанавливает, какие международные договоры Российской Федерации подлежат ратификации(см. комментарий к ст. 106).

В соответствии с Конституциейратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона, принимаемого ГД ФС РФ. Принятый Думой федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению СФ ФС РФ и в случае одобрения им направляется на подпись Президенту РФ. Закон о ратификации договора подлежит опубликованию.

Предложения о ратификации вносятся Президентом РФ или Правительством РФ в зависимости оттого, кем были приняты решения о подписании. Предложение о ратификации международного договора должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству России, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации. Депутаты ГД ФС РФ и члены СФ ФС РФ при обсуждении проекта международного договора, подлежащего ратификации, не вправе предлагать изменения аутентичного текста договора, делать к нему дополнения. Но они могут предлагать оговорки и заявления к многосторонним договорам, сохраняя неизменным ранее согласованный аутентичный текст.

На основании федерального закона о ратификации международного договора Российской Федерации составляется ратификационная грамота, которая подписывается Президентом РФ и скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел <1>.

--------------------------------

<1> Подписание главой государства ратификационной грамоты является частью установленной Конституциейпроцедуры ратификации международного договора Российской Федерации. В связи с этим несомненно, что принятие федерального закона о ратификации договора выступает в качестве конституционно-обязательного условия подписания Президентом ратификационной грамоты. В связи с этим, однако, возникает вопрос: возлагается ли на него обязанность подписывать ратификационную грамоту в отношении всякого международного договора, прошедшего процедуру рассмотрения парламентом, принявшим соответствующий федеральный закон? Монопольное представительство главы государства во внешней политике дает основание полагать, что окончательный акт ратификации и окончательное согласие на обязательность международного договора для Российской Федерации выражает Президент РФ, подписывающий закон о ратификации и ратификационную грамоту. Поскольку иное не установлено внутренним правом Российской Федерации, принятый парламентом федеральный закон, выражающий его согласие на ратификацию договора, не обязывает главу государства ратифицировать международный договор, прошедший процедуру ратификации парламентом.

Участники двустороннего договора обмениваются ратификационными грамотами, грамоты о ратификации многостороннего договора сдаются на хранение депозитарию данного договора. Этими актами государство выражает свое согласие на обязательность для него договора в международном плане. До совершения этих действий согласие государства на обязательность договора считается не выраженным, а лишь заявленным как намерение.

В ратификационной грамоте обычно указываются орган, ратифицировавший договор, наименование ратифицированного договора, место и дата его подписания. Основная часть грамоты содержит полные тексты договора, заявлений и оговорок, если таковые были приняты, а также при их наличии - всех приложений, актов, схем, планов и дополнительных соглашений, составляющих международный договор. В заключительной части грамоты содержится заверительная формула о том, что данный договор будет применяться добросовестно. Здесь же ставится подпись и печать главы государства, скрепляемая подписью министра иностранных дел (контрасигнатура).

Г. Согласно п. "г" комментируемой статьиПрезидент РФпринимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Установление дипломатических отношений осуществляется по соглашению государств. При этом установление дипломатических отношений не всегда влечет за собой учреждение представительства и обмен дипломатическими представителями.

Вручение верительной грамоты является завершающей частью процедуры назначения и принятия дипломатического представителя, называемой аккредитацией или аккредитованием. До официального назначения главы представительства государство должно получить согласие страны пребывания на назначение именно данного лица в соответствующем качестве (агреман). Страна пребывания может отказать в агремане без объяснения мотивов отказа. После получения агремана глава представительства становится persona grata (желательным лицом), и только после этого осуществляется его назначение, а глава представительства получает верительную грамоту, т.е. полномочие общего характера. Верительная грамота - документ, который выдается главам иностранных дипломатических представительств в ранге чрезвычайных и полномочных послов или посланников для удостоверения их представительского характера и аккредитования. Грамота выдается и подписывается главой посылающего государства, скрепляется подписью министра иностранных дел. Грамота адресуется главе Российского государства. В ней указываются имя и фамилия дипломатического представителя, а также его дипломатический ранг, определяемый по соглашению между МИДом России и дипломатическим ведомством иностранного государства; подтверждаются полномочия представлять интересы его государства в Российской Федерации; содержится просьба верить его словам и действиям. Процесс аккредитации завершается вручением верительной грамоты Президенту РФ, и с этого момента глава представительства юридически приступает к исполнению своих функций.

Миссия дипломатического представителя может быть завершена по инициативе его государства (отставка, болезнь, новое назначение). В этом случае Президенту РФ главой государства, дипломатический представитель которого отзывается, направляется отзывная грамота. В отзывной грамоте Президент РФ уведомляется о факте отзыва дипломатического представителя; в ней выражается мнение о том, что его деятельность содействовала поддержанию и развитию отношений между Российской Федерацией и страной, которую он представлял.

Отзывная грамота вручается Президенту РФ вновь назначенным дипломатическим представителем одновременно с его верительными грамотами. Отзывные грамоты оформляются по той же форме, что и верительные грамоты.

Миссия главы дипломатического представительства может быть завершена и по инициативе Российского государства в случае объявления этого лица persona non grata (нежелательным лицом). Для этого должны быть серьезные основания. Что же касается прекращения деятельности всего представительства, основаниями для этого могут явиться прекращение дипломатических отношений, состояние войны, прекращение существования государства-контрагента.

Статья 87

Комментарий к статье 87

1. Президент РФ, являясь главой государства, определяет основные направления как внутренней, так и внешней политики. Его конституционной обязанностью является принятие мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной безопасности. Кроме того, в ряде статей Конституцииустанавливаются полномочия Президента в области обороны и военного строительства.

Все это обусловило возложение на Президента и обязанностей Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ. Необходимо отметить, что совмещение этих должностей широко распространено в международной практике.

Компетенция Президента РФ как Главнокомандующего Вооруженными Силами закреплена непосредственно в Конституции. Кроме указанных выше в круг его полномочий входит: формирование и руководство Советом Безопасности; утверждение военной доктрины Российской Федерации; руководство деятельностью отдельных силовых министерств и ведомств; назначение и освобождение от должности высшего командования Вооруженных Сил; внесение законопроектов в ГД ФС РФ, в том числе по вопросам военного строительства; присвоение высших воинских званий.

Наиболее полно полномочия Президента закреплены в Федеральном законеот 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <1>. Под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации. В целях обороны создаются Вооруженные Силы. Однако уже из самого законодательного определения понятия обороны вытекает, что оборона не исчерпывается только деятельностью Вооруженных Сил. К обороне привлекаются внутренние войска МВД России, войска гражданской обороны. Отдельные задачи обороны выполняют инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти, железнодорожные войска, Служба внешней разведки, органы федеральной службы безопасности, федеральный орган специальной связи и информации, федеральные органы государственной охраны, органы мобилизационной подготовки и др.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.

Такое широкое содержание обороны предполагает закрепление ряда полномочий Президента РФ как Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ в этой сфере. Основные полномочия получили регламентацию в Федеральном законе"Об обороне". К их числу относятся: определение основных направлений военной политики Российской Федерации; утверждение военной доктрины; руководство Вооруженными Силами, войсками, воинскими формированиями и органами; объявление в установленных случаях военного положения, объявление приказа Верховного Главнокомандующего Вооруженных Сил о ведении военных действий; принятие решения об использовании Вооруженных Сил к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению; утверждение планов строительства и развития Вооруженных Сил, плана их применения, мобилизационного плана, плана перевода на работу в условиях военного времени, плана создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов. Он утверждает также федеральные государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса, программы ядерных и других специальных испытаний и санкционирует их проведение.

Непосредственно в области военного строительства Президент РФ как Верховный Главнокомандующий утверждает единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами, общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1-го ранга); присваивает высшие воинские звания; назначает военнослужащих на должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, и увольняет их с военной службы.

Как Верховный Главнокомандующий Президент РФ утверждает структуру, состав Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований до объединения включительно, штатную численность военнослужащих и гражданского персонала в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах; принимает решения о дислокации и передислокации Вооруженных Сил от соединения и выше.

Президент утверждает общевоинские уставы, положения: о боевом знамени воинской части; Военно-морском флаге;порядке прохождения воинской службы; военных советах;военных комиссариатах,военно-транспортной обязанности.

Он утверждает также положения о Минобороны Россиии федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных в области управления войсками; Положение о территориальной обороне и План гражданской обороны; планы размещения на территории РФ объектов с ядерными зарядами и объектов по ликвидации оружия массового поражения и ядерных отходов.

Путем издания указов о призыве граждан на военную службу и военные сборы Президент определяет численность призываемых граждан и осуществляет их распределение между Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами. Президент издает указы об увольнении с воинской службы лиц, прошедших военную службу по призыву.

Полномочия Президента РФ в области обороны и военного строительства содержатся и в иных актах: Законео воинской обязанности, Федеральных законах от 26 февраля 1997 г.N 31-ФЗ"О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" <1>, от 27 мая 1998 г.N 76-ФЗ"О статусе военнослужащих" <2>, от 27 декабря 1995 г.N 213-ФЗ"О государственном оборонном заказе" <3> и др.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1014.

<2> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.

<3> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 6.

2. Под военным положениемпонимается особый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местностях в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Военное положение вводится Президентом РФ с незамедлительным сообщением об этом СФ ФС РФ и ГД ФС РФ.

Указ Президента РФ о введении военного положения подлежит незамедлительному опубликованию и обнародованию по каналам радио и телевидения. Указ незамедлительно поступает на утверждение в СФ ФС РФ, который в течение 48 часов с момента получения обязан рассмотреть вопрос о его утверждении. Решение об утверждении указа принимается простым большинством голосов от общего числа членов СФ ФС РФ и оформляется постановлением. Постановление оформляется и в том случае, если СФ ФС РФ не утвердил указ о введении военного положения. Указ Президента о введении военного положения, не утвержденный СФ ФС РФ, прекращает действие со следующего дня после принятия такого решения, о чем население оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.

3. Режим военного положения определяется Федеральным конституционным закономот 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

В соответствии с общепризнанными нормами международного права агрессией против России признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, не совместимым с УставомООН. Актами агрессии признаются: вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства на территорию РФ, любая военная оккупация и аннексия территории РФ или ее части с применением вооруженной силы; бомбардировка территории РФ или применение любого оружия иностранным государством; блокада портов или берегов России вооруженными силами иностранных государств; нападение на Вооруженные Силы РФ независимо от места их дислокации и др. Непосредственной угрозой агрессии против России могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушениеУставаООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление ей войны.

На территории, на которой введено военное положение, применяются следующие меры: усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных специальных и государственных объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды; введение особого режима работы объектов, обеспечивающих работу транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики; эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений; введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение передвижения по ней; приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации; привлечение граждан в порядке, установленном Правительством РФ, к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению разрушенных объектов и т.д.

В период военного положения накладываются определенные ограничения и на некоторые другие права и свободы. В частности, может быть проведено изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества; вводятся запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства, запрещение или ограничение проведения митингов, собраний и т.д., запрещение забастовок; ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; устанавливается комендантский час, вводится проверка документов и личный досмотр граждан, их вещей и жилища, транспортных средств. В случаях, предусмотренных законом, запрещаются и изымаются оружие и боеприпасы, взрывчатые и ядовитые вещества. В период военного положения по основаниям, установленным законом, срок задержания граждан увеличивается и составляет не более 30 суток. В условиях военного положения вводится военная цензура; проводится интернирование (изоляция) граждан государства, воюющего с Российской Федерацией; прекращается деятельность иностранных и международных организаций, если они осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности России.

На территории, на которой введено военное положение, не проводятся референдумы и выборы в органы государственной власти и местного самоуправления. В указанный период могут быть введены меры временного ограничения экономической и финансовой деятельности и др.

Федеральный конституционный закон"О военном положении" определяет силы и средства для обеспечения режима военного положения; подробно регламентирует полномочия Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и власти субъектов Федерации в области обеспечения режима военного положения.

Конституция в ч. 3 ст. 118запрещает создание чрезвычайных судов. Поэтому даже в условиях военного времени на территории, на которой введено военное положение, действуют суды, установленные Основным Законом. Судопроизводство осуществляется также в соответствии с федеральными законами. Хотя, как показал опыт осуществления военного положения в годы Великой Отечественной войны, в это судопроизводство законодательно могут быть внесены определенные изменения.

Военное положение, введенное на территории РФ или в отдельных ее местностях, отменяется указом Президента РФ после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения, о чем оповещается население.

В случае введения военного положения Президент РФ принимает меры по уведомлению Генерального секретаря ООН (через него - всех участников Организации) и информированию Генерального секретаря Совета Европы об отступлении Российской Федерации от своих обязательств по международным договорам, связанным с ограничением прав и свобод граждан.

Статья 88

Комментарий к статье 88

Комментируемая статьяопределяет полномочие главы государства на введение на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, т.е. установление особого правового режима функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, деятельности общественных объединений, отдельных ограничений прав и свобод граждан.

Указанное полномочие естественным образом проистекает из основополагающего принципа первичности государства как политической формы существования многонационального народа России по отношению к Конституции, которая оформляет эту политическую интеграцию, а на главу государства (и иные органы государственной власти Российской Федерации) возлагает обязанности по ее гарантированию(см. комментарии к преамбуле, ст. ст. 1, 4, 65 - 67).

Но это только один аспект целевого назначения комментируемой нормы. Ее гарантии распространяются также на такой неотъемлемый компонент демократической правовой государственности, как права человека, защита которых возложена на государство.

Именно на это ориентирует ч. 1 ст. 56, указывая, что чрезвычайное положение вводится для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя, следовательно, его введение преследует две главные цели: гарантирование безопасности граждан как условия беспрепятственного пользования правами и свободами и гарантирование незыблемости принципов конституционного строя России как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления, что закрепленоКонституцией.

В связи с этим ушел в прошлое установленный Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г. <1>, особый порядок введения чрезвычайного положения на территории республик в составе Российской Федерации: "В случае, если чрезвычайное положение вводится на территории республики в составе Российской Федерации, необходимо предварительное согласие органов государственной власти этой республики" (п. 4 ст. III). Комментируемаястатья, как и другие положения Конституции, не требует для введения чрезвычайного положения предварительного или последующего согласия органов государственной власти субъектов Федерации, включая республики. Это означает, что коллизия между указанным договором и Конституцией разрешается в соответствии с правиломабз. 3 п. 1 раздела второго"Заключительные и переходные положения" Конституции: действуют положения Конституции.

--------------------------------

<1> Федеративный договор: документы. Комментарий. М., 1994.

Чрезвычайное положение может быть введено на всей территории РФ или в отдельных ее местностях (на территории или части территории субъекта Федерации, территориях нескольких субъектов РФ, территории, входящей в несколько субъектов РФ). С учетом экстраординарности этой меры и ее возможных последствий комментируемая статьяограничивает пределы усмотрения главы государства в реализации предусмотренного ею полномочия: она накладывает на Федеральное Собрание обязанность принять федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении, в котором должны быть предусмотрены фактические основания (обстоятельства) и процедура (порядок) введения чрезвычайного положения(см. комментарий к ст. 56).

Одновременно предусматривается обращенное к главе государства императивное требование незамедлительно сообщать о введении чрезвычайного положения СФ ФС РФ и ГД ФС РФ. При этом если сообщение о введении чрезвычайного положения Думе имеет скорее информационное значение, то такое сообщение СФ ФС РФ влечет за собой существенные правовые последствия, ибо согласно п. "в" ст. 102Конституции к ведению именно СФ ФС РФ относится утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения.

Этим институт утверждения указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения отличается от института контрассигнации, предусматриваемого конституциями некоторых государств и заключающегося в том, что действительность акта главы государства ставится в зависимость от его предварительного подписания председателем правительства или компетентным министром.

Что же касается комментируемой статьи, то по ее буквальному смыслу чрезвычайное положение вводит именно Президент РФ. Вступление указа главы государства о введении чрезвычайного положения в силу не обусловлено его утверждением СФ ФС РФ; речь идет лишь о незамедлительном сообщении о введении чрезвычайного положения палатам Федерального Собрания. Отказ СФ ФС РФ утвердить указ Президента о введении чрезвычайного положения также не влечет автоматического прекращения его действия. Однако противоречие такого указа Конституции в силуч. ч. 1и2 ст. 15ич. 3 ст. 90Конституции(см. комментарий к ст. ст. 15, 90), во-первых, обязывает всех участников конституционно-правовых отношений воздерживаться от соблюдения, исполнения или применения его положений, во-вторых, накладывает на самого Президента обязанность отменить данный акт. В частности, СФ ФС РФПостановлениемот 7 февраля 1995 г. не утвердилУказПрезидента РФ от 4 февраля 1995 г. "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики". Президент РФ в связи с этим признал данный Указ утратившим силу.

Таким образом, институт утверждения указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения ставит главу государства в определенную зависимость от СФ ФС РФ. Она заключается в том, что решение Президента о введении чрезвычайного положения, в том числе в части, касающейся обстоятельств, послуживших основанием и обоснованием необходимости его введения, границ территории, на которой вводится чрезвычайное положение, срока его действия и т.д., должно соответствовать воле СФ ФС РФ, который не может быть распущен, и, следовательно, его согласие или несогласие с главой государства не обусловлено угрозой роспуска.

Отказывая в утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, СФ ФС РФ берет на себя политическую ответственность за обеспечение безопасности граждан и защиту конституционного строя, гарантированию которых служит введение чрезвычайного положения. Однако Конституцияне определяет ни субъектов этой ответственности, ни ее форм. Этим предопределяется значение взаимной лояльности главы государства и СФ ФС РФ, согласованности их позиций и взаимодействия как условия стабильности конституционного строя и гарантированности федерального стандарта прав человека и гражданина.

Законо ЧП в развитие конституционных норм устанавливает, что чрезвычайное положение вводится Президентом РФ лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.Закономучтены требования международных договоров Российской Федерации, в частности предусмотренные Международным пактом о гражданских и политических правах 1996 г. <1>, который допускает определенные отступления от принятых на себя обязательств во время чрезвычайного положения в государстве, при котором "жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется"(ст. 4).

--------------------------------

<1> Международное публичное право: Сб. док. М., 1996. Т. 1. С. 470 - 482.

Законопределяет основные юридические параметры этого режима, его цели, устанавливает меры и ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, указывает на органы особого управления, силы и средства обеспечения режима чрезвычайного положения, предусматривает гарантии прав граждан и меры ответственности в условиях чрезвычайного положения(см. комментарий к ст. 56). В нем детально изложены полномочия Президента РФ по объявлению и поддержанию режима чрезвычайного положения.

В указе Президента о введении чрезвычайного положения, как это установлено в ст. 5Закона о ЧП, должны быть определены:

- обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

- обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

- границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

- силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

- перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

- государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

- время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

Указ подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию; он должен содержать обоснование необходимости установления режима чрезвычайного положения и отвечать всем иным требованиям, установленным Закономо ЧП.

Глава государства управомочен приостанавливать на соответствующей территории полномочия органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, устанавливать ограничения на свободу передвижения, усиливать охрану общественного порядка, вводить ограничения на отдельные виды финансово-экономической деятельности, запрещать проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, предусматривать иные запретительные и ограничивающие права и свободы меры вплоть до введения комендантского часа, ограничения свободы СМИ и др.

Президент РФ назначает коменданта территории, на которой устанавливается чрезвычайное положение, может вводить особое управление, в исключительных случаях привлекать для обеспечения режима Вооруженные Силы РФ, другие войска.

Режим чрезвычайного положения прекращается по истечении срока, на который вводился, либо может быть продлен с согласия СФ ФС РФ указом Президента РФ, если не достигнуты цели его введения. Президент также наделен правом досрочно отменять чрезвычайное положение.

Указом главы государства о введении чрезвычайного положения могут устанавливаться особые формы государственного управления, а государственные органы наделяться чрезвычайными полномочиями. Этот указ предусматривает временное ограничение прав и свобод граждан, за исключением перечисленных в ч. 3 ст. 56Конституции. В связи с этим существенное значение имеет учет требованийст. 4Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которой во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, участвующие в Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по данномуПактутолько в такой степени, в какой этого требует острота положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.

При этом любое участвующее в указанном Пактегосударство, использующее право отступления, должно немедленно информировать другие государства, участвующие в нем, через Генерального секретаря ООН о положениях, от которых оно отступило, и о причинах, побудивших к такому решению. Кроме того, должно быть сделано сообщение через того же посредника о той дате, когда государство прекращает такое отступление. ОдновременноПактустанавливает, что ни при каких условиях государства - участники Пакта не могут отступать от своих обязательств пост. ст. 6,7,п. п. 1и2 ст. 8,ст. ст. 11,15,16и18названного акта.

С прекращением чрезвычайного положения утрачивают силу акты, принятые для обеспечения режима чрезвычайного положения. При этом Конституцияпредусматривает важную гарантию сохранения в условиях чрезвычайного положения народного представительства и нормального течения законодательного процесса: в период действия на всей территории РФ чрезвычайного (или военного) положения не может быть распущена ГД ФС РФ(см. комментарий к ст. 109).

Статья 89

Комментарий к статье 89

Комментируемая статьязакрепляет традиционные для главы государства, независимо от формы правления, полномочия. Для указанных полномочий характерны два общих признака: 1) Президент РФ осуществляет их от имени Российской Федерации и сам является ее олицетворением; 2) они реализуются в отношениях с участием граждан и иных физических лиц.

А. Согласно п. "а" комментируемой статьиглава государства решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.Конституцияустанавливает только принципиальные основы института гражданства; их конкретизация, включая полномочия Президента РФ, в данной сфере установлена Федеральнымзакономот 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" <1>. В частности, в соответствии с указаннымЗакономПрезидент принимает решения, если соответствующие акции осуществляются в общем (а не упрощенном) порядке по вопросам: а) приема в российское гражданство; б) восстановления в гражданстве Российской Федерации некоторых категорий лиц; в) выхода из гражданства; г) отмены решения по вопросам гражданства(см. комментарий к ст. 6).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.

Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ имеет сугубо совещательные полномочия. Комиссия готовит для Президента предложения по вопросам гражданства; контролирует исполнение решений по этим вопросам; рассматривает ходатайства о приобретении и прекращении гражданства и другие ходатайства по вопросам гражданства; рассматривает предложения о разработке законопроектов и иных нормативных актов в данной сфере.

Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746 <1> утверждено Положениео порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, которым в соответствии сост. 63Конституции конкретизируются условия и порядок предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. В Положении подробно определены основания, по которым лицу может быть предоставлено убежище, основания, по которым политическое убежище не предоставляется, в каких случаях утрачивается право на убежище, а также основание лишения права на политическое убежище, определяется порядок решения вопросов о предоставлении убежища. Предоставление убежища, как и его лишение, производится указом Президента. Лицу, которому предоставляется политическое убежище, а также членам его семьи выдается свидетельство установленного образца, а затем оформляется вид на жительство.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3601.

Б. Согласно п. "б" комментируемой статьик полномочиям Президента отнесенынаграждение государственными наградами, присвоение почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий.

Согласно п. "с" ст. 71Конституции государственные награды и почетные звания отнесены к предметам ведения Российской Федерации, по которым принимаются федеральные законы(ч. 1 ст. 76). В связи с высказанным тезисом существенное значение имеет сформулированная КС РФ вПостановленииот 9 января 1998 г. N 1-П <1> правовая позиция. В частности, по мнению одного из заявителей (Правительство Республики Карелии), изч. 2 ст. 76Конституции, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, следует, что по предметам совместного ведения не могут издаваться никакие иные федеральные нормативные правовые акты, кроме законов, поэтому ряд статейЛК, прямо предусматривающий либо предполагающий издание именно иных федеративных нормативных актов, не соответствуетКонституции.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

Суд подчеркнул: что касается подзаконных нормативных актов, то о них ничего не сказано не только в ч. 2, но и вч. 1 ст. 76Конституции, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Следуя аргументации заявителя, надо было бы предположить, что и по этим вопросам (которые согласност. 71Конституции находятся в ведении Российской Федерации) не предусмотрено издание никаких других нормативных правовых актов, кроме законов, а значит вообще не может быть федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера. Более того, надо было бы признать, что по предметам совместного ведения не может быть и индивидуальных правоприменительных актов, притом не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, поскольку издание таких актов, в том числе по предметам совместного ведения, вст. 76Конституции не предусмотрено.

Между тем, как следует из ст. ст. 90,115,п. "а" ч. 2 ст. 125Конституции, Президент РФ и Правительство РФ принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, действительный смысл положения ч. 2 ст. 76Конституции не может быть понят в отрыве от других конституционных положений. Данная статья регулирует не вопрос о том, вправе ли федеральные органы государственной власти издавать нормативные акты подзаконного характера, а вопрос о том, как действует федеральный закон и как он соотносится с актами, принимаемыми субъектами Федерации: в каких случаях приоритет имеют федеральные законы (ч. ч. 1,2и5), а в каких, напротив, нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. ч. 4и6). Поэтому предусмотренная оспариваемыми статьямиЛК1997 г. возможность издания не только законов, но и иных федеральных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводства лесов, сама по себе не является нарушениемч. 2 ст. 76Конституции.

Таким образом, возможность издания нормативных актов подзаконного характера по вопросам ведения Российской Федерации (как и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) Конституциейне исключается в принципе.

В условиях пробельности законодательства регулирование тех или иных отношений подзаконными нормативными правовыми актами, действующими до принятия соответствующего федерального закона, может быть единственным способом обеспечения прямого действия Конституции. Однако такое регулирование, вполне оправданное для 1994 г., едва ли может считаться отвечающим требованиям Конституции на современном этапе конституционно-правового развития, а изложенная позиция КС РФ не может быть распространена на интерпретациюп. "б" комментируемой статьи.

Иными словами, указанные в п. "с" ст. 71ич. 1 ст. 76Конституции положения в их системном единстве сп. "б" комментируемой статьи- Президент РФ "награждает государственными наградами Российской Федерации" - означают, что учреждение государственных наград, как и почетных званий, являющихся разновидностью государственных наград, - полномочие федерального законодателя, а не Президента. Между тем государственные награды Российской Федерации учрежденыПоложениемо государственных наградах Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. N 442 <1>. Если в 1994 г. "указное" регулирование данной сферы отношений было вполне оправдано относительной неразвитостью правовой системы и пробельностью законодательства, то его сохранение в настоящее время едва ли возможно считать отвечающим требованиямКонституции.

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1994. N 10. Ст. 775.

В преамбулеуказанного Положения государственные награды России являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и за иные выдающиеся заслуги перед государством.

Положениемустанавливается, что к числу государственных наград относятся, помимо орденов, медалей, знаков отличия Российской Федерации, также звание Героя Российской Федерации и почетные звания (их более 60). Президент издает указы об учреждении государственных наград (в том числе утверждает статуты орденов, положения о медалях, знаках отличия и их описания), принимает указы о награждении, вручает государственные награды. По поручению Президента и от его имени государственные награды могут вручаться должностными лицами, названными вПоложении.

Лица, удостоенные государственных наград, пользуются льготами и преимуществами в порядке и случаях, установленных законодательством.

Государственных наград могут быть удостоены граждане РФ, иностранные граждане, а также лица без гражданства.

Установлена преемственность в регулировании отношений, связанных с государственными наградами СССР. На граждан РФ, удостоенных государственных наград СССР, распространяются правила, предусмотренные приведенным Положениеми законодательством России. Сохраняется порядок ношения орденов, медалей СССР, лент орденов и медалей на планках и других знаков отличия.

Президент образует Комиссию по государственным наградам для проведения общественной оценки материалов о награждении и обеспечения объективного подхода к поощрению граждан, работающую на общественных началах, а также соответствующее подразделение в составе Администрации по государственным наградам для обеспечения реализации конституционных полномочий главы государства и проведения единой политики в области государственных наград.

Представляется, хотя это в Конституцииспециально не оговорено, что главе государства принадлежит право давать согласие на награждение граждан РФ орденами и медалями других стран, а также на присвоение им почетных званий, что можно было бы предусмотреть в специальном законе о государственных наградах и почетных званиях Российской Федерации.

Высшие воинские звания - маршалов, генералов и адмиралов, установленные Законом о воинской обязанности (ст. 46), а также высшие специальные звания сотрудников органов внутренних дел, таможенных органов, дипломатические ранги, равно как квалификационные классы, классные чины действительного государственного советника юстиции, государственного советника юстиции и т.п., установленные различными правовыми актами (например, согласноч. 6 ст. 41Закона о прокуратуре "порядок присвоения классных чинов определяетсяПоложениемо классных чинах прокурорских работников, утверждаемым Президентом Российской Федерации", хотя адекватность такого делегирования соответствующего полномочия главе государства требованиямКонституциивызывает сомнения), присваиваются указами Президента. Все материалы, связанные с присвоением званий, рассматриваются Управлением кадров Администрации Президента РФ, которое готовит и представляет Президенту проекты указов о присвоении соответствующего звания.

В. Согласно п. "в" комментируемой статьиПрезиденту РФ предоставлено правоосуществлять помилование. Уголовный кодекс РФ в соответствии сп. "о" ст. 71Конституции конкретизировал институт помилования, в частности, согласно егост. 85помилование осуществляется в отношении индивидуально определенного лица, осужденного за преступление. Актом помилования можно также снять судимость.

Таким образом, речь идет о полной или частичной отмене примененных в отношении осужденного санкций, их изменении или отказе от дальнейшего исполнения. Это означает, что глава государства может воспользоваться своим полномочием только после вступления в силу приговора суда, которым лицо признано виновным.

При этом в силу единства правовой системы России, в том числе в сфере уголовно-правового регулирования, данное полномочие потенциально распространяется на всех лиц, осужденных за совершение преступлений, независимо от вида и инстанционной подсудности последних.

Помилование осуществляется от имени Российской Федерации. В связи с этим Конституцияне предусматривает право Президента делегировать свои полномочия по осуществлению помилования другим органам или должностным лицам. Однако участие в этом процессе других органов, поскольку они управомочены Президентом как носителем соответствующего конституционного полномочия, не исключается при условии, что решение о помиловании принимается самим Президентом. В частности, в 2001 г. глава государства упразднил Комиссию по вопросам помилования при Президенте РФ и изменил порядок подготовки решений о помиловании. В составе Администрации Президента сохранилось Управление по вопросам помилования, а в субъектах Федерации созданы Комиссии по вопросам помилования, действующие на основании Положения о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации. Глава государства, однако, не связан позициями названных органов.

Статья 90

Комментарий к статье 90

1. В комментируемой статьеопределяются основные виды правовых актов, посредством которых Президент РФ оформляет решения, принятые им в целях реализации своих конституционных полномочий, а также устанавливается их место в системе законодательства Российской Федерации.

Указы Президента, как правило, являются нормативными правовыми актами, они содержат общие правовые предписания, обращены к неопределенному кругу субъектов и рассчитаны на длительное и многократное применение. Указы могут носить также ненормативный (индивидуальный) характер. Указами ненормативного характера оформляются, например, решения о назначении на должность и освобождении от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти и некоторых других лиц, решения по вопросам помилования, предоставления гражданства, политического убежища, награждения государственными наградами Российской Федерации, присвоения почетных званий, высших воинских и высших специальных званий и др.

Распоряжения Президентаносят главным образом ненормативный характер и обычно касаются конкретных лиц либо отношений. Например, распоряжениями Президента регламентируются вопросы работы Администрации Президента РФ.

Такое разграничение между различными актами главы государства установлено распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. N 85-рп <1>, которым также утвержден Порядокподготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации. Некоторые вопросы подготовки актов Президента, касающиеся, в частности, реализации главой государства права внесения законодательных инициатив, урегулированы такжеУказомПрезидента РФ от 10 июня 1994 г. N 1185 "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" <2>.

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1993. N 7. Ст. 598.

<2> СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 697.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента регулируется УказомПрезидента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <1>. Официальное опубликование указов имеет целью довести их содержание до всеобщего сведения, что необходимо для применения указов на практике. При этом официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят главой государства и подписан им.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

Нормативные акты главы государства носят властный характер, служат базой для функционирования исполнительной власти в Российской Федерации и наряду с федеральными конституционными и федеральными законами составляют правовую основу для издания Правительством РФ его постановлений и распоряжений (ч. 1 ст. 115Конституции). Издание Президентом большого числа нормативных указов принципиального характера по важнейшим вопросам экономики и политики не означает неправомерного вторжения в сферу законодательства, где правомочен лишь парламент.Конституцияограничивает нормотворческую компетенцию Президента лишь в том плане, что он не может издавать указы по вопросам, уже регламентированным законом; он не может издавать указы по вопросам, в отношении которых Конституция содержит прямые указания на то, что они должны быть регламентированы федеральным конституционным или федеральным законом.

В остальном нормотворческая компетенция Президента не ограничена каким-либо закрытым перечнем предметов ведения. Как разъяснил КС РФ, для случаев, когда Конституция не детализирует порядок действий Президента, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. ст. 83-89Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей(ст. 10)и требованиемч. 3 ст. 90, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Более того, издание Президентом указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, вытекает из его конституционных полномочий по обеспечению исполнения конституционных предписаний и согласованного функционирования органов государственной власти(ст. 80)и не нарушает установленного Конституцией разграничения компетенции между органами государственной власти на федеральном уровне (по горизонтали) при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам и их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих актов законодателем (см. Постановления КС РФ от 30 апреля 1996 г.N 11-П, от 30 апреля 1997 г.N 7-П<1>). ВраспоряженииПрезидента РФ от 11 ноября 1994 г. N 578-рп подчеркнуто, что указы Президента РФ, принятые впредь до издания соответствующего закона, должны признаваться утратившими силу по мере законодательного урегулирования соответствующих вопросов на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320; 1997. N 20. Ст. 2383.

Реализация Президентом своей компетенции в "установленном КонституциейРоссийской Федерации порядке" предполагает также возложение им на Правительство в соответствии сп. "ж" ч. 1 ст. 114Конституции задач во исполнение указов Президента. Точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного вч. 1 ст. 15Конституции (см.ПостановлениеКС РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424.

Указы имеют прямое действие и не нуждаются в утверждении парламентом, ратификации или одобрении в иной форме субъектами РФ. Они могут быть дополнены, изменены или признаны утратившими силу только самим Президентом. Кроме того, нормативные указы Президента могут утратить силу также по решению КС РФ, поскольку в соответствии со ст. 125Конституции указы Президента, имеющие нормативный характер, могут быть предметом рассмотрения КС РФ в целях установления их соответствия Конституции.

2. Существенное значение для обеспечения единства и целостности Российской Федерации, ее правовой системы имеет обязательность актов Президента для исполнения на всей территории страны, которая включает не только территорию субъектов РФ, поименованных в ст. 65Конституции, но и все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой Российской Федерации (например, корабли, авиалайнеры и т.д.).

Поскольку указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории РФ, то по аналогии с решением Конституцией вопросов соотношения федеральных законов и актов субъектов РФ (ст. 76)следует заключить, что нормативные акты Президента, изданные по предметам ведения Российской Федерации(ст. 71)и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов(ст. 72), имеют верховенство над законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. В случае если нормативный акт Президента противоречит нормативному правовому акту субъекта РФ, изданному в рамках реализации его полномочий вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73,ч. ч. 4и6 ст. 76), действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Организация контроля за реализацией указов Президента возложена главой государства на свою Администрацию (в частности, на Контрольное управление Президента <1>), а также на полномочных представителей Президента в федеральных округах <2>. Контроль за исполнением указов Президента федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляет Правительство.

--------------------------------

<1> См., например: УказПрезидента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395;УказПрезидента РФ от 8 июня 2004 г. N 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2395.

<2> См.: УказПрезидента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

3. Указы и распоряжения Президента носят подзаконный характер и не должны противоречить не только Конституции, которая имеет высшую юридическую силу (ч. ч. 1и2 ст. 15), но и федеральным законам. Гарантом обеспечения конституционности нормативных актов Президента является КС РФ (ч. 2 ст. 125Конституции). Указы Президента или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу(ч. 6 ст. 125). Проверка соответствия правовых актов Президента федеральным законам возложена Конституцией на суды общей юрисдикции и арбитражные суды. При этом суд, установив несоответствие акта государственного органа закону, принимает решение в соответствии с законом(ч. 2 ст. 120).

Оценка соответствия указов Президента федеральным законам судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретных дел, в порядке абстрактного нормоконтроля не исключается Конституцией (ч. 2 ст. 120,ст. ст. 125-127). Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с тем чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о подсудности, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки актов для всех правоприменителей. Данная правовая позиция изложена в Постановлениях КС РФ от 16 июня 1998 г.N 19-Пи от 11 апреля 2000 г.N 6-П<1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004; 2000. N 16. Ст. 1774.

Статья 91

Комментарий к статье 91

Термин "неприкосновенность" встречается в Конституции девять раз (ч. 3 ст. 4,ч. 1 ст. 22,ч. 1 ст. 23,ст. ст. 25,91,ч. ч. 1и2 ст. 98,ч. 1 ст. 122,п. 9 раздела второго) и служит для характеристики статуса государственной территории, человека и гражданина (его личности, жилища), статуса члена СФ ФС РФ и депутата ГД ФС РФ, а также членов Правительства РФ, которые могли совмещать эту должность с мандатом депутата Думы первого созыва(см. комментарий к разделу второму).

При этом применительно к характеристике статуса Президента РФ этот термин с точки зрения скрывающегося за ним конституционно-правового содержания наименее определен. Он используется Основным Закономдля обозначения конституционно-правового отношения, субъектами которого выступают многонациональный народ России и Российское государство как политическая форма его самоопределения, с одной стороны, и лицо, отправляющее должность Президента РФ, - с другой, конституционного права главы государства и условия беспрепятственного и эффективного осуществления возложенных на негоКонституциейфункции и полномочий.

Несомненно, что в этом последнем случае составители проекта Конституциивкладывали в понятие неприкосновенности Президента наиболее широкое содержание, полагая при этом, что его объем будет установлен федеральным законом. В связи с этим важно учитывать по меньшей мере три следующих обстоятельства: во-первых, норма, содержащаяся в комментируемойстатье, имеет в виду как действующего Президента, так и главу государства, пребывающего в отставке; во-вторых, само понятие неприкосновенности Президента охватывает, с одной стороны, иммунитет Президента, т.е. неприкосновенность главы государства в период исполнения им своих конституционных положений, с другой стороны, индемнитет главы государства, пребывающего в отставке (но не отрешенного от должности) или покинувшего должность в результате стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; в-третьих, комментируемая норма не препятствует досрочному прекращению полномочий Президента при наличии указанных вКонституцииоснований.

При этом прежде всего требует ответа вопрос о том, какова юридическая природа неприкосновенности Президента РФ. Ее объяснение возможно на основе теории "представительного характера" института Президента, согласно которой глава государства персонифицирует Российскую Федерацию как особую конституционно- и международно-правовую личность, а также теории "функциональной необходимости", согласно которой неприкосновенность Президента обусловлена необходимостью обеспечить осуществление им своих конституционных функций и полномочий. Представляется, что обе названные теории имеют право на существование и в той или иной степени влияют на объем и содержание неприкосновенности Президента; независимо от этого, однако, неприкосновенность Президента в конечном счете в ее конституционно-правовом истолковании является не личной привилегией и служит не личной выгоде главы государства, а выступает условием эффективной реализации возложенных на него Конституциейполномочий.

Существенное значение для определения объема неприкосновенности главы государства и ее видов имеет учет того, что само понятие "Президент Российской Федерации" служит для обозначения органа государства и должностного лица государства. Отсюда следует, что "неприкосновенность Президента Российской Федерации" имеет несколько аспектов и распространяется на помещения и транспортные средства Президента; работу Президента и обеспечивающий ее персонал; личность Президента и членов его семьи, включая супругу и проживающих с ним детей.

При этом из неприкосновенности помещений, занимаемых Президентом (служебных и личных), и используемых им транспортных средств нет никаких изъятий. В них невозможны обыски, аресты, реквизиции и т.п. Точно так же невозможно какое-либо вмешательство каких бы то ни было властей в работу Президента, т.е. в реализацию его функций и обеспечивающих их осуществление полномочий главы государства.

Сложнее обстоит вопрос относительно объема личной неприкосновенности Президента РФ. С учетом места и роли Президента в механизме власти Российского государства следует отвергнуть предположения о том, что объем личной неприкосновенности главы государства можно соотносить с объемом личной неприкосновенности члена СФ ФС РФ или депутата ГД ФС РФ. Конституцияне оговаривает этот объем, потому что глава государства обладает абсолютным иммунитетом в смысле невозможности ареста или задержания в какой-либо форме, привлечения к уголовной ответственности и т.п. Внутригосударственный иммунитет Президента дополняется международно-правовым. Этим, разумеется, не исключается возможность обращения в суд с жалобой на решения и действия главы государства, нарушающие права и свободы граждан, или оспаривания актов главы государства в суде. Контроль за актами Президента РФ осуществляют высшие суды Российской Федерации.

При этом неприкосновенность Президента РФ, как и то, что глава государства не ответствен за свои действия перед Федеральным Собранием, не означает, согласно Конституции, его неподконтрольности. В частности, осуществление ряда полномочий Президента РФ требует его взаимодействия с парламентом и его комитетами, Правительством РФ и Председателем Правительства РФ. Указы и распоряжения Президента не могут противоречитьКонституциии федеральным законам. А в случае выдвижения обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением ВС РФ о наличии в его действиях признаков преступления, Президент с соблюдением установленнойКонституциейпроцедуры может быть отрешен от должности. В этом последнем случае налицо, отрешенное от должности Президента, гарантии комментируемойстатьине распространяются, а его ответственность наступает на общих основаниях и в обычном порядке.

В равной степени неприкосновенность Президента РФ не означает невозможности досрочного прекращения исполнения полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия (см. ПостановлениеКС РФ от 11 июля 2000 г. N 12-П <1>). Однако таким прекращением право соответствующего лица на неприкосновенность под сомнение не ставится.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3118.

Президент РФ обладает также правом индемнитета(от лат. "indemnitas" - ограждение от ущерба, возмещение убытков), т.е. неприкосновенностью после прекращения исполнения своих полномочий. Речь, разумеется, идет не об отрешении от должности, а о прекращении исполнения полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или по иным основаниям, указанным вКонституции. Таким образом, в данном случае речь идет о неприкосновенности Президента РФ в отставке.

При этом режим неприкосновенности Президента РФ в отставке разнонаправлен: во-первых, речь идет об иммунитете ретроспективном. В частности, Федеральный законот 12 февраля 2001 г. N 12-ФЗ "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" <1> распространяет режим неприкосновенности на Президента, прекратившего исполнение своих полномочий. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента. Во-вторых - об иммунитете перспективном. В частности, режим неприкосновенности распространяется на жилые и служебные помещения, транспортные средства, средства связи, документы и багаж, принадлежащие Президенту, прекратившему исполнение своих полномочий, на его переписку.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 617.

Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения тяжкого преступления. В процедуре лишения неприкосновенности участвуют Генеральный прокурор РФ, обе палаты Федерального Собрания. В частности, согласно названному ЗаконуГенеральный прокурор в случае возбуждения уголовного дела в отношении указанного лица в связи с совершением им тяжкого преступления в период исполнения полномочий Президента направляет представление в ГД ФС РФ.

Принятое Думой постановление о даче согласия на лишение неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, с представлением Генерального прокурора РФ направляется в трехдневный срок в СФ ФС РФ.

Совет Федерации рассматривает в трехмесячный срок вопрос о лишении неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, с учетом представления Генерального прокурора, принимает по данному вопросу постановление и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора.

Решение ГД ФС РФ об отказе в даче согласия на лишение неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, либо решение СФ ФС РФ об отказе в лишении неприкосновенности указанного лица является обстоятельством, исключающим производство по соответствующему уголовному делу и влекущим прекращение такого дела.

В рассмотрении вопроса на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания вправе участвовать Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, в отношении которого внесено представление.

Статья 92

Комментарий к статье 92

1. Часть 1 комментируемой статьи, закрепляя непрерывность функционирования конституционно-правового института Президента РФ и его преемственность, формулирует механизм передачи властных полномочий, составляющих юридическое наполнение этого института.

Президент приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги. Отсюда следует, что дата избрания Президента и исчисление срока его пребывания в должности не совпадает с моментом, когда лицо, избранное Президентом, становится реальным носителем соответствующих полномочий. Закон о выборах Президента РФ (ст. 82)установил следующие сроки вступления Президента в должность: избранный Президент вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах при проведении досрочных выборов, а также в случае, если ко дню истечения четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы Президента, - на 30-й день со дня официального опубликования ЦИК РФ общих результатов выборов Президента <1>. Тем самым, с одной стороны, гарантируется выполнение воли народа, передавшего избранному Президентом лицу право на осуществление власти, с другой стороны, устанавливается определенная гарантия от узурпации власти лицом, потерявшим в силу истечения срока легислатуры права на власть.

--------------------------------

<1> В связи с внесением изменений в ст. 81Конституции, устанавливающую срок полномочий Президента РФ, и в соответствии с Федеральнымзакономот 19 июля 2009 г. N 196-ФЗ (СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3633) со дня официального опубликования результатов ближайших назначенных после дня вступления в силу указанного Федерального закона выборов Президента РФ вст. 82Закона о выборах Президента РФ слова "четырех лет" будут заменены словами "шести лет".

Что же касается прекращения исполнения полномочий Президента РФ, комментируемое положение связывает его с истечением срока пребывания в должности и моментом принесения присяги вновь избранным Президентом.

2. Часть 2 комментируемой статьиустанавливает основания досрочного прекращения исполнения Президентом РФ полномочий. В их числе - отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия, отрешение от должности.

При этом едва ли возможно указанные основания считать исчерпывающими, поскольку Конституция имеет в виду прекращение исполнения полномочий не абстрактным Президентом, а лицом, состоящим в должности. Следовательно, к указанным в ч. 2 ст. 92Конституции основаниям следует отнести смерть Президента, утрату им гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства иностранного государства, переезд на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации, т.е. утрату права на избрание, как оно определено вч. 2 ст. 81Конституции(см. комментарий к ст. 81).

Отставкапредставляет собой добровольный отказ Президента РФ от занимаемой им должности.Конституцияне требует от Президента мотивации отставки, как не допускает ее возможности в пользу другого лица либо прекращения (отзыва) ранее заявленной отставки. В частности,Указомот 31 декабря 1999 г. N 1761 "Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации" <1> первый Президент РФ объявил о своей отставке и досрочном прекращении полномочий. Этим жеУказомон, основываясь наст. 92Конституции, возложил временное исполнение полномочий главы государства на Председателя Правительства РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 1. Ч. II. Ст. 109.

В отличие от отставки, которая всегда может быть результатом только добровольного волеизъявления Президента РФ и его личного выбора, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие по КонституцииПрезиденту полномочия обычно трактуется как основание, которое может быть использовано как самим Президентом, так и иным образом. В действительности, однако, речь в Конституции идет о случаях, когда глава государства не сознает ситуации и своей неспособности адекватно осуществлять полномочия (в противном случае он может подать в отставку), в силу чего возникают угрозы государству и нормальному функционированию всего государственного механизма, "здоровье" которого в огромной мере зависит именно от Президента.

Конституционный Суд РФ по запросу ГД ФС РФ дал официальное толкование ч. 2 ст. 92Конституции вПостановленииот 11 июля 2000 г. N 12-П. В данном Постановлении, в частности, указывалось следующее: "Досрочное прекращение исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента Российской Федерации в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий, либо иным образом осуществлять свои полномочия в соответствии с требованиямиКонституцииРоссийской Федерации. В таком случае - в силу экстраординарного характера рассматриваемого основания - волеизъявление Президента Российской Федерации может не являться обязательной предпосылкой досрочного прекращения его полномочий... Приведение в действие указанной процедуры допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом Российской Федерации своих полномочий или добровольной его отставкой...

Порядок досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия не может быть облегченным, упрощенным. При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента Российской Федерации от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента Российской Федерации" <1>. Из этого толкования КС РФ следует необходимость принятия федерального закона, конкретизирующего конституционную процедуру прекращения полномочий Президента РФ по причине стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3118.

Отрешение Президента РФ от должности- третье конституционное основание досрочного прекращения Президентом исполнения своих полномочий. На содержании этого основания и его конституционного регулирования, по-видимому, сказались события предшествующего периода политической и правовой истории России с характерными для нее неоднократными попытками отрешения Президента от должности; во всяком случае этому основанию посвящена отдельнаястатьяКонституции(см. комментарий к ст. 93). Вч. 2 комментируемой статьиоговаривается, что в случае прекращения Президентом РФ исполнения своих полномочий по одному из указанных ранее оснований выборы Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Тем самым Конституциянакладывает на федерального законодателя обязанность разрешить этот вопрос и определяет основные параметры такого разрешения: должны состоятся выборы нового Президента и они должны состоятся не позднее трех месяцев с момента, когда Российское государство осталось без Президента(см. комментарий к ст. 93).

3. Одновременно комментируемая статьяустанавливает, что во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. При этом для временно исполняющего обязанности Президента РФ Конституция, казалось бы, устанавливает только три ограничения: он не имеет права распускать ГД ФС РФ, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положенийКонституции.

В действительности, однако, Председатель Правительства, принявший на себя полномочия Президента, не растворяется в этих полномочиях и, как следует из смысла комментируемого положения, не утрачивает статуса Председателя Правительства. Председатель Правительства временно заменяет Президента, имеет все его права и обязанности, за исключением специально оговоренных в комментируемой статье. Однако он не приобретает личного правового статуса Президента и его протокольных прав; в связи с этим Председатель Правительства осуществляет права и обязанности Президента не как его заместитель, но как Председатель Правительства, и именно в этом смысле не замещает, а заменяет Президента. Председатель Правительства в данном случае выступает в качестве представителя самого конституционного института Президента. Такое понимание вытекает и из практики реализации комментируемых положенийст. 92. В частности, одновременно сУказомПрезидента РФ от 31 декабря 1999 г. N 1761 был изданУказисполняющего обязанности Президента N 1762 <1>, которым он объявил о том, что приступает к временному исполнению полномочий Президента РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 1. Ч. II. Ст. 110.

Кроме того, словосочетание "во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности" предполагает, во-первых, более широкий круг оснований досрочного прекращения полномочий главой государства, чем это предусмотрено ч. 2 комментируемой статьи(отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, отрешение от должности), это перечень, как отмечено вкомментарии к ч. 2 данной статьи, который может быть дополнен; во-вторых, охватывает и те случаи, когда Президент временно не в состоянии выполнять свои обязанности (например, его болезнь, которая, однако, не влечет досрочного прекращения полномочий). Этим в том числе обусловлена необходимость законодательной регламентации условий и порядка временного исполнения Председателем Правительства РФ обязанностей главы государства.

Статья 93

Комментарий к статье 93

1. Комментируемая статьяустанавливает основания, условия и порядокотрешения Президента РФ от должности, т.е. прекращения полномочий помимо или вопреки воле лица, занимающего данную должность. Сама возможность такого отрешения представляет собой определенную рефлексию принципа разделения властей на ситуацию, когда государственная измена Президента ставит под угрозу основы конституционного строя, оборону и безопасность государства, его суверенитет и независимость, целостность и неприкосновенности территории РФ, и свидетельствует о наличии изъятий из неприкосновенности Президента. В этом случае речь, по существу, идет также об отмене иммунитета и привлечении соответствующего лица к ответственности на общих основаниях и в обычном порядке.

Единственный орган, который вправе выдвинуть против Президента РФ обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, - ГД ФС РФ.

При этом отечественная конституционная и уголовно-правовая доктрины единодушны в том, что понятие государственной измены раскрывается уголовным законодательством. Основание для такого вывода дает и буквальное истолкование ч. 1 комментируемой статьи, в которой основания для отрешения - "государственная измена", "иное тяжкое преступление" - соединены союзом "или", а заключение о наличии в действиях главы государства признаков преступления государственной измены дается ВС РФ.

Представляется, однако, что при этом само понятие государственной измены Президента РФ нельзя отождествлять с тем понятием государственной измены, которое содержится в УК. Согласно ст. 275УК государственная измена представляет собой совершение гражданином РФ действий по оказанию помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям, направленных в ущерб внешней безопасности государства. Президент РФ - не рядовой гражданин, а глава государства, наделенный широкими полномочиями; круг деяний, образующих состав преступления "государственная измена Президента РФ", может и должен быть специально оговорен в уголовном законе и не может сводиться к указанным вст. 275УК формам (шпионаж, выдача государственной тайны, иное оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям в проведении враждебной деятельности против России). В данном контексте существенное значение в субъектной персонификации государственной измены Президента могла бы иметь присяга главы государства(см. комментарий к ст. 82).

Что же касается обвинения в совершении иного тяжкого преступления, то их виды определяются УКи не подлежат расширительному истолкованию. При этом, однако, необходимо учитывать, что УК впервые законодательно классифицировал преступления в зависимости от характера и степени общественной опасности деяния, выделив тяжкие преступления и особо тяжкие преступления.

Часть 1 комментируемой статьипредусматривает, что в процессе отрешения Президента РФ от должности участвуют ВС РФ, дающий заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, а также КС РФ, дающий заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. При этом лексический стройч. 1 ст. 93позволяет сделать вывод, что несоответствие выдвинутого обвинения установленным ею требованиям как по содержанию (обвинение не подтверждено заключением ВС РФ), так и по процедуре (установленный порядок выдвижения обвинения не соблюден, что установлено заключением КС РФ) влечет за собой прекращение процесса отрешения. При этом, однако, сам порядок выдвижения обвинения описан вч. 2 ст. 93.

Что же касается вопроса об отрешении главы государства от должности, его решение отнесено к полномочиям СФ ФС РФ - палаты парламента, формируемой в особом порядке, отражающем федеративный характер Российского государства. Будучи одним из высших конституционных органов, СФ ФС РФ в то же время является палатой субъектов РФ, которые в равной мере участвуют в его формировании. При этом если половина его членов получают свои полномочия от органов народного представительства, то другая половина действует от имени органов исполнительной власти субъектов.

Этим определяется природа СФ ФС РФ - части парламента РФ, который, однако, сам по себе не является органом народного представительства, но представляет субъекты Федерации. Отсюда проистекает недопустимость зависимости СФ ФС РФ от политических партий. Для решения вопроса об отрешении от должности политическая нейтральность данной палаты особенно значима, что должно учитываться в ведущейся дискуссии о возможном реформировании порядка ее формирования. Это особенно важно в условиях перехода к пропорциональной избирательной системе на выборах депутатов ГД ФС РФ, чем предопределяется решающее влияние партий парламентского большинства на исход голосования по любому вопросу в этой палате.

2. Возбуждение обвинения против Президента РФ- прерогатива депутатов ГД ФС РФ. Для постановки такого вопроса требуется собрать подписи не менее 150 депутатов. Как указано вгл. 22"Порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации" Регламента ГД ФС РФ, депутаты обязаны указать конкретные признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту страны, а также обосновать причастность его к этому преступлению.

После этого Дума обязана образовать специальную комиссию. В ее задачу входит оценка как соблюдения процедурных правил (наличия кворума для выдвижения обвинения, правильности подсчета голосов и др.), так и фактической обоснованности обвинения. Причем в целях объективности комиссия должна включать в себя представителей разных фракций и депутатских групп. По возлагаемым на специальную комиссию задачам она похожа на следственную парламентскую комиссию, поскольку имеет право заслушивать на своих заседаниях любых лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу обвинения, рассматривать соответствующие документы, заслушивать представителя Президента.

Результатом деятельности данной комиссии является заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу обвинения, а также о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения.

Только после этого ГД ФС РФ собирается на свое заседание, которое может быть объявлено закрытым, и рассматривает как предложение о выдвижении обвинения против Президента, так и заключение специальной комиссии. Основной доклад о выдвижении обвинения делает один из депутатов, подписавших указанное заключение. Содоклад делает председатель специальной комиссии. В заседании нижней палаты по решению самой Думы могут принимать участие кроме депутатов приглашенные эксперты, другие лица, чьи оценки и показания имеют существенное значение.

Если Дума большинством не менее 300 голосов принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента РФ, данное постановление в пятидневный срок направляется в СФ ФС РФ, КС РФ и ВС РФ. При этом, однако, возникает вопрос: является ли постановление ГД ФС РФ о выдвижении обвинения против Президента РФ основанием приостановления полномочий главы государства и их временного исполнения Председателем Правительства РФ? В Конституциина этот счет ясности нет (хотя положительный ответ, как представляется, следует из логики конституционного регулирования), ясность может быть внесена либо толкованием КС РФ, либо федеральным законом. При этом следует учитывать сформулированную КС РФ вПостановленииот 1 декабря 1999 г. N 17-П <1> правовую позицию, которая касалась отстранения от должности Генерального прокурора РФ на время расследования возбужденного в отношении его уголовного дела. Суд пришел к выводу, что в отсутствие иного правового регулирования такое отстранение в силуч. ч. 1и2 ст. 80,ч. 1 ст. 85,ст. 90Конституции осуществляется актом Президента РФ. Что же касается главы государства, основанием приостановления его полномочий должно служить постановление ГД ФС РФ, которым одновременно должен быть решен вопрос о возложении на Председателя Правительства РФ обязанностей Президента РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6364.

Принятие ГД ФС РФ постановления об отказе в выдвижении обвинения, являющегося окончательным и подлежащего официальному опубликованию, должно автоматически влечь прекращение приостановления полномочий главы государства.

Процедура рассмотрения вопроса в ВС РФ о наличии признаков преступления, вменяемого в вину Президенту страны, не урегулирована. Это означает, что неизвестно, какая именно судебная структура в рамках ВС РФ должна рассматривать данный вопрос - члены ВС РФ в полном составе, Пленум ВС РФ, его Президиум или Судебная коллегия по уголовным делам. Отсюда следует обязанность Федерального Собрания урегулировать указанную процедуру.

3. В ч. 3 комментируемой статьиговорится о заключительном этапе решения вопроса об отрешении Президента РФ от должности.Конституцияне связывает верхнюю палату парламента ни одним предыдущим решением. Подразумевается, что СФ ФС РФ должен рассматривать и учитывать установленные в ходе рассмотрения дела в Думе и ВС РФ факты и обстоятельства лишь постольку, поскольку дело об отрешении дошло до верхней палаты. Но эти факты и обстоятельства не являются для данной палаты парламента решающими.

Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения против Президента РФ после получения постановления ГД ФС РФ и заключения ВС РФ (при условии, что это заключение содержит подтверждение о наличии в действиях Президента признаков преступления). При этом РегламентСФ ФС РФ предусматривает получение им также заключения специальной комиссии Думы и стенограммы заседания нижней палаты, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ. Это означает, что данная палата самостоятельно дает оценку всех материалов и самостоятельно толкует их правовое содержание.РегламентСФ ФС РФ (как иРегламентГД ФС РФ) весьма подробно определяет все процедурные действия по решению вопроса об отрешении Президента от должности.

В частности, немедленно по получении всех материалов, о которых шла речь выше, они направляются в Комитет СФ ФС РФ по законодательству и судебно-правовым вопросам. После этого СФ ФС РФ сразу же созывается на заседание для направления запроса в КС РФ о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента.

Глава XVЗакона о Конституционном Суде РФ не только регламентирует порядок рассмотрения обращения по данному вопросу и дачи заключения, но и дополняет регулирование всего процесса отрешения от должности. В частности,Законустанавливает предельный месячный срок со дня принятия Думой решения о выдвижении обвинения против Президента РФ для направления СФ ФС РФ запроса в КС РФ.

Законтакже требует, чтобы к запросу СФ ФС РФ были приложены не только текст постановления Думы о выдвижении обвинения, но и протокол либо стенограмма ее соответствующего заседания, тексты всех связанных с обсуждением в Думе документов, а также текст заключения ВС РФ.

Конституционный Суд РФ не позднее 10 дней после регистрации запроса обязан дать свое заключение. В нем может быть констатировано либо соблюдение, либо несоблюдение установленного порядка выдвижения обвинения. При этом согласно ч. 2 ст. 110Закона о Конституционном Суде РФ в случае принятия КС РФ решения о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления предусмотренноеКонституциейрассмотрение обвинения прекращается.

Не позднее трех суток после получения заключения из КС РФ о соблюдении установленного порядка должно быть созвано внеочередное заседание СФ ФС РФ с включением в его повестку в качестве первого вопроса об отрешении от должности Президента РФ. На это заседание приглашаются как сам Президент, так и руководители высших органов государственной власти. На нем выступают Председатель ГД ФС РФ - с сообщением об основаниях выдвижения обвинения, Председатель КС РФ - для оглашения заключения, Председатель ВС РФ - для оглашения данного этим Судом заключения. Затем заслушивается заключение Комитета СФ ФС РФ по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Наконец, слово по его желанию может быть предоставлено Президенту РФ либо назначенному им его представителю.

В итоге тайным голосованием (с использованием бюллетеней) при наличии, естественно, кворума принимается постановление об отрешении Президента от должности.

Если такое решение не набирает двух третей голосов от общего состава СФ ФС РФ, рассмотрение обвинения против Президента прекращается.

Прекращение обвинения СФ ФС РФ означает, что по данным основаниям этому Президенту РФ не могут быть впредь предъявлены обвинения.

Конституцияустанавливает предельный срок для решения вопроса об отрешении главы государства от должности (три месяца со дня выдвижения Думой обвинения), который является пресекательным: если в этот срок решение СФ ФС РФ не будет принято, обвинение против Президента РФ считается отклоненным.