Глава 5. Федеральное собрание

Статья 94

Комментарий к статье 94

Данной статьейоткрываетсягл. 5"Федеральное Собрание" Конституции. Поскольку в этой статье дается определение Федерального Собрания, включающее характеристику его конституционной природы и основных функций, то ею предопределяются также структура и содержание всей главы(см. комментарии к ст. ст. 95 - 109). В свою очередь, комментируемаястатья, равно как и иные статьигл. 5, является развитием основ конституционного строя, включая осуществление государственной власти в Российской Федерации Президентом РФ, Федеральным Собранием (СФ ФС РФ и ГД ФС РФ), Правительством РФ, судами Российской Федерации(см. комментарий к ст. 11). Таким образом, статус Федерального Собрания в числе органов, осуществляющих государственную власть, также отнесен к основам конституционного строя и может быть изменен не иначе, как в порядке пересмотраКонституции(см. комментарии к ст. ст. 135 и 136).

Федеральное Собрание как представительный и законодательный орган впервые в истории отечественного конституционализма характеризуется как парламент государства, а именно парламент Российской Федерации, т.е. употребляемые в Конституциипонятия "федеральное собрание" и "парламент" являются синонимами. Парламент (англ. "parliament", от фр. "parler" - говорить) - представительный орган власти суверенного государства, во многих странах также имеет специальное название (Конгресс США, Сейм Финляндии, Стортинг Норвегии и др.), избирается населением и выполняет законодательные функции.

Из определения Федерального Собрания как парламента следует, что этот орган призван выражать волю многонационального народа Российской Федерации, являющегося носителем суверенитета и единственным источником власти в России. В условиях разделения государственной власти в России на законодательную, исполнительную и судебную Федеральное Собрание олицетворяет самостоятельную федеральную законодательную власть. В самом названии российского парламента - Федеральное Собрание - закреплено его положение как органа федеративного государства. В структуре, порядке формирования, предметах ведения палат Федерального Собрания, его законодательной и иной деятельности должно учитываться федеративное устройство России (см. также комментарии к ст. ст. 65 - 79).

В системе органов, осуществляющих государственную власть, Конституция (ч. 1 ст. 11игл. 5) закрепляет место Федерального Собрания непосредственно вслед за Президентом - главой государства. Конституция закрепляет основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом(гл. 4), Правительством(гл. 6), судебной властью(гл. 7). Из взаимосвязанных положенийст. 2и статейгл. 2"Права и свободы человека и гражданина" Конституции вытекает особая роль Федерального Собрания в признании, соблюдении и защите прав и свобод; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием(см. комментарий к ст. 18).

Из ст. 94Конституции во взаимосвязи с еест. ст. 1и5следует, что представительным и законодательным органом Российской Федерации именно как федеративного государства является парламент в целом, т.е. СФ ФС РФ и ГД ФС РФ, полномочия которых соответствующим образом сбалансированы (ПостановлениеКС РФ от 17 ноября 1998 г. N 26-П <1>). При этом Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, реализуя свое конституционное назначение в установленныхКонституциейформах, всегда одновременно выступает как представительный и законодательный орган. Однако это не исключает и отдельной характеристики каждой из его конституционных функций.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5969.

Представительным органом Федеральное Собрание является в силу того, что оно призвано выступать представителем всего многонационального народа Российской Федерации, всех субъектов РФ, находящихся в составе Российской Федерации, учитывать специфические интересы проживающих в них наций и народностей, всех социальных слоев, социальных групп российского общества. Достигается это путем формирования Федерального Собрания на основе всеобщего политического участия граждан РФ и прежде всего посредством всеобщих свободных выборов.

Условиями, соблюдение которых обеспечивает представительный характер парламента, являются уровень (процент) участия избирателей в его формировании, реальная альтернативность при выборах его членов, фактическая возможность реализации гражданами (в том числе беспартийными) пассивного избирательного права, влияние парламента на формирование персонального состава исполнительной власти. Федеральному Собранию как действительно представительному органу власти должны быть адекватны (соответствовать) политическая и избирательная системы Российской Федерации, а также политический режим.

Представительным должен быть сам состав Федерального Собрания, а значит, и каждой из его палат. Принципиальные позиции на этот счет были сформулированы в ПостановленииКС РФ от 17 ноября 1998 г. N 26-П. Согласно им исходя из общепризнанных принципов народовластия демократическое большинство, на основе которого по смыслуст. ст. 1и3Конституции должна определяться воля народа, выраженная им на выборах, и наличие которого необходимо для признания легитимности органа народного представительства, каковым является ГД ФС РФ, не может быть лишь относительным большинством. Как указал Суд, демократия, основанная на конституционных положениях о политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть, а законодатель должен стремиться к тому, чтобы была обеспечена максимально возможная реализация принципа пропорционального представительства.

В федеральных актах о выборах депутатов ГД ФС РФ (УказПрезидента РФ от 1 октября 1993 г. N 1557 "Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в положение о федеральных органах власти на переходный период" <1> (документ утратил силу); Федеральные законы от 21 июня 1995 г.N 90-ФЗ<2> (документ утратил силу), от 24 июня 1999 г.N 121-ФЗ<3> (документ утратил силу), от 20 декабря 2002 г.N 175-ФЗ<4> (документ утратил силу), как и в законодательстве других стран, предусматривался так называемый заградительный пункт (5%), означающий некоторое ограничение пропорционального представительства (с 2007 г. - 7%).

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1993. N 41. Ст. 3907.

<2> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2398.

<3> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3178.

<4> СЗ РФ. 2002. N 51. Ст. 4982.

Данное ограничение, как установил КС РФ, позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, к образованию которых может привести пропорциональная избирательная система при отсутствии процентного барьера, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом. Суд признал соответствующим Конституциитакое применение процентного барьера, которое позволяет обеспечить участие в распределении депутатских мандатов не менее чем двух избирательных объединений (по действующемуЗакону- политических партий), которые при этом в совокупности получат больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В целях сохранения целостности федеративного устройства государства равное избирательное право может быть ограничено законом таким образом, чтобы гарантировать представительство субъектов РФ с малочисленным населением и тем самым обеспечить надлежащий представительный характер и легитимность федерального парламента. Соответствующее нормативное регулирование было признано не противоречащимКонституцииПостановлениемКС РФ от 17 ноября 1998 г. N 26-П.

Законом о выборах депутатов ГД ФС РФ введена пропорциональная система выборов на основе партийных списков, предусмотрено, что федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту РФ, группе субъектов РФ, части территории субъектов РФ (п. 9 ст. 36). При этом к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов от политических партий, каждый из которых получил 7% и более голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании (п. 7 ст. 82Закона). Если за федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7% и более голосов избирателей, подано в совокупности 60% и менее голосов избирателей, к распределению депутатских мандатов допускаются указанные списки, а также федеральные списки кандидатов, получившие менее 7% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, пока общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допускаемые к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 60% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании (п. 8 ст. 82Закона).

В порядке реализации предложения Президента РФ о расширении представительства в ГД ФС РФ так называемых малых партий ст. 82 названного Закона дополнена следующим положением: если за один федеральный список кандидатов подано более 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 7% голосов избирателей, к распределению депутатских мандатов допускается указанный федеральный список кандидатов (п. 9 ст. 82Закона).

Первые выборы в ГД ФС РФ по указанному Закону, право участия в которых предоставлено только политическим партиям (при полном отказе от одномандатных округов, запрете избирательных блоков и отмене минимального порога явки избирателей), состоялись 2 декабря 2007 г. Насколько эффективным будет переход к пропорциональной избирательной системе (впервые после выборов в Учредительное собрание Российской Республики в 1917 г.), подтвердят ли свою дееспособность политические партии, как будет представлена в парламенте оппозиция, как в конечном счете будет обеспечен представительный характер парламента - покажут новые выборы и практика работы ГД ФС РФ.

Обеспечение представительного характера парламента России является одновременно и задачей самого Федерального Собрания, реализуемой прежде всего в принимаемых федеральных законах. В связи с этим, возможно, предстоит оценить конституционность действующего Законао выборах депутатов ГД ФС РФ, первая практика реализации которого привела к тому, что около 25% "основных кандидатов" из списков победивших партий не стали получать депутатские мандаты, передав их иным, подчас малоизвестным народу людям, что, естественно, не может не сказаться на представительном характере Думы.

Из конституционной природы Федерального Собрания как представительного органа в равной мере вытекает также необходимость обеспечения представительного характера и его другой палаты - СФ ФС РФ. Совет Федерации по своему конституционному статусу, положению в системе органов власти, вопросам, отнесенным Конституциейтолько к его ведению, режиму его работы (равно как и ГД ФС РФ, т.е. Федерального Собрания в целом) как постоянно действующий орган, призванный непосредственно отражать особенности федеративного государства, должен также быть представительным органом по своему составу. Вопрос о том, кого призван представлять СФ ФС РФ, решен самойКонституцией: все субъекты РФ, находящиеся в составе Российской Федерации, а значит, население соответствующих территорий. Иной подход к оценке природы и назначения СФ ФС РФ вступал бы в противоречие с принципом народного представительства, закрепленным Конституцией (ст. ст. 3,32), а также равным конституционным статусом членов СФ ФС РФ и депутатов ГД ФС РФ(см. комментарии к ст. ст. 5, 65, 95, 99, 136 и 137).

Согласно Конституциив СФ ФС РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Тем самым первичным в статусе каждого из двух равноправных членов СФ ФС РФ от каждого субъекта РФ, носителем полноты власти в котором вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов(см. комментарий к ст. 73)является население (граждане РФ, проживающие на их территориях), служит представительство ими интересов данного населения. Условие же о том, что один из членов палаты должен войти в ее состав от представительного, а другой - от исполнительного органа власти данного субъекта РФ, является вторичным в статусе каждого члена СФ ФС РФ и связано прежде всего с порядком формирования палаты, который, как показывает практика, может быть различен(см. комментарии к ст. ст. 95 и 96).

Депутаты СФ ФС РФ первого созыва (1993 - 1995 гг.) в день всенародного голосования по проекту Конституциибыли избраны в каждом из субъектов РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании(см. комментарий к разделу второму). Это позволило сформировать СФ ФС РФ практически одновременно с выборами ГД ФС РФ, что послужило гарантией начала деятельности Федерального Собрания как представительного и законодательного органа Российской Федерации.

По Федеральному законуот 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <1> (документ утратил силу) в состав палаты непосредственно входили глава исполнительной власти и председатель законодательного (представительного) органа государственной власти каждого из субъектов РФ. В период действия данногоЗаконабыл повсеместно завершен переход к всенародному избиранию глав исполнительной власти субъектов РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869.

Порядок формирования СФ ФС РФ был изменен в связи с принятием аналогичного по названию Федерального законаот 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ <1>. В соответствии с ним палата формируется из работающих на профессиональной постоянной основе представителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, избираемых ими на срок их полномочий, и представителей от исполнительных органов власти, назначаемых высшими должностными лицами соответствующих субъектов РФ (руководителями их высших исполнительных органов государственной власти) на срок их полномочий. В последнем случае у регионального парламента имеется право большинством в две трети от общего числа его депутатов проголосовать против назначения данного представителя в СФ ФС РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.

Для оценки представительного характера СФ ФС РФ существенным являются последовавшая затем отмена всенародных выборов глав исполнительной власти субъектов РФ и введение нормы о наделении их полномочиями региональными парламентами исключительно по представлению Президента РФ.

Федеральный законот 14 февраля 2009 г. N 21-ФЗ <1>, который вступил в силу с 1 января 2011 г., дополнил порядок формирования СФ ФС РФ условием, что кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в СФ ФС РФ может быть гражданин РФ, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или депутатом представительного органа местного самоуправления.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 789.

Вопросы об адекватности порядка формирования СФ ФС РФ его конституционному статусу, о необходимости укрепления связей палаты с регионами (их населением) продолжают оставаться дискуссионными.

Конституционный статус Федерального Собрания как законодательного органа Российской Федерации означает, что только федеральный парламент вправе в процедуре, установленной Конституцией, издавать федеральные конституционные законы и федеральные законы - нормативные акты, имеющие верховенство и прямое действие на всей территории РФ, которые обязаны соблюдать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения и которые не должны противоречитьКонституции. Федеральное Собрание - единственный законодательный орган Российской Федерации; никакой иной орган, осуществляющий государственную власть в Российской Федерации, не имеет права издавать законы или другие нормативные акты, обладающие юридической силой закона. Никто не может вмешиваться в прерогативы Федерального Собрания как законодательного органа Российской Федерации. Деятельность всех органов государственной власти, органов местного самоуправления осуществляется на основеКонституциии федеральных законов. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон(см. комментарии к ст. ст. 4, 15, 76, 105 - 108). Если выявляется несоответствие федерального законаКонституции, то по решению КС РФ такой закон или его отдельные положения утрачивают силу(см. комментарий к ст. 125).

Конституционная конструкция законодательного процесса закрепляет как самостоятельность участвующих в нем органов государственной власти, так и их последовательное взаимодействие. Федеральные законы принимаются ГД ФС РФ, в которую также вносятся законопроекты конституционными субъектами права законодательной инициативы; принятые законы передаются на рассмотрение СФ ФС РФ, который их одобряет или отклоняет, при этом закон считается повторно принятым, если за него проголосуют не менее две трети от общего числа депутатов Думы; Президент РФ подписывает и обнародует принятый федеральный закон и вправе отклонить его, а палаты Федерального Собрания, в свою очередь, при повторном рассмотрении вправе одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции большинством не менее чем в две трети голосов в каждой из палат; Правительство РФ дает заключение на законопроекты, предусматривающие расходы, прокрываемые за счет федерального бюджета. Таким образом, Конституциейгарантируется ведущая роль Федерального Собрания в непрерывном законодательном процессе и вместе с тем не допускается его монополизация кем-либо из его конституционных субъектов.

Конституционным средством обеспечения выполнения Федеральным Собранием функции представительства интересов многонационального народа России и выражения его воли в федеральных законах являются контрольные полномочия парламента.

В соответствии с Конституцией с согласия ГД ФС РФ Президентом РФ назначается Председатель Правительства РФ (п. "а" ч. 1 ст. 103,ст. 111); Правительство разрабатывает и представляет Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет отчет об исполнении федерального бюджета(п. "а" ч. 1 ст. 114); ГД ФС РФ решает вопрос о доверии Правительству и может в конституционной процедуре выразить ему недоверие (п. "б" ч. 1 ст. 103,ч. ч. 3и4 ст. 117); палатами Федерального Собрания на паритетной основе формируется Счетная палата как орган парламентского контроля за исполнением федерального бюджета (ч. 5 ст. 101,п. "и" ч. 1 ст. 102,п. "г" ч. 1 ст. 103); Президент назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания(п. "м" ст. 83); ГД ФС РФ назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека(п. "д" ч. 1 ст. 103), который в соответствии с федеральным конституционным законом вправе обратиться к ней с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан; СФ ФС РФ и ГД ФС РФ проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания(ч. 3 ст. 101); к ведению СФ ФС РФ отнесено назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ(п. "з" ч. 1 ст. 102), а ГД ФС РФ - назначение на должность и освобождение от должности Председателя ЦБ РФ(п. "в" ч. 1 ст. 103); подлежат утверждению верхней палатой российского парламента указы Президента о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения; в ведении Думы находится выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности, а в ведении СФ ФС РФ - отрешение Президента от должности (ст. 93,п. "е" ч. 1 ст. 102,п. "ж" ч. 1 ст. 103).

В соответствии с ЗакономРФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" <1>, вступившим в силу 31 декабря 2008 г., к ведению ГД ФС РФ относится заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Думой (п. "в" ч. 1 ст. 103Конституции РФ).

--------------------------------

<1> РГ. 2008. 31 дек.

Другие средства парламентского контроля закрепляются федеральными конституционными законами (например, Закономо Правительстве РФ), Федеральными законами (ЗаконамиО ЦБ РФиО статусе члена СФи депутата ГД и др.). Принят ГД ФС РФ и одобрен СФ ФС РФ Федеральныйзаконот 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" <1>. Данным Законом регулируются отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства. К целям парламентского расследования отнесены защита гарантированныхКонституциейправ и свобод человека и гражданина, обеспечение палатами Федерального Собрания контроля деятельности Правительства РФ, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. Соответствующие расследования осуществляются палатами Федерального Собрания на паритетных началах. К сожалению, данныйЗаконпочти не находит практического применения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 7.

Функция парламентского контроля органически присуща любой деятельности Федерального Собрания: подготовке, рассмотрению и принятию законов и постановлений, работе членов палат в субъектах РФ, в муниципальных образованиях, приему избирателей и рассмотрению их обращений. Контроль также осуществляется на пленарных заседаниях, заседаниях комитетов и комиссий, путем направления парламентских запросов органам власти и должностным лицам и в других формах.

В ПосланииПрезидента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. предложено расширить контрольные функции парламента в отношении исполнительной власти(см. комментарий к ст. 103).

Статья 95

Комментарий к статье 95

1. Часть 1 комментируемой статьи, именуя СФ ФС РФ и ГД ФС РФ палатами Федерального Собрания, тем самым устанавливает двухпалатную структуру парламента России. При этом Конституция закрепила принципиально новое для России содержание двухпалатного парламента вгл. 5и сопряженных с ней нормах других глав Конституции. Устанавливая такую структуру, конституционный законодатель преследовал цель решить по крайней мере следующие задачи: а) обеспечение возможно полного представительства в Федеральном Собрании исторически сложившегося проживающего в России ее многонационального народа; б) структурно-функциональное закрепление вКонституциизаконодательной власти, соответствующее природе Российской Федерации как федеративного правового государства; в) создание постоянно действующего механизма формирования и выражения воли народа в законодательном процессе. С учетом и оценкой отечественного и зарубежного опыта установленныеКонституциейнормы - принципы российского парламентского права продолжают проходить проверку практикой.

Исходным является положение, также составляющее основу конституционного строя, о самостоятельном характере органов законодательной, равно как исполнительной и судебной, власти (см. комментарий к ст. 10). При этом самостоятельность Федерального Собрания выражается в конституционно установленных полномочиях и рамках самостоятельности (самоорганизации) его палат. ВКонституциине закрепляются какие-либо полномочия за Федеральным Собранием в целом, не предусмотрены его органы; только раздельно заседают и СФ ФС РФ, и ГД ФС РФ. Не является заседанием Федерального Собрания или совместным заседанием СФ ФС РФ и ГД ФС РФ, как иногда ошибочно понимается, заслушивание их членами посланий Президента. Именно "для заслушивания" палаты могут "собираться совместно", а порядок этого "сбора" на практике устанавливается актами Президента РФ(см. комментарий к ст. 100).

Место и роль каждой из палат в осуществлении функций представительного и законодательного органа Российской Федерации, реализации других полномочий, традиционных для парламентов (их палат), - предмет конституционного регулирования (ст. ст. 102-108). При этомКонституцияне предусматривает принятия каких-либо законов, в том числе федеральных конституционных законов, о статусе парламента или его палат.

Полномочия СФ ФС РФ и ГД ФС РФ последовательно разделены, у них нет так называемой конкуренции. Такое "внутрипарламентское разделение властей" проведено Конституциейи в отношении полномочий палат в законодательном процессе: федеральные законы вносятся в ГД ФС РФ, принимаются Думой и подлежат одобрению, в том числе по умолчанию, или отклоняются СФ ФС РФ. При этом СФ ФС РФ не вправе изменять текст закона, поступивший к нему из ГД ФС РФ.Конституциейпредусмотрено и единственное исключение из этого порядка: в случае отклонения федерального закона СФ ФС РФ палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего закон подлежит повторному рассмотрению Думой.

Совету Федерации в целом в отличие от Думы, равно как и его отдельным членам, Конституцией предоставлено право законодательной инициативы, т.е. внесения законопроекта в Думу (ст. ст. 104и105). Таким образом, в Российской Федерации принята конституционная модель последовательного участия каждой из палат в законодательном процессе в отличие от практики ряда государств, имеющих двухпалатные парламенты, в которых каждая из палат вправе принимать законопроекты к своему рассмотрению.

Помимо законодательной деятельности, Конституцией предусмотрено участие СФ ФС РФ и ГД ФС РФ в рассмотрении и решении отдельных вопросов. К ним относятся отрешение Президента от должности (п. "е" ч. 1 ст. 102,п. "з" ч. 1 ст. 103,ст. 93), образование Счетной палаты (п. 5 ст. 101,п. "и" ч. 1 ст. 102,п. "д" ч. 1 ст. 103). Конституция очерчивает круг вопросов, федеральные законы по которым, принятые Думой, подлежат обязательному рассмотрению в СФ ФС РФ: федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации; статус и защита государственной границы; война и мир(см. комментарий к ст. 106).

И наконец, Конституция установила перечни вопросов государственной важности, окончательные решения по которым принимаются только СФ ФС РФ или только ГД ФС РФ (ст. ст. 102и103). Однако и в этом случае в развитие конституционных норм федеральными законами установлена необходимость безотлагательного информирования другой палаты (проект федерального бюджета, военное положение, чрезвычайное положение и другие вопросы). Такая деятельность палат также призвана обеспечивать выполнение парламентом России его конституционной роли.

Конституциейгарантируется самостоятельность каждой из палат в организации собственной деятельности: избрание председателей палат и их заместителей, образование комитетов и комиссий, принятие своего, т.е. обязательного для палаты, регламента, решение вопросов внутреннего распорядка своей деятельности(см. комментарий к ст. 101). Вместе с тем, хотя СФ ФС РФ и ГД ФС РФ являются органически взаимосвязанными частями Федерального Собрания как единого представительного и законодательного органа Российской Федерации,Конституцияне содержит каких-либо норм об особенностях работы СФ ФС РФ в период роспуска Думы(см. комментарий к ст. 109).

Конституционное требование о том, что никто не может присваивать власть в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3), безусловно, распространяется и на все без исключения властные полномочия парламента.Конституцияне допускает создания каких бы то ни было "замещающих" или "параллельных" Федеральному Собранию и его палатам структур. Поэтому не иначе как совещательные, подготовительные, консультативные или осуществляющие сугубо общественный контроль следует рассматривать такие образованные в последние годы близкие к парламенту субинституты, как федеральные округа и полпреды Президента в них, Общественная палата РФ, Государственный совет и его президиум, Совет законодателей и др. Подтверждением тому являются запрет на пересмотр положенийгл. 1,2и9Конституции Федеральным Собранием и возможность созыва для этого в конституционной процедуре Конституционного Собрания(см. комментарий к ст. 135).

2. Частью 2 комментируемой статьизакреплен принцип формирования состава СФ ФС РФ, в который входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В свою очередь это является развитием более общих конституционных положений о Российской Федерации, которая состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ, государственную власть в которых осуществляют образуемые ими - субъектами РФ - органы государственной власти(см. комментарии к ст. ст. 5 и 11). Тем самым исходными для формулы представительства в СФ ФС РФ являются названные основы конституционного строя и их особый статус, непосредственно закрепленныйКонституцией(см. комментарии к ст. ст. 16 и 135).

Анализ названных норм показывает: на уровне конституционного регулирования, во-первых, установлено, что представители, входящие в СФ ФС РФ, - это именно представители субъектов РФ, т.е. населения, проживающего на их территории. Во-вторых, каждый из субъектов РФ вне зависимости от его особенностей имеет в палате равное представительство, а значит, и равное число голосов при принятии решений. В-третьих, как представительный, так и исполнительный органы государственной власти субъекта РФ имеют равные права в определении персонального состава кандидатов, которые при наделении их соответствующими полномочиями будут представлять данный субъект РФ в СФ ФС РФ. И наконец, в-четвертых, каждый из этих двух представителей, которых Конституцияименует членами СФ ФС РФ, имеет равный статус.

Непосредственно Конституциейрешается и вопрос о количественном составе СФ ФС РФ. Ответ на него следует из системного применения комментируемой нормы ист. 65Конституции, закрепляющей как состав Российской Федерации в лице всех находящихся в ней субъектов РФ, так и порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, устанавливаемый федеральными конституционными законами(см. комментарий к ст. 65). Число членов этой палаты должно равняться числу субъектов РФ, поименованных вст. 65, умноженному на два. Вопрос представительства нового субъекта РФ в СФ ФС РФ может решаться только после внесения изменений вч. 1 ст. 65в порядке, предусмотренномч. 1 ст. 137Конституции(см. комментарий к ст. 137).

Закономо порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта изменения вч. 1 ст. 65Конституции вносятся на основании федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции(ч. 2 ст. 13). В настоящее время в составе Российской Федерации находятся 83 субъекта и общее число членов СФ ФС РФ составляет 166, большинство - две трети и три четверти - голосов которых составляют 83, 112 и 126 соответственно.

Из конституционной природы Федерального Собрания как представительного органа Российской Федерации, неразрывной частью которого является СФ ФС РФ, равно как и из содержания возлагаемых на него конституционных полномочий, вытекает и необходимость адекватной легитимации его членов как полноправных представителей субъектов РФ, единственным источником власти в которых (субъектах) являются граждане РФ, проживающие на их территориях. Именно из этого источника в конечном счете обретают свою легитимность и образуемые субъектами РФ органы государственной власти. Поэтому, как следует из ч. 2 ст. 95в системной связи с другими названными конституционными положениями, первичным для члена СФ ФС РФ является представительство субъекта РФ, всех проживающих на его территории граждан(см. комментарий к ст. 94).

На основе указанных и иных требований Конституциифедеральным законом должен устанавливаться порядок формирования СФ ФС РФ(см. комментарий к ст. 96). При этом термин "формирование" вряд ли следует рассматривать как противопоставление выборам депутатов ГД ФС РФ. Отечественная и зарубежная практика не исключают образования (формирования, сложения) состава палаты парламента с использованием избирательного права. Так был впервые сформирован на двухгодичный срок состав СФ ФС РФ на основанииУказаПрезидента РФ от 11 октября 1993 г. N 1626 "О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <1> путем выборов двух депутатов от каждого субъекта РФ по мажоритарной системе по двухмандатным избирательным округам, образуемым в границах соответствующих субъектов РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1993. N 42. Ст. 3994.

Снятие кажущегося противоречия в формуле "формирование путем выборов" происходит при учете конституционной природы СФ ФС РФ, призванного выражать и в составе, и во всей деятельности характер и принципы федеративного государства, субъекты которого должны обладать достаточной автономией. Конституциягарантирует каждому субъекту Федерации право иметь свою конституцию (устав) и законодательство, осуществлять государственную власть образуемыми ими (субъектами РФ) органами государственной власти(см. комментарии к ст. ст. 5 и 11). Развитием этих конституционных основ и является комментируемое положение, гарантирующее каждому субъекту РФ право иметь свое представительство в Федеральном Собрании.

Такой подход согласуется и с тем, что в ведении Российской Федерации находится формирование федеральных органов государственной власти, а значит, и формирование палат Федерального Собрания, порядок формирования (в том числе выборов) которых, в свою очередь, устанавливается соответствующими федеральными законами (см. комментарии к ст. ст. 71 и 96). Принимая такие федеральные законы, Российская Федерация реализует свое полномочие по формированию СФ ФС РФ как палаты парламента. При установлении (восстановлении) в таком федеральном регулировании принципа выборности гражданами своих представителей от субъекта РФ, при безусловном соблюдении конституционного механизма участия в этом процессе его органов государственной власти федеральный законодатель не более чем подтверждает конституционные пределы самостоятельности субъектов РФ, в том числе их конституционное право иметь своих полномочных представителей в СФ ФС РФ.

К сожалению, практика реализации комментируемой конституционной нормы федеральным законодателем свидетельствует о систематическом изменении критериев порядка формирования СФ ФС РФ. Федеральный законот 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <1> (документ утратил силу) изменил первоначальный порядок, предусмотрев, что в состав палаты по должности входят председатель законодательного (представительного) органа и руководитель исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В таком составе СФ ФС РФ функционировал в течение пяти лет. Конституция, следует отметить, устанавливает, что постоянно действующим является Федеральное Собрание(ч. 1 ст. 99), однако в отличие от депутатов ГД ФС РФ не требует, чтобы члены СФ ФС РФ работали на профессиональной постоянной основе.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869.

Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <1> порядок формирования палаты был вновь изменен: член СФ ФС РФ - представитель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается этим органом на срок его полномочий (ст. 2); представитель в СФ ФС РФ от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается его высшим должностным лицом (с учетом нового порядка наделения последнего полномочиями) на срок его полномочий при условии, что против назначения кандидата не проголосуют две трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта РФ (ст. ст. 4,5).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.

Избранные (назначенные) члены СФ ФС РФ должны быть освобождены от обязанностей, не совместимых со статусом члена этой палаты, т.е. работать в палате, как и депутаты ГД ФС РФ, на профессиональной постоянной основе. Полномочия члена СФ ФС РФ могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти в порядке, аналогичном его избранию (назначению). Кроме того, Закон допускал регулирование Регламентомпалаты установления порядка принятия СФ ФС РФ решений о подтверждении полномочий вновь избранных (назначенных) его членов и решений о прекращении полномочий его членов(ст. 9).

Согласно поправкам, внесенным в указанный ЗаконФедеральнымзакономот 21 июля 2007 г. N 189-ФЗ, членом СФ ФС РФ мог быть избран гражданин России, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории соответствующего субъекта РФ (не распространяется на членов СФ ФС РФ на момент вступления данных поправок в силу); при этом федеральный законодатель установил исключение из этого условия для граждан, занимающих должности военной и правоохранительной службы. Вместе с тем исчерпывающий перечень ограничений на занятие государственных должностей Российской Федерации, установленных Конституцией, закреплен в самой Конституции(см. комментарии к ст. ст. 81, 32, 97), а возрастной ценз для членов парламента установлен только для депутатов ГД ФС РФ - 21 год(ч. 1 ст. 97).

С 1 января 2011 г. в соответствии с изменениями, внесенными в названный ЗаконФедеральнымзакономот 14 февраля 2009 г. N 21-ФЗ, кандидатом для избрания (назначения) в СФ ФС РФ может быть депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или представительного органа местного самоуправления на этой же территории, а также отменен так называемый ценз оседлости (не менее 10 лет) для членов палаты и условие о блокировании назначения члена СФ ФС РФ от исполнительного органа государственной власти двумя третями голосов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Основной вопрос о природе представительства в СФ ФС РФ продолжает трактоваться противоречиво. Хотя действующий Закон и воспроизводит положение ч. 2 ст. 95Конституции, из которого следует, что речь идет о представительстве субъектов РФ(ст. 1), однако далее он сводит его исключительно к представительству их органов государственной власти (ст. ст. 2,4). Другими словами, допускается отождествление двух различных конституционных категорий: субъект РФ и его органы государственной власти. Федеральному законодателю предстоит преодолеть неопределенность в том, кого представляют члены СФ ФС РФ и можно ли быть одновременно представителем и субъекта РФ, и его органов государственной власти, а точнее, только одного из них (представительного или исполнительного). Естественно, такое решение должно соответствоватьКонституции, которая закрепила баланс двух палат парламента и которой Федеральное Собрание должно руководствоваться в законодательной и иной своей деятельности.

У палаты как постоянно действующей нет срока полномочий, срок полномочий имеет каждый член СФ ФС РФ.

3. Комментируемое положение о количественном составе ГД ФС РФ - 450 депутатов, равно как и иные конституционные нормы, не является формальным. Данный состав ГД ФС РФ, а также ее избрание на определенный срок (см. комментарий к ст. 96)выступают существенными конституционными гарантиями представительного характера Федерального Собрания, выполнения законодательных и других полномочий не только собственно Думой, но и СФ ФС РФ, т.е. парламентом в целом. Оптимальный количественный состав данной палаты парламента и соответствующая избирательная система должны обеспечивать представительство в ней граждан из всех субъектов РФ, от всех слоев общества, национальностей и народов страны, мужчин и женщин, лиц различного возраста и профессиональной принадлежности, имеющих опыт политической и парламентской деятельности, членов политических партий, а также беспартийных, которых в России абсолютное большинство.

Указанный количественный состав ГД ФС РФ и практика работы в таком составе в период формирования четырех созывов (1993, 1995, 1999 г., 2003 гг.) на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной системы оцениваются как близкие к оптимальным. При этом следует учитывать "сосуществование" Думы, как и всего парламента, с очевидным режимом президентской республики в Российской Федерации, с соответствующим механизмом формирования и ответственности федерального Правительства. Сравнение ГД ФС РФ с аналогичными (нижними) палатами парламентов ряда зарубежных государств (США, ФРГ, Франции, Великобритании) показывает, что в ней (Думе) примерно на 150 - 200 депутатов меньше. Вместе с тем это всегда выбор конституционного законодателя каждой страны.

Положение о вхождении в состав ГД ФС РФ 450 депутатов, избираемых периодически и на альтернативной основе, является также важной гарантией права граждан РФ избираться и быть избранными в органы государственной власти. При этом пассивное избирательное право при выборах в Думу безотносительно к принятой законодателем избирательной системе в соответствии с Конституциейв равной мере имеют и граждане, не состоящие в политических партиях(см. комментарии к ст. ст. 3, 19, 32, 96 и 97).

В связи с этим требует принципиальной оценки уже первая практика реализации нового Законао выборах депутатов ГД ФС РФ (пятый созыв), когда в период избирательной кампании 2007 г. правом на самовыдвижение кандидатами в депутаты воспользовались только 68 беспартийных граждан РФ и лишь 19 из них были включены в федеральные списки партий в порядке самовыдвижения. В этом плане требуют совершенствования и средства судебной защиты прав не состоящих в политических партиях граждан при реализации ими пассивного избирательного права.

2 декабря 2007 г. имела место практика баллотирования на выборах в ГД ФС РФ действующего беспартийного Президента РФ во главе федерального списка одной из партий с последующим отказом от депутатского мандата.

450 депутатов - это конституционное общее число депутатов ГД ФС РФ, исходя из которого Конституциейустанавливаются условия принятия палатой законов и постановлений, осуществления различных групповых инициатив депутатов. Разрешая данный вопрос по запросу Думы о толковании ряда положений Конституции, КС РФ постановил: положения об общем числе депутатов Думы, содержащиеся вч. 3 ст. 103,ч. ч. 2и5 ст. 105,ч. 3 ст. 107,ч. 2 ст. 108,ч. 3 ст. 117ич. 2 ст. 135Конституции, следует понимать как число депутатов, установленное для ГД ФС РФч. 3 ст. 95Конституции, - 450 депутатов; положение об общем числе членов СФ ФС РФ и депутатов ГД ФС РФ, содержащееся в Конституции, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленнойч. ч. 2и3 ст. 95Конституции (ПостановлениеКС РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П <1>). Большинство голосов (простое или квалифицированное) от общего числа депутатов ГД ФС РФ или членов СФ ФС РФ - это соответственно большинство от 450 депутатов или от конституционного состава СФ ФС РФ - 166 членов (в настоящее время), а не от фактически избранного (назначенного) их числа.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451.

С учетом общего числа депутатов и пропорционально представленных в палате политических партий (их фракций) в целях реализации конституционных полномочий определяются внутренняя структура и организация работы Думы.

Конституционный Суд РФ по запросам одной пятой депутатов ГД ФС РФ или одной пятой членов СФ ФС РФ разрешает дела о соответствии Конституциифедеральных законов, нормативных актов Президента РФ, палат парламента (в том числе их Регламентов), Правительства РФ, актов субъектов РФ(см. комментарий к ст. 125).

Статья 96

Комментарий к статье 96

1. Часть 1 комментируемой статьиустанавливает важный принцип функционирования ГД ФС РФ - периодическое обновление ее состава. Данный принцип обусловлен демократической природой государства. Формируя представительные органы, граждане реализуют право на участие в управлении делами государства. В результате периодичности выборов основой органов власти является свободная воля народа. Периодическая смена состава парламента призвана отражать происходящие социально-политические изменения в стране, обеспечивает подтверждение соответствия депутатского мандата сложившейся ситуации и является своеобразным мерилом качества и эффективности работы парламентариев.

Обязательность периодического проведения выборов предусмотрена Всеобщей декларацией прав человека 1948 г. <1> (ст. 21), Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. <2>(ст. 25), Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. <3> (ст. 3Протокола N 1). Данный принцип наряду с другими закреплен в Декларации о критериях свободных и справедливых выборов <4>, принятой в 1994 г. Советом Межпарламентского союза; отнесенКонвенциейо стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ 2002 г. <5> к числу таких стандартов.

--------------------------------

<1> Международное публичное право: Сб. док. М., 1996. Т. 1. С. 460 - 464.

<2> Там же. С. 470 - 482.

<3> СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.

<4> См.: О критериях свободных и справедливых выборов. М., 1994. С. 6.

<5> СЗ РФ. 2005. N 48. Ст. 4971.

Государственная Дума первого созыва избиралась на двухлетний срок; выборы были проведены 12 декабря 1993 г. Это обстоятельство нашло закрепление в п. 7 раздела второго"Заключительные и переходные положения" Конституции. Со второго по пятый созыв ГД ФС РФ избиралась на основе всеобщего избирательного права сроком на четыре года.

ЗакономРФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ о поправке к Конституции РФ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" <1>, инициированным Президентом РФ Д.А. Медведевым, срок полномочий Думы новых созывов увеличен до пяти лет. Данное нововведение обусловлено тем, что избранный всенародно высший институт государственной власти должен иметь достаточно времени, чтобы все заявленное в предвыборных обещаниях провести в жизнь и результаты своей работы показать народу, отчитаться перед избирателями, перед страной <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 1.

<2> См.: ПосланиеПрезидента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // РГ. 2008. 6 нояб.

Срок полномочий Думы может быть прерван ее досрочным роспуском на основании ч. 1 ст. 109,ч. 4 ст. 111ич. ч. 3и4 ст. 117.

2. Конституция в самых общих чертах определяет порядок формирования палат Федерального Собрания, оговаривая, что ГД ФС РФ избирается, а СФ ФС РФ формируется из представителей субъектов РФ (по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти), предоставляя право законодателю самому определять порядок формирования верхней палаты (не исключая прямые выборы в нее) и порядок выборов в нижнюю палату парламента.

Зарубежный опыт показывает, что отражение федеративной природы государства является доминирующей, но не общей чертой, характерной для "верхних" палат парламентов федераций. В связи с этим нельзя выявить и какую-либо специфичную для федераций модель формирования этих палат, наоборот, можно констатировать их многообразие.

Законодательно установленный порядок формирования СФ ФС РФ прошел несколько этапов. Первый связан с его функционированием в период с 11 января 1994 г. по 15 января 1996 г. Согласно п. 7 раздела второго"Заключительные и переходные положения" Конституции СФ ФС РФ первого созыва, как и ГД ФС РФ первого созыва, избирался сроком на два года.Положениео выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденное Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. N 1626 <1>, предусматривало, что депутатом СФ ФС РФ мог быть избран гражданин РФ, достигший 21-летнего возраста. Депутаты СФ ФС РФ избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ - два депутата) избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов РФ. При выборах каждый избиратель подавал голос за двух кандидатов.

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1993. N 42. Ст. 3994.

Второй этап начался с введения в действие Федерального законаот 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <1> (документ утратил силу). Согласно этомуЗаконув СФ ФС РФ входили по два представителя от каждого субъекта РФ: глава законодательного (представительного) органа и глава исполнительного органа государственной власти по должности. В двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта РФ его представитель определялся совместным решением обеих палат. Такой способ формирования палаты был недостаточно корректен по отношению к закрепленномуКонституциейпринципу деятельности Федерального Собрания как постоянно действующего органа, поскольку члены его верхней палаты - главы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации в силу своих должностных обязанностей большую часть времени вынуждены находиться на местах. Уязвимым с точки зрения действия конституционного принципа разделения властей было и вхождение в состав палаты руководителей исполнительных органов субъектов РФ <2>. Исходя из этого Федеральное Собрание поддержало инициативу Президента РФ по профессионализации палаты и приняло федеральный закон, определяющий иной порядок ее формирования.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869.

<2> 21 февраля 1997 г. ГД ФС РФ обратилась в КС РФ с запросом о проверке конституционности положений данного Закона. ВОпределенииот 10 апреля 1997 г. N 57-О Суд отказал в принятии этого запроса, усмотрев в нем, по существу, запрос о конституционности конституционной нормы, при этом указав, что Дума как субъект законодательного процесса вправе вносить изменения в действующие и принимать новые федеральные законы (СЗ РФ. 1997. N 24. Ст. 2804).

Федеральный законот 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <1> ознаменовал переход к третьему этапу в формировании этой палаты. Изменение порядка формирования СФ ФС РФ, превращение его в постоянно действующий, а не сессионный орган обеспечили более авторитетное позиционирование этой палаты как участника законодательного процесса, усовершенствование форм его работы, эффективное взаимодействие палат Федерального Собрания, в том числе в части выражения позиции о законопроектах на ранней стадии законодательного процесса.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.

Совет Федерации в настоящее время составляют вместо глав представители законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Согласно названному Законучленом СФ ФС РФ может быть избран (назначен) гражданин РФ, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного права на постоянное проживание на территории иностранного государства, достигший возраста 30 лет.

Порядок выбора (назначения) представителей и срок их полномочий различны. Так, член СФ ФС РФ - представитель субъекта РФ от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается им на срок своих полномочий (а при формировании законодательного (представительного) органа путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов). В случае если законодательный (представительный) орган субъекта РФ имеет двухпалатную структуру (как, например, в Свердловской области), член СФ ФС РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Член СФ ФС РФ - представитель от исполнительного органа субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. При этом решение (указ, постановление) о назначении представителя в данной палате от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

В целях дальнейшего повышения уровня и качества народного представительства во власти по инициативе Президента РФ Д.А. Медведева с 1 января 2011 г. устанавливается новый порядок формирования этой палаты Федерального Собрания. Кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в СФ ФС РФ может быть только гражданин РФ, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории соответствующего субъекта РФ. В отношении кандидатов отменен ценз оседлости, который составлял ранее 10 лет.

Полномочия члена СФ ФС РФ начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта РФ. Член СФ ФС РФ приступает к осуществлению свои полномочий на 10-й день со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта РФ. Полномочия члена СФ ФС РФ прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта РФ нового члена данной палаты.

Полномочия члена СФ ФС РФ прекращаются досрочно по основаниям, предусмотренным Законом о статусе члена СФ и депутата ГД (ст. 4).

Порядок выборов депутатов ГД ФС РФ в большей мере предопределен положениями Основного Закона. Согласно Конституции (ст. ст. 95-97) Дума состоит из 450 депутатов, избираемых гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатом Думы может быть избран гражданин РФ, достигший возраста 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Государственная Дума избирается сроком на пять лет. В соответствии сп. "а" ст. 84Конституции выборы депутатов Думы нового созыва назначает Президент РФ.

Способ выборов депутатов ГД ФС РФ не установлен Конституцией, что и позволяет законодателю самостоятельно определять его.

Как отметил КС РФ в Определенииот 20 ноября 1995 г. N 77-О <1>, от законодательного органа зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной или смешанной; будет ли введен определенный процент голосов избирателей, который необходимо собрать в поддержку списка избирательного объединения, с тем чтобы оно имело право участвовать в распределении депутатских мандатов; как будет определяться допустимое отклонение численности избирателей в избирательном округе от единой нормы представительства и т.п. Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависят от конкретных социально-политических условий и являются вопросом политической целесообразности.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4867.

Депутаты ГД ФС РФ четырех созывов (1993 - 1995 гг., 1995 - 1999 гг., 1999 - 2003 гг., 2003 - 2007 гг.) избирались по смешанной системе: 225 депутатов - по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат) на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах РФ, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства; другие 225 депутатов - по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. Иными словами, половина депутатов Думы избиралась по мажоритарной системе относительного большинства, а другая половина - по пропорциональной системе.

Согласно Законуо выборах депутатов ГД ФС РФ, вступившему в силу с 7 декабря 2006 г., депутаты Думы избираются только по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Думы. Переход к полностью пропорциональной системе выборов депутатов Думы имеет свои преимущества. Эта система представляется более справедливой, хотя все существующие избирательные модели не лишены недостатков <1>.

--------------------------------

<1> См.: подробно: Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядкеформирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. N 11. С. 3 - 5; Чиркин В.Е.Оптимальная избирательная системадля России (субъективные заметки) // Журнал российского права. 2004. N 11. С. 11 - 15.

Выдвижение кандидатов в составе федеральных списков осуществляется политическими партиями, имеющими в соответствии с Закономо политических партиях право принимать участие в выборах <1>. Политическая партия вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами данной политической партии, однако их численность не может составлять более 50% от общего числа кандидатов. Общее число кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов, не может превышать 500 человек. В целях гарантирования реализации пассивного избирательного праваЗаконо выборах депутатов ГД ФС РФ устанавливает, что каждый гражданин РФ вправе обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем 10 членами политической партии она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии при решении вопросов, связанных с участием политической партии в выборах, а также на съезде политической партии при решении вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов.

--------------------------------

<1> Согласно п. 2 ст. 36данного Закона политическая партия вправе принимать участие в выборах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в уполномоченные органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ.

В законодательстве Российской Федерации предусмотрен так называемый заградительный пункт (процентный барьер), означающий некоторое ограничение пропорциональности представительства. Такое ограничение не допускает раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, тем самым обеспечивая стабильное функционирование парламента. Законодательство, на основании которого проводились выборы первых четырех созывов ГД ФС РФ, предусматривало, что к участию в распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу допускаются федеральные списки кандидатов, которые получили, как правило, 5% и более голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Как указал КС РФ, разрешая дело о проверке конституционности отдельных положений Федерального законаот 21 июня 1995 г. N 90-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (Постановлениеот 17 ноября 1998 г. N 26-П <1>), установлением процентного барьера не ограничиваются избирательные права граждан и не нарушается равенство перед законом общественных объединений, предусмотренноеч. 4 ст. 13Конституции. Выборы - это возможность для избирателей определить свои предпочтения и голосовать за соответствующего кандидата или список кандидатов и, следовательно, наличие победивших и проигравших. Однако правила, по которым проводятся выборы, для всех избирательных объединений, избирательных блоков и для всех граждан, участвующих в выборах по федеральным спискам, одинаковы.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5969.

Такой порядок не искажает и существо народного представительства. Граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте. Из ст. ст. 3,32,94-96Конституции в их взаимосвязи следует, что все законно избранные депутаты ГД ФС РФ являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей. Кандидат, победивший на выборах на условиях, определенных законом, причем независимо от того, по какому избирательному округу - одномандатному или федеральному - он избран, становится депутатом Думы как представительного органа Российской Федерации, т.е. представителем народа в смыслест. 3Конституции.

Вместе с тем применение процентного барьера недопустимо, если объединения, преодолевшие этот барьер, в совокупности не получат установленного законом большинства голосов избирателей (60%). Кроме того, следует учесть, что по смыслу ст. ст. 1и13Конституции демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть. Поэтому если заградительный барьер будет преодолен лишь одним избирательным объединением, даже при условии, что за него подано большинство голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты по федеральному округу, так как это противоречило бы принципу пропорциональности выборов в условиях демократии.

Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Дума предыдущего созыва. Конституционный срок, на который избирается Дума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Если Президент не назначит выборы депутатов Думы в установленный срок, выборы назначаются ЦИК РФ и проводятся в первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Дума предыдущего созыва.

С целью гарантировать конституционный статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа на Президента возлагается обязанность одновременно с роспуском ГД ФС РФ назначить дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (ч. 2 ст. 109Конституции). Таким образом, момент роспуска Думы совпадает с назначением даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной Думы на первое заседание должны быть осуществлены в указанные в данной конституционной норме сроки. В этих целях законодатель установил необходимые дополнительные требования, касающиеся сроков выборов и избирательных процедур. Так, днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Думы.

В случае если Президент, распустив Думу, не назначит выборы депутатов Думы нового созыва, выборы назначаются ЦИК РФ. Сроки осуществления избирательных действий при проведении досрочных выборов депутатов Думы сокращаются на четверть.

Федеральный законот 12 мая 2009 г. N 94-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации" <1>, направленный на реализацию положений Послания Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., касающихся совершенствования порядка выборов в ГД ФС РФ, ввел нормы, гарантирующие представительство в парламенте партий, получивших менее 7, но не менее 5% голосов избирателей и не допущенных к распределению депутатских мандатов. Так, федеральному списку кандидатов, получившему менее 6, но не менее 5% голосов избирателей, передается один депутатский мандат; федеральному списку кандидатов, получившему менее 7, но не менее 6% голосов избирателей, - два. В то же время пока не планируется снижение заградительного барьера для прохождения в Думу, установленного законом для депутатов. Среди других мер, связанных с совершенствованием избирательного законодательства, - поэтапное снижение количества подписей избирателей, собираемых для участия в выборах в Думу; освобождение от сбора подписей партий, которые в ходе следующих выборов в Думу смогут набрать более 5% голосов либо которыми будут созданы фракции более чем в трети региональных парламентов (сейчас такой привилегией обладают лишь партии, имеющие фракции в Думе); отмена использования денежного залога на выборах всех уровней <2> и др.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2391.

<2> См.: Федеральный законот 9 февраля 2009 г. N 3-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 771.

Статья 97

Комментарий к статье 97

1. Часть 1 комментируемой статьиустанавливает общие требования к лицам, избираемым депутатами ГД ФС РФ: наличие гражданства Российской Федерации, достижение установленного возраста и обладание активным избирательным правом. Данные цензы являются общераспространенными, но не единственными для обладания правом быть избранным в парламент. В зарубежной практике имеют место такие цензы, как имущественный (обладать недвижимостью - в Канаде), моральный (не состоять на учете в наркологическом диспансере - в Мексике, не быть лишенным родительских прав - в Нидерландах), религиозный (исповедовать ислам - в Иране, не быть служителем церкви - в Великобритании) и др.

Первое требование, которое предъявляется к кандидатам в депутаты ГД ФС РФ, - наличие российского гражданства. Право избирать и быть избранным в органы государственной власти относится к числу наиболее важных политических прав, которыми обладают только граждане. Иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть избраны в Федеральное Собрание.

Установленное Конституциейправило об обязательном российском гражданстве для депутатов Думы исключает возможность избрания депутатами граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание российского гражданина на территории иностранного государства. Данная норма была введена вЗаконо выборах депутатов ГД ФС РФ Федеральнымзакономот 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей" <1> и связана с необходимостью соблюдения требований к лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, обусловленной их публично-правовым статусом, непосредственным участием в делах государства, затрагивающих вопросы государственной и национальной безопасности. Аналогичные требования были введены и в отношении членов СФ ФС РФ, членов Правительства и других лиц. Утрата гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства другого государства влечет прекращение депутатских полномочий (ст. 4Закона о статусе члена СФ и депутата ГД).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 31. Ч. I. Ст. 3427.

Второе требование - достижение 21-летнего возраста. Закон о выборах депутатов ГД ФС РФ (ст. 5)уточняет, что указанный возраст должен быть достигнут на день голосования. Это единственное исключение из установленных требований к кандидату в депутаты Думы, поскольку соответствие им гарантировано. Всем остальным условиям кандидат должен соответствовать на начало избирательной кампании.

Дополнительный возрастной ценз для приобретения пассивного избирательного права устанавливается во многих государствах. Возможность принимать ответственные решения по управлению государством должна быть предоставлена гражданам, способным на основе своего жизненного опыта принимать необходимые решения. Как показывает мировая практика, 21 год является распространенной возрастной планкой для прохождения в парламент (его "нижнюю" палату).

Третье требование - наличие активного избирательного права - права избирать. В соответствии с ч. 3 ст. 32Конституции не имеют права голоса на выборах граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.Законо выборах депутатов ГД ФС РФ развивает названные конституционные положения и устанавливает иные ограничения, препятствующие избранию в Думу. Они в первую очередь связаны с общественно-нравственным обликом народных избранников. Депутаты, воплощающие в своей деятельности интересы и волю многонационального российского народа, решая важнейшие государственные задачи, не могут не отвечать определенным нравственным критериям, исходя из которых складывается общее представление о государственной власти. Поэтому законодатель устанавливает ограничения для избрания в Думу в отношении:

- лиц, осужденных к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющих на день голосования неснятую и непогашенную судимость за такое преступление;

- лиц, осужденных за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного УК, и имеющих на день голосования неснятую и непогашенную судимость за такое преступление. Уголовный кодекс РФ в числе подобных преступлений рассматривает деяния, предусмотренныест. 214(вандализм);ст. 243(уничтожение или повреждение памятников истории и культуры);ст. 244(надругательство над телами умерших и местами их захоронения);ст. 280(публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности);ст. 282(возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства) и др.;

- лиц, подвергнутых административному наказанию за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 20.3КоАП, т.е. за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, в случае, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым наказанию;

- лиц, в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен не превышающий четырехлетний срок до дня голосования факт нарушения ограничений, предусмотренных Законом об основных гарантиях (п. 1 ст. 56,подп. "ж" п. 7иподп. "ж" п. 8 ст. 76). Это, в частности, наличие в предвыборных программах, иных агитационных материалах, выступлениях кандидатов и их доверенных лиц, представителей и доверенных лиц избирательных объединений, граждан на публичных мероприятиях, в СМИ призывов к совершению действий экстремистской направленности. В соответствии сост. 1Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" <1> к подобным действиям относится круг деяний, направленных на нарушение основ жизнедеятельности российского общества и конституционных прав граждан: насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации; подрыв безопасности Российской Федерации; осуществление террористической деятельности либо публичное оправдание терроризма; возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию; унижение национального достоинства; осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы; другие насильственные деяния;

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031.

- лиц, лишенных по приговору суда, вступившему в законную силу, права занимать государственные должности в течение определенного срока, если установленный судом срок не истек.

2. Часть 2 комментируемой статьиустанавливает запреты на совмещение парламентариями Федерального Собрания иных депутатских мандатов. Конституционная норма отражает общеизвестный принцип несовместимости, не допускающий (за определенными исключениями) совмещения депутатского статуса с иными государственными должностями. Недопустимость одновременного нахождения одного и того же лица в составе обеих палат российского парламента обусловлена их раздельной работой, разной представительной природой и различным, но во многом уравновешивающим друг друга объемом полномочий.

В отношении депутатов ГД ФС РФ Конституциясодержит более строгие требования - они не могут быть депутатами иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. ОднакоЗаконо статусе члена СФ и депутата ГД распространил эти ограничения и на членов СФ ФС РФ.

3. Из ч. 3 комментируемой статьиследует, что замещение депутатского мандата является профессиональной оплачиваемой деятельностью и единственным видом трудовой деятельности лица, избранного депутатом ГД ФС РФ. В более широком смысле профессионализм означает высокие требования к качеству выполняемой работы, владение навыками, приемами и спецификой осуществляемой деятельности. НиКонституция, ни развивающее ее законодательство не устанавливают профессиональных и квалификационных требований к парламентариям (уровень образования, специальность, стаж и др.). В основе депутатской деятельности - иные требования, в первую очередь интерес и доверие избирателей. Вместе с тем специфика осуществляемой депутатами деятельности, в том числе в сфере законодательного процесса, актуализирует вопрос о наличии определенного уровня подготовки, квалификации депутатского корпуса. В связи с этимКонституцияустанавливает, что депутатская деятельность должна быть единственным видом трудовой деятельности на весь период действия мандата.

Профессиональный характер депутатской деятельности является неотъемлемой чертой современного парламентаризма. Парламентарий, реализуя свои полномочия на постоянной основе, освобождается от выполнения иных трудовых функций. Это должно повысить эффективность и качество его деятельности. Депутат, постоянно занятый на другой работе (а именно это было характерно для советских представительных органов и имеет место во Вьетнаме, в Китае, на Кубе), не может полноценно участвовать в законодательной деятельности, посвящать ей необходимое количество времени. Это серьезное препятствие превращению высшего представительного органа государства в реально действующий парламент.

Профессиональная основа осуществляемой парламентариями деятельности обусловливает наличие для них запрета не только совмещать депутатские мандаты других представительных органов, но и быть выборными должностными лицами иных органов государственной власти или органов местного самоуправления, замещать иную государственную должность Российской Федерации и субъекта РФ, находиться на государственной и муниципальной службе, в том числе военной, в органах внутренних дел, прокуратуры, таможенных органах, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и других ведомствах (на время осуществления депутатских полномочий служба в данных органах и учреждениях приостанавливается), заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью. Данные запреты обусловлены объемами работы депутатов, а также необходимостью обеспечения их независимости от различного влияния, в том числе связанного с трудовыми отношениями.

Законо статусе члена СФ и депутата ГД также запрещает депутатам состоять членами органов управления хозяйственных обществ или иных коммерческих организаций, что может осуществляться и на безвозмездной основе. Обеспечение национальных и общественных интересов в парламентской деятельности обусловливает в соответствии с даннымЗакономзапрет на участие в органах управления, попечительских или наблюдательных советах, иных органах иностранных некоммерческих неправительственных организаций и их структурных подразделениях, за исключением случаев, когда иное предусмотрено международным договором Российской Федерации или российским законодательством.

Конституционный Суд РФ в своей практике обращался к вопросу о совместимости осуществления депутатами деятельности в парламенте с иной профессиональной деятельностью государственной направленности. Данный вопрос был им разрешен в Постановленииот 26 февраля 1993 г. N 4-П <1>. (Заявитель обжаловал досрочное прекращение его депутатских полномочий постановлением Верховного Совета РФ в связи с назначением на должность министра.)

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 1994. N 1.

Необходимо отметить, что на момент рассмотрения дела действовавшее законодательство, в том числе Конституция, устанавливало нормы, согласно которым лица, входящие в состав Совета Министров РФ, не могли быть народными депутатами Российской Федерации. Противоречивость конституционных положений заключалась в том, что полномочия по назначению лиц в состав Совета Министров были переданы Президенту и одновременно исключены соответствующие полномочия Верховного Совета. Однако неизменной осталась нормаКонституции, согласно которой лица, входящие в состав Совета Министров (за исключением его Председателя), не могли быть депутатами в Совете, которым они назначались или избирались.

Суд, признав соответствующей Конституцииправоприменительную практику досрочного прекращения депутатских полномочий в связи с назначением на должность в состав Совета Министров, сформулировал два важнейших вывода, сохраняющих свою силу и в настоящее время:

1) принцип разделения властей подразумевает, что лица, входящие в состав Правительства РФ, не могут быть народными депутатами Российской Федерации, при этом их полномочия не приостанавливаются, они не лишаются депутатских полномочий - их полномочия досрочно прекращаются;

2) досрочное прекращение депутатских полномочий означает, что депутатский мандат не восстанавливается и в случае оставления поста в Правительстве.

В настоящее время законодательство также закрепляет ограничения, связанные с возможностью совмещения депутатских полномочий в российском парламенте и деятельности в Правительстве РФ. Исключение было предоставлено только депутатам ГД ФС РФ первого созыва: в соответствии с п. 9 раздела второго"Заключительные и переходные положения" Конституции они могли быть одновременно членами Правительства <1>.

--------------------------------

<1> При этом на них не распространялись конституционные положения о неприкосновенности депутатов в части ответственности за действия (бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей. Указанные конституционные положения, не согласующиеся с принципиальными основами разделения властей, имели место в строго ограниченном временном отрезке и объяснялись реалиями политической и правовой ситуации и переходным этапом к новому восприятию демократических институтов и принципов.

Осуществление российскими парламентариями своей профессиональной деятельности не исключает возможности заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, кроме той, что финансируется исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Конституционное требование профессионализма и постоянства деятельности к депутатам ГД ФС РФ Закономо статусе члена СФ и депутата ГД в равной мере распространено и на членов СФ ФС РФ. Это стало возможно в связи с изменением в 2000 г. порядка формирования этой палаты и переходом работы ее членов также на профессиональную основу(см. комментарий к ст. 96).

Нарушение перечисленных выше запретов влечет незамедлительное прекращение полномочий члена СФ ФС РФ, депутата ГД ФС РФ. В связи с этим российское законодательство (ст. 8Федерального закона от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <1>,ст. 85Закона о выборах депутатов ГД ФС РФ) предусматривает, что избранный (назначенный) член СФ ФС РФ, избранный депутат ГД ФС РФ в пятидневный срок направляют соответственно в СФ ФС РФ, ЦИК РФ копию документа об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена российского парламента, либо копию документа, удостоверяющего, что ими в трехдневный срок со дня получения извещения соответственно от СФ ФС РФ, ЦИК РФ было подано заявление об освобождении от таких обязанностей. Если это требование выполнено не будет, СФ ФС РФ не подтверждает полномочия данного члена, а депутатский мандат передается ЦИК РФ кандидату из того же федерального списка кандидатов. Согласно Закону о статусе члена СФ и депутата ГД(ст. 4)палаты вправе досрочно прекратить полномочия парламентариев, не соблюдающих установленные ограничения. Такое решение оформляется постановлением соответствующей палаты Федерального Собрания.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.

Статья 98

Комментарий к статье 98

1. Часть 1 комментируемой статьиустанавливает одну из важнейших гарантий деятельности парламентариев -неприкосновенность (иммунитет),которая является составным элементом статуса парламентария. Неприкосновенность означает, что в течение срока полномочий парламентарии не могут быть привлечены к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. Помимо этого, российские парламентарии не могут быть подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Закрепление Конституциейнорм, являющихся своеобразным изъятием из установленного ею принципа равенства прав, свобод и обязанностей граждан РФ, их равенства перед законом и судом, обусловлено необходимостью обеспечения беспрепятственного и эффективного осуществления парламентариями специальных публичных функций. Прежде всего речь идет о функциях представительства народа в управлении делами государства, которые должны быть гарантированы государством. Однако распространение иммунитета на любые действия парламентариев было бы нарушением демократических основ государства, так как цель предоставления неприкосновенности - защита не конкретной личности, а представителя народной власти - субъекта законодательной власти. Парламентский иммунитет не личная привилегия, он служит публичным интересам. Именно такая позиция была изложена КС РФ вПостановленииот 20 февраля 1996 г. N 5-П <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 828.

Неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19Конституции), а с другой - нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52Конституции). При этом Суд исходил из того, что конституционные нормы устанавливают лишь общие условия парламентской неприкосновенности и нуждаются в законодательной регламентации. НоЗаконо статусе члена СФ и депутата ГД воспроизвел конституционные положения и установил, что депутат не может быть привлечен к уголовной и административной ответственности без согласия соответствующей палаты.

Конституционный Суд РФ разъяснил, что допускается осуществление в отношении парламентария судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. Неприкосновенность депутата как гарантия деятельности парламентария, имеющего специальный публично-правовой статус, в таком случае обеспечена тем обстоятельством, что все следственные действия в отношении депутата должны осуществляться под надзором Генерального прокурора РФ. При этом если Генеральный прокурор придет к выводу о необходимости проведения личного досмотра парламентария, его задержания, ареста, допроса, обыска либо о передаче уголовного дела или дела об административном правонарушении в суд, он должен внести представление в соответствующую палату Федерального Собрания. Без согласия палаты данные меры пресечения, следственные действия и судебное разбирательство не могут иметь места.

Законо статусе члена СФ и депутата ГД расширил конституционные случаи парламентского иммунитета.

Помимо личной неприкосновенности, парламентский иммунитет включает также следующие элементы: неприкосновенность занимаемых парламентариями служебных и личных помещений, используемых ими личных и служебных транспортных средств, средств связи, принадлежащих им документов и багажа, их переписки, а также недопустимость принуждения парламентариев к даче свидетельских показаний по гражданскому или по уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с осуществлением своих полномочий.

Кроме того, парламентарии не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания и другие действия, соответствующие статусу парламентария, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями парламентарии допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляются только в случае лишения их неприкосновенности.

2. Часть 2 комментируемой статьиопределяетобщий порядок лишения парламентария неприкосновенности, устанавливая, что данный вопрос решается соответствующей палатой парламента по представлению Генерального прокурора РФ. Следует учитывать, чтоУПКустанавливает специальный порядок принятия решения о возбуждении уголовного дела в отношении парламентария либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления. Согласност. 448УПК такое решение принимается Председателем Следственного комитета РФ с согласия СФ ФС РФ и ГД ФС РФ. Если соответствующая палата Федерального Собрания установит, что производство указанных процессуальных действий обусловлено высказанным парламентарием мнением или выраженной им позицией при голосовании в СФ ФС РФ или ГД ФС РФ либо связано с другими его законными действиями, соответствующими статусу члена СФ ФС РФ и статусу депутата ГД ФС РФ, то в даче согласия на лишение данного лица неприкосновенности отказывается. Такой отказ является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу в отношении парламентариев.

Регламенты палат Федерального Собрания конкретизируют названные процедуры в отношении парламентариев, в частности определяя, что представления Генерального прокурора о даче согласия на личный досмотр, задержание, арест и допрос парламентария, проведение в отношении его обыска, а также на привлечение к административной или уголовной ответственности в связи с направлением уголовного дела или дела об административном правонарушении в суд предварительно рассматриваются соответствующими комитетами (в СФ ФС РФ - комиссией по Регламентуи организации парламентской деятельности и Комитетом по правовым и судебным вопросам, в ГД ФС РФ - комиссией по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики). При решении вопроса о лишении парламентария неприкосновенности в заседании палаты парламента предусмотрено участие Генерального прокурора.

Решение палат Федерального Собрания о лишении парламентария неприкосновенности, о согласии на личный досмотр, задержание, арест и допрос парламентария, проведение в отношении его обыска, привлечение к административной или уголовной ответственности, а также на возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, принимается большинством от общего числа членов СФ ФС РФ или депутатов ГД ФС РФ. После возбуждения уголовного дела либо привлечения лица в качестве обвиняемого следственные и иные процессуальные действия в отношении такого лица производятся в общем порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством.

Судебное решение об избрании в отношении парламентариев в качестве меры пресечения заключения под стражу или о производстве обыска исполняется с согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. По мнению КС РФ, предусмотренные гарантии неприкосновенности парламентариев (наличие судебного решения и согласия соответствующей палаты) должны обеспечиваться при решении вопроса об избрании в отношении их любых мер пресечения и производства отдельных следственных действий. Так, в Постановленииот 29 июня 2004 г. N 13-П <1> Суд указал, что отсутствие встатьеУПК, регламентирующей порядок применения в качестве меры пресечения в отношении отдельных категорий лиц заключения под стражу, прямого указания на согласие соответствующей палаты Федерального Собрания как на обязательное условие применения в отношении парламентариев домашнего ареста не может расцениваться как обстоятельство, свидетельствующее об отсутствии необходимости получения такого согласия в случае применения к этим лицам данной меры пресечения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2804.

Статья 99

Комментарий к статье 99

1. Часть 1 комментируемой статьиформулирует важнейшую характеристику функционирования Федерального Собрания - постоянство его деятельности. Это означает, что на протяжении всего периода работы палаты вправе собираться и принимать решения по вопросам своей компетенции. Постоянство деятельности в равной степени распространяется на обе палаты парламента.

Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос о толковании п. "б" ст. 84,ч. ч. 1,2и4 ст. 99ич. 1 ст. 109Конституции, вПостановленииот 11 ноября 1999 г. N 15-П <1> разъяснил, что постоянство деятельности парламента гарантируется строгой регламентацией периода формирования ГД ФС РФ (в том числе в случае досрочного прекращения ее полномочий), отсутствием (за исключением случаев роспуска) перерыва между сроками полномочий Думы прежнего и нового созыва (уходящей и новой легислатуры), обновлением состава СФ ФС РФ в порядке ротации его членов, а также невозможностью его роспуска.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787.

Регламенты палат устанавливают сессионный характер их работы. Регламентами палат Федерального Собрания предусматривается проведение двух сессий: весенней и осенней. РегламентГД ФС РФ <1> в отличие отРегламентаСФ ФС РФ <2> не устанавливает конкретных дат начала и окончания сессий Думы. Их определение зависит от насыщенности распорядка работы палаты. Как правило, работа Думы строится в соответствии с распорядком работы депутатов на соответствующую сессию, который утверждается постановлением Думы, принимаемым на одном из последних заседаний ее текущей сессии.

--------------------------------

<1> Утвержден ПостановлениемГД ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801).

<2> Принят ПостановлениемСФ ФС РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635).

В период сессии проводятся все основные парламентские мероприятия, реализуются различные формы работы парламентариев, основной из которых является заседание.

В соответствии с регламентными нормами заседания СФ ФС РФ проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц, в один день или в течение нескольких дней подряд; возможно проведение внеочередных заседаний палаты. Заседания ГД ФС РФ проводятся трижды в неделю: по вторникам, средам и пятницам, как правило, в течение двух недель каждого месяца; предусматривается возможность созыва внеочередного и дополнительного заседаний палаты.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьиГД ФС РФ собирается на первое заседание на 30-й день после избрания. Этот срок необходим для окончательного подведения итогов выборов. Конституция предусматривает, что Президент РФ может созвать заседание Думы и ранее этого срока, но в ней не указывается, в каких случаях это возможно. Очевидно, данный вопрос оставлен на усмотрение Президента и связан с необходимостью незамедлительного решения наиболее важных вопросов, входящих в компетенцию Думы. На практике Президент лишь единожды использовал названное конституционное правомочие - для досрочного созыва Думы пятого созыва <1>.

--------------------------------

<1> См.: УказПрезидента РФ от 12 декабря 2007 г. N 1665 "О первом заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва" // СЗ РФ. 2007. N 51. Ст. 6349.

В соответствии с РегламентомГД ФС РФ организация проведения первого заседания Думы нового созыва возлагается на временно создаваемую депутатскую рабочую группу, формируемую Председателем из числа избранных на новый срок депутатов пропорционально количеству депутатских мандатов, полученных каждым федеральным списком. Необходимость оперативного решения вопросов, связанных с организацией проведения первого заседания Думы, обусловливает установлениеРегламентомжестких временных границ для формирования временной рабочей группы, которая должна приступить к своей работе не позднее чем за две недели до начала работы палаты, а в случае досрочного созыва Президентом - на следующий день после принятия такого решения.

Первое заседание Думы носит организационный характер. На нем оглашаются фамилии избранных депутатов в соответствии со списком депутатов, переданным ЦИК РФ; решаются иные вопросы организационного характера - в первую очередь формируются временные органы палаты, обеспечивающие работу ее первых заседаний, а также проводятся выборы Председателя Думы, его заместителей.

В отличие от ГД ФС РФ начало работы СФ ФС РФ законодательство не регламентирует. Это связано со спецификой формирования его состава, который обновляется постоянно по мере обновления тех органов государственной власти субъектов РФ, решением которых член СФ ФС РФ избирается (назначается). Согласно п. 8 раздела второгоКонституции СФ ФС РФ первого созыва собирается на свое первое заседание на 30-й день после избрания. Его первое заседание открывает Президент.

3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьипервое заседание ГД ФС РФ открывает старейший по возрасту депутат. В дальнейшем до избрания Председателя Думы и его заместителей, которые, как правило, избираются на первом заседании, заседания Думы могут вести поочередно представители депутатских фракций.

4. Часть 4 комментируемой статьирегламентирует момент прекращения полномочий ГД ФС РФ прежнего созыва. С момента начала работы вновь избранного состава Думы, т.е. с момента открытия ее первого заседания, Дума предыдущего созыва утрачивает свои полномочия, она не вправе принимать какие-либо решения и лишается своего представительного характера.

Как пояснил КС РФ в Постановленииот 11 ноября 1999 г. N 15-П, данный порядок распространяется лишь на случаи прекращения полномочий ГД ФС РФ в связи с истечением срока ее полномочий; в случае досрочного роспуска Думы его правовые последствия имеют иной характер.

Мандат народного представителя имеет определенный срок действия - он ограничен периодом, на который лицо избрано депутатом представительного органа. В пределах именно этого срока депутат представительного органа правомочен представлять интересы своих избирателей, осуществлять публичные функции представительства и наделяется определенными гарантиями со стороны государства. Любое необоснованное продление сроков действия мандата влечет нарушение охраняемого Конституциейправа граждан участвовать в делах государства посредством избрания своих представителей в органах государственной власти.

Статья 100

Комментарий к статье 100

1. Часть 1 комментируемой статьиустанавливает один из основных принципов работы палат парламента - раздельность его заседаний. Раздельность заседаний обусловливает и раздельность принятия ими решений. Наличие данного принципа исходит из различий в предназначении и компетенции палат. Как разъяснил КС РФ вПостановленииот 12 апреля 1995 г. N 2-П <1>, двухпалатность российского парламента, обусловленная федеративным устройством государства, самостоятельность палат в отношениях между собой обеспечивают систему взвешенного и обоснованного принятия решений Федеральным Собранием.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451.

2. Часть 2 комментируемой статьиформулирует другой важнейший принцип функционирования российского парламента - открытость - необходимый атрибут деятельности органов государственной власти в демократическом обществе. Заседания палат Федерального Собрания являются открытыми, освещаются СМИ, стенограммы заседаний публикуются в специальных печатных изданиях. Федеральнымзакономот 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" <1> предусматривается обязательное ведение пресс-службами палат парламента аудио- и видеозаписей всех заседаний палат Федерального Собрания (режим хранения таких записей является бессрочным). На федеральные СМИ названным Законом возлагается обязанность трансляции открытия первых заседаний палат парламента.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 170.

Открытость является базовым принципом осуществления и иных форм деятельности парламента: заседаний комитетов, комиссий, депутатских объединений ГД ФС РФ, парламентских слушаний и т.п. Вместе с тем Конституцияпредусматривает возможность проведения закрытых заседаний в соответствии с Регламентами палат.

На заседания палат Федерального Собрания по их решению могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления всех необходимых сведений по рассматриваемым палатами вопросам. Присутствие представителей СМИ на заседаниях требует их аккредитации.

В отношении ряда должностных лиц Регламенты предусматривают возможность их свободного присутствия на любых заседаниях палат (Президент РФ, его полномочные представители в соответствующих палатах, парламентарии другой палаты, Председатель и члены Правительства РФ, судьи высших судебных органов и др.). На открытых заседаниях при рассмотрении законопроектов, проходивших экспертизу Общественной палаты РФ, вправе также присутствовать члены Общественной палаты.

При проведении закрытых заседаний запрещается использование фото-, кино- и видеотехники, средств телефонной связи и радиосвязи, а также средств звукозаписи и обработки информации. Ограничено и число лиц, которые могут быть допущены на заседание. Представители СМИ на закрытые заседания не допускаются. Регламентами палат Федерального Собрания предусматривается перечень лиц, имеющих право инициировать закрытое заседание. В их числе: Президент, Председатель Правительства, председатели палат, комитеты палат и др. Сведения, обсуждаемые на закрытом заседании, относимые к государственной и иной охраняемой законом тайне, не подлежат разглашению и распространению. Решение о проведении закрытого заседания СФ ФС РФ принимается большинством голосов от числа членов, принявших участие в голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от общего числа членов палаты. В ГД ФС РФ такое решение принимается большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании.

Регламенты палат не устанавливают перечня вопросов, обсуждение которых допускается только на закрытых заседаниях. Как правило, закрытые обсуждения связаны с необходимостью обеспечения неразглашения сведений, составляющих государственную тайну. РегламентСФ ФС РФ, принятый Постановлением СФ ФС РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ <1>, устанавливает, что обсуждение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ проводится на закрытом заседании, если палатой не будет принято иное решение. Государственная Дума вправе в закрытом режиме рассматривать предложение о выдвижении обвинения против Президента и заключение специальной комиссии по данному вопросу. Однако по решению палаты обсуждение этого вопроса может транслироваться СМИ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635.

3. Часть 3 комментируемой статьисодержит перечень вопросов, по которым предусматривается возможность проведения совместных заседаний обеих палат парламента.

Конституцияв числе оснований для проведения совместных заседаний палат Федерального Собрания предусматривает: заслушивание посланий Президента РФ, заслушивание посланий КС РФ и выступлений руководителей иностранных государств. Совместные заседания палат не предусматривают обсуждения и принятия каких-либо решений. Они созываются распоряжением Президента <1>, однако порядок их проведения не регламентируется. Члены СФ ФС РФ и депутаты ГД ФС РФ собираются совместно и при вступлении в должность Президента, когда он в торжественной обстановке приносит присягу; при этом также присутствуют судьи КС РФ и иные приглашенные лица.

--------------------------------

<1> См., например: распоряжениеПрезидента РФ от 20 апреля 2007 г. N 179-рп // СЗ РФ. 2007. N 17. Ст. 2036.

Статья 101

Комментарий к статье 101

1. Комментируемая статьяпосвящена организационным вопросам деятельности палат парламента, в том числе определению их структурных элементов (должностных лиц, органов и др.). В отличие от прежних высших представительных органов Российской Федерации - Верховных Советов, Федеральное Собрание не имеет общих для его палат структурных подразделений, в первую очередь - руководящих органов. Это обусловливается разделением компетенции между палатами, их самостоятельностью в принятии решений по подведомственным им вопросам и соответствует мировым традициям парламентаризма.

Часть 1 комментируемой статьиустанавливает выборныйпорядок формирования руководящего состава каждой из палат- председателя и его заместителей. Непосредственно процедура избрания определяется регламентами палат парламента. В частности,РегламентСФ ФС РФ, принятый Постановлением СФ ФС РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ <1>, определяет, что кандидатуры на должность председателя палаты выдвигаются ее членами. В ГД ФС РФ кандидатуры на должность Председателя Думы выдвигают фракции. Решение и в той и в другой палате принимается в случае, если за одну из предложенных кандидатур проголосовало более половины членов палаты от общего их числа. Для Председателя Думы устанавливается возможность совмещать руководство палатой с руководством фракцией.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635.

Совет Федерации может избрать Председателя СФ ФС РФ, прекратившего свои полномочия, почетным Председателем СФ ФС РФ <1>. Такое звание является пожизненным. Почетному Председателю СФ ФС РФ отводятся специальные места в зале заседаний палаты. Он имеет специальное удостоверение и нагрудный знак, наделяется правом принимать участие в работе палаты, ее комитетов и комиссий с правом совещательного голоса, а также участвовать в парламентских слушаниях и иных мероприятиях, проводимых в палате.

--------------------------------

<1> В 2001 г. почетным Председателем СФ ФС РФ был избран Е.С. Строев, занимавший пост Председателя с 1996 по 2001 г. (см. ПостановлениеСовета Федерации от 5 декабря 2001 г. N 360-СФ).

Каждая из палат самостоятельно определяет число заместителей председателя палаты. Заместители председателей палат также избираются из состава палат. РегламентСФ ФС РФ устанавливает правило, согласно которому на должности Председателя и его заместителей не могут быть одновременно избраны представители от одного субъекта РФ. Кандидатуры на должности заместителей предлагаются Председателем СФ ФС РФ. Председатель СФ ФС РФ и его заместители избираются на срок их полномочий в качестве члена СФ ФС РФ. В ГД ФС РФ кандидатов на должности заместителей Председателя Думы могут выдвигать фракции. Кандидаты на должности заместителей председателя палаты парламента избираются большинством голосов от общего числа членов соответствующей палаты.

2. Часть 2 комментируемой статьиопределяет основныеорганизационные обязанности председателей палат парламента и их заместителей, в числе которых председательствование на заседаниях и организация внутреннего распорядка палаты. Деятельность названных должностных лиц носит преимущественно организационный характер, хотя регламенты палат устанавливают довольно широкий круг правомочий председателей палат. Помимо названных сугубо организационных (к числу которых также можно отнести созыв очередных и внеочередных заседаний палаты, формирование проекта повестки дня заседания, подписание постановлений палаты, координирование работы органов палаты и др.) они включают функции представительской направленности: представление палаты во взаимоотношениях с органами государственной власти разных уровней, органами местного самоуправления, общественными объединениями, парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств, участие в согласительных процедурах и др. Председатели палат принимают и кадровые решения: утверждение штатной численности аппарата соответствующей палаты и назначение его работников на должности и др.

Заместители председателей палат Федерального Собрания замещают их в их отсутствие, по поручению председателей палат ведут заседания, координируют деятельность комитетов и комиссий, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с регламентом палаты и распределением обязанностей между заместителями.

Следует отметить, что председатели палат парламента и их заместители не являются единственными руководящими органами палат. В соответствии с регламентами палат российского парламента в них создаются коллегиальные органы - Совет палаты в СФ ФС РФ и Совет ГД ФС РФ. Создание данных органов, выполняющих в основном организационные функции, не предусмотрено Конституцией, однако их функционирование стало неотъемлемым элементом российской парламентской практики. Данные коллегиальные органы отличаются от тех, что были прежде в Верховном Совете. Советы палат не подменяют собой палаты в период между сессиями. На них возложены предварительная подготовка и рассмотрение организационных вопросов деятельности палат. В СФ ФС РФ в состав Совета палаты входят: Председатель палаты, заместители Председателя, председатели комитетов и постоянных комиссий палаты. В состав Совета ГД ФС РФ с правом решающего голоса входят: Председатель Думы, первые заместители Председателя Думы и заместители Председателя Думы. В работе Совета ГД ФС РФ могут принимать участие с правом совещательного голоса председатели комитетов или по их поручению представители комитетов Думы.

3. В числе органов палат Федерального Собрания Конституцияназывает комитеты и комиссии, которые являются традиционными структурными элементами законодательных органов. Работа в комитетах и комиссиях - важнейшая форма деятельности парламентариев. Разграничение на комитеты и комиссии условно, поскольку и те и другие обладают равными правомочиями. Можно отметить, что полномочия комитетов носят, как правило, отраслевой, а комиссий - межотраслевой и организационный характер. Основное направление деятельности комитетов и комиссий - предварительная проработка вопросов, составляющих компетенцию каждой из палат. Именно на комитеты и комиссии возложены разработка законопроектов и поправок к ним, предварительное рассмотрение проектов федеральных законов и иных вопросов, относящихся к ведению палаты.

Комитеты и комиссии образуются из числа парламентариев соответствующей палаты. При этом комитеты являются постоянно действующими органами, в то время как комиссии могут быть и временными. Регламенты палат возлагают на каждого члена СФ ФС РФ и депутата ГД ФС РФ (за исключением председателей обеих палат и заместителей Председателя СФ ФС РФ) обязанность состоять в одном из комитетов (одной из комиссий). В целях обеспечения эффективности деятельности комитетов и комиссий им предоставляется ряд правомочий, в том числе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения в Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, а также запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений, должностных лиц.

Регламенты палат устанавливают количественные критерии для формирования комитетов и комиссий. Так, в СФ ФС РФ минимальная численность комитета составляет семь членов палаты, а минимальная численность комиссии - 15 членов палаты. Численный состав каждого комитета ГД ФС РФ не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты.

Избрание членов СФ ФС РФ в тот или иной комитет обусловливается желанием самого парламентария, а также опытом его работы в той области общественных отношений, которая выступает предметом деятельности комитета, комиссии палаты. В ГД ФС РФ комитеты образуются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства фракций. Персональный состав комитетов, комиссий утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов палаты и оформляется постановлением палаты.

В соответствии с РегламентомСФ ФС РФ в палате функционируют 16 комитетов и 11 комиссий. В ГД ФС РФ пятого созыва образовано 32 комитета. В отличие от комитетов комиссии Думы образуются в случаях и порядке, установленныхКонституцией, федеральными законами иРегламентомДумы. К числу первых можно отнести специальную комиссию, образуемую в соответствии сч. 2 ст. 93Конституции для дачи заключения по вопросу о выдвижении обвинения против Президента для отрешения его от должности.

Регламент Думы предусматривает создание в палате, в частности, Комиссии по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики. Эта Комиссия имеет статус комитета. В целях обеспечения необходимой степени конфиденциальности и персональной ответственности за сохранение государственной тайны при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Думой образована постоянная Комиссия по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности Российской Федерации. Для обеспечения эффективной реализации комитетами своих функций Регламенты палат наделяют комитеты правомочиями по созданию подкомитетов по основным направлениям своей деятельности и рабочих групп.

Возглавляет деятельность комитета председатель комитета. Председатели комитетов палат осуществляют организационные функции (организация работы комитета, ведение его заседаний и созыв внеочередных заседаний, руководство аппаратом комитета и т.д.) и представительские полномочия, олицетворяя комитет во взаимоотношениях с субъектами законодательной инициативы, соответствующими органами парламентов иностранных государств и др. Основной формой работы комитетов и комиссий является заседание. Регламенты устанавливают периодичность проведения заседаний комитета не реже двух раз в месяц и вменяют в обязанность парламентариям присутствовать на заседаниях комитета. На заседание комитета также могут быть приглашены эксперты, представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, СМИ.

Наряду с постоянно действующими органами палаты Федерального Собрания могут образовывать временные рабочие органы - временные комиссии. Такие комиссии создаются для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок. В соответствии сРегламентомГД ФС РФ палатой создаются временные комиссии, целью которых является обеспечение деятельности Думы по отдельным процедурным вопросам. На первом заседании Дума избирает Временную комиссию по Регламенту и организации работы. Эта комиссия вплоть до избрания Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы осуществляет регистрационные полномочия и ряд процедурных полномочий. В СФ ФС РФ функционируют временные комиссии по международному техническому и гуманитарному сотрудничеству; по подготовке законодательных предложений по противодействию терроризму и др.

Со вступлением в силу в декабре 2005 г. Федерального законаот 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" <1> получило новое развитие создание палатамиспециализированных комиссий парламента. Следует отметить, что вопрос о принятии такого закона возникал неоднократно. В ГД ФС РФ вносились соответствующие законопроекты, однако согласованная позиция не была выработана. В то же время в парламентской практике такие комиссии существовали. Так, СФ ФС РФ в сентябре 2004 г. была создана Парламентская комиссия по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане Республики Северная Осетия - Алания 1 - 3, сентября 2004 г. Целью деятельности Комиссии стало расследование причин произошедших трагических событий, на которые парламент, важнейший государственный орган, не мог не отреагировать. Парламентская комиссия была образована в рамках полномочия СФ ФС РФ по созданию комиссии для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок. В ее состав вошли и представители другой палаты.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 7.

Деятельность подобных комиссий осуществляется по аналогии с деятельностью следственных и следственно-ревизионных комиссий, комитетов, известных мировой практике парламентаризма, и представляет собой парламентское расследование. Данная форма парламентского контроля применяется во многих странах. История парламентаризма знает и случаи, когда проведенные парламентом расследования оказали существенное влияние на политические процессы в государстве. В России до настоящего времени в силу отсутствия нормативных основ деятельности подобного рода органов эффективность предпринимаемых парламентом в этом направлении мер не столь высока.

Согласно названному Законупарламентскому расследованию подлежат: факты грубого и массового нарушения гарантированныхКонституциейправ и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. При этом предметом расследования не может быть установление виновности конкретных лиц: это прерогатива судебных органов. Анализ положений названногоЗаконасвидетельствует о том, что парламентское расследование и его результаты, по существу, являются официальной оценкой событий и фактов, получивших большой общественный резонанс. Парламентское расследование представляет собой особый вид расследования, отличный от того, который осуществляется в деятельности правоохранительных органов или в ходе судебного разбирательства.

Для проведения парламентского расследования создается комиссия, которая формируется на паритетных началах обеими палатами парламента. По результатам проведенного расследования комиссия представляет палатам Федерального Собрания итоговый доклад, в котором содержатся выводы комиссии по расследованным ею фактам и обстоятельствам, а также могут содержаться предложения об освобождении должностных лиц, действия или бездействие которых привели к возникновению расследовавшихся фактов и обстоятельств, от должности. Итоговый доклад утверждается палатами и направляется Президенту РФ, Правительству РФ, публикуется в СМИ, после чего расследование считается законченным.

Помимо названных органов в палатах создаются экспертные советы, включающие в свой состав специалистов в качестве экспертов по тем или иным рассматриваемым палатой вопросам.

Для преодоления возникших разногласий между палатами парламента в связи с отклонением СФ ФС РФ одобренного ГД ФС РФ проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции, федерального конституционного закона, принятого Думой федерального закона могут создаватьсясогласительные комиссии. Согласительная комиссия создается как по инициативе СФ ФС РФ, поддержанной ГД ФС РФ, так и по инициативе ГД ФС РФ, поддержанной СФ ФС РФ.

Одной из форм работы палат парламента являются парламентские слушания, представляющие собой обсуждение в палатах актуальных и значимых вопросов с привлечением общественности. Основной их целью является выявление мнения приглашенных к участию экспертов по обсуждаемым проблемам, выработка согласованной позиции и рекомендаций, способствующих качественному решению вопросов. Парламентские слушания, с одной стороны, выполняют роль обратной связи с общественностью, а с другой - являются инструментом парламентского контроля. Круг выносимых на обсуждение проблем широк, но ограничивается компетенцией палат. Зачастую предметом парламентских слушаний становятся законопроекты, требующие публичного обсуждения, важнейшие вопросы внутренней и внешней политики.

Парламентские слушания проводятся по инициативе председателей палат, их заместителей, комитетов палат, группы членов СФ ФС РФ численностью не менее 15 человек или депутатских групп и комиссий ГД ФС РФ. Подготовку парламентских слушаний осуществляют, как правило, комитеты (комиссии) палат. Парламентские слушания проводятся открыто, с привлечением СМИ, общественных объединений и общественности, но могут быть и закрытыми - в случае обсуждения вопросов, связанных с государственной, служебной и иной охраняемой законом тайной. По результатам парламентских слушаний могут быть приняты мотивированное заключение по обсуждаемому вопросу, рекомендации и иные документы.

4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьикаждая из палат принимает свойРегламент. Это единые юридические акты, в которых объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе Конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности.

Парламентский регламент стоит в особом ряду актов, детально определяющих внутреннюю структуру и порядок деятельности государственных органов, их центральных и региональных учреждений. Парламентские Регламенты принимаются, как правило, самостоятельно парламентами или их палатами. Регламенты палат Федерального Собрания принимаются в форме их постановлений, что в целом соответствует общемировой практике.

Весьма значимым вопросом остается проблема авторитета парламентского регламента для других органов государственной власти. В частности, практически все парламенты имеют свои правила подготовки, внесения и прохождения законопроектов, а также взаимодействия с другими субъектами законодательного процесса. Причины многих сбоев в законотворческой и иной деятельности парламентов нередко заключаются в отношении к парламентским регламентам как внутренним актам, а в большей мере - в сомнении в возможностях палат самостоятельно развивать конституционные положения о порядке прохождения законопроекта. В связи с этим поднимается вопрос о некоем сводном акте, регламентирующем вопросы взаимодействия парламента и других высших государственных органов в законодательном процессе в целях повышения его эффективности <1>. Инициируется подготовка различных проектов федеральных законов, регулирующих стадии законодательного процесса. Так, в 1996 г. в первом чтении были приняты проекты Федеральных законов "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" и "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов".

--------------------------------

<1> См., например: Казьмин И.Ф. Закон о законах: проблемы издания и содержания // Советское государство и право. 1989. N 12. С. 3 - 9; Надев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М., 1997. С. 16; Законотворчество в Российской Федерации: Науч.-практ. и учеб. пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 391 - 392.

В связи с вышесказанным возникает проблема соотношения регламента и конституции. Конституцияне должна превращаться в регламент, равно как и регламент - в конституцию. Как свидетельствует зарубежный опыт, выдержать здесь абсолютно рассчитанные параметры в надлежащем размещении материально-процессуального массива хотя и довольно трудно, но все-таки возможно.Конституциякак акт длительного действия должна избегать в содержательном плане излишней детализации. В противном случае она будет находиться в зависимости от конъюнктурных соображений, что снизит ее системообразующую роль <1>. Конституция должна устанавливать общую последовательность парламентских процедур, не конкретизируя их. РоссийскийОсновной Законвполне отвечает этому условию.

--------------------------------

<1> См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 55.

Регламенты палат Федерального Собрания постоянно совершенствуются в связи с внутрипарламентскими структурными перестройками, модификациями порядка работ палат и т.д. В ходе законотворческой деятельности Федерального Собрания в обеих его палатах неоднократно поднимались вопросы неопределенности целого комплекса конституционных установлений, касающихся процедурных вопросов (например, о распространении 14-дневного срока, установленного ч. 4 ст. 105Конституции для рассмотрения и одобрения федеральных законов в СФ ФС РФ, на федеральные законы, принятые ГД ФС РФ по вопросам, перечень которых дан вст. 106Конституции; о понятии общего числа депутатов ГД ФС РФ и общего числа членов СФ ФС РФ; о наименовании и правовой форме документа, содержащего поправку к Конституции, и др.). Выработанные по этим вопросам правовые позиции КС РФ также служили причинами внесения изменений в Регламенты палат Федерального Собрания.

5. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьидля осуществления контроля за исполнением федерального бюджета палаты Федерального Собрания образуютСчетную палату РФ. Этот орган представляет собой специфическую форму парламентского контроля. Состав и порядок деятельности Счетной палаты устанавливаются федеральным законом.

Палаты Федерального Собрания принимают непосредственное участие в формировании Счетной палаты. Председатель Счетной палаты назначается на должность ГД ФС РФ, заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность СФ ФС РФ. Палаты парламента также назначают по половине состава аудиторов Счетной палаты. Федеральным закономот 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <1> установлена исключительная прерогатива Президента по представлению палатам Федерального Собрания кандидатур на указанные должности(см. комментарии к ст. ст. 102 и 103).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

Конституцияв качестве основной и единственной функции Счетной палаты РФ определяет контроль за исполнением федерального бюджета. Развивая конституционные положения, Федеральныйзакон"О Счетной палате Российской Федерации" в качестве задач, стоящих перед этим органом, называет также: организацию и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных фондов; финансовую экспертизу проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации и др.

Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Счетная палата РФ систематически анализирует итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщает и исследует причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств федерального бюджета. На основе полученных данных Счетная палата разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы Российской Федерации и представляет их на рассмотрение ГД ФС РФ.

Будучи органом, подотчетным Федеральному Собранию, Счетная палата регулярно представляет его палатам информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий. Так, в 2009 г. Счетной палатой было проведено 502 контрольных мероприятия и выявлено: финансовых нарушений - на сумму 238,3 млрд. руб., нецелевое расходование средств - на сумму 3,8 млрд. руб. По итогам работы Счетной палаты было возбуждено 41 уголовное дело.

Счетная палата располагает своим аппаратом, в состав которого входят инспекторы и иные сотрудники. В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.

В 2001 г. Счетная палата РФ предложила внести изменения в Федеральный закон, регулирующий ее деятельность. Эти предложения предполагали переподчинение ее непосредственно Президенту, наделение ее полномочиями возбуждения уголовных дел, создание ее структурных подразделений в федеральных округах, субъектах РФ, городах, районах и т.д. Это превратило бы Счетную палату в контролирующий орган, включенный в систему органов исполнительной власти. Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая в 1977 г. IX Конгрессом международной организации высших органов финансового контроля, провозглашает безусловную независимость контрольного органа от проверяемых им организаций(ст. 5). Но указанная Декларация допускает такое положение, когда контрольный орган выступает представителем парламента и проводит проверки по указаниям последнего, требуя вместе с тем, чтобы конституция и закон содержали положения, обеспечивающие автономию контрольного органа и возможность работать с высокой степенью инициативности(ст. 8).

Статья 102

Комментарий к статье 102

1. А. Предусмотренное п. "а" комментируемой статьиполномочие СФ ФС РФ корреспондирует нормеч. 3 ст. 67Конституции, согласно которой границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия. Необходимость утверждения СФ ФС РФ таких изменений обусловлена тем, что они могут затронуть интересы и самой Федерации, и других ее субъектов, требуется согласование этих интересов.

Границы между субъектами РФ - это не государственные, а административные границы. Они исключают создание пограничного контроля и таможенного режима. Согласно ч. 1 ст. 8Конституции в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств.Порядок изменения административных границ между субъектами РФотличается от порядка изменения Государственной границы РФ, в том числе и в тех случаях, когда субъект РФ граничит с другим государством. Границы между субъектами РФ изменяются с их взаимного согласия(см. комментарий к ст. 67). На практике границы между субъектами РФ изменялись обычно в связи с передачей некоторых населенных пунктов из одного субъекта РФ в другой (между Владимирской и Ивановской, Вологодской и Костромской областями и др.), иногда передавались районы (например, Сокольский район из Ивановской в Нижегородскую область). Такие изменения чаще всего обусловлены экономическими связями территорий, характером путей сообщения, созданием удобства для населения в связи с тяготением граждан к определенным центрам и т.д. Многие из таких изменений были связаны с пожеланиями граждан. До передачи поселений проводились референдумы среди населения, как это предусматривает законодательство России по муниципальным вопросам.

В соответствии со ст. 145Регламента СФ ФС РФ, принятого Постановлением СФ ФС РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ <1>, при рассмотрении вопроса об изменении границ между субъектами РФ в СФ ФС РФ представляются: соглашение об изменении границ, утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти этих субъектов, обоснование изменения границ, согласованное субъектами РФ, и карта местности. Эти документы направляются Председателем СФ ФС РФ в Комитет СФ ФС РФ по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключения. Оно рассматривается на заседании СФ ФС РФ, который большинством голосов от общего числа членов СФ ФС РФ принимает постановление об утверждении новых границ. Однако остается неурегулированным в правовом отношении вопрос: как быть, если СФ ФС РФ не согласится с мнением субъектов РФ и не утвердит их соглашение об изменении границы.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635.

Б. Комментируемая статья, устанавливая предметы ведения СФ ФС РФ, относит к ним утверждениеуказа Президента РФ о введении военного положения. Таким образом, данное полномочие относится к исключительному ведению СФ ФС РФ. Президент РФ в случае агрессии против Российской Федерации, непосредственной угрозы агрессии вводит военное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях. Конституционной обязанностью Президента является незамедлительное сообщение об этом ГД ФС РФ и СФ ФС РФ. Если сообщение в ГД ФС РФ носит уведомительный характер, то СФ ФС РФ утверждает введение военного положения Президентом РФ.

Вопрос об утверждении указа о введении военного положения должен быть рассмотрен СФ ФС РФ в течение 48 часов с момента получения этого указа. В случае если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание СФ ФС РФ не может быть проведено в установленное время, такой вопрос может быть рассмотрен позднее указанного срока. Решение об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов СФ ФС РФ и оформляется соответствующим постановлением.

В случае если данный указ СФ ФС РФ не утвердил, такое решение также оформляется постановлением СФ ФС РФ. Указ Президента РФ о введении военного положения, не утвержденный СФ ФС РФ, прекращает действие со следующего дня после принятия такого решения, о чем население оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении такого положения.

В. Введение чрезвычайного положения- временная мера, применяемая исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. Целью введения чрезвычайного положения является устранение обстоятельств, послуживших основанием для него. Полномочие по его введению принадлежит Президенту с незамедлительным сообщением об этом СФ ФС РФ и ГД ФС РФ. Сообщение в ГД ФС РФ носит в основном уведомительный характер. Совет Федерации согласноКонституцииутверждает указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Порядок такого утверждения установленЗакономо ЧП.

После объявления указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения члены СФ ФС РФ в максимально короткие сроки без специального вызова обязаны прибыть к месту заседания. Вопрос об утверждении такого указа Президента РФ рассматривается СФ ФС РФ в качестве первоочередного. Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа, рассматривает вопрос о его утверждении и принимает соответствующее постановление. Рассматривая этот вопрос, СФ ФС РФ проверяет обоснованность принятия указа о чрезвычайном положении.

Если СФ ФС РФ не принял такой указ, то последний утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем оповещается население. Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории, не может превышать 30 суток, а вводимого в отдельных местностях - 60 суток.

При введении чрезвычайного положения СФ ФС РФ и ГД ФС РФ продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение объявлялось только на отдельных территориях РФ. От него следует отличать режим контртеррористической операции, который на ограниченном отрезке времени может вводиться в отдельных регионах. Такой правовой режим предполагает ограничение некоторых прав граждан.

Г. Порядок использования Вооруженных Сил РФ за пределами странырегулируется Федеральнымзакономот 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ "О порядке предоставления Российской Федерации военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2401.

Вооруженные Силы РФ используются за пределами страны в операциях по поддержанию мира и в других случаях, предусмотренных Советом Безопасности ООН в соответствии с УставомООН 1945 г. <1>, региональными органами либо в рамках региональных органов или соглашений Российской Федерации, либо на основании двусторонних или многосторонних международных договоров (миротворческая деятельность), а также в международных принудительных действиях с использованием Вооруженных Сил по решению Совета Безопасности ООН, принятому в соответствии сУставомООН для устранения угрозы миру, нарушений мира или акта агрессии.

--------------------------------

<1> Действующее международное право. М., 1996. Т. 1. С. 7 - 33.

Следует подчеркнуть, что Российская Федерация как суверенное государство самостоятельно и с учетом ее обязательств по УставуООН и международным договорам определяет в каждом случае целесообразность участия в миротворческой деятельности. В состав участников миротворческих операций включается как военный, так и гражданский персонал. Действие указанного Федеральногозаконане распространяется на порядок использования Вооруженных Сил РФ при осуществлении неотъемлемого права России на индивидуальную или коллективную самооборону для отражения вооруженного нападения в соответствии сост. 51Устава ООН.

Решение о направлении за пределы территории РФ военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом РФ, который определяет район их действия, задачи, подчиненность, срок пребывания, порядок замены, а также устанавливает в соответствии с законодательством дополнительные гарантии и компенсации указанным военнослужащим и членам их семей. Решение о направлении за пределы территории РФ на добровольной основе гражданского персонала для участия в миротворческой деятельности принимается Правительством РФ. Все эти решения принимаются на основании постановления СФ ФС РФ о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ согласно п. "г" ч. 1 ст. 102Конституции.

Президентом РФ согласно закону принимается решение об отзыве указанных воинских формирований, если в связи с изменением международной военно-политической обстановки дальнейшее их участие в миротворческой деятельности становится нецелесообразным. О принятом решении Президент информирует СФ ФС РФ и ГД ФС РФ.

В ОпределенииКС РФ от 4 декабря 1995 г. N 115-О <1> рассмотрено соотношение конституционных положений, сформулированных вп. "г" ч. 1 ст. 102ип. "г" ст. 106Конституции. Заявитель полагал, что если СФ ФС РФ дал согласие на ратификацию международного договора, предусматривающего возможность использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России, то тем самым он использовал свое полномочие, предусмотренноеп. "г" ч. 1 ст. 102Конституции. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что рассмотрение СФ ФС РФ принятого ГД ФС РФ закона о ратификации любого международного договора, в том числе о применении Вооруженных Сил РФ, является обязательным вне зависимости от того, было или не было принято СФ ФС РФ предварительное постановление об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами страны.

--------------------------------

<1> Архив КС РФ. 1995.

Дополнение от 9 ноября 2009 г. N 252-ФЗк Федеральномузаконуот 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <1> дает Президенту РФ право оперативного использования Вооруженных Сил РФ, находящихся за пределами России, в целях защиты интересов Российской Федерации и ее граждан в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права для отражения нападений на Вооруженные Силы РФ, отражения или предотвращения нападения на другое государство, обратившееся к Российской Федерации с соответствующей просьбой, защиты граждан РФ за пределами России, борьбы с пиратством. Решение об оперативном использовании Вооруженных Сил РФ за границей принимается Президентом РФ на основании соответствующего решения СФ ФС РФ (последний внес в связи с этим изменения в свойРегламент).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.

Д. В соответствии со ст. 5Закона о выборах Президента РФпроведение выборов Президентав сроки, установленныеКонституцией, является обязательным. Решение о назначении выборов должно быть принято СФ ФС РФ не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Если СФ ФС РФ не назначит выборы Президента в установленный законом срок, выборы назначаются и проводятся ЦИК РФ. В случае прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий до истечения конституционного срока СФ ФС РФ не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы Президента. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения обязанностей Президентом РФ. Решение СФ ФС РФ о досрочных выборах публикуется в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Такая практика имела место в 2000 г., когда в связи с отставкой Президента РФ Б.Н. Ельцина 31 декабря 1999 г. на 26 марта 2000 г. были назначены досрочные президентские выборы.

Е. Порядок отрешения Президента от должностидетально регулируетсяст. 93Конституции. Окончательное решение принимается двумя третями голосов от конституционного числа членов СФ ФС РФ. Оно должно быть принято в трехмесячный срок после выдвижения ГД ФС РФ обвинения против Президента РФ. Если в этот срок решение СФ ФС РФ не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным. Совет Федерации такие решения не принимал. В 1999 г. ни один пункт обвинения в отношении Президента Б.Н. Ельцина не был принят ГД ФС РФ, и, следовательно, дело об отрешении Президента РФ от должности не поступило в СФ ФС РФ.

Ж. Порядок назначения на должности судей КС РФ, ВС РФ, ВАС РФрегулируетсяст. ст. 173-178Регламента СФ ФС РФ. Кандидатуры для назначения на эти должности (а также на должности судей от России в состав Экономического Суда СНГ) представляет СФ ФС РФ Президент РФ либо по его поручению полномочный представитель Президента РФ в СФ ФС РФ (на практике используется последний способ), кандидатуры на должности Председателя и заместителя Председателя КС РФ называются в представлении Президента РФ персонально. Этот вопрос рассматривается СФ ФС РФ в 14-дневный срок со дня получения представления Президента РФ. Кандидатуры на указанные должности предварительно обсуждаются в Комитете СФ ФС РФ по правовым и судебным вопросам, который готовит заключение по каждой кандидатуре. Кандидаты могут быть приглашены на заседание Комитета, но это не обязательно. На пленарном заседании СФ ФС РФ заслушиваются заключения Комитета по правовым и судебным вопросам, происходит обсуждение. Каждая кандидатура, представленная Президентом РФ, независимо от заключения Комитета по ней, включается в бюллетень для тайного голосования. Назначенным считается лицо, получившее при тайном голосовании большинство голосов от общего числа членов СФ ФС РФ. Назначение оформляется постановлением СФ ФС РФ. При отклонении кандидатуры (кандидатур) СФ ФС РФ может принять постановление с предложением Президенту РФ о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий. Для проведения консультаций СФ ФС РФ образует группу из своих членов или поручает их проведение Председателю СФ ФС РФ.

Лицо, назначенное на должность судьи КС РФ, в отличие от судей других высших судов приводится к присяге Председателем СФ ФС РФ и на заседании палаты в торжественной обстановке. Судья КС РФ произносит присягу, положив руку на Конституцию(текст присяги установленЗакономо Конституционном Суде РФ), и подписывает соответствующий текст с указанием даты. Назначенным членам других высших судов Председатель СФ ФС РФ вручает копию постановления СФ ФС РФ о назначении.

З. Кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора РФпредставляет СФ ФС РФ Президент РФ или по его поручению полномочный представитель Президента в СФ ФС РФ (на практике используется последний способ). Совет Федерации должен рассмотреть кандидатуру в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления. Кандидатура предварительно обсуждается в Комитете СФ ФС РФ по правовым и судебным вопросам, а также в Комитете по обороне и безопасности. Решение о назначении Генерального прокурора принимается на заседании СФ ФС РФ тайным голосованием. Генеральный прокурор считается назначенным на должность, если за представленную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа членов палаты. Если такое большинство не получено, кандидатура считается отклоненной. И тот, и другой результат оформляется постановлением СФ ФС РФ. Если положительное решение не принято, Президент РФ в течение 30 дней представляет СФ ФС РФ новую кандидатуру на должность Генерального прокурора. Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора рассматривается СФ ФС РФ по предложению Президента РФ, предложение предварительно обсуждается в названных выше комитетах. Они готовят свои заключения к заседанию СФ ФС РФ. Для решения вопроса необходимо при тайном голосовании большинство голосов от общего числа членов СФ ФС РФ(см. комментарий к ст. 129).

Практика назначения и освобождения Генерального прокурора от должности разнообразна. Иногда СФ ФС РФ принимал решение не с первого раза. Уволить Генерального прокурора Президент РФ не вправе, но в 1999 г. приостанавливал его полномочия (см. комментарий к ст. 129). В соответствии сЗакономо прокуратуре СФ ФС РФ также назначает и освобождает от должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора. Используется аналогичный порядок (ст. 186Регламента СФ ФС РФ).

И. В соответствии с Федеральным закономот 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <1>заместитель Председателя Счетной палаты РФ и половина ее аудиторов(с 2007 г.) назначаются на должность СФ ФС РФ по представлению Президента РФ сроком на шесть лет. Президент РФ представляет кандидатуры СФ ФС РФ не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующих заместителя Председателя Счетной палаты РФ и аудиторов. Заключения по кандидатурам дает комиссия СФ ФС РФ по взаимодействию со Счетной палатой РФ. При досрочном освобождении заместителя Председателя Счетной палаты РФ Президент РФ представляет кандидатуры на эти должности в двухнедельный срок, вакантная должность аудитора должна быть замещена в двухмесячный срок. В случае отклонения Президент РФ вносит новую кандидатуру, при этом он вправе вновь представить на рассмотрение СФ ФС РФ ту же кандидатуру либо внести новую.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

Заместителем Председателя Счетной палаты РФ и аудиторами могут быть назначены граждане РФ, не имеющие иностранного гражданства либо вида на жительство на территории иностранного государства, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики и финансов. В пределах одной четверти от общего числа аудиторов Счетной палаты РФ допускается назначение на должности аудиторов лиц, имеющих высшее образование и опыт профессиональной деятельности иного профиля.

Постановление о назначении принимается СФ ФС РФ тайным голосованием большинством голосов от общего числа его членов. Заместитель Председателя Счетной палаты РФ и аудиторы не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

2. Постановления СФ ФС РФ, принятые по вопросам его ведения, оформляются подписью его Председателя или заместителя Председателя. В отличие от законов, одобренных СФ ФС РФ, его постановления не требуют подписи Президента РФ.

3. Принятие постановлений СФ ФС РФ большинством голосов от общего числа его членов (т.е. того состава, который предусмотрен Конституцией, независимо от реальной укомплектованности палаты) отражает обычную практику принятия важных решений многими коллегиальными органами. В таком порядке принимаются большинство решений СФ ФС РФ. В то же время допускается иной порядок принятия решений СФ ФС РФ, если это предусматривает Конституция. Например, решение об отрешении Президента РФ от должности принимается двумя третями голосов (ст. 93Конституции), а федеральные конституционные законы нуждаются в одобрении большинством голосов не менее трех четвертей от общего числа членов СФ ФС РФ. Некоторые процедурные вопросы могут решаться большинством присутствующих членов СФ ФС РФ.

Статья 103

Комментарий к статье 103

1. Государственная Дума - частьпарламента Российской Федерации. Избираемая непосредственно народом, она является органом народного представительства, обладающим не только законотворческими, но и иными полномочиями, закрепленными, в частности, в комментируемойстатье.

При этом адекватная оценка природы этих полномочий требует учета в качестве исходных посылок нескольких обстоятельств. Во-первых, система демократии, как она учреждена Конституцией, не предусматривает иерархии высших федеральных органов власти (например, в форме верховенства парламента или Президента). Во-вторых, Конституцияне абсолютизирует принцип разделения властей, напротив, она ориентирует все органы государственной власти, функции которых дополняют друг друга, на согласованное функционирование и взаимодействие. В-третьих, ГД ФС РФ является способом и формой реализации народом принадлежащей ему власти. В этом последнем случае ГД ФС РФ, вопреки сложившимся в отечественном конституционализме представлениям, выступает в качестве именно высшего органа государственной власти, решения которого исходят от народа, а сама она занимает (наряду с Президентом РФ и СФ ФС РФ) центральное место в формировании воли государства.

В связи с этим ГД ФС РФ не только законодательствует, представляет многонациональный народ России, но и формирует некоторые другие органы и в установленных Конституциейи федеральными законами формах контролирует их деятельность. В частности, в комментируемойстатьеречь идет о таких сферах отношений и полномочиях, которые принадлежат исключительно ГД ФС РФ и должны осуществляться в указанных Конституцией пределах и формах самостоятельно и независимо от иных органов и должностных лиц. Государственная Дума в этом случае выступает не в качестве части парламента, а в качестве органа, обладающего собственными властными полномочиями, вторжение в которые должно квалифицироваться как противоречащееКонституции. Отсюда - распространенная оценка содержания комментируемойстатьикак исключительных полномочий ГД ФС РФ. Однако пределы этих полномочий различны и оговорены самой Конституцией. Они не могут и не должны не только расширяться, но и сужаться федеральным законом, на что важно обратить внимание в связи с некоторыми тенденциями развития законодательства.

А. Предусматриваемый Конституциеймеханизм взаимодействия ГД ФС РФ и Правительства РФ и тесное переплетение возлагаемых на них функций и задач обусловливают участие ГД ФС РФ в формировании Правительства РФ и контроле за его деятельностью. В частности,п. "а" ч. 1 комментируемой статьиустановлено, что Думадает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Содержание названного полномочия может быть выявлено лишь при условии учета системного единства комментируемой нормы с положениямип. "а" ст. 83,ст. 111ич. 5 ст. 117Конституции, которые в своей совокупности образуют единый конституционно-правовой институт.

При этом Конституцияимеет в виду, во-первых, именно согласие ГД ФС РФ, т.е. ее явно выраженную волю, на назначение того или иного лица Председателем Правительства, а не согласование соответствующей кандидатуры с ГД ФС РФ, что нередко интерпретируется как не препятствующее участникам процесса согласования реализовать свои полномочия, поскольку де процедура согласования соблюдена; во-вторых, такое согласие предполагает возможность выбора ГД ФС РФ из числа представленных Президентом РФ кандидатур.

Именно таким образом данное полномочие было интерпретировано ГД ФС РФ в ее Регламенте, утвержденном Постановлением ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД <1>. СогласноРегламентув случае внесения в ГД ФС РФ Президентом РФ предложения о кандидатуре Председателя Правительства РФ Председатель ГД ФС РФ незамедлительно извещает об этом депутатов. Дума рассматривает представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

Президент РФ либо его полномочный представитель в ГД ФС РФ официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ. Кандидат на эту должность представляет Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства РФ. По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Если Дума отклонит кандидатуру на должность Председателя Правительства, Президент в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре. Обсуждение и согласование новой кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ происходит в том же порядке в течение недели со дня ее представления Президентом РФ.

В случае двукратного отклонения Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства Президент в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вправе представить третью кандидатуру. Обсуждение и согласование третьей кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ происходят в сроки и в порядке, которые предусмотрены Регламентомпалаты для обсуждения и согласования первых двух кандидатур. Государственная Дума истолковала соответствующие положениеКонституциитаким образом, что в случае отклонения представленной кандидатуры Председателя Правительства РФ Президент РФ должен представить вторую кандидатуру и затем, возможно, третью.

В 1998 г. Президент РФ трижды представлял Думе одну и ту же кандидатуру, в результате чего ГД ФС РФ под угрозой роспуска дала требуемое согласие, однако обратилась в КС РФ с запросом о толковании ч. 4 ст. 111Конституции и, в частности, попросила разъяснить, вправе ли Президент РФ вновь представить отклоненную Думой кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ и каковы правовые последствия трехкратного отклонения одной и той же кандидатуры. ВПостановленииот 11 декабря 1998 г. N 28-П <1> КС РФ указал, что Президент РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. При этом должны реализовываться конституционные требования о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, т.е. Президент РФ и ГД ФС РФ должны стараться договориться о взаимоприемлемых кандидатурах (хотя, разумеется, Дума не может предлагать своих кандидатов). Независимо от числа представлявшихся кандидатов после третьего отклонения представленной кандидатуры ГД ФС РФ подлежит роспуску.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6447.

Такое толкование, однако, представляется весьма уязвимым. Для него трудно найти опору во взаимосвязанных положениях ст. ст. 103и111Конституции. Проблема не только в том, что оно прямо противоречит тексту комментируемой статьи, но и в том, что есть противоречие ее контексту, оцениваемому в общей системе Конституции и установленных ею сдержек и противовесов различных властей. Обращает на себя внимание тот факт, что при этом материальное конституционное право ГД ФС РФ, которому поОсновному Законукоррелирует конституционная обязанность главы государства, безосновательно подменяется требованием лишь соблюдения последним установленнойКонституциейпроцедуры, что ведет к существенному искажению конституционной модели отношений между ГД ФС РФ и Президентом РФ, а также Правительством РФ, равно как и между Президентом и Правительством.

Б. Пункт "б" ч. 1 комментируемой статьик ведению ГД ФС РФ относит решение вопроса о доверии Правительству РФ. Тем самым нормируется контроль Думы за деятельностью Правительства. Данная норма тесно связана с другими положениями Конституции, содержащимися, в частности, вп. "в" ст. 83,п. "б" ст. 84,ч. 1 ст. 109,ч. ч. 3и4 ст. 117. Ее назначение - воспрепятствовать нежелательной, по мнению ГД ФС РФ, социально-экономической политике Правительства РФ или ненадлежащему исполнению Правительством федеральных законов и т.п.

Решение ГД ФС РФ о выражении недоверия Правительству РФ означает парламентско-правительственный кризис, поскольку исключается согласованное функционирование и взаимодействие указанных органов. В связи с этим существенно возрастает значение функции политического резерва, возложенной Конституциейна Президента РФ и заключающейся в предусмотренных Конституцией механизмах преодоления этого кризиса до его перерастания в кризис всей системы государственной власти. В частности, указанный кризис разрешается либо отставкой Правительства, либо роспуском ГД ФС РФ. При этом вопрос о доверии Правительству решается Думой как по собственной инициативе, так и по инициативе Председателя Правительства(см. комментарий к ст. 117).

Целям расширения контрольных функций ГД ФС РФ в отношении исполнительной власти служит высказанное Президентом РФ Д.А. Медведевым 5 ноября 2008 г. в его ПосланииФедеральному Собранию предложение установить конституционную норму, обязывающую Правительство РФ ежегодно отчитываться в Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом.

В. ЗакономРФ от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ о поправке к Конституции РФ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" <1> ч. 1 ст. 103 дополнена новымп. "в", относящим к компетенции ГД ФС РФзаслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Думой. Также дополнения, касающиеся этого вопроса, внесены вп. "а" ч. 1 ст. 114Конституции.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 2.

Федеральным конституционным закономот 30 декабря 2008 г. N 8-ФКЗ <1> Закон о Правительстве РФ был дополненст. 40.1"Ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой". Согласно ей подготовка ежегодных отчетов о результатах деятельности Правительства РФ, в том числе по вопросам, поставленным ГД ФС РФ, осуществляется в порядке, предусмотренномРегламентомПравительства РФ. Указанные отчеты подлежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете" и "Парламентской газете".

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 3.

Регламент ГД ФС РФ ПостановлениемГД ФС РФ от 25 февраля 2009 г. N 1761-5, <1> дополненгл. 18.1"Рассмотрение вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности". Предусмотрен следующий порядок: ежегодно фракции направляют в Комитет ГД ФС РФ поРегламентуи организации работы Думы вопросы о деятельности Правительства РФ. Срок представления вопросов в Комитет ГД ФС РФ по Регламенту и организации работы Думы и количество вопросов от каждой фракции устанавливаются Советом ГД ФС РФ. Перечень вопросов от фракции утверждается решением фракции. Комитет поРегламентуи организации работы ГД ФС РФ обобщает поступившие вопросы и формирует перечень вопросов ГД ФС РФ о деятельности Правительства РФ, который направляет в Совет ГД ФС РФ. Утвержденный Советом ГД ФС РФ перечень вопросов Думы о деятельности Правительства РФ направляется в Правительство РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 9. Ст. 1071.

Государственная Дума рассматривает вопрос о ежегодном отчете Правительства РФ о результатах его деятельности в период весенней сессии. Дата рассмотрения вопроса о ежегодном отчете Правительства РФ устанавливается Советом ГД ФС РФ по согласованию с Председателем Правительства РФ.

При рассмотрении ежегодного отчета Правительства о результатах его деятельности Дума на своем заседании заслушивает Председателя Правительства. Депутаты вправе задавать вопросы Председателю Правительства, высказывать свое мнение о деятельности Правительства. При этом преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций. Процедура рассмотрения вопроса о ежегодном отчете Правительства устанавливается Советом ГД ФС РФ.

По итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства о результатах его деятельности Дума принимает постановление, проект которого готовит и вносит на рассмотрение палаты Комитет ГД ФС РФ по Регламентуи организации работы Думы.

Отметим, что рассмотрение такого рода отчетов имманентно присуще отношениям между парламентом и правительством. По существу, оно только объективировано Конституцией.

Г. Пунктом "г" ч. 1 комментируемой статьиустановлено, что к ведению ГД ФС РФ относитсяназначение на должность и освобождение от должности Председателя ЦБ РФ. Данная норма может и должна оцениваться в ее системном единстве с положениямич. ч. 1и2 ст. 75, определяющими конституционные основы статуса ЦБ РФ, включая его место в системе органов исполнительной власти, основную функцию и ее независимое осуществление, а такжеп. "г" ст. 83, устанавливающий полномочия главы государства в части представления ГД ФС РФ кандидатуры для назначения на должность Председателя ЦБ РФ, а также постановки перед ГД ФС РФ вопроса об освобождении от должности Председателя ЦБ РФ(см. комментарии к указанным статьям).

Таким образом, назначение на должность Председателя ЦБ РФ или его освобождение от должности - исключительная прерогатива ГД ФС РФ, "запускаемая", однако, не по ее собственной инициативе, а по инициативе главы государства. Этим не исключается возможность обращения Думы к Президенту РФ, например, с оценкой деятельности Председателя ЦБ РФ и предложением проявить инициативу в постановке вопроса об освобождении его от должности.

В соответствии со ст. 14Закона о ЦБ РФ Председатель Банка России назначается на должность ГД ФС РФ сроком на четыре года большинством голосов от общего числа депутатов Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России представляет Президент РФ не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя.

В случае досрочного освобождения от должности Председателя Банка России Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения.

Федеральный законособо оговаривает, что в случае отклонения предложенной на должность Председателя Банка России кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна и та же кандидатура не может вноситься более двух раз. При этом одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд.

Государственная Дума вправе освободить от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ. Однако пределы усмотрения как Президента РФ, так и ГД ФС РФ ограничены. В частности, Председатель ЦБ РФ может быть освобожден от должности только в случаях: истечения срока полномочий; невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением государственной медицинской комиссии; подачи личного заявления об отставке; совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда; нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России.

Д. Пунктом "д" ч. 1 комментируемой статьипредусматривается организационное обеспечение функции парламента по осуществлению контроля за исполнением федерального бюджета: к ведению ГД ФС РФ относитсяназначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

При этом Конституцияне предусматривает участия в этом процессе каких-либо других органов и должностных лиц, включая Президента РФ. Это означает, что ГД ФС РФ по смыслу комментируемого положения самостоятельно осуществляет как подбор кандидатов на должность Председателя Счетной палаты РФ и ее аудиторов, так и их назначение и освобождение от должности. Именно такое видение было отражено вРегламентеГД ФС РФ, согласно которому до внесения изменений в Федеральныйзаконот 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <1> Федеральнымзакономот 1 декабря 2004 г. N 145-ФЗ <2> кандидатуры на должности Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ представлялись Комитетом по бюджету и налогам. Назначение производилось на сессии, ближайшей к моменту истечения полномочий назначенных в Счетную палату РФ лиц. Кандидат на должность Председателя Счетной палаты РФ должен был выступать на заседании Думы с краткой программой предстоящей деятельности и отвечать на вопросы депутатов. Для назначения Председателя и каждого из аудиторов требовалось большинство голосов от общего числа депутатов, т.е. не менее 226 голосов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

<2> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4844.

В случае отклонения Думой кандидатуры Комитет был вправе предложить для нового рассмотрения ту же или новую кандидатуру. Повторное рассмотрение той же кандидатуры или рассмотрение новой кандидатуры проводилось в том же порядке на следующий день после внесения предложения. Вопрос о досрочном освобождении от должности назначенных Думой Председателя Счетной палаты и аудиторов решался по представлению Комитета ГД ФС РФ по бюджету и налогам на заседании палаты. Решение считалось принятым, если за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов, а в случаях заявления об отставке, признания недееспособности вступившим в законную силу решением суда или достижения возраста 65 лет - простое большинство общего числа депутатов.

Упомянутым Федеральным закономот 1 декабря 2004 г. N 145-ФЗ в этот порядок были внесены существенные изменения, адекватность которых, в частности о представлении соответствующей кандидатуры, требованиямКонституциивесьма сомнительна. Так, Председатель Счетной палаты РФ назначается на должность ГД ФС РФ по представлению Президента РФ сроком на шесть лет. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты РФ могут вноситься Президенту РФ фракциями в ГД ФС РФ и комитетами ГД ФС РФ, а также не менее чем одной пятой от общего числа депутатов Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты РФ Президент РФ представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты РФ. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты РФ Президент РФ представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты РФ кандидатуры Президент РФ в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент вправе представить на рассмотрение ГД ФС РФ ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.

Аналогичный порядок, столь же спорный с точки зрения адекватности требованиям Конституции, распространен на назначение Советом Федерации заместителя Председателя Счетной палаты РФ (Федеральныйзаконот 1 декабря 2004 г. N 145-ФЗ <1>), а также аудиторов Счетной палаты РФ (Федеральныйзаконот 12 апреля 2007 г. N 49-ФЗ <2>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4844.

<2> СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1829.

Председателем или заместителем Председателя Счетной палаты РФ может быть гражданин РФ, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов. Председатель Счетной палаты РФ и его заместитель не могут состоять в родственных отношениях с Президентом РФ, Председателем СФ ФС РФ и Председателем ГД ФС РФ, Председателем Правительства РФ, Руководителем Администрации Президента РФ, Генеральным прокурором РФ, Председателями КС РФ, ВС РФ и ВАС РФ.

Конституционность указанного порядка назначения Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ представляется весьма сомнительной. Проблему, однако, можно и нужно ставить значительно шире - о конституционно-правовой природе самой Счетной палаты: является ли она органом Российской Федерации, как следует из названия Федерального закона"О Счетной палате Российской Федерации", либо она выступает в качестве органа Федерального Собрания РФ, что более отвечает смыслуч. 5 ст. 101Конституции(см. комментарий к ст. 101), которая в качестве предмета федерального закона назвала только "состав и порядок деятельности" Счетной палаты РФ.

Е. Пунктом "е" ч. 1 комментируемой статьик ведению ГД ФС РФ отнесено такженазначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Из буквальной интерпретации данного положения вытекают по меньшей мере следующие выводы: исключительной прерогативой ГД ФС РФ, осуществляемой ею самостоятельно и независимо от иных органов и должностных лиц, является назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; статус Уполномоченного, включая его функции, полномочия и т.д., определяется федеральным законодателем; федеральный законодатель данное конституционное веление реализует в форме федерального конституционного закона; Уполномоченный является органом парламента и организационной формой его участия в обеспечении конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина РФ.

Согласно ст. 1Закона об Уполномоченном по правам человека должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии сКонституциейв целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод гражданина, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности ГД ФС РФ. Средствами, указанными в данномЗаконе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Осуществляя свои полномочия, Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. В своей деятельности он руководствуется Конституцией, названнымЗаконом, законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации. При этом важно иметь в виду, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Особо оговаривается в Законе, что введение режима чрезвычайного или военного положения на всей территории РФ либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельность Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции.

На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином РФ, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в ГД ФС РФ Президентом РФ, СФ ФС РФ, депутатами Думы и депутатскими объединениями в ГД ФС РФ. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности большинством голосов от общего числа депутатов ГД ФС РФ тайным голосованием.

При вступлении в должность Уполномоченный на заседании ГД ФС РФ приносит присягу следующего содержания: "Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь КонституциейРоссийской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести". С момента принесения присяги он считается вступившим в должность.

Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд. Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий.

Ж. Особое место в числе исключительных прерогатив ГД ФС РФ занимает предусмотренное п. "ж" ч. 1 комментируемой статьиобъявление амнистии. Государственная Дума именно объявляет амнистию. Это во взаимосвязи сп. "о" ст. 71(к ведению Российской Федерации относятся амнистия и помилование) означает не только возможность,

но и конституционно обусловленную необходимость законодательного урегулирования амнистии, исключающего произвольное принятие решения об объявлении амнистии; отсутствие такого регулирования, однако, не может блокировать реализацию Думой данного полномочия.

Конституцияне определяет понятия амнистии. Согласно жест. 84УК амнистия объявляется ГД ФС РФ в отношении индивидуально не определенного круга лиц. Актом об амнистии лица, совершившие преступления, могут быть освобождены от уголовной ответственности, а осужденные за совершение преступлений могут быть освобождены от наказания, либо назначенное им наказание может быть сокращено или заменено более мягким, либо они могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших наказание, актом об амнистии судимость может быть снята.

Отсюда следует, что: а) амнистия есть акт человеколюбия, она преследует гуманистические цели; б) амнистия распространяется на индивидуально не определенный круг лиц; в) заключается в освобождении лиц, совершивших преступления, от уголовной ответственности или назначенного им уголовного наказания либо в его смягчении или снятии судимости, т.е. покрывает своим действием как досудебные стадии уголовного судопроизводства, так и период после вступившего в законную силу приговора суда;

г) объявляется ГД ФС РФ, обладающей широкой дискрецией.

Однако, как было установлено КС РФ в Постановленииот 5 июля 2001 г. N 11-П <1>, регулирование амнистии, осуществляемое Думой, является частью обеспечиваемой в том числе уголовным законом регламентации отношений между государством, на которое возложено уголовное преследование, и гражданами, подвергаемыми в случаях совершения преступления уголовному наказанию в предусмотренных уголовным законом формах и пределах; реализация ГД ФС РФ ее конституционного полномочия объявлять амнистию в качестве акта милости предполагает полное и частичное освобождение определенных категорий лиц от уголовной ответственности и наказания исходя не только из политической или экономической целесообразности, но прежде всего из веры в добро и справедливость, а также из социальной обусловленности такой гуманистической акции в демократическом правовом государстве.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3059.

В силу презумпции добросовестности и разумности действий конституционных органов предполагается, что, основываясь на общих интересах при осуществлении полномочия по объявлению амнистии, ГД ФС РФ не может выходить за конституционно обусловленные пределы предоставленного ей широкого усмотрения, определяемые прежде всего общеправовыми принципами, обязательными в демократическом обществе. Согласно указанным принципам, не отвечало бы, в частности, природе и предназначению акта об амнистии создание им условий для освобождения от уголовной ответственности за деяния, совершаемые после объявления амнистии, поскольку это провоцировало бы совершение преступлений и лишало бы потенциальных жертв преступлений защиты. Амнистия не может осуществляться в отношении индивидуально определенного круга лиц, так как это было бы присвоением властных полномочий, возложенных на другие конституционные органы, включая судебную власть.

Недопустимо создание с помощью амнистии условий для освобождения от уголовной ответственности тех лиц, которые участвуют в принятии решения об объявлении амнистии, что в силу широкой по своей природе дискреционности данного конституционного полномочия явно противоречило бы идеям справедливости. Условия амнистии не могут формулироваться таким образом, чтобы ими допускалось ее произвольное применение. Не должны издаваться акты, изменяющие условия объявленной амнистии в худшую для амнистированных лиц сторону, поскольку это не только противоречит запрету ухудшать положение гражданина в сфере уголовной ответственности и отбывания наказания принятием нового акта, но и не согласуется с природой амнистии в качестве акта милости и с конституционной ответственностью государственной власти. Эта ответственность при проведении амнистии диктует также необходимость учитывать и обеспечивать задачи ресоциализации амнистируемых лиц, поскольку иначе могут быть поставлены под угрозу интересы стабильного правового порядка и осуществления прав граждан в демократическом обществе. Соответственно, все конституционно оправданные цели такой гуманистической акции, как амнистия, невозможно обеспечить без соблюдения установленной процедуры принятия акта об амнистии, гарантирующей как объективное отражение в его нормативных положениях действительной воли объявляющего амнистию представительного органа, так и ее формирование на основе достаточной и достоверной информации.

При этом важное практическое значение имеет разграничение акта об амнистии и акта о применении амнистии. Акт об амнистии определяет изменения в правовом статусе тех, на кого он распространяется. Решение же правоприменительных органов, принимаемое во исполнение акта об амнистии в отношении конкретного лица, подлежащего освобождению от уголовной ответственности и наказания, лишь оформляет устранение связанных с уголовной ответственностью препятствий в реализации им своих прав. Предусматривая наступление указанных правовых последствий при наличии определенных предпосылок, акт об амнистии фиксирует тем самым те юридические факты, которые влекут восстановление предусмотренного Конституцией правового статуса гражданина. В этом, по смыслу ст. 18Конституции, также выражается непосредственное действие прав и свобод: те из них, которые были ограничены в силу приговора или в связи с начатым уголовным преследованием, признаются подлежащими восстановлению уже с момента вступления акта об амнистии в силу. Иначе говоря, правоприменительный акт, принимаемый в связи с актом об амнистии, - не право, а проистекающая из комментируемого положения (и ряда иных положенийКонституции) конституционная обязанность управомоченного на принятие такого акта органа или должностного лица.

З. Пунктом "з" ч. 1 комментируемой статьик ведению ГД ФС РФ отнесеновыдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. Конституционные основы условий и порядка выдвижения такого обвинения установленыст. 93Конституции(см. комментарий к ст. 93). При этом комментируемый пункт довольно широко формулирует предмет ведения ГД ФС РФ - "выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации", пределы которого конкретизируютсяч. 1 ст. 93- "выдвижение обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления". В этом последнем случае несомненно, что уголовно-правовые представления и взгляды, унаследованныеКонституцией, едва ли в состоянии адекватно объяснить существо конституционно-правовой ответственности Президента.

Во всяком случае, несомненно, что как само полномочие ГД ФС РФ, так и процедура отрешения главы государства от должности носят конституционно-правовой характер и служат защите Конституции. Речь идет о той ситуации, когда, по мнению ГД ФС РФ, Президент РФ своими действиями сделал политически невозможным дальнейшее отправление должности. А это предполагает, что конституционное понятие государственной измены Президента может не совпадать (и не должно совпадать) с его интерпретацией, содержащейся вУК; в противном случаеКонституциюедва ли можно считать юридически гарантированной от ее умышленного нарушения Президентом.

Следует, однако, оговориться, что в конституционной доктрине и практике конституционно-правового регулирования доминирует уголовно-правовое понимание оснований отрешения главы государства от должности.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьиГД ФС РФ принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией. Из данного положения по его буквальному смыслу следует несколько выводов: 1) актами ГД ФС РФ являются только постановления; 2) постановления принимаются по всем (а не только указанным в комментируемойстатье) вопросам, отнесенным к ведению Думы Конституцией; 3) природой различных полномочий Думы, реализация которых предопределяет различие правовых последствий ее волеизъявления, обусловливается характер указанных актов, которые могут быть как нормативными, так и ненормативными либо сочетать то и другое, т.е. содержать и нормы, и однократные распоряжения; 4) вопросы ведения Думы исчерпывающим образом определяютсяКонституциейи не могут расширяться федеральным законодателем; 5) полномочия Думы по вопросам ее ведения реализуются Думой самостоятельно и не предполагают участия в их осуществлении других органов и должностных лиц.

В связи с последними двумя замечаниями, однако, необходимы определенные оговорки, диктуемые отечественной государственно-правовой практикой. Прежде всего следует иметь в виду, что понятие "вопросы ведения" не совпадает с понятием "полномочия" ГД ФС РФ. В связи с этим Дума принимает постановления по более широкому кругу вопросов, чем перечислено в Конституции, включая и постановления по вопросам своей внутренней организации, что, например, вытекает из ч. ч. 3и4 ст. 101Конституции(см. комментарий к ст. 101).

Кроме того, законодательное регулирование порядка осуществления полномочий ГД ФС РФ нередко предусматривает сомнительное с точки зрения требований Конституцииучастие в осуществлении исключительных полномочий Думы других органов и должностных лиц. В частности, такое участие предусмотрено при назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя и аудиторов и т.п.

3. Часть 3 комментируемой статьиустанавливает, что постановления ГД ФС РФ принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Думы. Это общее правило, из которого самой Конституцией предусмотрены некоторые изъятия. В частности, Конституция для принятия постановлений по отдельным вопросам, отнесенным ею к ведению ГД ФС РФ, требует квалифицированного большинства(см. комментарии к ст. ст. 105, 107, 135 - 137).

При этом предметом острой дискуссии на начальном этапе деятельности ГД ФС РФ был вопрос о содержании понятия "общее число депутатов Государственной Думы": совпадает ли общее число депутатов ГД ФС РФ с ее составом, установленным ч. 3 ст. 95Конституции (450), либо оно означает число фактически избранных депутатов (за исключением тех депутатов, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном законом порядке), как это сложилось в отечественной парламентской практике и предполагалась участниками Конституционного совещания 1993 г.

Конституционный Суд РФ в Постановленииот 12 апреля 1995 г. N 2-П по делу о толковании ряда статей Конституции, в том числе комментируемой, в которых содержится анализируемое понятие, пришел в выводу, что "положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся вчасти 3 ст. 103,частях 2и5 ст. 105,части 2 ст. 107,части 3 ст. 117ичасти 2 ст. 135Конституции Российской Федерации, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думычастью 3 ст. 95Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451.

Мотивируя свое решение, КС РФ указал, что цель установления в ст. 95Конституции числа мандатов в СФ ФС РФ и ГД ФС РФ - обеспечение представительного характера высшего законодательного органа России. Отсюда следует, что принятие предложенной ГД ФС РФ интерпретации понятия "общее число депутатов" как числа только фактически избранных в Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что ГД ФС РФ будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты как нарушающиест. 94Конституции окажутся нелегитимными.

Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Конституцияне установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер ГД ФС РФ (и СФ ФС РФ) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия "общее число депутатов" как конституционного их числа 450 депутатов Думы (и 166 членов СФ ФС РФ). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального СобранияКонституцияисходит из названного общего числа депутатов ГД ФС РФ и общего числа членов СФ ФС РФ. Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не может сказаться на итогах голосования.

В связи с этим КС РФ пришел к выводу, что предполагаемое в запросе ГД ФС РФ отождествление понятий "общее число депутатов" и "число фактически избранных депутатов" не отвечает требованиям Конституциигарантировать народное представительство в Федеральном Собрании и может воспрепятствовать реализации конституционных положений об организации палат Федерального Собрания и законодательном процессе.

На основе данного Постановления КС РФ в РегламентГД ФС РФ были внесены изменения, однако они не повлекли отмены и пересмотра ранее принятых решений, поскольку Суд в своемПостановленииуказал: "Решения Государственной Думы, принятые ранее в соответствии с иным порядком подведения итогов голосования, пересмотру в связи с данным толкованием не подлежат".

Статья 104

Комментарий к статье 104

1. Часть 1 комментируемой статьиопределяет круг субъектов, наделенных конституционным правом законодательной инициативы. При этомКонституцияне содержит легального определения законодательной инициативы. Однако из системного истолкования ч. 1 комментируемой статьи ("право законодательной инициативы принадлежит") и ееч. 2("законопроекты вносятся") следует, чтоправо законодательной инициативыпредставляет собой право управомоченного на тоКонституциейсубъекта внести в ГД ФС РФ законопроект, что порождает обязанность ГД ФС РФ рассмотреть данный законопроект. Именно этим - обязанностью Думы в установленныхКонституциейи конкретизирующими ее актами формах рассмотреть законопроект - законодательная инициатива указанных вч. 1 комментируемой статьисубъектов отличается от других правотворческих предложений, которые могут вноситься иными органами и лицами.

Право законодательной инициативы в силу ч. 1 ст. 15Конституции имеет прямое действие и реализуется субъектами этого права на равных основаниях, самостоятельно, в установленных Конституцией пределах и с соблюдением вытекающих из нее требований. Следовательно, реализация этого права не может ставиться в зависимость от усмотрения иных органов и лиц, в том числе других участников законодательного процесса.

При этом, однако, различен объем этого конституционного права. Глава государства, СФ ФС РФ, члены СФ ФС РФ и депутаты ГД ФС РФ, Правительство РФ и органы народного представительства субъектов Федерации обладают правом законодательной инициативы в полном объеме. Это означает, что указанные органы и лица вправе вносить законопроекты по любому вопросу, отнесенному к предметам ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, так как этот законопроект касается полномочий Федерации. Иными словами, классические представления о регулировании законами только свободы и частной собственности остались в прошлом. Из принципов демократии и правового государства, как они закреплены в Конституции, вытекает, что федеральные законы могут приниматься по всем предметам, указанным в ст. ст. 71,72(см. комментарии к ст. ст. 71, 72), что прямо указано вст. 76Конституции. Этим не исключается участие в нормировании соответствующих отношений главы государства и Правительства РФ.

Что же касается высших судебных органов Федерации - КС РФ, ВС РФ и ВАС РФ, Конституцияоговаривает, что принадлежащее им право законодательной инициативы ограничено "вопросами их ведения". Отсюда следует, что указанное положение может и должно интерпретироваться в системном единстве с положениямиКонституции, определяющими статус, цели и задачи, полномочия органов правосудия, осуществляющих различные виды судопроизводства. При этом отчетливо просматривается опасность излишне широкой интерпретации понятия "вопросы ведения" высших судов, которые не должны в силу принципа разделения властей превращаться в законодателей; отсюда - сомнение о соответствии "вопросам ведения" высших судов законодательных инициатив ВС РФ и ВАС РФ, касающихся, например, статуса судей.

Особо следует сказать о праве законодательной инициативы членов СФ ФС РФ и депутатов ГД ФС РФ. Общепризнанно, что оно принадлежит каждому члену СФ ФС РФ и депутату ГД ФС РФ в отдельности. Именно такое понимание получило закрепление и в Законео статусе члена СФ и депутата ГД, а также Регламентах палат Федерального Собрания. В самом деле, Конституция, устанавливая права не отдельных депутатов, а их групп, специально оговаривает это. Так, вч. 2 ст. 125особо оговаривается, что правом на обращение в КС РФ с запросом обладает "одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы"(см. комментарий к ст. 125).

Представляется, однако, что возможна и иная интерпретация - право законодательной инициативы принадлежит не отдельным депутатам, а их группам, вполне оправданная переходом к пропорциональной избирательной системе и отказом от квалификации депутатов ГД ФС РФ как представителей соответствующего избирательного округа, что в свою очередь требует понимания закона как средства осуществления политических целей и представлений, а не только поддержания правопорядка. При этом, решая данный вопрос, следует учитывать опасность лишения парламентской оппозиции возможности участия в государственном волеобразовании и легальных форм соревнования с парламентским большинством. Это означает, что в случае указанной интерпретации комментируемого положения численность депутатских групп не может быть слишком большой, а представленные в ГД ФС РФ фракции политических партий, независимо от их численности, не могут лишаться права законодательной инициативы.

Кроме того, необходимо учитывать и особенности формирования СФ ФС РФ, в который "входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти" (см. комментарий к ст. 95). Следовательно, в СФ ФС РФ представлен именно субъект Федерации (в отличие от его органов законодательной и исполнительной власти), причем представлен двумя членами, которые в определенном смысле и персонифицируют его. Следовательно, установленныйКонституциейпринцип представительства субъектов РФ в СФ ФС РФ в случае развития законодательства в направлении указанной интерпретации права законодательной инициативы не может без риска делегитимации такой интерпретации нарушаться или игнорироваться.

2. Из ч. 2 комментируемой статьиследует, что проекты федеральных законов (законопроекты) по предметам ведения Российской Федерации и (или) совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вносятся только в ГД ФС РФ - единственный орган государственной власти, уполномоченный Конституцией(ч. 1 ст. 105)на принятие федеральных законов, причем законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

При этом понятие законопроекта требует широкой интерпретации: по смыслу комментируемого положения осуществление права законодательной инициативы возможно в форме внесения в ГД ФС РФ проектов законов РФ о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам.

Для выявления нормативного содержания права законодательной инициативы и характера взаимодействия участников законодательного процесса также невозможно ограничиться лишь буквальным истолкованием словосочетания "внесение законопроекта". Это понятие - по смыслу Конституциии с учетом презюмируемых ею добросовестности субъектов права законодательной инициативы и рациональности самого законодательного процесса - не может сводиться к представлению в ГД ФС РФ текста законопроекта: реализуя право законодательной инициативы, управомоченный субъект вступает в процесс принятия федерального закона, в котором также участвуют другие субъекты этого процесса, права и обязанности которых взаимосвязаны, а их осуществление влечет определенные последствия, при том что само принятие федерального закона обусловлено выполнением всеми участниками данного процесса своих обязанностей, прямо предусмотренныхКонституциейлибо проистекающих из логики конституционного регулирования. Из этого следует допустимость предъявления к инициатору законопроекта требования о должном обосновании предлагаемого к принятию проекта федерального закона, необходимом для его адекватного восприятия и оценки в процессе формирования воли федерального законодателя.

В частности, отсюда следует допустимость предъявления к субъекту права законодательной инициативы требования о соблюдении определенных условий. Согласно РегламентуГД ФС РФ при внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены различные документы и материалы, в частности: пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет и концепцию предлагаемого законопроекта; текст законопроекта; перечень законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование (если реализация законопроекта потребует материальных затрат); заключение Правительства РФ (по законопроектам, предусмотреннымч. 3 ст. 104Конституции); документы и материалы, предусмотренные соответствующими статьями БК -192,212и264.10(по законопроектам о федеральном бюджете и его исполнении); официальные отзывы Правительства РФ и ВС РФ (по законопроекту о внесении изменений вУК) и др.

При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом (СФ ФС РФ, Правительством РФ, законодательным (представительным) органом субъекта РФ, КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ) должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа о внесении законопроекта с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в ГД ФС РФ по данному законопроекту.

Подготовленный к внесению в ГД ФС РФ законопроект и материалы к нему, предусмотренные ст. 105ее Регламента, утвержденного Постановлением ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД <1>, направляются субъектом (субъектами) права законодательной инициативы на имя Председателя ГД ФС РФ. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата ГД ФС РФ в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота ГД ФС РФ. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Думе. Одновременно в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Думу, сведения о законопроекте, о его прохождении в ГД ФС РФ, об одобрении Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и о рассмотрении соответствующего закона СФ ФС РФ и Президентом РФ. В случае поступления в Думу запроса Общественной палаты РФ о предоставлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, в электронной регистрационной карте на указанный законопроект фиксируются также дата поступления запроса Общественной палаты РФ и дата направления в Общественную палату требуемых материалов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

Председатель ГД ФС РФ направляет зарегистрированный законопроект и материалы к нему в профильный комитет, который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104Конституции ист. 105Регламента.

Если в материалах к зарегистрированному законопроекту отсутствует заключение Правительства РФ, соответствие законопроекта требованиям ст. 104Конституции ип. "д" ч. 1 ст. 105Регламента профильный комитет определяет с учетом мнения Правового управления Аппарата ГД ФС РФ. О соответствии законопроекта указанным требованиям Правовое управление сообщает в профильный комитет в течение 14 дней со дня поступления поручения профильного комитета. Профильный комитет вправе обратиться в Правовое управление по вопросу соответствия законопроекта другим требованиямч. 1 ст. 105Регламента.

Решение профильного комитета о соответствии законопроекта требованиям ст. 104Конституции ист. 105Регламента, включающее предложения по законопроекту, вносится на рассмотрение Совета ГД ФС РФ в течение 14 дней, а в случае, предусмотренномч. 2.1 ст. 107Регламента, - в течение 30 дней со дня поступления законопроекта в профильный комитет. В этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями в соответствии сост. 40Регламента. Если законопроект поступил в ГД ФС РФ в период между ее сессиями, то указанное решение профильного комитета вносится на рассмотрение Совета ГД ФС РФ не позднее чем через 14 дней после начала очередной сессии Думы.

Запрос Общественной палаты РФ о представлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, направляется Председателем ГД ФС РФ в профильный комитет либо в комитет ГД ФС РФ, назначенный в соответствии с ч. 1 ст. 108Регламента ответственным по указанному законопроекту.

Профильный комитет либо комитет ГД ФС РФ, назначенный в соответствии с ч. 1 ст. 108Регламента ответственным по законопроекту, направляет законопроект, а также документы и материалы, необходимые для проведения экспертизы, в Общественную палату РФ в течение трех дней со дня поступления запроса Общественной палаты РФ в ГД ФС РФ либо в течение трех дней после начала очередной сессии Думы (если запрос Общественной палаты РФ поступил в Думу в период между ее сессиями). В случае если запрашиваемый Общественной палатой законопроект был рассмотрен Советом ГД ФС РФ, в Общественную палату направляется также соответствующая выписка из протокола заседания Совета, а если законопроект был рассмотрен ГД ФС РФ, в Общественную палату направляется копия соответствующего постановления ГД ФС РФ.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в ГД ФС РФ законопроект соответствует требованиям ст. 104Конституции ист. 105Регламента, Совет ГД ФС РФ по предложению профильного комитета принимает следующее решение:

- назначить один из комитетов ГД ФС РФ ответственным по законопроекту (далее - ответственный комитет), а в случае, предусмотренном п. "е" ч. 1 ст. 14Регламента, назначить также комитет-соисполнитель (комитеты-соисполнители);

- включить законопроект в примерную программу законопроектной работы ГД ФС РФ на текущую либо на очередную сессию;

- направить законопроект в комитеты, комиссии палаты, Президенту РФ, в СФ ФС РФ, Правительство РФ, а также в КС РФ, ВС РФ и ВАС РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

По предложению профильного комитета Совет ГД ФС РФ устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, а также срок подготовки законопроекта к рассмотрению Думой в первом чтении.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в ГД ФС РФ законопроект не соответствует требованиям ст. 104Конституции ист. 105Регламента, Совет ГД ФС РФ по предложению профильного комитета принимает решение о возвращении законопроекта субъекту (субъектам) права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. Такой законопроект не считается внесенным в ГД ФС РФ в соответствии сч. 3 ст. 104Конституции. После выполнения указанных требований субъект (субъекты) права законодательной инициативы вправе направить законопроект на имя Председателя ГД ФС РФ в соответствии сч. 1 ст. 107Регламента.

Если при рассмотрении Советом ГД ФС РФ предложений профильного комитета по законопроекту выявятся обстоятельства, требующие дополнительного изучения, Совет вправе вернуть законопроект в профильный комитет и установить срок повторного представления данного законопроекта на рассмотрение Совета.

Совет ГД ФС РФ по предложению профильного комитета принимает решение о возвращении инициатору законопроекта, предусматривающего внесение изменений в те законодательные акты РСФСР и РФ или их отдельные положения, срок действия которых истек, либо те, которые утратили силу.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленным ст. 72Конституции, Совет ГД ФС РФ, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Думы направляет в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для подготовки и представления в Думу отзывов на указанные законопроекты. Совет ГД ФС РФ с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет.

В случае если в ГД ФС РФ после принятия или одобрения законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия или одобрения аналогичного законопроекта в первом чтении. Если же в ГД ФС РФ альтернативные законопроекты внесены до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет ГД ФС РФ принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в Думу ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Думу ранее. Требования к порядку внесения и оформлению альтернативных законопроектов предусмотрены ст. ст. 105и106Регламента палаты. В случае если Совет ГД ФС РФ принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Думы, принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению ГД ФС РФ и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту определяются ответственным комитетом самостоятельно, если иное не предусмотрено решением Совета ГД ФС РФ, в соответствии с Регламентом, а также с примерной программой законопроектной работы Думы на текущую сессию. Срок подготовки к рассмотрению ГД ФС РФ законопроекта, внесенного в Думу субъектом права законодательной инициативы, определяется Советом ГД ФС РФ. Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов ГД ФС РФ - членов данного комитета. В состав рабочей группы также могут входить депутаты ГД ФС РФ, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.

Ответственный комитет, получив текст законопроекта (тексты законопроектов по одному и тому же вопросу), назначает докладчика из состава членов ответственного комитета. Докладчик координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта. По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета ГД ФС РФ может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. В случае если ответственный комитет принял решение о проведении Общественной палатой РФ экспертизы законопроекта, он вносит проект обращения ГД ФС РФ к Общественной палате РФ о проведении экспертизы законопроекта и проект постановления ГД ФС РФ о принятии указанного обращения в порядке, установленном ст. ст. 93и94Регламента палаты.

Правовое управление Аппарата ГД ФС РФ по поручению Совета ГД ФС РФ или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению провести лингвистическую экспертизу законопроекта. Правовое управление на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

- соответствует или не соответствует законопроект Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

- не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

- полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта? Если приведен неполный перечень актов, то следует указать акты, которые в этом перечне не приведены.

Отзывы, предложения и замечания депутатов ГД ФС РФ и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту, а также заключение Общественной палаты РФ по результатам экспертизы законопроекта (если таковое имеется) рассматриваются на заседании ответственного комитета. Для участия в заседании могут быть приглашены осуществлявшие правовую экспертизу гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы в Правовом управлении Аппарата ГД ФС РФ, работники этого управления.

До принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право:

- по предложению ответственного комитета, оформленному решением ответственного комитета, изменить текст законопроекта и направить его на имя Председателя ГД ФС РФ;

- отозвать внесенный им законопроект путем подачи письменного заявления на имя Председателя ГД ФС РФ или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы - коллегиального органа.

Обсуждение законопроекта в комитетах ГД ФС РФ проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в СМИ. Депутаты ГД ФС РФ, не являющиеся членами ответственного комитета, члены СФ ФС РФ, полномочный представитель Президента РФ в ГД ФС РФ, полномочный представитель Правительства РФ в ГД ФС РФ, представители законодательных (представительных) органов субъектов РФ, а также представители государственных органов, других организаций, в которые законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний, вправе присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета при обсуждении законопроекта.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет ГД ФС РФ для внесения на рассмотрение Думы.

3. Согласно ч. 3 комментируемой статьивнесение в ГД ФС РФ указанных в ч. 3 комментируемой статьи законопроектов, перечень которых не является закрытым ("другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета"), предполагает участие в этом процессе Правительства РФ.

В период разработки проекта Конституцииданное положение объяснялось необходимостью блокировать использование права законодательной инициативы депутатами или членами СФ ФС РФ в популистских целях, ограничить воздействие на субъектов этого права лоббистских структур, а также противостоять региональному эгоизму законодательных (представительных) органов субъектов РФ, идущему вразрез с общегосударственными интересами. В действительности, однако, его цель более глубока - обеспечить рациональность, эффективность и справедливость поступления, управления и распределения государственных финансов.

Это прямое указание Конституции, которое обязывает субъекты права законодательной инициативы до внесения в ГД ФС РФ законопроекта из числа указанных в ч. 3 комментируемой статьипредставить его в Правительство РФ для получения заключения и одновременно предусматривает обязанность Правительства РФ, участвующего в процессе реализации права законодательной инициативы, давать заключения на такие законопроекты.

В связи с этим, как отметил КС РФ в Постановленииот 29 ноября 2006 г. N 9-П <1>, реализация права законодательной инициативы по законопроектам, указанным вч. 3 комментируемой статьи, осуществляется в два этапа, на каждом из которых участники данного процесса обладают взаимообусловленными правами и обязанностями. В частности, с тем чтобы управомоченные субъекты могли реализовать предоставленное им Конституцией право законодательной инициативы, Правительство РФ не вправе отказаться от исполнения возложенной на негоКонституциейобязанности давать заключения на соответствующие законопроекты. При этом пределы и нормативное содержание данной обязанности - в силу ее конституционно-правовой природы - не могут устанавливаться ее носителем, т.е. Правительством РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5371.

Конституция устанавливает, что Правительство РФ обеспечивает наряду с Президентом РФ в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 ст. 78), осуществляет исполнительную власть(ч. 1 ст. 110), разрабатывает и представляет ГД ФС РФ федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет ГД ФС РФ отчет об исполнении федерального бюджета, осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента (п. п. "а","ж" ч. 1 ст. 114).

Именно с целью гарантирования соответствующей требованиям Конституции реализации полномочий федеральной государственной власти, условиями чего являются бюджетная обеспеченность этих полномочий и сбалансированность доходов и расходов федерального бюджета, Конституция обязывает Правительство РФ, учрежденное в качестве коллегиального органа государственной власти, осуществляющего исполнительную власть, давать заключения на проекты федеральных законов, указанных в ч. 3 ее ст. 104. Такие заключения являются формой официального информирования Правительством ГД ФС РФ уже на начальной стадии законодательного процесса о возможных последствиях принятия соответствующих законопроектов, что призвано способствовать адекватному формированию воли законодателя, выражаемой в федеральном законе. Из этого следует, что адресатами обязанности Правительства РФ давать заключения на указанные законопроекты являются как субъект права законодательной инициативы - инициатор соответствующего законопроекта, так и ГД ФС РФ.

При этом в прямой нормативной связи с приведенными положениями Конституции находится Закон о Правительстве РФ, в том числе ч. 5 его ст. 36, обязывающая Правительство давать письменные заключения на предусмотренные вч. 3 ст. 104Конституции законопроекты в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство (по согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен). Аналогичное нормативное положение содержится в Регламенте Правительства РФ(п. 95).

Конституцияне связывает реализацию законодательной инициативы соответствующим субъектом с характером даваемого Правительством РФ заключения, т.е. с тем, поддерживает оно предложенный законопроект или нет. Правительство РФ не ограничено в своем праве давать оценку законопроектам, указанным вч. 3 ст. 104Конституции, однако отрицательная оценка законопроекта, свидетельствующая об отсутствии поддержки со стороны Правительства РФ, должным образом мотивированная и опирающаяся на объективные расчетные данные, не может блокировать осуществление управомоченными субъектами права законодательной инициативы, принадлежащего им в силуКонституциии составляющего существенный элемент их конституционно-правового статуса, и поэтому не может служить препятствием для внесения законопроекта в ГД ФС РФ.

Таким образом, наличие заключения Правительства РФ именно на соответствующий законопроект является предусмотренным непосредственно Конституциейусловием реализации права законодательной инициативы, которая, однако, не зависит от характера указанного заключения. У субъекта права законодательной инициативы сохраняется возможность внести свой законопроект с отрицательным заключением и собственными поясняющими материалами непосредственно в ГД ФС РФ. Принятие же или отклонение законопроекта - прерогатива Думы, пределы усмотрения которой при осуществлении принадлежащих ей полномочий по реализации законодательной функции Федерального Собрания установленыКонституцией.

Иное истолкование, допускающее, что отрицательное заключение Правительства РФ на проект федерального закона влечет невозможность его внесения в ГД ФС РФ и рассмотрения ею, означало бы лишение Думы как федерального законодательного органа конституционной самостоятельности и, вопреки смыслу ст. 10Конституции, поставило бы реализацию принадлежащего законодательным (представительным) органам субъектов РФ конституционного права законодательной инициативы в зависимость от усмотрения Правительства РФ.

Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно обращался к вопросам, связанным с процедурой принятия законов ГД ФС РФ (Постановления от 20 июля 1999 г. N 12-П, от 5 июля 2001 г.N 11-П, от 23 апреля 2004 г.N 8-Пи др. <1>). В силу сформулированных им правовых позиций установление, исходя из требований Конституции, процедуры принятия Думой решений, в том числе закрепление этой процедуры вРегламентеГД ФС РФ, и соблюдение такой процедуры являются существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на Конституции порядка принятия актов; несоблюдение вытекающих из Конституции процедурных правил, имеющих существенное значение и влияющих на принятие решения, позволяет констатировать противоречие этого решения Конституции; соблюдение тех процедурных правил, которые непосредственно вытекают из предписанийст. ст. ст. 104-108Конституции, - безусловная обязанность ГД ФС РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 3989; 2001. N 29. Ст. 3059; 2004. N 18. Ст. 1833.

Регламент ГД ФС РФ требует от инициатора законопроекта, относящегося к указанным в ч. 3 комментируемой статьи, при внесении законопроекта в ГД ФС РФ представления одновременно заключения Правительства РФ и ряда иных материалов, включая финансово-экономическое обоснование, что само по себе и при соблюдении определенных условий может интерпретироваться как частное проявление реализации в процессе федерального законотворчества конституционного требования о бюджетной сбалансированности, соответствующего конституционным принципам законодательного процесса. Данное требование, поскольку оно адресовано субъекту права законодательной инициативы, должно быть нормативно определенным по содержанию и пределам возлагаемой на него обязанности, устанавливаемой с учетом особенностей его конституционно-правового статуса в соотношении с правами и обязанностями других участников федерального законодательного процесса.

Что же касается Правительства РФ, то из взаимосвязанных положений ч. 3 ст. 104ип. п. "а","б" ч. 1 ст. 114Конституции вытекает, что и оно в качестве участника процесса осуществления управомоченными субъектами принадлежащего им права законодательной инициативы также вправе рассчитывать на соблюдение ими определенных требований к законопроектам, указанным вч. 3 комментируемой статьии потому подлежащим внесению в ГД ФС РФ только при наличии заключения Правительства РФ.

Однако эти требования, указал КС РФ в Постановленииот 29 ноября 2006 г. N 9-П, должны быть облечены в такую юридическую форму, которая исключала бы их произвольное применение, и не могут посягать на само существо права законодательной инициативы или вводить условия, чрезмерно затрудняющие либо иными способами блокирующие его реализацию управомоченнымиКонституциейсубъектами. Указанные требования во всяком случае не могут вводиться нормативным правовым актом, устанавливающим правила внутренней деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий, каковым являетсяРегламентПравительства РФ, следовательно, в силу собственной природы и назначения не способным выступать соответствующейКонституцииюридической формой конкретизации конституционного права законодательной инициативы, а также условий и порядка его осуществления.

В связи с этим следует обратить внимание на то, что Регламент ГД ФС РФ, обязывая субъекты права законодательной инициативы представлять при внесении соответствующих законопроектов в ГД ФС РФ их финансово-экономическое обоснование, как и Регламент Правительства РФ, обусловливая выполнение обязанности, возложенной ч. 3 ст. 104Конституции на Правительство РФ, при этом не конкретизируют содержание понятия "финансово-экономическое обоснование". Его определение дается в утвержденных Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 Основных требованиях к концепции и разработке проектов федеральных законов <1>, согласноп. 12которых это документ, содержащий финансово-экономическую оценку законопроекта, в том числе расчетные данные об изменении размеров доходов и расходов федерального бюджета, а также определяющий источники финансирования расходов по реализации будущего закона.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 32. Ст. 3335.

Именно в таком значении понятие "финансово-экономическое обоснование" было использовано в п. 100Регламента Правительства РФ, явившегося объектом проверки КС РФ (Постановлениеот 29 ноября 2006 г. N 9-П), а также в находящемся во взаимосвязи с нимп. 99, согласно которому законопроект, поступивший на заключение в Правительство РФ от субъекта права законодательной инициативы с финансово-экономическим обоснованием и иными необходимыми материалами, в двухдневный срок направляется Аппаратом Правительства РФ для подготовки проекта заключения в соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

Суд отметил, что приведенные положения РегламентаПравительства РФ (содержавшиеся и в ранее действовавших его редакциях, утвержденных Постановлениями Правительства РФ от 18 июня 1998 г.N 604и от 5 октября 2000 г.N 760, которыми, однако, возможность принятия решения о возвращении законопроекта его инициатору Аппаратом Правительства РФ не предусматривалась) не только налагают на субъект права законодательной инициативы обязанность представлять финансово-экономическое обоснование законопроекта, но и допускают определение полноты такого обоснования - документа, непосредственно не предусмотренногоКонституциейи не легитимированного волей федерального законодателя, - исключительно по усмотрению Аппарата Правительства РФ.

Тем самым искажалась конституционно-правовая природа заключения Правительства РФ по законопроектам, указанным в ч. 3 ст. 104Конституции, поскольку ему, по существу, придавался характер обязательной оценки финансово-экономической целесообразности законопроекта. При этом неопределенность самого понятия "финансово-экономическое обоснование законопроекта" влекла неравенство субъектов права законодательной инициативы в реализации этого права. Применительно к законодательным (представительным) органам субъектов РФ такое неравенство означает и нарушение закрепленногоч. 4 ст. 5Конституции равноправия всех субъектов РФ между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это означало, что внесение в ГД ФС РФ законопроекта из числа указанных вч. 3 ст. 104Конституции ставилось в зависимость не от воли субъекта права законодательной инициативы, а от одностороннего усмотрения Правительства РФ или даже его Аппарата; при этом ГД ФС РФ, по существу, лишалась возможности принимать к рассмотрению законопроекты, подготовленные к внесению, и тем самым - конституционной самостоятельности в осуществлении полномочий, принадлежащих ей как палате Федерального Собрания при реализации законодательной функции.

Именно поэтому КС РФ в упомянутом Постановленииуказал на то, что конкретизация нормативного содержания конституционного права законодательной инициативы управомоченных субъектов, включая определение условий и порядка его реализации как стадии законодательного процесса, исходя из логики конституционного регулирования и системного толкования положений Конституции (ст. 10,п. "а" ст. 71,ч. ч. 1и2 ст. 76), не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона. В связи с этим федеральному законодателю надлежит осуществить соответствующее регулирование. Речь идет об урегулировании парламентом законодательного процесса, частью которого является реализация права законодательной инициативы.

Статья 105

Комментарий к статье 105

1. Как следует из ч. 1 комментируемой статьи, федеральные законы принимаются ГД ФС РФ. Речь идет не только о порядке принятия федеральных законов, одной из стадий которого является решение ГД ФС РФ, как традиционно в отечественной юриспруденции интерпретируют нормативное содержаниест. 105. Речь в действительности идет о том, что ГД ФС РФ, не обладая монополией на нормотворчество, в то же время обладаетисключительной прерогативой по принятию собственно федеральных законов. В силу этого именно она занимает доминирующее положение в формировании государственной воли, выражаемой в принимаемых ею федеральных (но не федеральных конституционных) законах.

Полномочия ГД ФС РФ в сфере законотворчества чрезвычайно обширны. В процессе подготовки проекта Конституцииучитывалось, что потребности общества, претерпевающего глубокие формационные преобразования, в нормировании его жизни огромны, а отсутствие сложившихся и проверенных долгим эволюционным развитием рациональных форм жизнедеятельности социума потребует адаптации принимаемых законов к быстро меняющимся условиям жизни.

Именно этим обусловлена конституционная формула "федеральные законы принимаются...". При этом необходимо обратить внимание на то, что словосочетание "федеральный закон" в тексте Конституции используется при формулировании ст. ст. 4,15,71,90,120и др., из содержания которых, поскольку это специально не оговорено, как, например, вст. 108Конституции, следует, что это словосочетание обозначает как собственно федеральные законы, так и федеральные конституционные законы.

При этом речь идет не только о форме акта - закон, но и его содержательной характеристике, которая должна выявляться исходя из предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (см. комментарии к ст. ст. 71, 72, 76). В этом последнем случае, однако, необходимо иметь в виду, что в нормировании соответствующих сфер отношений могут участвовать и другие органы государственной власти Российской Федерации - глава государства, Правительство, федеральные органы исполнительной власти. Но их возможности менее обширны; во всяком случае из принципа демократического правового государства с республиканской формой правления вытекает, что акты парламента должны быть основными источниками нормирования свободы и прав личности, а также организации и функционирования публичной власти, собственности, федеративного устройства.

При этом следует иметь в виду, что глагол "принимаются" со словосочетанием "федеральные законы" используется в тексте Конституции для обозначения различных по объему понятий. В комментируемой статьеречь идет об акте одной из палат Федерального Собрания - ГД ФС РФ, который затем передается на рассмотрение СФ ФС РФ. Вч. 1 ст. 107говорится, что принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования, следовательно, "принятый федеральный закон" - это в данном случае акт, выражающий волю обеих палат парламента. Что же касаетсяч. 1 ст. 76, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ, в ней под принятием закона имеется в виду волеизъявление всех участников законодательного процесса. В этом последнем случае понятие "принятие закона" совпадает с понятием "издание закона", использованным при изложении нормыч. 2 ст. 76(см. комментарий к ст. 76).

РегламентГД ФС РФ, утвержденный Постановлением ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД <1>, устанавливает, что рассмотрение законопроекта осуществляется ею в трех чтениях, если иное не предусмотрено законодательством или самим Регламентом. Законопроект, подготовленный к рассмотрению впервом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом ГД ФС РФ Президенту РФ, в СФ ФС РФ, депутатам ГД ФС РФ, в Правительство РФ и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Думы.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

Законопроекты, за исключением законопроектов, перечисленных в ч. 3 ст. 104Конституции, могут быть рассмотрены ГД ФС РФ без отзывов на них Правительства РФ, отзывов, предложений, замечаний других субъектов права законодательной инициативы, если отзывы, предложения, замечания не были представлены в установленный Советом ГД ФС РФ срок.

При рассмотрении Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции, его актуальности и практической значимости. Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета, за исключением случаев, предусмотренныхч. 4 комментируемой статьи. Представитель ответственного комитета сообщает о позиции по законопроекту ответственного комитета, а также комитетов-соисполнителей, информирует депутатов ГД ФС РФ о результатах рассмотрения ответственным комитетом заключения Общественной палаты РФ по результатам экспертизы данного законопроекта. При рассмотрении законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов представитель ответственного комитета доводит до сведения депутатов ГД ФС РФ информацию о позиции органов государственной власти субъектов РФ, представивших в Думу отзывы на законопроект в соответствии сЗакономоб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом РФ, СФ ФС РФ, Правительством РФ, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, КС РФ, ВС РФ или ВАС РФ, начинается с обоснования представителями указанных субъектов права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний.

В случае если законопроект не может быть рассмотрен ГД ФС РФ по причине отсутствия на заседании Думы субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя, рассмотрение законопроекта переносится на другое заседание ГД ФС РФ. В случае если при рассмотрении законопроекта на заседании Думы вновь отсутствует субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, или его представитель, по предложению представителя ответственного комитета законопроект рассматривается Думой без участия указанного субъекта права законодательной инициативы или его представителя. Обсуждение законопроекта в таком случае начинается с доклада представителя ответственного комитета.

При рассмотрении законопроекта по решению палаты, принятому большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов ГД ФС РФ по существу законопроекта, а затем заслушиваются предложения и замечания депутатских объединений, депутатов ГД ФС РФ, полномочного представителя Президента РФ в Думе, полномочного представителя Правительства РФ в Думе, представителей законодательных (представительных) органов субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении ГД ФС РФ может принять или одобрить законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, либо принять или одобрить закон, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, либо отклонить законопроект.

После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении. Решение о принятии или одобрении законопроекта в первом чтении оформляется соответствующим постановлением ГД ФС РФ. Если по итогам голосования предложение о принятии или одобрении законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Решение об отклонении законопроекта оформляется соответствующим постановлением ГД ФС РФ. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается ответственным комитетом субъекту (субъектам) права законодательной инициативы.

Альтернативные законопроекты рассматриваются Думой в первом чтении совместно и в той последовательности, которая определена порядком работы заседания палаты, с использованием рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия или одобрения число голосов, то принятым или одобренным в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия или одобрения числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Результат голосования оформляется соответствующим постановлением ГД ФС РФ.

В постановлении Думы о принятии законопроекта в первом чтении устанавливается срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - менее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления, срока подачи поправок, срок их подачи устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов ГД ФС РФ.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Постановление ГД ФС РФ о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам права законодательной инициативы, указанным в ч. 1 ст. 104Конституции, при этом в КС РФ, ВС РФ и ВАС РФ - по вопросам их ведения, а в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - в законодательные (представительные) органы субъектов РФ.

В случае принятия законопроекта в первом чтении, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения, или одобрения законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии или об одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии заключения Правового управления Аппарата ГД ФС РФ, отражающего результаты правовой юридико-технической и лингвистической экспертиз. Ответственный комитет может в целях уточнения отдельных положений законопроекта внести в него правку юридико-технического и лингвистического характера, при этом повторные правовая, юридико-техническая и лингвистическая экспертизы законопроекта Правовым управлением не проводятся. Если имеются возражающие против этого предложения, председательствующий представляет каждому из них до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение ответственного комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии или об одобрении закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии или одобрении закона, председательствующий ставит на голосование предложение ответственного комитета о принятии или об одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений. Решение о принятии федерального закона или об одобрении федерального конституционного закона оформляется соответствующим постановлением ГД ФС РФ. Если решение о принятии федерального закона или об одобрении федерального конституционного закона не принято, то работа над законопроектом продолжается в установленном Регламентомпалаты порядке.

Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в ч. 1 ст. 104Конституции.

Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки, вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конституциии федеральным конституционным законам. В случае признания ответственным комитетом поправок противоречащими Конституции, федеральным конституционным законам указанный комитет сообщает об этом авторам поправок. В случае невыполнения субъектом права законодательной инициативы требованийст. 120Регламента палаты ответственный комитет вправе возвратить поправку автору без включения ее в таблицы поправок. Автор поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете.

Сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета, о времени заседания которого уведомляются субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель, а также субъекты права законодательной инициативы, внесшие поправки к рассматриваемому законопроекту, либо их представители. Ответственный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовать ГД ФС РФ принять таблицу поправок, одобренных ответственным комитетом, внести в Государственную Думу таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, а также таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Депутатам ГД ФС РФ, внесшим законопроект или поправки к нему, ответственный комитет обеспечивает возможность участия в подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении. Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления ГД ФС РФ, определяющим порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата ГД ФС РФ осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта в соответствии с требованиями ст. 112Регламента палаты и подготавливает заключение. Ответственный комитет в случае несогласия с заключением Правового управления для разъяснения его содержания вправе пригласить на свое заседание при рассмотрении законопроекта подготовивших данное заключение гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в Правовом управлении, его работников.

В случае если, по мнению ответственного комитета, подготовка законопроекта к рассмотрению ГД ФС РФ во втором чтении нецелесообразна либо законопроект утратил свою актуальность, ответственный комитет вносит на рассмотрение ГД ФС РФ мотивированное предложение об отклонении данного законопроекта.

Ответственный комитет направляет в Совет ГД ФС РФ для последующего представления на рассмотрение Думы: проект постановления ГД ФС РФ по законопроекту; таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, по которым не было принято решений; текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию; заключение Правового управления Аппарата ГД ФС РФ на законопроект; заключение Общественной палаты РФ по результатам экспертизы законопроекта (если такое имеется).

Совет ГД ФС РФ принимает решения о дате рассмотрения Думой законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, о направлении законопроекта Президенту РФ, в СФ ФС РФ, в Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам ГД ФС РФ и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного комитета.

В начале второго чтениязаконопроекта в ГД ФС РФ с докладом выступает представитель ответственного комитета. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ в ГД ФС РФ, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства РФ в ГД ФС РФ. Если возражений депутатских объединений, депутатов ГД ФС РФ или приглашенных на заседание представителей иных субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом, не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта. Если же возражения имеются, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, против которых не имеется возражений субъектов права законодательной инициативы, а затем отдельно каждую поправку, по которым имеются возражения. Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно каждую из поправок.

Далее ГД ФС РФ переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов ГД ФС РФ или у приглашенных на заседание представителей иных субъектов права законодательной инициативы возражения против рекомендаций ответственного комитета. Если возражений не имеется, то все поправки, рекомендованные для отклонения, а если возражения имеются - те поправки, против отклонения которых нет возражений, ставятся на голосование для отклонения.

Если ГД ФС РФ соглашается с мнением ответственного комитета об отклонении поправок, то далее председательствующий ставит на голосование поправки, против отклонения которых у авторов поправок были возражения. Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для отклонения, ГД ФС РФ не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно каждую из поправок. Далее председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений.

Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов ГД ФС РФ. Решение о принятии поправок к проекту федерального конституционного закона принимается не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов. Если при голосовании поправки к законопроекту не набрали необходимого числа голосов депутатов ГД ФС РФ, они считаются отклоненными.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении. Решение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении оформляется соответствующим постановлением ГД ФС РФ. Если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Решение об отклонении законопроекта и о снятии его с дальнейшего рассмотрения оформляется постановлением ГД ФС РФ, которое направляется субъекту (субъектам) права законодательной инициативы, внесшему (внесшим) законопроект.

Голосование по вопросу о принятии или об одобрении закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов ГД ФС РФ только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены.

Рассмотрение предложения ответственного комитета об отклонении законопроекта, принятого или одобренного в первом чтении, начинается с доклада представителя ответственного комитета. Докладчик сообщает о ходе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении и мотивах внесения предложения ответственного комитета об отклонении законопроекта. Затем могут выступать полномочный представитель Президента РФ в ГД ФС РФ, полномочный представитель Правительства РФ в ГД ФС РФ, представители депутатских объединений, а также субъект права законодательной инициативы (или его представитель), внесший законопроект в Думу. После окончания обсуждения с заключительным словом выступает докладчик. После выступления докладчика с заключительным словом на голосование ставится проект постановления ГД ФС РФ об отклонении законопроекта, принятого или одобренного в первом чтении. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

В случае если палата не приняла постановление ГД ФС РФ об отклонении законопроекта, принятого или одобренного в первом чтении, ответственный комитет продолжает работу по подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении в порядке, предусмотренном ранее принятым по нему Постановлением ГД ФС РФ. В этом случае Дума может своим поручением установить ответственному комитету срок для подготовки законопроекта ко второму чтению. В этом же случае Дума может своим решением, принятым большинством голосов от общего числа депутатов палаты, назначить другой ответственный комитет и установить срок подготовки данного законопроекта к рассмотрению во втором чтении. Указанное решение оформляется постановлением ГД ФС РФ без дополнительного голосования.

Принятый или одобренный во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата ГД ФС РФ возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет ГД ФС РФ для включения в проект порядка работы ГД ФС РФ.

Совет ГД ФС РФ назначает третье чтениезаконопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения, Совет ГД ФС РФ направляет текст законопроекта и заключения Правового управления Аппарата ГД ФС РФ Президенту РФ, в СФ ФС РФ, Правительство РФ, депутатам ГД ФС РФ.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Если законопроект не принят или не одобрен Думой в третьем чтении, он считается отклоненным. Решение об отклонении законопроекта оформляется соответствующим постановлением ГД ФС РФ без дополнительного голосования. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов ГД ФС РФ, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Решения о принятии закона оформляются соответствующими постановлениями ГД ФС РФ.

2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов ГД ФС РФ. В связи с этим общим правилом необходимы две оговорки. Во-первых, как было отмечено в комментарии к ст. 103, "общее число депутатов" есть их конституционное, т.е. установленное непосредственноКонституцией, число - 450. Во-вторых, федеральные конституционные законы, в отличие от федеральных законов, принимаются не простым (226), а квалифицированным большинством голосов депутатов ГД ФС РФ - не менее двух третей от общего числа депутатов ГД ФС РФ (300 и более). Правда, в последнем случаеКонституцияпользуется термином "одобрение", а не "принятие"(см. комментарий к ст. 108).

3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьипринятые ГД ФС РФ федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение СФ ФС РФ.РегламентомГД ФС РФ установлено, что одобренные Думой федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями ГД ФС РФ, стенограммами заседаний ГД ФС РФ, заключениями Правительства РФ и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом ГД ФС РФ и в течение пяти дней передаются Думой на рассмотрение СФ ФС РФ.

При этом, однако, требуют ответа вопросы о том, когда начинается течение этого срока, включаются ли в этот срок календарные дни или имеются в виду только рабочие дни, каким образом на ту или иную интерпретацию указанного срока может повлиять возможное изменение порядка формирования СФ ФС РФ и организация его работы и т.п. Указанная неопределенность может быть снята либо толкованием палат Федерального Собрания, поскольку между ними нет разногласий относительно понимания данной нормы, либо официальным толкованием КС РФ.

4. Часть 4 комментируемой статьисодержит несколько норм, регулирующих участие СФ ФС РФ в законодательном процессе, а также способы преодоления разногласий между палатами и гарантии непрерывности законодательного процесса как важнейшей функции парламента России. Речь идет об участии Совета Федерации в государственном волеобразовании, которое выражается в различных формах.

Федеральный закон считается одобренным СФ ФС РФ, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен СФ ФС РФ. Тем самым комментируемое положение предусматривает две формы одобрения СФ ФС РФ принятого ГД ФС РФ и переданного на его рассмотрение закона - выраженное голосованием членов верхней палаты российского парламента и отраженное в его постановлении и молчаливое, заключающееся в отсутствии реакции на поступивший закон в течение 14 дней по его поступлении. Если до 2002 г. (когда глав законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в СФ ФС РФ заменили назначенные члены) это было довольно распространенным явлением, сейчас одобрение федеральных законов без рассмотрения СФ ФС РФ не практикуется.

Согласно Регламентуверхней палаты поступивший из ГД ФС РФ федеральный закон регистрируется в СФ ФС РФ в течение одного часа и в срок, не превышающий 24 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам СФ ФС РФ. Дополнительно поступившие из Думы документы и материалы, сопровождающие федеральный закон, регистрируются в СФ ФС РФ и рассматриваются на заседании палаты вместе с этим федеральным законом. Установленныйч. 4 ст. 105Конституции 14-дневный срок, в течение которого СФ ФС РФ рассматривает поступивший из Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого федерального закона в СФ ФС РФ.

После поступления и регистрации в СФ ФС РФ принятого Думой федерального закона Председатель СФ ФС РФ или по его поручению первый заместитель Председателя СФ ФС РФ либо заместитель Председателя СФ ФС РФ по согласованию с председателями комитетов, комиссий этой палаты определяет комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение федерального закона, и в срок, не превышающий 24 часов, направляет федеральный закон в этот комитет (комиссию), а также в Правовое управление Аппарата СФ ФС РФ для подготовки заключений. Председатель СФ ФС РФ, первый заместитель Председателя СФ ФС РФ, заместитель Председателя СФ ФС РФ вправе передать федеральный закон для подготовки заключения нескольким комитетам, комиссиям этой палаты, определив комитет (комиссию), ответственный за рассмотрение федерального закона, и комитеты, комиссии-соисполнители. Для подготовки заключений комитету (комиссии) СФ ФС РФ, ответственному за рассмотрение федерального закона, Правовому управлению Аппарата СФ ФС РФ устанавливается срок, как правило, не менее 72 часов с момента поступления в СФ ФС РФ принятого ГД ФС РФ федерального закона. Члены СФ ФС РФ вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний по федеральному закону направить их в комитет (комиссию) СФ ФС РФ, ответственный за рассмотрение федерального закона.

Комитет (комиссия), ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Предварительное рассмотрение комитетом, комиссией СФ ФС РФ принятого Думой федерального закона происходит открыто. В комитет (комиссию), ответственный за рассмотрение федерального закона, не позднее чем за 24 часа до начала его заседания представляется заключение Правового управления Аппарата СФ ФС РФ по рассматриваемому федеральному закону. Если федеральный закон направлен нескольким комитетам (комиссиям) СФ ФС РФ для подготовки заключения, то комитет (комиссия) - соисполнитель представляет свое заключение в комитет (комиссию), ответственный за рассмотрение федерального закона, как правило, до начала заседания этого комитета (комиссии). Комитет (комиссия) может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей СМИ. При рассмотрении федерального закона, являвшегося объектом общественной экспертизы, членам Общественной палаты РФ, уполномоченным советом Общественной палаты РФ, предоставляется слово для выступления.

Заключение по рассматриваемому федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета (комиссии) СФ ФС РФ.

В заключении комитета (комиссии), ответственного за рассмотрение принятого ГД ФС РФ федерального закона, должны содержаться некоторые обязательные данные, дается оценка рассматриваемого федерального закона и формулируется одно из следующих решений: а) рекомендовать СФ ФС РФ одобрить федеральный закон, принятый ГД ФС РФ; б) рекомендовать СФ ФС РФ отклонить федеральный закон, принятый ГД ФС РФ. При этом в заключении излагаются мотивы, по которым комитет (комиссия) палаты считает необходимым его отклонить. Комитет (комиссия) СФ ФС РФ, ответственный за рассмотрение федерального закона, принятого ГД ФС РФ, может представить проект необходимых, по его мнению, изменений и дополнений к тексту федерального закона.

Заключение комитета (комиссии) СФ ФС РФ, ответственного за рассмотрение принятого Думой федерального закона, представляется Председателю верхней палаты российского парламента.

Рассмотрение принятого ГД ФС РФ федерального закона на заседании СФ ФС РФ начинается с оглашения докладчиком заключения комитета (комиссии) СФ ФС РФ, ответственного за рассмотрение федерального закона, и проекта постановления СФ ФС РФ, внесенного комитетом (комиссией) палаты. С содокладом по федеральному закону может выступить председатель или заместитель председателя либо по поручению комитета (комиссии) член комитета (комиссии) СФ ФС РФ. Затем слово предоставляется представителю Правительства РФ для оглашения официального отзыва Правительства РФ о рассматриваемом СФ ФС РФ федеральном законе. Указанный официальный отзыв может не оглашаться на заседании СФ ФС РФ, если его текст был представлен членам СФ ФС РФ в письменной форме. Заключение Правового управления Аппарата СФ ФС РФ по рассматриваемому федеральному закону также представляется членам СФ ФС РФ в письменной форме.

На заседании верхней палаты парламента подлежит обязательному рассмотрению, в случае его поступления в СФ ФС РФ, заключение Общественной палаты РФ по результатам общественной экспертизы рассматриваемого федерального закона. Членам Общественной палаты в ряде случаев, предусмотренных Регламентом, предоставляется слово для выступления при рассмотрении федерального закона, являвшегося объектом общественной экспертизы.

По результатам обсуждения принятого ГД ФС РФ федерального закона СФ ФС РФ принимает одно из следующих решений: одобрить принятый Думой федеральный закон или отклонить принятый Думой федеральный закон. Федеральный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало более половины от общего числа членов СФ ФС РФ. Решение об одобрении федерального закона оформляется постановлением СФ ФС РФ. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов СФ ФС РФ. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением СФ ФС РФ.

При этом решение об отклонении принятого ГД ФС РФ федерального закона, переданного на рассмотрение СФ ФС РФ и не подлежащего в соответствии со ст. 106Конституции обязательному рассмотрению в СФ ФС РФ, должно быть принято до истечения 14-дневного срока со дня поступления федерального закона в Думу. В постановлении СФ ФС РФ об отклонении принятого Думой федерального закона могут содержаться: предложение о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий между палатами парламента; поручение комитету (комиссии) СФ ФС РФ, ответственному за рассмотрение федерального закона, и сопредседателю согласительной комиссии от СФ ФС РФ подготовить и направить в ГД ФС РФ поправки к федеральному закону, отклоненному СФ ФС РФ. Постановление СФ ФС РФ об отклонении принятого ГД ФС РФ федерального закона вместе с федеральным законом в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем СФ ФС РФ направляется в ГД ФС РФ. Председатель верхней палаты может проинформировать Президента РФ о мотивах отклонения федерального закона СФ ФС РФ.

Принятый ГД ФС РФ и одобренный СФ ФС РФ федеральный закон и постановление СФ ФС РФ в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем верхней палаты направляются Президенту РФ для подписания и официального опубликования.

Имеются особенности рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению СФ ФС РФ. В случае если 14-дневный срок рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению СФ ФС РФ, истекает до очередного заседания СФ ФС РФ, то Совет палаты вправе принять одно из следующих решений: поручить Председателю СФ ФС РФ направить Президенту РФ для подписания и обнародования федеральный закон, считающийся одобренным СФ ФС РФ в соответствии с ч. 4 ст. 105Конституции; поручить Председателю СФ ФС РФ созвать внеочередное заседание СФ ФС РФ для рассмотрения федерального закона, по которому у комитетов, комиссий этой палаты имеются замечания. Принятый ГД ФС РФ и одобренный СФ ФС РФ без рассмотрения федеральный закон по истечении 14-дневного срока направляется Президенту РФ Председателем СФ ФС РФ для подписания и официального опубликования, о чем уведомляется ГД ФС РФ.

Что же касается принятых Думой федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению, то здесь возможно превышение 14-дневного срока. Это подтверждено Постановлением КС РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П <1> по делу о толковании ч. 4 ст. 105ист. 106Конституции, согласно которому рассмотрение в СФ ФС РФ федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно ч. 4 ст. 105 Конституции не позднее 14 дней после его передачи в СФ ФС РФ; если СФ ФС РФ в течение 14 дней не завершил рассмотрение принятого ГД ФС РФ федерального закона, подлежащего в соответствии сост. 106Конституции обязательному рассмотрению в верхней палате парламента, этот закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании СФ ФС РФ до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 13. Ст. 1207.

В случае отклонения федерального закона СФ ФС РФ палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Думой. Из данного положения можно сделать по меньшей мере следующие выводы: во-первых, конституционный принцип согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (см. комментарии к ст. ст. 10, 80)распространяется на взаимоотношения палат Федерального Собрания и в равной мере обязывает обе палаты; во-вторых, формой преодоления возникших разногласий является согласительная комиссия, из самой природы которой проистекает требование о паритетном участии в ней обеих палат; в-третьих, инициатива создания согласительной комиссии может исходить как от ГД ФС РФ, так и от СФ ФС РФ; в-четвертых, создание согласительной комиссии является правом палат, но не их обязанностью; в-пятых, комментируемое положение пользуется понятием "разногласие", из чего следует, что конфликт позиций Думы и СФ ФС РФ относительно адекватности сформулированной в законе государственной воли не носит принципиального характера и может быть преодолен самими палатами с использованием согласительных процедур.

В связи с изложенным, однако, возникает вопрос, вправе ли глава государства, на которого Конституциейвозложено обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, выступить инициатором создания палатами Федерального Собрания согласительной комиссии или предложить способ урегулирования возникшего между ними разногласия?

РегламентСФ ФС РФ такой возможности не предусматривает. В частности, согласноРегламентудля преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Думой и отклоненному СФ ФС РФ, может быть создана согласительная комиссия как по инициативе СФ ФС РФ, поддержанной Думой, так и по инициативе Думы, поддержанной СФ ФС РФ. Комиссия образуется на паритетных началах из представителей обеих палат. Решение о создании согласительной комиссии принимается на заседании палаты большинством голосов общего числа ее членов. Члены комиссии и ее сопредседатель от СФ ФС РФ избираются палатой и образуют депутацию от СФ ФС РФ в согласительной комиссии. Членом комиссии от СФ ФС РФ может быть только член СФ ФС РФ. Избранными членами согласительной комиссии от СФ ФС РФ считаются те кандидаты, которые из всех предложенных на заседании палаты кандидатур получили наибольшее число голосов, но не менее половины числа членов палаты, принявших участие в голосовании. Постановление СФ ФС РФ об избрании членов согласительной комиссии и ее сопредседателя от СФ ФС РФ в срок не более пяти дней направляется в Думу.

Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым возникли разногласия между палатами парламента, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого федерального закона.

Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей обеих палат. Депутация от СФ ФС РФ в комиссии принимает решения открытым голосованием. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. При принятии решения депутация от СФ ФС РФ в согласительной комиссии вправе голосовать за предложения по редакции соответствующих положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого федерального закона, отличные от предложенных СФ ФС РФ. По результатам работы комиссия составляет протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность преодоления разногласий данным составом комиссии.

Если протокол согласительной комиссии содержит предложения по преодолению возникших разногласий, он вносится на рассмотрение ГД ФС РФ. Если Дума после отклонения одного или нескольких предложений согласительной комиссии предложит СФ ФС РФ продолжить работу комиссии, СФ ФС РФ вправе принять решение о продлении срока работы согласительной комиссии либо отказаться от участия в ее работе. Если протокол согласительной комиссии содержит обоснование невозможности преодоления возникших разногласий данным составом комиссии, он передается на рассмотрение палат парламента. Такой протокол рассматривается на ближайшем заседании СФ ФС РФ.

Принятое решение подтверждается соответствующим постановлением, которое не позднее чем через пять дней после его принятия направляется в ГД ФС РФ. Если в процессе работы согласительной комиссии депутация от СФ ФС РФ снимает его предложения по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона, то федеральный закон в ранее принятой редакции рассматривается на ближайшем заседании СФ ФС РФ. Принятое решение подтверждается соответствующим постановлением, которое не позднее чем через пять дней после его принятия направляется в ГД ФС РФ.

Процедурные положения, связанные с участием Думы в согласительной комиссии, во многом схожи с изложенными выше процедурными положениями СФ ФС РФ. Из имеющихся отличий можно отметить то, что РегламентГД ФС РФ предусматривает по итогам каждого заседания и по результатам работы составление согласительной комиссией не только протокола, но также сопоставительной таблицы статей закона, в которые были внесены изменения. В таблице содержатся предложения о преодолении разногласий. Протокол и сопоставительная таблица подписываются сопредседателями согласительной комиссии от обеих палат парламента. Мнения представителя Президента и представителя Правительства РФ, участвующих в заседании согласительной комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому комиссией решению. Протокол согласительной комиссии и сопоставительная таблица, а также проект постановления Думы и завизированный сопредседателем комиссии от ГД ФС РФ федеральный закон в редакции, предлагаемой согласительной комиссией, и заключение Правового управления Аппарата ГД ФС РФ вносятся сопредседателем комиссии от Думы на рассмотрение ее Совета для определения даты повторного рассмотрения федерального закона.

При повторном рассмотрении федерального закона ГД ФС РФ обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки Думой не рассматриваются. Государственная Дума принимает решение по предложениям комиссии большинством голосов общего числа депутатов палаты. В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Дума может предложить комиссии продолжить работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления согласительной комиссией новых предложений. Новые предложения комиссии рассматриваются Думой в таком же порядке.

Принятый ГД ФС РФ федеральный закон в редакции согласительной комиссии в течение пяти дней направляется на рассмотрение СФ ФС РФ с приложением необходимых материалов. Одобрение последним федерального закона означает, что он принят Федеральным Собранием, а законодательный процесс вступает в следующую стадию.

5. Часть 5 комментируемой статьипредставляет собой гарантиюнепрерывности реализации законодательной функции федерального парламента. Речь идет не о способе преодоления Думой несогласия СФ ФС РФ с федеральным законом, а о гарантии от возможного блокирования СФ ФС РФ законодательного процесса.

Содержание комментируемого положения значительно шире, чем может показаться на первый взгляд: оно может применяться не только в случае, если согласительная процедура, предусмотренная ч. 4 комментируемой статьи, не возымела успеха, но и в случае, если палаты вообще не прибегали к ней. При этом, однако, запуск конституционного механизма преодоления решения СФ ФС РФ о неодобрении принятого Думой закона является прерогативой ГД ФС РФ. Государственная Дума может согласиться с неприятием СФ ФС РФ принятого ею федерального закона, и в этом случае процесс принятия федерального закона прекращается. Если же Дума не согласна с решением СФ ФС РФ, то для его преодоления необходимо большинство не менее двух третей от общего числа депутатов ГД ФС РФ (300 и более голосов).

Статья 106

Комментарий к статье 106

Перечень законов, содержащийся в комментируемой статье, относительно невелик, но он охватывает вопросы чрезвычайной важности: бюджетно-финансовые, международных договоров и группу вопросов, связанных с безопасностью государства. ГД ФС РФ не может принимать такие законы без рассмотрения их в СФ ФС РФ. Однако если последний не одобрит такой закон, его отказ может быть преодолен двумя третями голосов от общего числа депутатов ГД ФС РФ. Обязательность рассмотрения в СФ ФС РФ не означает обязательности одобрения им закона (кроме закона о ратификации или денонсации международного договора, который должен быть принят (одобрен) обеими палатами, - об этом см. ниже).

Законы, подлежащие обязательному рассмотрению в СФ ФС РФ, рассматриваются в общем порядке, принятом для других законов (кроме федеральных конституционных законов и законов о поправке к Конституции, для которых установлены дополнительные процедуры). Поступивший из ГД ФС РФ федеральный закон <1> регистрируется в СФ ФС РФ и в срок, не превышающий 24 часов, вместе с сопровождающими его материалами направляется всем членам палаты. Одновременно закон передается в профильный комитет (комиссию) или нескольким комитетам (комиссиям) для заключения. Члены палаты вправе организовать обсуждение закона в субъектах РФ и, если будут замечания, направить их в профильный комитет (комиссию). Комитет обсуждает закон на заседании (возможно приглашение экспертов) и дает заключение. Оно рассматривается на пленарном заседании СФ ФС РФ, который принимает решение об одобрении (неодобрении) закона. Если закон подлежит обязательному рассмотрению в СФ ФС РФ (а об этом и идет речь в комментируемойстатье), то в случае недостаточной подготовленности вопроса палата вправе перенести его на следующее заседание, но на втором заседании обязательно должно быть принято решение об одобрении или отклонении закона. Такое решение должно быть принято до истечения 14-дневного срока (о порядке исчисления этого срока и Постановлении КС РФ по этому вопросусм. комментарий к ст. 103). Одобрить федеральный закон, подлежащий одобрению в СФ ФС РФ, без его обсуждения на пленарном заседании нельзя (что в соответствии сост. 108Регламента СФ ФС РФ, принятого Постановлением СФ ФС РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ <2>, возможно в отношении некоторых других законов, если ни один из членов палаты не настаивает на их рассмотрении на пленарном заседании).

--------------------------------

<1> Такова принятая терминология, но на деле законопроект становится законом после подписания главой государства. Кроме того, многие законодательные акты, принятые в ГД ФС РФ, не могут стать законами без обязательного рассмотрения их в СФ ФС РФ.

<2> СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635.

А. Принятию закона о государственном бюджете предшествует бюджетное послание Президента парламенту. Такой закон имеет срочный характер и принимается обычно на один год (в некоторых странах бюджетный год не совпадает с календарным, в России такое совпадение есть). В 2007 г. наряду с законом о ежегодном бюджете впервые был разработан и принят бюджетный план на три года: 2008 - 2010 гг. В условиях мирового финансового кризиса, нанесшего ущерб и России, показатели ежегодного бюджета и плана корректировались законами. Для рассмотрения проекта государственного бюджета характерны особые процедуры в ГД ФС РФ, но в СФ ФС РФ уже принятый Думой закон о бюджете рассматривается и одобряется (фактов неодобрения не было) по общим правилам для всех законов, подлежащих обязательному рассмотрению в палате (об этих правилах сказано выше). Вопросы конкретного распределения государственного бюджета по статьям доходов и расходов КС РФ не рассматривает, это не его компетенция (см. ОпределениеКС РФ от 4 декабря 2003 г. N 415-О <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 162.

Б. Законы о федеральных налогах и сборах, другие законы финансового характера (включая таможенное регулирование) рассматриваются в СФ ФС РФ по общим правилам для законов, подлежащих обязательному рассмотрению в СФ ФС РФ.

Федеральные налоги (как и общие принципы налогов субъектов РФ и муниципального налогообложения) устанавливаются НК. Различные перераспределения налогооблагаемой базы производятся часто, в связи с чем в НК вносится много поправок. Денежные сборы с населения, в том числе и на местном уровне, тоже регулируются федеральными законами. Так,Законо местном самоуправлении предусматривает самообложение граждан (разовые платежи для решения вопросов конкретного характера), размер этих сборов должен быть одинаковым для всех граждан (уменьшен этот размер может быть не более чем для 30% жителей муниципального образования). Размеры отчислений от федеральных и региональных налогов (от первых - субъектам РФ, от вторых - муниципальным образованиям) тоже регулируются федеральными законами.

В. Финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия(т.е. дополнительный выпуск в обращение денежных знаков государства) - все это регулируют важнейшие законы, характеризующие финансовую систему России. Проекты таких законов (особенно касающиеся валютного, кредитного регулирования, денежной эмиссии) разрабатываются Минфином России в тесном сотрудничестве с ЦБ РФ. Банк не подчинен Правительству РФ, но работает в тесном сотрудничестве с ним. При решении общих вопросов с Минфином России позиция ЦБ РФ по некоторым вопросам (денежная эмиссия и др.) может иметь решающее значение.

Г. Ратификация международных договоров- один из способов выражения согласия государства на обязательность для него конкретного международного договора. Акт ратификации - это утверждение высшими органами государственной власти договора, текст которого согласован полномочными представителями договаривающихся сторон. Обычно с момента ратификации текст договора, подписанный представителем государства, приобретает для этого государства юридическую силу (есть и другие способы вступления договора в силу). В разных государствах текст договора может быть ратифицирован неодинаковыми органами, чаще всего парламентом или одной из его палат, реже - главой государства.

Денонсация- отказ от договора, т.е. уведомление одним государством другого (или уведомление международной организации) о расторжении заключенного между ними договора до окончания срока его действия. Денонсация обычно связывается с изменением международной обстановки или крупными переменами в одной из сторон - участников договора.

В Российской Федерации вопрос о ратификации или денонсации международного договора должен быть обязательно рассмотрен в СФ ФС РФ. Это важно, поскольку в соответствии со ст. 15Конституции международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы России. Более того, если международным договором установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены российским законом, то действуют правила международного договора (сказанное не относится кКонституции, международные договоры не могут заменять ее нормы).

Подлежащие ратификации международные договоры вносятся сначала в ГД ФС РФ Президентом или Правительством РФ (в зависимости от того, кем было принято решение о подписании договора) вместе с проектом закона о ратификации договора. Закон о ратификации принимается в обеих палатах Федерального Собрания большинством от общего числа голосов депутатов в каждой палате. Принять такой закон ГД ФС РФ одна, преодолев вето СФ ФС РФ, не вправе. Это вытекает из смысла ч. 4 ст. 15, а также из положенийст. ст. 102и103Конституции, определяющих вопросы ведения СФ ФС РФ и ГД ФС РФ: ратификация и денонсация международных договоров не отнесена к ведению только какой-либо одной палаты.

В России денонсация договора означает отмену прежнего закона о ратификации данного договора. Поскольку закон о ратификации был принят обеими палатами парламента, для денонсации необходимо принять закон по указанной выше процедуре, причем такой закон обязательно должен быть рассмотрен и одобрен на пленарном заседании СФ ФС РФ.

Д. К числу федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению в СФ ФС РФ, Конституцияотносит такжефедеральные законы о статусе и защите Государственной границы РФ. Основной из них -Законо Государственной границе.

Государственная граница РФ есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, ее суверенитет.

Защита Государственной границы РФ является частью системы обеспечения безопасности Российской Федерации. Она заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер. В этой деятельности в установленном порядке участвуют организации и граждане.

Охрана Государственной границы РФ есть часть ее защиты, она осуществляется пограничными органами и войсками, входящими в состав ФСБ России, в пределах пограничной территории; Вооруженными Силами - в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами. Охрана Государственной границы РФ осуществляется в целях недопущения противоправного ее изменения, прохождения в целях обеспечения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы РФ, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу. Закондетально регламентирует порядок установления, изменения и обозначения Государственной границы РФ.

Важное значение для охраны границы имеет закрепление в законе режима Государственной границы, который включает правила: содержания границы; пересечения лицами и транспортными средствами; перемещения грузов, товаров и животных; ведения на Государственной границе РФ либо вблизи нее на территории РФ хозяйственной, промысловой и иной деятельности (в пределах пятикилометровой зоны); разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушениями данных правил. В целях создания необходимых условий охраны Государственной границы РФ названный Законустанавливает: пограничный режим и режим пограничной зоны; режим в пунктах пропуска через границу; полномочия органов государственной власти в сфере защиты Государственной границы РФ и полномочия пограничных органов, войск противовоздушной обороны, Военно-Морского Флота, иных войск и воинских формирований.

Е. Обязательному рассмотрению в СФ ФС РФ подлежат также принятые ГД ФС РФ федеральные законы по вопросам войны и мира.

Военная доктринаРФ утверждается Президентом РФ (действующий вариант утвержден в 2010 г.). Она предполагает органическое сочетание оборонительных задач с задачами решительного пресечения любой агрессии, последовательной приверженности миру с твердой решимостью защищать национальные интересы, гарантировать военную безопасность Российской Федерации и ее союзников, обеспечивать суверенитет и территориальную целостность государства.

Еще в 1907 г. была принята Гаагская конвенцияоб открытии военных действий <1>, согласно которой военные действия между государствами не должны начинаться без предварительного и недвусмысленного предупреждения, которое будет иметь форму или мотивированного объявления войны, или ультиматума с условным объявлением войны. Однако в соответствии с современным международным правом само по себе объявление войны не может быть оправданием или прикрытием агрессии.

--------------------------------

<1> Документ опубликован не был.

Согласно Федеральному закону от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <1> (ст. 18)состояние войны объявляется федеральным законом (подлежащим обязательному рассмотрению в СФ ФС РФ) в случае вооруженного нападения на Российскую Федерацию другого государства или группы государств, а также в случае необходимости выполнения международных договоров Российской Федерации. С момента объявления войны или фактического начала военных действий наступает военное время, которое истекает с момента объявления о прекращении военных действий, но не ранее их фактического прекращения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.

Объявление состояния войны безусловно влечет за собой введение военного положения и введения режима военного положения, определяемого федеральным конституционным законом. Кроме того, объявляется мобилизация, а также наступает ряд международно-правовых последствий: конец мирных отношений; разрыв дипломатических и консульских отношений; прекращение действия международных договоров между воюющими сторонами; начинается выполнение соглашений, регулирующих законы и обычаи войны (Женевские конвенции 1949 г.) и ряд других.

Статья 107

Комментарий к статье 107

1. Комментируемая статьяпосвящена заключительной стадии законодательного процесса - промульгации закона Президентом РФ, которая заключается в официальном провозглашении в установленные Конституцией сроки принятого парламентом закона, его официальном опубликовании, после чего закон приобретает обязательную силу. В процессе реализации этой нормы обнаружилась неопределенность в понимании положенийст. 107Конституции, касающихся понятия "принятый федеральный закон", процедуры отклонения федерального закона Президентом РФ, а также повторного рассмотрения федерального закона палатами Федерального Собрания в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке".

В Постановленииот 22 апреля 1996 г. N 10-П <1> КС РФ следующим образом истолковалч. 1 комментируемой статьи. Под "принятым федеральным законом", по смыслу ч. 1 ст. 107 Конституции, понимаются: законы, принятые ГД ФС РФ и одобренные СФ ФС РФ в соответствии сч. ч. 1-4 ст. 105Конституции; законы, повторно принятые ГД ФС РФ в соответствии сч. 5 ст. 105Конституции; законы, одобренные ГД ФС РФ и СФ ФС РФ в соответствии сч. 3 ст. 107Конституции.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2253.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется СФ ФС РФ для подписания и обнародования Президенту РФ независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. Только в единственном случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105Конституции (в случае несогласия ГД ФС РФ с решением СФ ФС РФ федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Думы), принятый федеральный закон Президенту РФ направляет не СФ ФС РФ, а ГД ФС РФ.

2. Часть 2 комментируемой статьиопределяет обязанность Президента РФ в течение 14 дней подписать федеральный закон и обнародовать его.

В силу занимаемого Президентом РФ в системе разделения государственной власти в Российской Федерации места, возлагаемых на него гарантийной, интеграционной и координационной функций и роли в законодательном процессе данная обязанность носит не безусловный характер. Подписание Президентом РФ закона имеет, строго говоря, государственно-нотариальное значение. При этом, однако, в процессе предварительного изучения принятого федерального закона Президент РФ осуществляет также контрольную функцию, проверяя тем самым необходимость и своевременность его издания.

Именно для того, чтобы Президент РФ и обслуживающий его аппарат (Администрация Президента) могли тщательно проанализировать закон и сопутствующие ему материалы, ч. 2 ст. 107Конституции установила, что глава государства в течение 14 дней подписывает и обнародует принятый федеральный закон. При этом необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства:

течение установленного Конституцией 14-дневного срока начинается с момента официального поступления принятого федерального закона главе государства из уполномоченного на то органа (СФ ФС РФ или в случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105Конституции, - ГД ФС РФ);

из текста Конституции не ясно, какие дни в данной ситуации имеются в виду - календарные или рабочие, однако практика деятельности Президента РФ позволяет сделать вывод, что имеются в виду календарные дни;

представляется, что названный срок установлен ч. 2 комментируемой статьиименно для подписания Президентом РФ и принятия им решения о незамедлительном обнародовании принятого федерального закона, а не подписания и фактического его обнародования.

В Конституциинаряду с термином "обнародование" используются термины "опубликование", "официальное опубликование", за которыми скрываются несовпадающие по своему юридическому содержанию понятия(см. комментарий к ст. 15). В Федеральномзаконеот 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <1> под опубликованием закона понимается воспроизведение его текста в печати (в печатных изданиях или в виде отдельных изданий), под обнародованием закона - доведение федерального закона до всеобщего сведения по телевидению и радио, а также путем рассылки государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, передачи по каналам связи, распространения в машиночитаемой форме.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

Представляется возможным следующее истолкование понятий обнародования и опубликования законов. Глава государства, направляя закон для официального опубликования в "Российскую газету" и "Собрание законодательства Российской Федерации", не лишен возможности в не терпящих отлагательства случаях, если законом не затрагиваются права и свободы человека и гражданина (такие законы согласно ч. 3 ст. 15Конституции вступают в силу только после официального опубликования), довести этот закон до всеобщего сведения по телевидению и радио или довести его до сведения адресатов путем рассылки, передачи по каналам связи, распространения в машиночитаемой форме. Такое обнародование, однако, также может квалифицироваться в качестве официального опубликования, в результате которого закон вступает в силу и порождает юридические обязательства для его адресатов.

Федеральные законы, по общему правилу, вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации", если иной порядок их вступления в силу не предусмотрен в них самих.

Согласно ч. 3 комментируемой статьиглава государства он вправе в течение 14 дней с момента поступления к нему принятого федерального закона наложить на него вето (лат. "veto" - налагаю запрет, запрещаю), которое выступает элементом системы сдержек и противовесов, реализующей конституционный принцип разделения властей в Российской Федерации. В упомянутомПостановленииКС РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П указывается, что отклонение федерального закона Президентом РФ, предусмотренное вч. 3 ст. 107Конституции, означает принятое в течение 14 дней с момента получения закона решение Президента об отказе в его подписании с указанием мотивов такого отказа; причемКонституцияне ограничивает главу государства в мотивации отклонения, поскольку оно осуществлено в установленный срок. Следовательно, решение Президента об отклонении федерального закона, заявленное по истечении 14 дней после его поступления, не может квалифицироваться как вето; такое решение юридических последствий не порождает.

Суд указал, что не является отклонением федерального закона в смысле ч. 3 ст. 107Конституции возвращение Президентом РФ федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения ею установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. Тем самым Суд весьма широко истолковал содержание конституционно-контрольной функции главы государства, поскольку объектом контроля становится не только закон, принятый палатами парламента, но, по существу, и соблюдение ими самими собственных регламентов, причем такое волеизъявление главы государства, как предполагается, основано на его личной оценке.

Между тем в подобной ситуации не могут игнорироваться Регламенты палат Федерального Собрания как легитимированные непосредственно Конституцией(см. комментарий к ст. 101)способы самоорганизации федерального парламента. В частности,РегламентГД ФС РФ, утвержденный Постановлением ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД <1>, определяя порядок голосования и принятия решений, устанавливает, что депутат ГД ФС РФ свое право на голосование осуществляет лично. При этом соблюдение требования о необходимости личного голосования депутата ГД ФС РФ как существенный элемент надлежащего порядка принятия федеральных законов является обязательным. Отсюда также вытекает, что депутат, отсутствовавший во время голосования, не вправе подать свой голос по истечении времени, отведенного для голосования.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

Из требования о личном голосовании депутата, однако, имеется исключение. Статья 85Регламента ГД ФС РФ предусматривает, что при использовании для голосования электронной системы допускается передача депутатом ГД ФС РФ своего голоса другому ее депутату в связи с отсутствием на заседании Думы по уважительным причинам.

Заявление о передаче своего голоса другому депутату Думы в период отсутствия на заседании палаты депутат ГД ФС РФ составляет на имя Председателя ГД ФС РФ на депутатском бланке с указанием причины отсутствия, времени, на которое передается голос, а также того, как распорядится голосом при голосовании по вопросам, рассматриваемым палатой. Заявление о передаче своего голоса в период отсутствия на заседании палаты депутат ГД ФС РФ вправе также направить телеграммой. Заявления и телеграммы непосредственно передаются в Комитет ГД ФС РФ по Регламентуи организации работы ГД ФС РФ для учета и хранения.

Положение ч. 3 ст. 107Конституции о том, что в случае отклонения Президентом РФ федерального закона ГД ФС РФ и СФ ФС РФ в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положенияч. ч. 1и3 ст. 105, положениеч. 4 ст. 105о 14-дневном сроке в толковании, которое даноПостановлениемКС РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П <1>, а также положенияч. ч. 1и3 ст. 107Конституции. Если отклоненный Президентом РФ федеральный закон не был повторно рассмотрен СФ ФС РФ, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето - преодоленным.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 13. Ст. 1207.

Отсюда следует, что вето Президента РФ является не абсолютным, а относительным (суспенсивным); основанием для применения вето является не только противоречие принятого федерального закона Конституции, но и его, с точки зрения главы государства, нецелесообразность, несвоевременность, способность негативно сказаться на отношениях Российской Федерации с другими государствами и иными субъектами международного права и т.п. Не является вето возвращение главой государства федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, если ею нарушены установленныеКонституциейтребования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.

Вето Президента может быть преодолено повторным рассмотрением федерального закона, если он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов СФ ФС РФ (111 из 166) и ГД ФС РФ (300 из 450); преодоление парламентом наложенного Президентом вето на федеральный закон порождает для главы государства безусловную обязанность подписать закон в течение семи дней и обнародовать его. Одновременно глава государства сохраняет право обратиться при наличии соответствующих условий в установленном Закономо Конституционном Суде РФ порядке в Суд с запросом о проверке конституционности подписанного им и обнародованного федерального закона.

При этом гл. 15"Повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации"РегламентаГД ФС РФ установлено, что отклоненный Президентом РФ в течение 14 дней со дня поступления федеральный закон вновь рассматривается Думой. Такой закон передается Советом ГД ФС РФ в ответственный комитет, который в течение 10 дней рассматривает мотивы решения Президента РФ об отклонении федерального закона, принятого ГД ФС РФ. По итогам рассмотрения ответственный комитет вносит на рассмотрение Думы проект постановления ГД ФС РФ, в котором может предложить ей одно из следующих решений:

- согласиться с решением Президента РФ об отклонении федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Думой;

- принять федеральный закон в редакции Президента РФ;

- создать по предложению либо с предварительного согласия Президента РФ специальную комиссию для выработки согласованного текста федерального закона по отклоненному Президентом федеральному закону с учетом предложений Президента;

- одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Совет ГД ФС РФ после получения от ответственного комитета одного из возможных проектов постановления ГД ФС РФ включает во внеочередном порядке вопрос о повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом РФ, в проект порядка работы Думы на очередное заседание. Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом РФ, начинается с выступления полномочного представителя Президента в ГД ФС РФ либо иного официального представителя Президента. Затем выступает представитель ответственного комитета и по предложению ответственного комитета принимается одно из перечисленных решений.

Постановление ГД ФС РФ о согласии с решением Президента РФ об отклонении федерального закона и снятии его с дальнейшего рассмотрения Думой принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Если же Дума по предложению ответственного комитета не согласилась с решением Президента РФ об отклонении федерального закона и не сняла его с дальнейшего рассмотрения, то председательствующим на заседании на голосование палаты ставится вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Думой редакции.

Решение о принятии федерального закона в редакции Президента РФ принимается большинством голосов от числа депутатов ГД ФС РФ. Принятый федеральный закон в редакции Президента РФ в течение пяти дней направляется в СФ ФС РФ. В случае если ГД ФС РФ не согласилась с предложением ответственного комитета принять федеральный закон в редакции Президента РФ, председательствующим на заседании ГД ФС РФ на голосование палаты вновь ставится вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Госдумой редакции.

Если Президент РФ предложил ГД ФС РФ создать специальную комиссию, то ответственный комитет может запросить у Президента РФ предварительное согласие на создание специальной комиссии. Если Президент РФ предложит Думе создать специальную комиссию либо даст предварительное согласие на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления ГД ФС РФ о создании специальной комиссии. Если Президент РФ не предложил Думе создать специальную комиссию и не дал предварительного согласия на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления ГД ФС РФ, в котором предлагает Думе одно из указанных выше решений.

Если ГД ФС РФ согласилась с предложением ответственного комитета о создании специальной комиссии, палата большинством голосов от общего числа депутатов принимает постановление о создании специальной комиссии, об избрании в ее состав депутатов ГД ФС РФ и сопредседателя специальной комиссии от Думы. Указанное постановление направляется Президенту РФ и в СФ ФС РФ. В случае если Дума не согласилась с предложением ответственного комитета создать специальную комиссию, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления ГД ФС РФ, в котором предлагает Думе одно из решений, предусмотренных п. п. "а"и"г" ч. 2 ст. 134Регламента палаты.

При принятии решения специальная комиссия действует по принципу "одна сторона - один голос", при этом члены специальной комиссии от ГД ФС РФ принимают решение большинством голосов от их общего числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента РФ стороны пришли к единому мнению. До подписания заключительного протокола и сопоставительной таблицы федеральный закон в редакции специальной комиссии направляется сопредседателем специальной комиссии от ГД ФС РФ в Правовое управление Аппарата ГД ФС РФ для проведения правовой и лингвистической экспертиз в соответствии с требованиями ст. 112Регламента палаты.

По окончании работы специальной комиссии сопредседателем специальной комиссии от ГД ФС РФ на повторное рассмотрение Думы вносятся: федеральный закон в редакции специальной комиссии, завизированный сопредседателями специальной комиссии, заключение по нему Правового управления ГД ФС РФ, решение специальной комиссии и сопоставительная таблица, содержащая текст федерального закона, к которому имеется поправка специальной комиссии, текст поправки, новая редакция текста федерального закона с учетом поправки специальной комиссии, краткая мотивировка решения специальной комиссии.

Если сторонами не преодолено разногласие хотя бы по одному предложению Президента РФ, специальная комиссия принимает решение о прекращении дальнейшей работы, которое подписывается сопредседателями специальной комиссии и направляется в ответственный комитет. Ответственный комитет информирует ГД ФС РФ об итогах работы специальной комиссии и вносит на рассмотрение палаты проект постановления ГД ФС РФ, в котором предлагает одно из указанных выше решений.

Если установленный срок деятельности специальной комиссии истек, а выработка согласованного текста федерального закона не завершена, то по решению специальной комиссии сопредседатель специальной комиссии от ГД ФС РФ вносит на рассмотрение палаты проект постановления ГД ФС РФ о продлении срока работы в составе специальной комиссии депутации Думы. Если указанный проект постановления ГД ФС РФ не был внесен или соответствующее постановление не было принято Думой, деятельность специальной комиссии прекращается и ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления ГД ФС РФ о признании утратившим силу постановления ГД ФС РФ о создании специальной комиссии и о принятии Думой одного из перечисленных решений.

Принятие федерального закона в редакции специальной комиссии оформляется постановлением ГД ФС РФ. В случае отклонения федерального закона в редакции специальной комиссии председательствующим на заседании Думы на голосование палаты вновь ставится вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Думой редакции.

Решение об одобрении федерального закона в ранее принятой Думой редакции принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов. Данное решение оформляется постановлением ГД ФС РФ. Одобренный в ранее принятой Думой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется Председателем ГД ФС РФ в СФ ФС РФ. Если же предложение об одобрении федерального закона в ранее принятой Думой редакции не набрало необходимого для его принятия числа голосов, то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Результат голосования оформляется постановлением ГД ФС РФ.

Статья 108

Комментарий к статье 108

1. Федеральные конституционные законы - новый для отечественной практики вид нормативных правовых актов, учрежденных Конституцией1993 г. В Конституции определено их место в системе правовых актов и решен вопрос о юридической силе. Федеральные конституционные законы принимаются только по предметам ведения Российской Федерации. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам(см. комментарии к ст. ст. 71 и 76). При этом термин "федеральные законы" употребляется вч. ч. 1и3 ст. 76в собственном, узком смысле, тогда как во многих иных нормах Конституции он используется как общее родовое понятие, включающее и федеральные законы, и федеральные конституционные законы. Так, вч. 5 ст. 76, согласно которой законы и иные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, речь, естественно, идет и о федеральных конституционных законах.

Именно в таком широком смысле следует понимать положения Конституциио федеральных законах, составляющих основы конституционного строя: о верховенстве Конституции и федеральных законов на всей территории РФ, требовании непротиворечивости законов Конституции и об обязанности их соблюдения всеми(см. комментарии к ст. ст. 4 и 15). Терминами "федеральный закон" и "закон" здесь охватываются и федеральные конституционные законы. Федеральная Конституция, федеральные конституционные законы, федеральные законы имеют прямое действие на всей территории РФ (ч. 1 ст. 15,ч. 1 ст. 76).

Часть 1 комментируемой статьи, развивая названные конституционные положения, устанавливает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией. Из этого следует по крайней мере следующее: федеральными конституционными законами регулируются не все отношения, охватывающие предметы ведения, а только те из них и по тем вопросам, которые прямо названы конституционным законодателем, т.е. многонациональным народом России, принявшим всенародным голосованием настоящуюКонституцию. С этим, разумеется, не согласуются предложения урегулировать федеральными конституционными законами те или иные вопросы, прямо не предусмотренные в Конституции, а также о возможном использовании данного института для "актуализации Конституции".

Ответ на подобного рода предложения дает сама ч. 1 ст. 108, имеющая отсылочный характер. Из нее следует, что перечень вопросов, требующих принятия конкретных конституционных законов, исчерпывающе определен Конституцией. ВКонституциизакреплен и механизм ее "актуализации", в том числе посредством принятия опять-таки прямо названных в Конституции федеральных конституционных законов. В порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, принимаются поправки кгл. 3-8Конституции, вступление которых в силу требует одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. В случае принятия в конституционной процедуре предложения о пересмотре положенийгл. 1,2и9Конституции в соответствии с федеральным конституционным законом (не принят) созывается Конституционное Собрание(см. комментарии к ст. ст. 135 и 136). Тем самым использование федеральных конституционных законов для регулирования конкретных вопросов и как одно из средств возможного совершенствованияКонституции- предмет исключительно конституционного регулирования и не может быть усмотрением федерального законодателя.

Конституция определяет следующий круг вопросов, по которым требуется принятие федеральных конституционных законов: условия и порядок введения чрезвычайного положения на территории РФ и (или) в ее отдельных местностях (ч. 2 ст. 56,ст. 88); принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ (ст. ст. 65,66и137); установление государственного флага, герба и гимна РФ, их описания и порядка официального использования(ст. 70); порядок назначения референдума(ст. 84); определение режима военного положения(ст. 87); статус Уполномоченного по правам человека(ст. 103); порядок деятельности Правительства РФ(ст. 114); установление судебной системы(ст. 118); установление полномочий, порядка образования и деятельности КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ и иных федеральных судов(ст. 128); созыв Конституционного Собрания(ст. 135). Изч. 1 комментируемой статьиследует, что данный перечень вопросов исчерпывающий.

В настоящее время приняты следующие Федеральные конституционные законы: О Конституционном Суде РФ,Об арбитражных судах,О судебной системе РФ,Об Уполномоченном по правам человека,О Правительстве РФ,О военных судах,О порядке принятия в РФ,О ЧП,О референдуме; от 25 декабря 2000 г.N 1-ФКЗ"О Государственном флаге Российской Федерации", от 25 декабря 2000 г.N 2-ФКЗ"О Государственном гербе Российской Федерации", от 25 декабря 2000 г.N 3-ФКЗ"О Государственном гимне Российской Федерации", от 30 января 2002 г.N 1-ФКЗ"О военном положении", от 25 марта 2004 г.N 1-ФКЗ"Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа", от 14 октября 2005 г.N 6-ФКЗ"Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа", от 12 июля 2006 г.N 2-ФКЗ"Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа", от 30 декабря 2006 г.N 6-ФКЗ"Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа", от 21 июля 2007 г.N 5-ФКЗ"Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа", от 7 февраля г.N 1-ФКЗ"О судах общей юрисдикции в Российской Федерации".

Важной задачей, решаемой действующей Конституцией, является повышение стабильности законодательного регулирования, в чем существенная роль отводится федеральным конституционным законам и что, безусловно, должно учитываться в работе парламента. За указанный период принято также 30 федеральных конституционных законов, вносящих изменения и дополнения в действующие федеральные конституционные законы, в том числе: вЗаконо Правительстве РФ,Законо Конституционном Суде РФ,Законо судебной системе РФ, ЗаконыОб арбитражных судах, "О Государственном флагеРоссийской Федерации",Законо референдуме.

Исходя из требования непротиворечивости федеральных конституционных законов Конституции дела о соответствии их Конституцииразрешаются КС РФ(см. комментарии к ст. ст. 15 и 125). Положение "соответствие Конституции федеральных законов", употребляемый в Конституции иЗаконео Конституционном Суде РФ, включает все виды законов в Российской Федерации: федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ.

Согласно позиции КС РФ Конституция, имеющая высшую юридическую силу и, следовательно, верховенство по отношению к федеральным конституционным законам и федеральным законам, не допускает существования нормативных правовых актов, соответствие которых Основному Закону не подлежит судебной проверке. Термином "федеральный закон" вКонституции, поскольку иное специально не оговорено, охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы. Принимаемые на основе и во исполнение Конституции федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения ее положений, т.е. должны соответствоватьКонституции, тем более если ими затрагиваются конституционные права и свободы граждан, и подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии сост. 125Конституции. Объектом проверки КС РФ как специализированного органа судебного конституционного контроля, обеспечивающего верховенство Конституции РФ, ее высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории РФ, являются все законы, принимаемые Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации (ПостановлениеКС РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1741.

Конституционный Суд РФ устанавливает соответствие формы, содержания норм и порядка принятия федерального конституционного закона, а значит предмета (вопроса) его регулирования Конституции (ст. 86Закона о Конституционном Суде РФ).

2. Часть 2 комментируемой статьиопределяет особенности порядка принятия федерального конституционного закона, условия участия в этой процедуре СФ ФС РФ, ГД ФС РФ и Президента РФ.

Такие особенности в отличие от условий общего порядка принятия федеральных законов (см. комментарии к ст. ст. 104, 105, 107)заключаются в следующем: федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен обеими палатами парламента; для его принятия (одобрения) требуется большинство - не менее трех четвертей голосов от общего числа членов СФ ФС РФ и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов ГД ФС РФ; принятый палатами Федерального Собрания федеральный конституционный закон подлежит подписанию Президентом в течение 14 дней.

Конституционный Суд РФ, давая толкование ч. 2 ст. 108и ряда других статей Конституции, установил, что под общим числом депутатов ГД ФС РФ, членов СФ ФС РФ понимается их конституционное число (450 депутатов и по два представителя от каждого из субъектов Федерации соответственно) и что федеральные конституционные законы принимаются палатами раздельно (ПостановлениеКС РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П <1>). Отсюда - необходимость использования конституционных норм общего порядка принятия федеральных законов: проект федерального конституционного закона также вносится в ГД ФС РФ; при его одобрении в течение пяти дней передается на рассмотрение СФ ФС РФ; сохраняется возможность создания палатами согласительной комиссии для преодоления разногласий, после чего проект подлежит повторному рассмотрению и Думой, и СФ ФС РФ; Правительство РФ обязано давать заключения на проекты федеральных конституционных законов(см. комментарий к ст. 104).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451.

Рассмотрение проекта федерального конституционного закона обязательно для СФ ФС РФ, а в случае его отклонения Дума не вправе проводить по нему повторное голосование. Принятым федеральный конституционный закон становится тогда, когда решение о его одобрении принято в каждой из палат, после чего он приобретает форму закона.

Принятый федеральный конституционный закон в течение пяти дней направляется СФ ФС РФ Президенту РФ для подписания и обнародования (см. комментарий к ст. 107). Принятый с соблюдением конституционной процедуры федеральный конституционный закон Президент не вправе отклонить.

В аналогичном порядке рассматриваются и проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в действующие федеральные конституционные законы. Требованиям конституционного порядка принятия федеральных конституционных законов должны соответствовать РегламентСФ ФС РФ иРегламентГД ФС РФ.

Статья 109

Комментарий к статье 109

1. Содержание комментируемой статьинесет на себе отпечаток исторического периода, в котором разрабатывалась и принималась действующая Конституция. Авторы проекта осознанно пошли на закрепление особых полномочий главы государства в кризисных ситуациях парламентской системы, предусмотрев определенные гарантии согласованного функционирования и взаимодействия законодательной и исполнительной власти. Тем самымКонституцияустановила механизм реализации принадлежащей Президенту РФ функции политического резерва, осуществляемой им путем роспуска ГД ФС РФ (либо отставки Правительства РФ) и преодоления таким образом кризиса в отношениях ГД ФС РФ и Правительства РФ.

При этом роспуск Думы, по смыслу комментируемого положения в его системном единстве с принципом разделения властей, как он закреплен в Конституции, а также с положениями ее п. "б" ст. 84,ч. 4 ст. 99,ч. 1 ст. 109, означает прекращение начиная с момента назначения даты новых выборов осуществления Думой полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, реализуемых путем принятия решений на заседаниях палаты. Указанные полномочия не могут осуществляться и СФ ФС РФ, Президентом РФ, другими органами государственной власти (см.ПостановлениеКС РФ от 11 ноября 1999 г. N 15-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787.

В Конституции довольно определенно устанавливаются пределы указанного полномочия главы государства: согласно п. "б" ст. 84Президент РФ распускает ГД ФС РФ "в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации". Отсюда следует, что никаких дополнительных оснований роспуска, помимо установленных непосредственно в Конституции, быть не может. В частности, Конституция предусматривает, что упоминаемые вст. 84случаи установлены в еест. ст. 111и117:

троекратное отклонение Думой представленных Президентом РФ кандидатур на должность Председателя Правительства РФ. Данное основание носит императивный характер, следовательно, Президент РФ в этом случае не может не распустить ГД ФС РФ;

выражение Думой недоверия Правительству РФ. Данное основание предоставляет Президенту РФ право выбора: либо объявить об отставке Правительства, либо не согласиться с решением Думы. При этом если ГД ФС РФ в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, что является свидетельством невозможности согласованного функционирования и должного взаимодействия законодательной и исполнительной власти, Президент РФ либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает ГД ФС РФ.

Вопрос о доверии Правительству может быть инициирован не только Думой, но и Председателем Правительства РФ. Если ГД ФС РФ в доверии отказывает, Президент РФ в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Думы и назначении новых выборов. Таким образом, на реализацию этой гарантии, являющейся крайней мерой преодоления кризиса власти, в большой мере накладывает отпечаток личность Президента РФ, его способность оставаться вне политических конфликтов и выступать не в качестве представителя той или иной политической партии, а в качестве представителя нации.

2. Часть 2 комментируемой статьипредставляет собой одну из конституционных гарантий народного представительства и ограничивает поле возможного произвола и пределы усмотрения главы государства. В данном контексте принципиальное значение имеют два императивных веления: 1) Президент РФ назначает дату выборов; 2) вновь избранная ГД ФС РФ должна собраться не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Отсюда следует, что на главу государства возлагается конституционная обязанность назначить дату выборов, но эта дата определяется не произвольно, а с учетом конституционного требования о том, что перерыв в деятельности органа народного представительства не может превышать четырех месяцев.

Неисполнение этой обязанности Президентом РФ должно квалифицироваться как неисполнение возложенных на него функций (ст. 80)и нарушение присяги(ст. 82), что может потребовать от законодателя решения вопроса об ответственности главы государства(см. комментарии к ст. ст. 92 и 93).

Независимо от этого, однако, конституционный строй Российской Федерации и принципы его функционирования не должны быть заложниками добросовестности главы государства. В связи с этим федеральный законодатель предусмотрел определение гарантии избрания вновь ГД ФС РФ. В частности, Закономо выборах депутатов ГД ФС РФ установлено, что при роспуске Думы в случаях и порядке, предусмотренныхКонституцией, Президент РФ одновременно назначает досрочные выборы депутатов ГД ФС РФ нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Думы. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

В случае же, если Президент РФ, распустив Думу, не назначит выборы депутатов ГД ФС РФ нового созыва, выборы назначаются ЦИК РФ и проводятся в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска ГД ФС РФ. Решение ЦИК РФ о назначении досрочных выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения срока официального опубликования решения Президента РФ о назначении досрочных выборов (ч. ч. 4и5 ст. 6).

Тем самым демократия в рамках правового государства гарантируется от узурпации власти, а общество не лишается возможности самоорганизации и самостоятельного формирования органа народного представительства и воспроизведения закрепленной в Конституциимодели конституционного строя.

3. Несмотря на особенности переживаемого обществом периода, многие участники Конституционного совещания 1993 г. хорошо сознавали опасность "демократического" цезаризма и абсолютизации полномочия Президента РФ распускать ГД ФС РФ. В связи с этим ч. 3 комментируемой статьиустановила пределы указанного полномочия и гарантии от произвольного роспуска ГД ФС РФ.

В частности, Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117Конституции, в течение года после ее избрания. Отсюда следует, что статус ГД ФС РФ в ее взаимоотношениях с главой государства и Правительством РФ в этот период имеет особенности. Если в течение года после избрания, как и за пределами этого срока, ГД ФС РФ выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Думы. В случае если ГД ФС РФ в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ лишается права выбора - объявить об отставке Правительства либо распустить Думу, которым он обладает в течение последующих трех лет легислатуры ГД ФС РФ; Президент РФ обязан объявить о роспуске Думы. При этом не имеет значения, выражено ли недоверие Правительству по инициативе самой Думы либо в доверии Правительству отказано в связи с тем, что вопрос о доверии Правительству перед Думой поставлен Председателем Правительства РФ.

Для практики конституционно-правового развития России может иметь определенное значение точка отсчета "гарантийного" срока. В Конституции различаются понятия "избрание", "первое заседание", "дата выборов", "начало работы Государственной Думы первого созыва" и т.п. (ч. ч. 2,4 ст. 99,ч. 2 ст. 109). Следовательно, речь идет о том, что ГД ФС РФ гарантирована от роспуска по основаниям, предусмотреннымст. 117Конституции, в течение года с даты выборов (избрания), а не с даты первого заседания ГД ФС РФ нового созыва.

4. Государственная Дума согласно ч. 4 комментируемой статьитакже не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения СФ ФС РФ. По текстуальному смыслу ч. 4 комментируемой статьи роспуск Думы невозможен с момента принятия Думой постановления о выдвижении против Президента обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления(см. комментарии к ст. ст. 93 и 103).

Представляется, однако, что такая интерпретация, основанная на буквальном тексте комментируемого положения, противоречит принципам демократического правового государства с республиканской формой правления, разделения властей и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также целям института отрешения Президента от должности и глубинному смыслу самой комментируемой нормы. Из указанных конституционных принципов и целей института отрешения главы государства от должности вытекает, что сам факт выдвижения инициативы (а не выдвижения обвинения) отрешения, которая согласно ч. 2 ст. 93(см. комментарий к ст. 93)может быть проявлена при поддержке не менее одной трети депутатов Думы, является юридически непреодолимым препятствием для ее роспуска Президентом РФ.

Требует ответа и вопрос, является ли постановление ГД ФС РФ о выдвижении обвинения против Президента РФ основанием приостановления полномочий главы государства и их временного исполнения Председателем Правительства РФ. Положительный ответ, как представляется, следует из логики конституционного регулирования. В частности, на данную ситуацию возможно распространение по аналогии позиции КС РФ, сформулированной им в Постановленииот 1 декабря 1999 г. N 17-П <1> об обязательности отстранения от должности Генерального прокурора РФ на время расследования возбужденного в отношении его уголовного дела. При этом если в отношении указанного должностного лица в отсутствие иного правового регулирования решение принимает Президент РФ, то основанием приостановления полномочий главы государства должно служить постановление ГД ФС РФ.Конституция, однако, прямого ответа на этот вопрос не содержит. Ясность может быть внесена либо толкованием КС РФ, либо федеральным законодателем.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6364.

Запрет на роспуск ГД ФС РФ действует до тех пор, пока СФ ФС РФ не примет решения об отрешении или об отказе в отрешении Президента РФ от должности или истечет трехмесячный срок после выдвижения ГД ФС РФ обвинения против Президента РФ, отсчитываемый в данном случае с даты принятия соответствующего постановления Думой. При этом Председатель Правительства РФ, временно исполняющий обязанности Президента РФ в случае отрешения последнего от должности, ни при каких условиях не вправе распускать ГД ФС РФ. Иными словами, Председатель Правительства РФ в этом случае обладает не всеми полномочиями главы государства; оставаясь Председателем Правительства РФ, соответствующее должностное лицо не замещает Президента РФ, а заменяет его.

5. Часть 5 комментируемой статьипредусматривает еще два изъятия из полномочия Президента РФ распускать Думу. В частности, ГД ФС РФ не может быть распущена в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, что является определенной рефлексией принципа демократического правового государства.

Экстраординарная ситуация, объективно требующая и в силу действующего правового регулирования влекущая расширение полномочий исполнительной власти, а также влекущая определенные ограничения прав и свобод, не может и не должна ставить под угрозу демократическую природу российского правового государства и незыблемость принципов конституционного строя. Это имеет важное значение для непрерывности контроля органа народного представительства в установленных Конституцией,Закономо ЧП и Федеральным конституционнымзакономот 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" <1> формах за исполнительной властью и для полноценности законодательства.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

Другое изъятие, установленное ч. 5 комментируемой статьи, заключается в том, что ГД ФС РФ не может быть распущена в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ. Конституционно-правовой смысл указанного изъятия заключается в сохранении рациональности и стабильности конституционно-правового механизма как самой организации государственной власти, так и ее реального осуществления, с одной стороны, и гарантировании свободных выборов и избирательных прав граждан - с другой. При этом из запрета распускать ГД ФС РФ в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ не предусматривается никаких исключений. Это означает, что в указанные периоды легислатуры ГД ФС РФ она не может быть распущена даже в случаях, предусмотренныхст. ст. 111и117Конституции.