1.3 Взаимосвязь оплаты труда муниципальных служащих и должностных регламентов.

Должностной оклад муниципального служащего является основной частью денежного содержания. Правоприменительная практика предыдущего периода (1998–2006 гг.) показывает, что установление размера должностного оклада муниципального служащего в различных субъектах РФ осуществлялось должностными лицами и органами местного самоуправления, как правило, в рамках установленных законами соответствующих субъектов РФ. При этом законодатели субъектов РФ использовали несколько механизмов установления размеров должностных окладов муниципальных служащих. Во-первых, в ряде субъектов РФ размер должностного оклада муниципальных служащих устанавливался региональным законом в виде фиксированной суммы. Во-вторых, ряд субъектов РФ увязывали размер должностного оклада муниципальных служащих с минимальным размером оплаты труда, устанавливая соответствующие коэффициенты для различных должностей. В-третьих, отдельные субъекты РФ использовали показатели средней заработной платы для определения должностных окладов муниципальных служащих. В-четвертых, органами государственной власти субъектов РФ использовались показатели должностного оклада соответствующего государственного гражданского служащего (специалиста, высшего должностного лица и т.д.) в качестве базового для определения размеров должностных окладов муниципальных служащих через систему коэффициентов.

Муниципальное правовое регулирование порядка установления размеров должностных окладов муниципальных служащих также отличалось большим разнообразием. В муниципальных образованиях размеры должностных окладов муниципальных служащих устанавливались как нормативными актами главы муниципального образования, так и нормативными актами представительного органа. Зачастую данные муниципальные правовые акты носили отсылочный характер к нормам законодательства соответствующего субъекта РФ.

Размер должностного оклада муниципального служащего в первую очередь был связан с бюджетными возможностями соответствующего субъекта РФ и по одной и той же муниципальной должности в сопоставимых муниципальных образованиях мог сильно различаться. Например, размер должностного оклада главы администрации г. Воронежа в 2002 г. составлял 5000 руб., а размер должностного оклада главы администрации г. Калуги – около 10000 руб., оклад специалиста первой категории в г. Воронеже составлял 1890 руб., а в г. Калуге – 3015 руб. И это в соседних областях Центральной России, а если сравнивать показатели отдельных нефтедобывающих и сибирских регионов с регионами центральной России, различия будут еще более наглядными.

Вступление в силу с 01.06.2007 Федерального закона № 25-ФЗ во многом должно изменить сложившуюся практику правового регулирования вопросов установления размеров должностных окладов муниципальных служащих.

Во-первых, федеральный законодатель дает право органам местного самоуправления, не являющихся получателями финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности, самостоятельно устанавливать размер должностных окладов муниципальных служащих. При этом размер должностного оклада должен быть увязан с финансовыми возможностями данного муниципального образования и в соответствии с положениями ст. 133 Трудового кодекса РФ не могут быть ниже минимального размера оплаты труда. Кроме того, размер должностного оклада муниципального служащего должен соответствовать квалификации работника, сложности, количеству, качеству и условиям выполняемой работы.

Во-вторых, размеры должностных окладов, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления может быть установлен только решениями представительного органа местного самоуправления. Данное требование сформулировано федеральным законодателем в связи с тем, что в Федеральном законе «О муниципальной службе в РФ» установлено, что работодателем для всех муниципальных служащих, независимо от органа местного самоуправления, в котором они проходят службу, является муниципальное образование, а так же с учетом того, что в соответствии с положениями ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ «определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления» отнесено к исключительной компетенции представительного органа.

В третьих, при установлении должностных окладов муниципальных служащих в муниципальных образованиях, являющихся получателями финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности, органы местного самоуправления, не имеют права устанавливать размеры должностных окладов муниципальных служащих выше предельных значений, определенных в законе соответствующего субъекта РФ.

Кроме должностного оклада в денежное содержание муниципального служащего федеральным законодателем включены ежемесячные и иные дополнительные выплаты, определяемые законом субъекта Российской Федерации. Исходя из принципа «соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих», сформулированного в ст. 5 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ», можно говорить о возможности распространения на муниципальных служащих перечня ежемесячных и дополнительных выплат, предусмотренных действующим законодательством для государственных гражданских служащих в РФ. В соответствии с положениями ст. 50 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» для государственных гражданских служащих предусмотрены следующие выплаты:

1)     ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе в размерах при стаже гражданской службы в процентах:

• от 1 года до 5 лет – 10;

• от 5 до 10 лет – 15;

• от 10 до 15 лет – 20;

• свыше 15 лет – 30;

2)     ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200% этого оклада;

3)     ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размерах и порядке, определяемых законодательством РФ;

4)     премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента (максимальный размер не ограничивается);

5)     ежемесячное денежное поощрение;

6)     единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих».

Кроме того, «в случаях, установленных законодательством РФ, к денежному содержанию гражданского служащего устанавливается районный коэффициент».

Правоприменительная практика показывает, что в законодательстве субъектов РФ практически все из вышеперечисленных выплат (за исключением ежемесячного денежного поощрения) применялись по отношению к муниципальным служащим. Дополнительно к вышеперечисленным выплатам по отношению к муниципальным служащим в ряде субъектов РФ применялись надбавки за квалификационный разряд. Размеры подобных доплат были различными, но, как правило, соответствовали размерам, установленным для государственных служащих соответствующего субъекта РФ.

Вместе с тем, законодательство субъектов РФ не учитывало, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства, а, следовательно, в составе денежного содержания муниципальных служащих должны быть учтены доплаты, предусмотренные Трудовым кодексом РФ, например, за совмещение должностей или исполнение обязанностей временно отсутствующего муниципального служащего. В региональном законодательстве необходимо предусмотреть возможность и четкие критерии установления доплаты за совмещение должностей, распространив действие ст. 151 Трудового кодекса РФ на оплату труда муниципальных служащих. В частности, ряд специалистов рекомендуют определять подобный размер доплаты не в качестве разницы между окладами муниципальных служащих, а в процентном отношении от должностного оклада в зависимости от категории должности и сложности выполняемой по совмещению работы.

Дополнительные выплаты можно условно разделить на обязательные и стимулирующие. К обязательным выплатам, следуя этому делению, будут отнесены надбавка за выслугу лет, ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и районный коэффициент. Естественно, что если у муниципального служащего нет необходимой выслуги лет, или он не допущен к работе со сведениями, составляющими государственную тайну, то он не получает и соответствующие надбавки. Но если он их имеет, то выплата надбавок становится обязательной и не зависит от субъективных факторов.

Размер надбавки за выслугу лет зависит от стажа муниципальной службы и в настоящее время в большинстве субъектов РФ приведен в соответствие с положениями ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Надбавка за квалификационный разряд ранее устанавливалась муниципальным служащим в части субъектов РФ, однако, учитывая, что в соответствии с положениями Федерального закона «О муниципальной службе в РФ» подобная надбавка не предусмотрена, в настоящее время она исключается и из законодательства субъектов РФ.

Ежемесячная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, и ранее и сейчас применяется к довольной небольшой группе должностей муниципальной службы. Как правило, данную надбавку получают главы местных администраций крупных городов и районов, должностные лица, ответственные за мобилизационную подготовку, а также отдельные муниципальные служащие, работающие в приграничных муниципальных образованиях и в ЗАТО.

Ежемесячное денежное поощрение – это новый для правоприменительной практики вид надбавки, который ранее не применялся по отношению к муниципальных служащим. Однако анализ законодательства субъектов РФ показывает, что данная надбавка, начиная с 2006 г., активно применяется в региональных законах. При этом региональный законодатель именно данную надбавку использует для того, чтобы компенсировать изменения в системе оплаты труда муниципальных служащих, связанные с исключением надбавки за квалификационный разряд.

Единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь носят характер социальных выплат. Если материальная помощь и ранее достаточно широко применялась при определении размеров оплаты труда муниципальных служащих, то единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска существовала де-факто, а де-юре не была предусмотрена в ранее действовавшем законодательстве. Размер единовременной выплаты и материальной помощи, определяется органами местного самоуправления при планировании фонда оплаты труда на очередной финансовый год. Как правило, единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска в муниципальных образованиях устанавливается в размере 1–3 должностных окладов, а материальная помощь планируется в размере еще 1–3 должностных окладов для каждого муниципального служащего.

С 1 января 2008 г. на выплату ежемесячного денежного поощрения предлагается предусматривать средства:

• для выборных должностных лиц и муниципальных служащих органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) Ставропольского края – в размере 18 предельных размеров должностных окладов, размеров должностных окладов соответственно;

• для выборных должностных лиц и муниципальных служащих органов местного самоуправления городских и сельских поселений Ставропольского края – в размере 12 предельных размеров должностных окладов, размеров должностных окладов соответственно.

Таким образом, с 1 января 2008 г. фонд оплаты труда муниципальных служащих в органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов увеличится с 47 до 54 должностных окладов, а в органах местного самоуправления поселений – с 41 до 47 должностных окладов.

В течение двух месяцев со дня вступления в силу рассматриваемого закона Ставропольского края органам местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края предписывается привести в соответствие с ним свои правовые акты.

Реализация данного закона Ставропольского края в 2007 г. не потребует выделения из бюджета Ставропольского края дополнительных финансовых средств. Финансирование расходов, связанных с реализацией норм закона Ставропольского края, вступающих в силу с 1 января 2008 г., потребует более 220 млн руб., которые должны быть предусмотрены при формировании консолидированного бюджета Ставропольского края.

Премирование муниципальных служащих

В соответствии с положениями Трудового кодекса РФ премия является стимулирующей выплатой и носит характер поощрения работника за труд. В ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» к дополнительным выплатам, которые могут выплачиваться государственному гражданскому служащему, отнесены «премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента (максимальный размер не ограничивается)». Применяя аналогию норм права, можно говорить о том, что федеральным законодателем установлено два существенных условия премирования муниципальных служащих. Во-первых, премия, как мера поощрения муниципального служащего может применяться за выполнение особо важных и сложных заданий, то есть не носит регулярного характера и не увязана с итогами работы за определенный календарный период. Во-вторых, порядок выплаты премии определяется руководителем органа местного самоуправления (представитель нанимателя) и максимальным размером не может быть ограничен.

Вот, например, каким образом данные правовые нормы были реализованы в муниципальном правовом акте одного из муниципальных образований Новосибирской области: «Предусматриваются следующие виды премий:

• для муниципальных служащих – за выполнение особо важных и сложных заданий;

• для работников по техническому обеспечению деятельности администрации района и рабочих – по итогам работы за календарный период года.

На указанные виды премий начисляется районный коэффициент.

Премии по итогам службы (работы) за календарный период года устанавливаются: работникам по техническому обеспечению деятельности администрации района – в процентах от должностного оклада. Для выплаты премий работникам по техническому обеспечению деятельности администрации района и рабочим предусматриваются средства (в расчете на год) в размере 5 должностных окладов.

Персональный размер премии по итогам службы (работы) за календарный период года определяется в зависимости от реального вклада работающего в результаты деятельности подразделения пропорционально фактически отработанному времени за премируемый период.

Премии муниципальным служащим за выполнение особо важных заданий предусматриваются в размере не более 2 месячных окладов денежного содержания в расчете на год.

Порядок принятия решения о премировании муниципальных служащих за выполнение особо важных заданий и работников по техническому обеспечению, рабочих определяется положением о премировании муниципальных служащих, технических работников и рабочих администрации района, утвержденным главой района».

Как мы видим, в данном правовом акте проведено разделение премий, выплачиваемых муниципальным служащим, которые носят характер разовых выплат и ограничены двумя должностными окладами в год, и премий, выплачиваемых работникам по техническому обеспечению, которые носят характер поощрений и выплачиваются по итогам календарного периода.

Довольно часто в муниципальных правовых актах можно встретить следующие нормы: «Муниципальный служащий может быть лишен премии полностью или частично за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, конкретных заданий руководителя, нарушение дисциплины труда». Следует сказать, что подобная практика абсолютно не соответствует требованиям действующего законодательства, так как в данном случае лишение премии используется в качестве дисциплинарного взыскания, а в соответствии с положениями ст. 192 Трудового кодекса РФ «Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами». Кроме того, ст. 27 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ» установлен следующий закрытый перечень дисциплинарных взысканий: «1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям», который не подлежит расширительному толкованию.

Правовое регулирование предельных нормативов размера оплаты труда муниципальных служащих в законодательных актах субъектов РФ

В связи с тем, что федеральный законодатель в нескольких федеральных законах («Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «О муниципальной службе в РФ», Бюджетный кодекс РФ) предусмотрел обязательство для органов государственной власти субъектов РФ установить законами предельные нормативы размеров оплаты труда муниципальных служащих в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, представляет особый интерес практика правового регулирования этого вопроса.

Анализ законодательства субъектов РФ показывает, что органы государственной власти используют несколько вариантов правового регулирования механизма установления предельных нормативов. Например, в Самарской области законом от 23.05.2006 № 52-ГД «О предельных нормативах оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в муниципальных образованиях Самарской области, получающих дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) либо дотации из районного фонда поддержки поселений» предельный норматив размера оплаты труда глав муниципальных образований Самарской области, в расчете на год, определяется как установленное данным законом количество базовых величин, умноженное на двенадцать (по количеству месяцев), а за базовую величину принимается минимальный размер оплаты труда, установленный действующим законодательством. При этом предельные нормативы размера оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, иных выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в муниципальных образованиях Самарской области устанавливаются в процентном отношении от предельного норматива размера оплаты труда главы муниципального образования. Предельные нормативы размера оплаты труда главы городского округа, мэра городского округа, главы муниципального района, главы района в Самарской области в расчете на год составляют:

• 60 размеров базовой величины, умноженной на двенадцать, в муниципальных образованиях с численностью населения свыше 300 тыс. человек;

• 55 размеров базовой величины, умноженной на двенадцать, в муниципальных образованиях с численностью населения от 100 до 300 тыс. человек;

• 50 размеров базовой величины, умноженной на двенадцать, в муниципальных образованиях с численностью населения от 50 до 100 тыс. человек;

• 45 размеров базовой величины, умноженной на двенадцать, в муниципальных образованиях с численностью населения до 50 тыс. человек.

Предельный норматив размера оплаты труда главы городского (сельского) поселения в расчете на год составляет:

• 23 размера базовой величины, умноженной на двенадцать, в поселениях с численностью населения свыше 10 тыс. человек;

• 21 размер базовой величины, умноженной на двенадцать, в поселениях с численностью населения от 5 до 10 тыс. человек;

• 19 размеров базовой величины, умноженной на двенадцать, в поселениях с численностью населения от 2,5 до 5 тыс. человек;

• 18 размеров базовой величины, умноженной на двенадцать, в поселениях с численностью населения менее 2,5 тыс. человек.

В Челябинской области в соответствии с Законом от 25.05.2006 № 29-ЗО «О предельных нормативах размера оплаты труда глав муниципальных образований, депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений» используется иной механизм. Все муниципальные образования Челябинской области классифицированы в зависимости от статуса муниципального образования и численности населения на двадцать групп. Для муниципальных образований каждой группы устанавливается перечень должностей и соответствующий должности предельный размер должностного оклада в рублях. Например, для главы администрации сельского поселения, в зависимости от группы установлен предельный должностной оклад в размере от 2000 до 3500 руб. Кроме того, в данном законе, устанавливаются предельные размеры ежемесячных и иных выплат, в том числе премий и материальной помощи, что привело к необходимости перечисления в законе всех возможных доплат и выплат, которые могут выплачиваться муниципальным служащим.

В Смоленской области в соответствии с законом от 21.12.2005 № 145-з «О предельных нормативах для определения размера оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в муниципальных образованиях Смоленской области» так же как и в Челябинской области муниципальные образования классифицированы по 15-ти группам в соответствии со статусом и численностью населения, однако, предельные размеры должностных окладов в данном законе установлены не в виде фиксированных сумм, а в процентах от базовой суммы, установленной законом и равной 7603 рублям. Например, для глав администраций городских и сельских поселений предельный размер должностного оклада установлен в размере от 28,4 до 52,1% от базовой суммы, то есть от 2159 руб. до 3961 руб. Данный механизм позволяет более оперативно вносить изменения в предельные размеры должностных окладов, достаточно законом изменить размер базовой суммы, от которой рассчитываются проценты. Вместе с тем, законодатели Смоленской области в этом же законе установили для муниципальных образований Смоленской области следующие предельные нормативы размеров дополнительных выплат муниципальным служащим:

1)     ежемесячная надбавка к месячному должностному окладу за особые условия муниципальной службы – 50% месячного должностного оклада по замещаемой должности;

2)     премии за выполнение особо важных и сложных заданий – 2 оклада месячного денежного содержания по замещаемой должности;

3)     ежемесячное денежное поощрение – 100% оклада месячного денежного содержания по замещаемой должности;

4)     единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска – 2 оклада месячного денежного содержания по замещаемой должности;

5)     материальная помощь – один оклад месячного денежного содержания по замещаемой должности.

Следует отметить, что приведенный выше перечень не учитывает такие дополнительные выплаты, как ежемесячная надбавка за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, ежемесячная надбавка за государственные награды РФ, ежемесячная надбавка за ученую степень, право на которые, предусмотрено законодательством Челябинской области.

Кроме того, этим же законом Смоленской области установлены не только предельные нормативы должностных окладов муниципальных служащих и размеры дополнительных выплат, но и предельный норматив фонда оплаты труда муниципальных служащих, который рассчитывается по следующей формуле:

S = D × 1,55 × 25 × 1,262 × 1,25,

где:   S – предельный норматив фонда оплаты труда муниципальных служащих;

D – сумма месячных должностных окладов муниципальных служащих органа местного самоуправления муниципального образования Смоленской области, определяемых данным областным законом.

Подводя итог необходимо сказать, что практика правового регулирования механизмов установления на уровне субъектов РФ предельных нормативов размеров оплаты труда муниципальных служащих показывает не только разнообразие подобных механизмов, но и демонстрирует стремление органов государственной власти субъектов РФ максимально урегулировать вопросы оплаты труда муниципальных служащих, что зачастую не соответствует требованиям действующего федерального законодательства. Органам государственной власти субъектов РФ следует обратить внимание на то обстоятельство, что федеральный законодатель последовательно расширяет самостоятельность органов местного самоуправления, в том числе и в решении вопросов оплаты труда муниципальных служащих, так как муниципальные образования только тогда смогут самостоятельно решать возложенные на них законом вопросы местного значения и нести ответственность за их решение, когда они перестанут быть продолжением органов государственной власти субъектов РФ, и превратятся в полноправных партнеров органов государственной власти субъектов РФ.