4.6. Эффективность политических сетей

Оценка эффективности политики и управления посредством по­литических сетей может осуществляться различными путями. Во-пер­вых, взаимоотношения государства и различных групп интересов более эффективно налаживаются посредством политических сетей, так как последние снижают издержки на ведение переговоров по сравнению с рынком или иерархией в силу доверия, возникающего между участниками сетей. Как пишет Эндрю Хиндмуур, “рынки и иерархии способствуют возникновению доверия через институцио­нальные гарантии. Работники готовы работать на работодателя, так как они верят, что их работа будет оплачена, и они помещают свое доверие не в персональную интегрированность с работодателем, а в действенность юридической системы, которая закрепляет их соглаше­ние. Ни рынки, ни иерархии не способны обеспечить гарантий, до­статочных для доверия между правительством и группами давления” (Hindmoor, 1998, р. 34). Возможность доверия возникает именно в политических сетях, отношения в которых воплощают доверие в силу многих причин социального порядка, связанного с формирова­нием сети по типу политического сообщества. По-видимому, можно было бы сказать, что доверие возникает в результате социального конструирования в процессе формирования сети. Во-вторых, эффек­тивность политических сетей достигается внутренними условиями взаимодействия их членов. Специальное исследование, проведенное Бринтоном Милвордом и Кейтом Прованом, показало, что сетевая эффективность зависит от ряда причин (Milward, Provan, 1998, p. 216-217):

— Сетевая эффективность будет наивысшей, когда сеть интегри­рована, но только когда интеграция централизована вокруг властного

108

4.7. Сравнительное изучение политических сетей

В сравнительной политологии изучение политических сетей нача-чось относительно недавно. Анализ политических сетей сопровождал-гя также изучением возможностей использования сетевого подхода в сравнительных исследованиях политики. Отметим в этом отношении работы Дж.Фейка (Feick, 1992) и А.Уиндхоффа-Херитьера (Wind-hoff-Heritier, 1993). В целом сравнительное изучение политических гетей касается прежде всего различных направлений публичной ио-1ИТИКИ, а, соответственно, взаимодействия государства и институтов гражданского общества, участвующих в производстве политических решений и обменивающихся ресурсами для этого. Теория политичес­ких сетей как теория “посредничества интересов” применяется для анализа “отдельных случаев”, например, политических сетей в Вели­кобритании (Rhodes, 1990; March, Rhodes, 1992), политических ”лит в США (Moore, 1979); используется этот подход при изучении Западной Европы, США и Японии (Atkinson, Coleman, 1989; Knoke, Pappi, 1991; Smith, 1993; Knoke, Pappi, Broadbent, Tsujinaka, 1996; John, Cole, 2000), Латинской Америки (Sikkink, 1993; Betancourt, 1997). Особое значение сетевой подход приобретает при исследова­нии международных отношений и формирующихся управленческих структур в объединенной Европе (Peterson, 1992; Kassim, 1994; Horzel, 1997), хотя общая европейская политика и ставит под вопрос сравнительные исследования, как считает Саймон Хикс (Hix, 1994).

Политические сети в Великобритании. Проиллюстрируем воз­можности сетевого подхода при изучении аграрной политики в Вели­кобритании. Как утверждает Мартин Смит, взаимоотношения между Министерством сельского хозяйства, рыболовства и продуктов пита­ния (Ministry of Agriculture, Fisheries, and Food) и Национальным

109

союзом фермеров (National Farmers' Union) традиционно рассматри­вались в аспекте корпоратистской политики, тогда как на самом деле они могут быть описаны в виде модели “политической коммуны” (policy community) (Smith, 1992, p. 27). Господствующим стилем вы­работки политики в Великобритании является стиль консультации с лигитимизированными внешними группами, которые часто стремятся к небольшой корректировке политики посредством обычных непуб­личных отношений с государственными служащими, кто связан с сот! ответствующей отраслью политики. Смит выделяет следующие основ?) ные характеристики сети в аграрной политике.

Во-первых, сельскохозяйственная политическая коммуна является высоко интегрированной. Она имеет ограниченное число членов, раз­деляющих совместные интересы; она имеет ограниченную горизон­тальную структуру и сильно изолирована от других сетей. Хотя в данном виде сети не достает вертикальной взаимозависимости, отсут­ствие субцентральных административных единиц результируется в ресурсах, распределенных между Министерством, которое разраба­тывает политику и проводит ее, и союзом фермеров, который может обеспечивать информацию, сотрудничество и помощь в осуществле­нии политики.

^Во-вторых, данная сеть характеризуется идеологической структу­рой, которая представляет собой господствующий набор убеждений,разделяемых членами сельскохозяйственной политической коммуны!Правительство, чиновники, министры и представители союза ферме­ров убеждены, что государство должно вмешиваться в дела отрасли,обеспечивать ценовую поддержку и способствовать росту производст­ва. Следовательно, проблемы, с которыми сталкиваются члены сети,!не относятся к тому, нужно или нет поднимать цены и производство,|а насколько они могут быть подняты.

В-третьих, важным средством исключения нежелательных группиз политической коммуны является ее институциональные структу­ры. Выделяются четыре основные институциональные структуры:1)^Министерство, которое является центром выработки сельскохо­зяйственной политики и обладает всеми необходимыми для этогополномочиями; оно заинтересовано в поддержании хороших отноше­ний с фермерами и в росте сельскохозяйственных финансов. 2) Дотого, как Великобритания стала членом Европейского Сообщества(ЕС), важной институциональной структурой являлось Ежегодноеобследование положения в сельском хозяйстве, которое определялоуровень цен на сельхозпродукты на текущий год. 3) В структурномотношении выделяются “правила игры”, определявшие, какие груп­пы^ могут иметь доступ в данную политическую коммуну. 4) Четвер­тый структурный компонент сети был сформирован после вступленияВеликобритании в ЕС. Он включает Совет министров сельского хо­зяйства и Генеральный директорат VI Комитета ЕС. Эти структуры

110

оказывают существенное влияние на ценовую национальную политик к у в Великобритании.

В-четвертых, признаком сельскохозяйственной сети типа “комму­ны” является то, что она имеет как бы два круга — основную и вто­ричную коммуны. Основная коммуна включает группы, которые во-нлечены в ежедневное действие по выработке и проведению сельско­хозяйственной политики. Вторичную коммуну составляют группы, которые имеют доступ в Министерство только тогда, когда рассмат­риваются специальные вопросы. Например, Национальный союз фермеров постоянно участвует в сельскохозяйственной политике, тогда как другие организации — Ассоциация землевладельцев или Национальный союз сельскохозяйственных и привлекаемых рабо­чих — принимают участие от случая к случаю.

Сеть по выработке и проведению сельскохозяйственной политики в Великобритании, таким образом, является довольно тесной полити­ческой коммуной, построенной на разделяемой ее членами идеоло­гии. Она исключает многие другие группы из влияния на сельскохо­зяйственную политику. Как подчеркивает Смит, “существование тес­ной политической коммуны с ограниченным участием создает множе­ство преимуществ для правительства. Она позволяет повышать уро­вень государственной автономии, создавая для него возможность вме­шиваться в новые области политики. Так как государство решает, какой должна быть сельскохозяйственная политика, ему легче до­стигнуть своих целей в кооперации с фермерами. Более того, в про­ведении сельскохозяйственной политики легче иметь дело с одной группой, чем со многими” (ibid, p. 34 — 35). Несмотря на то, что в 80-е годы данная политическая сеть встретилась с новыми проблема­ми (появление новых групп, пытающихся влиять активно на сельско­хозяйственную политику — экологисты, потребители сельхозпродук­ции), тем не менее ее основные параметры остались без изменений, а политика формировалась и проводилась в созданных этой сетью ус­ловиях.

Сравнение сетей на уровне местной политики в Великобрита­нии и Франции. Работа Питера Джона и Элистера Коула (John, Cole, 2000) интересна в том отношении, что использование сетевого подхода при изучении местной политики в Великобритании и Фран­ции строится по законам классического сравнительного исследова­ния. Род Родес в своей статье 1990 г. писал, что “кросс-националь­ные исследования не могут предполагать, что национальные разли­чия являются значимыми. Более важными могли бы быть сектораль­ные различия” (Rhodes, 1990, р. 312). Что влияет больше на поли­тику: национальные институты, право, конвенциональные нормы или особенности сектора, к которой политика относится, — существую­щие там группы, неформальные отношения, экономическое положе­ние, технологические изменения? Этот вопрос и интересует авторов

111

проведенного исследования, посвященного местной политике в двух странах.

В качестве зависимых переменных Джон и Коул выделяют эле­менты политических сетей (членство, структура, производительность, перемены). Сетевое членство означает композицию сети и обычно включает политиков, бюрократов, представителей бизнеса, но в раз­личных пропорциях. Сетевая структура может быть закрытой или открытой, т.е. включать небольшое число ключевых фигур, кто пре­обладает в процессе формирования политики, или состоять из более широкого набора участников. Сетевая производительность может быть высокой или низкой в зависимости от желания участников сети взаимодействовать для достижения общей цели. Будут ли участники взаимодействовать зависит от институциональных традиций и наме­рений, которые произрастают из природы сектора политики и/или политической культуры. Сетевые перемены определяются характе­ром управленческих отношений в сетях. В противоположность госу­дарственному управлению сетевое руководство (governance) менее статичное; изменяются сетевое членство, структура, способность от­вечать на новые обстоятельства и адаптация к новым институцио­нальным различиям.

Независимые переменные избраны авторами, исходя из наиболь­шего контраста между двумя странами. Здесь использована стратегия сравнительного анализа наиболее различающихся систем. Среди не­зависимых переменных отмечены институты (британская и француз­ская системы отношений центра и мест при выработке политики), сектора (местная экономика и среднее образование) и местные терри­тории (Лидс и Саусхэмптон в Великобритании и Лилль и Ренн во Франции). Как пишут Джон и Коул, “если сравнение восьми сетей обнаружит подобия относительно одной независимой переменной, тогда вывод будет состоять в том, что эта переменная имеет значение в качестве противоположной или дополнительной к другим перемен­ным. И наоборот, если сравнение покажет различия между подобны­ми случаями, то вывод будет такой, что другие независимые перемен­ные служат объяснению сетей” (John, Cole, 2000, p. 255).

Для исследования были сформулированы три основные гипотезы:

(1) вариации в структуре и функционировании сетей более зависят от содержания секторов политики — экономики и образования, чем от институционального устройства или особенностей территорий;

(2) вариации в структуре и функционировании сетей могут быть яснены в основном устройством французских и британских полити ческих институтов, а не особенностями секторов политики или террИ1 торий; (3) вариации в структуре и функционировании сетей опредё ляются особенностями городов, а не характеристиками секторов литики или институтов.

Сравнительное исследование в результате показало, что существу­ет взаимозависимость между институтами, секторами и городами, оп-

112

рсделяющими политические сети. Так, для выработки и осуществле­ния политики в области среднего образования национальные тради­ции являются преобладающим фактором, и они же определяют ха­рактеристики политического сектора и степень институциональных различий. Нет какой-либо одной единственной влияющей причины формирования местной политики.

Концепция политических сетей имеет глубокие корни в исследо-ианнях, посвященных взаимодействию гражданского общества и го­сударства, правительства и групп давления. Особенно следует отме­тить такие направления, как плюралистическая теория, корпорати-иизм, теория заинтересованных групп, теория межорганизационных отношений. Свое влияние на нее оказал неоинституционализм, осо­бенно в его социологической версии. Хотя и данная концепция может быть подвергнута и подвергается критике, тем не менее она удачно смоделировала альтернативные рынку и иерархии модели публично­го управления и выработки политических решений, а также взаимо­действия государства и гражданского общества в условиях глобали­зации отношений и роста неустойчивости и риска в общественном развитии. Сравнительное изучение политических сетей демонстриру­ет эвристические возможности сетевого подхода для анализа структу­ры выработки современной политики и ее осуществления на различ­ных уровнях управления и в различных политических секторах.