Глава 9. Основные инструменты экологического регулирования

В данной главе рассматривается совокупность административно-контрольных инструментов охраны окружающем среды и природопользования.

Посредством этих инструментов устанавливаются важнейшие правила, требования, нормы и т.п., регламентирующие обеспечение необходимого уровня экологической безопасности производства и потребления. Значительная часть подобных требований и норм закрепляется в соответствующих законодательных и нормтивно-правовых актах. Составной частью нормативно-правовой базы охраны окружающей среды и природопользования служат экологические стандарты.

Контроль за соблюдите установленных в каждой стране нормативно-правовых требований осуществляется, прежде всего, специализированными органами экологического контроля и управления. С анализа их структуры, полномочий, характера взаимодействия и т.п., мы и начнем разговор в данном главе.

В современном механизме охраны окружающей среды и природопользования, наряду с так называемыми инструментами жесткого экологического контроля и управления, применяются и более мягкие методы (см. п. 8.2.1.). Часть их, в том числе экологическая сертификация и аудирование, используемые в механизме охраны окружающей среды на микроуровне, будет рассмотрена в заключительной части V учебника. Другие, такие как ОВОС и экологическая экспертиза проектов, уже были объектом нашего внимания (см. п. 5.6.). Поэтому в данной главе мы остановимся преимущественно на экологическом мониторинге как инструменте мягкого управления.

Некоторые методы охраны окружающей среды, являющиеся, по сути, административно-контрольными, нуждаются в существенном экономическом обосновании. Таковыми, в частности, выступают методы планирования и программирования природопользования и охраны окружающей среды, анализом которых мы завершим данную главу.

9.1. Система органов к'оитроля и управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды

Рыночная экономика не только не отрицает, но п наоборот, предполагает высокий уровень организации и управления. В России, как и в других странах, организация управления сферой природопользования, базируясь на определенной нормативно-правовой базе, осуществляется специальными государственными природоохранными органами. К анализу их структуры, функций, взаимодействия с предприятиями-прпродопользователями и населением мы и переходим.

Принципиальное значение для организации экологического управления имеет закрепленное в Конституции России положение о том. что вопросы природопользования и охраны окружающей среды находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (ст. 72). Далее, в соответствии с действующим в стране федеративным и административно-территориальным устройством для охраны окружающей среды и рационализации природопользования применяется трехуровневая система органов правлении. Она включает в себя федеральный уровень органон власти и управлении, уровень субъектов федерации, а также местным (муниципальный) уровень.

Согласно утверждающимся в стране демократическим подходам, система экологического контроля и управления базируется на таком важнейшем принципе, как разделение властей. На (федеральном уровне представлены псе четыре ветви власти, отвечающие современному демократическому устройству общества, а именно: президентская, законодательная, исполнительная, а также судебная. Сходные принципы демократического управления реализуются и в субъектах Российской Федерации, но с топ лишь разницей, что высшим должностным лицом таковых являются губернаторы, а во входящих в состав РФ республиках - президенты соответствующих республиканских формирований.

Президентская ветвь власти в области охраны окружающей среды и природопользования обладает достаточно широкими полномочиями. В их числе —- выработка исходных принципов общенациональной экологической политики, а также правового обеспечения охраны окружающей среды и природопользования. В соответствии с действующей в России Конституцией Президент не только обладает правом на законодательную инициативу, но и утверждает (или отклоняет) принимаемые депутатами законы, после чего они вступают Сити не вступают) и силу. С учетом переходного для России этапа Президент имеет право на подготовку собственных Указов. Указы Президента РФ, как правило, относятся к наиболее принципиальным вопросам природопользования и охраны окружающей среды (примером таковых может служить Указ Президента РФ от I апреля 1996 г. “О концепции перехода РФ к устойчивому развитию”), либо обеспечивают правовое регулирование тех областей, в которых пока еще не приняты федеральные законы (как, например, Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. “О федеральных природных ресурсах”).

Значительная часть функций по экологическому регулированию, выполняемых президентской ветвью власти, сосредоточена в Совете Безопасности РФ. В рамках данного Совета образована Межведомственная Комиссия по экологической безопасности, являющаяся его рабочим органом. Эта Комиссия готовит наиболее принципиальные “опросы охраны окружающей среды и природопользования и соответствующие предложения для других ветвей власти, включая исполнительную и законодательную. В их числе — вопросы, связанные с предотвращением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций, характеризующихся особо тяжелыми экологическими последствиями, в том числе на море и водных бассейнах России, с безопасным размещением радиоактивных отходов. Объектом внимания и рассмотрения Межведомственной Комиссии по экологической безопасности также является обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из .международных конвенций и договоров, в том числе Венской Конвенции по защите озонового слоя и др.

Важным направлением деятельности указанной Комиссии служит подготовка Указов Президента РФ, связанных с обеспечением экологической безопасности и здоровья населения. В состав Комиссии входят представители министерств и ведомств, т.е. органов исполнительной власти, относящихся к охране окружающей среды и безопасному функционированию народного хозяйства, а также видные ученые и специалисты.

Функции Межведомственной Комиссии по экологической безопасности сходны с Функциями Комиссии по качеству окружающей природной среды, созданной еще на заре Экологической эры при Президенте США. Среди таковых — непосредственное участие в. формировании общенациональной экологической политики, анализ информации об условиях и тенденциях изменения экологической обстановки в стране, а также о динамике глобальных экологических процессов, организация комплексных научных исследований, “мягкая” координация деятельности федеральных природоохранных ведомств. Забегая вперед, отметим, что в России в условиях, когда комплексный подход к экологическому контролю и управлению в полной мере еще не обеспечивается, значение координирующих межведомственных функций указанной комиссии особенно существенно.

Законодательная (представительная) ветвь власти представлена в России двухпалатным парламентом — Федеральным Собранием, который реализует в интересующей нас области следующие функции и полномочия.

Нижняя палата Российского парламента — Государственная Дума ныне имеет в своем составе два специализированных комитета, связанных с охраной окружающей среды и рациональным природопользованием. Эти комитеты непосредственно, как и в целом Государственная Дума, участвуют в подготовке и принятии природоохранного законодательства. Далее проекты законодательных актов рассматриваются Верхней палатой — Советом Федерации и утверждаются Указами Президента РФ.

Значительна роль обеих палат парламента в выработке и обеспечении условий для реализации общенациональной экологической политики, включая охрану здоровья, и политики рационального природопользования. Законодатели участвуют в регулировании природопользования и охраны окружающей среды и посредством включения экологических норм в хозяйственное, уголовное и административное законодательство, в том числе в Гражданский, Уголовный и др. кодексы.

Существенное воздействие на охрану окружающей среды и обеспечение устойчивого природопользования оказывает принимаемый обеими палатами парламента Государственный бюджет. Непосредственное значение при этом имеют структура его доходов и расходов, налоговая база, в том числе экологические и ресурсные налоги, перечень включаемых в состав бюджета федеральных экологических программ, условия и уровень финансирования системы органов власти и управления в области природопользования и охраны окружающей среды др.

Участвуя в законодательном процессе и процессе нормотворчества, депутаты отражают разнообразные предпочтения избирателей в отношении конкретного набора общественных благ, включая экологические. Итогом этой деятельности и является реально реализуемая общенациональная экологическая политика, отражающая баланс интересов различных социальных слоев, общественно-политических и хозяйственных структур, их представления о степени приоритетности общественных проблем, а также подкрепленная соответствующей правовой базой и материально-финансовыми ресурсами.

Исполнительная ветвь власти представлена органами государственного экологического контроля и управления, которые входят в состав Правительства РФ. Структура федеральных органов исполнительной власти, включая органы экологического контроля и управления, утверждается соответствующими Указами Президента РФ.

Деятельность каждого из федеральных органов исполнительной власти определяется специальным Положением, утверждаемым главой Правительства РФ. Так, в 1998 г. были приняты Положение о Федеральной службе лесного хозяйства России, Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ и др. В таких Положениях, как правило, определяются: функции и задачи соответствующего федерального органа в определенной области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасного и устойчивого природопользования, порядок его взаимодействия с другими ведомствами, внутренняя (как правило, территориальная) структура.

Для того,, чтобы лучше уяснить состав и полномочия ныне действующей в области охраны окружающей среды и природопользования системы федеральных органов исполнительной власти, приведем небольшую историческую справку.

На первом этапе формирования механизма управления природопользованием и охраной окружающей среды, т.е. в 70-е и первые две трети 80-х годов, в России (как части бывшего СССР) фактически отсутствовали специализированные органы управления охраной окружающей среды. Что касается использования и воспроизводства природных ресурсов, то управление этими процессами осуществлялось на ведомственной основе путем выделения головных прпродохозяйственных министерств, госинспещий и госкомитетов,

Каждый из этих органов, как правило, был ответствен за охрану, рациональное использование и воспроизводство определенного природного ресурса вне зависимости от конкретного направления его использования. Так, общее руководство и контроль за состоянием всех земельных ресурсов были возложены на тогдашнее Министерство сельского хозяйство. С этой целью в его составе были организованы землеустроительная служба и Главное управление по охране природы, заповедникам и охотничьему хозяйству. При этом в непосредственном ведении самого Минсельхоза находилось менее половины земельных ресурсов страны; остальные земли принадлежали лесохозяйственным организациям, составляли земли населенных пунктов, государственный земельный запас и др.

Аналогичный подход применялся при организации контроля за охраной, рациональным использованием и воспроизводством водных ресурсов (головным органом было Министерство водного хозяйства и мелиорации), лесных ресурсов (Госкомитет по лесному хозяйству), рыбных ресурсов (Министерство рыбного хозяйства).

В целях обеспечения межведомственного комплексного подхода к экологическому управлению в 1978 г. был образован Госкомитет по гидрометеорологии и контролю природной среды. Однако задачи этого комитета были весьма ограниченными. В основном они касались охраны и контроля за состоянием воздушного бассейна, а также оценки состояния природной среды в целом, включая климатические изменения.

Давая оценку функционировавшей организационной системы управления природопользованием и охраной окружающей среды, конечно, следует признать невозможность решения всех проблем уже на первом, начальном этапе создания механизма управления. Однако непредвзятый, по возможности, анализ показывает наличие у этой системы следующих основных недостатков:

• непоследовательность и неполнота реализации межотраслевого, комплексного подхода, являющегося важнейшим в области экологического управления и вытекающего из комплексности самого объекта управления — окружающей природной среды;

• отсутствие необходимой координации и согласованности в управлении единообразными природными объектами (так, управление и контроль за состоянием особо охраняемых природных территорий, кроме Министерства сельского хозяйство, осуществляли еще два десятка ведомств);

• распыление ответственности и дублирование функций, с одной стороны, и наличие правовых пустот, бесхозных природных объектов, — с другой;

• сосредоточение в целом ряде случаев в руках одного ведомства функций контроля за состоянием определенного природного ресурса и функций по его хозяйственной эксплуатации, результатом чего являлся формальный подход к экологическому контролю.

Мы позволили себе привести достаточно подробный перечень наблюдавшихся ранее недостатков организации экологического управления, так как управленческий механизм обладает определенной инерцией. Многие проблемы, которые сегодня наблюдаются в системе экологического управления, имеют исторические корни, уходящие в этот начальный этап.

В период перехода к экономическим методам охраны окружающей среды (напомним, этот период начался с момента принятия в 1988 г. специального постановления “О коренной перестройке дела охраны природы в стране” и продолжался до начала 90-х годов) была предпринята попытка устранения важнейших из перечисленных выше недостатков. Прежде всего, путем обеспечения комплексного подхода к управлению природопользованием и охраной окружающей среды. Этим целям служило создание союзно-республиканского Комитета по охране природы как центрального органа, призванного нести всю полноту ответственности за экологическую обстановку в стране. Данный комитет должен был объединить контролирующие природоохранные подразделения разнообразных министерств и ведомств, ведавших отдельными природными ресурсами, и обладал в силу этого широкими координирующими полномочиями. Однако практически и последовательно реализовать эти принципы не удалось.

В 90-е сады в России в условиях кардинальных политических реформ, изменения в соответствии с новой Конституцией РФ административно-территориального и федеративного устройства страны, а также в ходе рыночной трансформации система органов экологического управления закономерно претерпела весьма радикальные изменения.

Оставляя без специального разбора те изменения, которые происходили в этой области в течение всего периода 90-х годов, сосредоточим основное внимание на анализе ныне действующей системы органов экологического управления.

На федеральном уровне структура исполнительных органов власти и управления в области природопользования и охраны окружающей выглядит следующим образом.

Создано и функционирует Министерство природных ресурсов РФ (Минпрпрода). Его основными задачами являются разработка и реализация государственной политики в области охраны окружающей среды к природопользования и координация аналогичных функций других министерств и ведомств. Кроме того, Минпрпрода является специально уполномоченным органом по управлению государственным фондом недр, а также по использованию и охране водного фонда. Важными инструментами такого управления являются проводимое данным ведомством лицензирование пользования недрами, водопользования, а также контроль за исполнением природопользователямн условий лицензионных договоров, в том числе в целях предотвращения самовольного пользования недрами и водными объектами.

Современный механизм экологического регулирования и управления требует достоверной и постоянно обновляющейся информации. В этих целях Минприрода осуществляет наблюдение за состоянием недр и мониторинг водных объектов. Следует учитывать, что эти функции выполняются им совместно с другими специально уполномоченными природоохранными органами.

Минприрода, как и другие государственные органы исполнительной власти, для реализации своих полномочий создает в субъектах Федерации территориальные подразделения, инспекции и т.п. В ряде случаев управление природопользованием и экологической безопасностью осуществляется в соответствии с характером целостных природных систем не по региональному, а по бассейновому принципу. Именно таким образом осуществляется управление водными объектами, для чего в составе Минприроды созданы бассейновые управления. В частности, в Санкт-Петербурге и Ленинградской области (являющимися, напомним, самостоятельными субъектами федерации) функционирует единое Невско-Ладожское водохозяйственное бассейновое управление. На Северо-Западе также создан единый Северо-Западный региональный геологический центр Минприроды.

Наряду с Минприродой, в систему государственных органов по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов входят несколько специализированных Госкомитетов, Федеральных служб и Федеральных надзоров. Так, Госкомитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология) в соответствии со специально утвержденным Положением осуществляет межотраслевую координацию и регулирование в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биоразнообразия, а также реализует государственный экологический контроль и государственную экологическую экспертизу.

В субъектах федерации действуют территориальные органы этого Комитета, которые выполняют важные задами по формированию необходимой нормативной и инструктивно-методической базы для экологического контроля и управления Именно эти территориальные подразделения участвуют в процессе согласования с предприятнями-природопользозатедями нормативов допустимой техногенной нагрузки на соответствующие природные среды. Ими же даются так называемые эмиссионные разрешения, т.е. разрешения на допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду и нормативы размещения отходов. Выполняя функции по экологическому контролю, территориальные подразделения Госкомэкологии контролируют соблюдение предприятиями нормативов допустимого техногенного воздействия на окружающею природную среду Важными задачами являются также мониторинг антропогенного воздействия на окружающую природную среду, мониторинг растительного и животного мира (кроме лесов) и государственная экологическая экспертиза. Территориальные подразделения Госкомэко-логии также выдают лицензии на экспорт биоресурсов и на импорт отходов, а также на все другие виды действий с отходами.

Наряду с Минприродой и Госкомэкологией, которые выполняют важнейшие межотраслевые, координирующие функции по контролю за состоянием окружающей природной среды в целом и воздействием на нее разнообразных техногенмых и антропогенных факторов вне зависимости от их отраслевой принадлежности, в России в рассматриваемой сфере экономики функционируют и специализированные органы управления. В их ведении находится управление эффективным использованием, воспроизводством и охраной отдельных природных ресурсов. Таковыми являются Государственный комитет РФ по земельной политике (Госкомзем), Государственный комитет РФ по рыболовству и Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз).

В условиях проведения земельной реформы, пересмотра имущественных прав и вовлечения части земельных ресурсов в экономический оборот важные задачи выполняет Госкомзем. В их числе:

• реализация государственной политики в области рационального использования земель, сохранения и воспроизводства почвенного плодородия;

• организация и проведение работ, связанных с земельной реформой и приватизацией земель;

• проведение землеустроительных работ, ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель, создание банка данных о федеральных и иных землях и др.

Госкомитет РФ по рыболовству также относится к числу отраслевых, специально уполномоченных государственных органов. В его компетенции находятся:

• регулирование, использование, охрана и воспроизводство рыбных запасов, а также регулирование рыболовства;

• государственный контроль за соблюдением нормативов и правил охраны рыбных запасов, их учет, установление норм допустимого улова рыбы и других биоресурсов;

• определение нормативов чистоты вод рыбохозяйственных водоемов;

• выдача разрешений на промысловый, спортивно-любительский, научно-исследовательский лов рыбы и др.

Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз) осуществляет контрольные, регулирующие и разрешительные функции в области управления лесным фондом страны. С учетом особой биосферной роли лесов данная служба участвует в наблюдении за состоянием окружающей природной среды в целом, а также контролирует и регулирует использование объектов животного мира и среды их обитания. К числу основных задач Рослесхоза относятся:

• реализация основных направлений государственной лесной политики;

• организация и обеспечение рационального, многоцелевого и непрерывного лесопользования, воспроизводства и защиты лесов, а также сохранение и усиление средообразующих и других полезных свойств лесов;

• обеспечение сохранения природных комплексов, имеющих особое природоохранное, научное, рекреационное значение, а также биоразнообразия;

• совершенствование экономических и иных методов управления лесным хозяйством;

• контроль за соблюдением требований лесного законодательства и др. [Положение о Федеральной службе лесного хозяйства России, 1998]

Как видим, с учетом комплексного характера природных объектов, федеральные органы, специализированные на управлении отдельными природными ресурсами, выполняют >яд общих функций по экологическому контролю и обеспечению устойчивого природопользования.

Необходимость четкого разграничения функций по государственному природоохранному контролю и хозяйственной эксплуатации природных ресурсов, которые в России весьма разнообразны, обусловила наличие и ряда других органов, обеспечивающих государственный экологический контроль и мониторинг.

К числу таковых, прежде всего, относится Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгндромет). В качестве основных она решает следующие задачи:

• мониторинг состояния и загрязнения окружающей природной среды в целом и ее важнейших ресурсов в частности (в том числе атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства), включая космический мониторинг состояния природных объектов;

• оценка климатических изменений.

Важные задачи в области обеспечения безопасной эксплуатации недр и промышленной безопасности выполняет Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор). Контроль за соблюдением требований законодательства в части безопасного использования ядерной энергии и материалов, радиоактивных веществ, государственный надзор за организацией и состоянием учета и хранения подобных материалов и веществ осуществляет Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор).

Наряду со специально уполномоченными органами, определенные функции по государственному экологическому контролю и управлению также осуществляет Государственная санитарно-эпидемиологическая служба РФ, входящая в систему Министерства здравоохранения РФ. К числу ее задач в интересующей нас сфере относятся:

• организация и ведение государственной системы санитарно-гигиенического мониторинга, включая наблюдение, оценку и прогнозирование здоровья населения в связи с состоянием среды обитания;

• участие в разработке целевых и территориальных программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также подготовка предложений к программам оздоровления среды обитания человека;

• разработка и утверждение санитарных норм, правил и гигиенических нормативов;

• организация и проведение санитарно-гигиенической и эпидемиологической экспертизы, государственного контроля за соблюдением требований санитарного законодательства России и др. [Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ, 1998].

Еще одним ведомством, имеющим непосредственное отношение к обеспечению управления экологической безопасностью как составной части общей безопасности является Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствии стихийных бедствии (МЧС РФ). В числе прочих, в задачи этого Министерства входит принятие чрезвычайных мер по ликвидации экологических катастроф, вызванных стихийными бедствиями, производственными авариями и т.д.

Итак, в России функционирует довольно разветвленная система органов, осуществляющая контроль и управление в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и природопользования. В целом она имеет трехуровневую структуру и объединяет все четыре ветви власти (на уровне Федерации и субъектов Федерации).

Попытаемся проанализировать, какова эффективность современной системы природоохранного управления, действующей в России. В этом вопросе следует руководствоваться такими объективными критериями, как состояние окружающей среды и природных ресурсов, а также динамика экологической ситуации и запасов природных благ. Проведенный в первых главах книги анализ показал, что в последние годы наблюдается отсутствие заметных положительных сдвигов в этой области. Имеет место и усугубление ситуации (см. п. 1.3). В немалой степени это является следствием несовершенства организации управления охраной окружающей среды и природопользования.

К числу основных недостатков в данной области следует отнести:

• нечеткость в распределении полномочий, приводящая к распылению ответственности и проявлению своеобразной конкуренции между органами экологического управления, обостряющейся п условиях недостаточного финансирования (так, за разработку и реализацию государственной политики охраны окружающей среды и рационального природопользования ответственны Минприрода и Госкомэколсгия, и оба эти ведомства призваны координировать в этой области деятельность других министерств и ведомств);

• параллелизм и дублирование ряда управленческих функций (один из характерных примеров — экологический мониторинг, который осуществляют Минприрода. Госкомэко-логия, Росгидромет и др. ведомства, что приводит к распылению экологической информации, снижает уровень обоснования управленческих решений);

• отсутствие необходимой комплексности в управлении целостными экологическими системами, сохранение остатков ведомственного подхода к охране окружающей среды и природопользованию.

Препятствиями на пути эффективного функционирования организационной системы управления также являются:

• слабая концептуальная проработка реорганизаций экологического управления, основным лозунгом которых была экономия управленческих расходов, а не повышение эколого-экономической эффективности управленческих функций;

• частые и не всегда мотивированные организационные перетряски (оценочно, за прошедший, относительно непродолжительный период рыночных реформ, система экологического управления реорганизовывалась 7 раз, и нет никакой уверенности в том, что реорганизация мая 1999 г. явилась последней), вносящие нервозность в управленческий процесс и препятствующие формированию перспективного мышления у управленческих кадров;

• дефицит квалифицированных управленческих кадров, способных работать в новых политико-экономических и экологических условиях, низкий уровень их материального обеспечения.

В соответствии с федеративным устройством России важные функции в области экологического управления и контроля за рациональным природопользованием выполняют территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти, на что уже обращалось внимание. Кроме того, в субъектах Федерации функционирует система органов исполнительной власти, концентрирующая внимание на вопросах регионального социально-экономического управления. Так, в Санкт-Петербурге при Администрации города образовано Правительство, в составе которого функционирует специализированное Управление по охране окружающей среды. Важнейшими задачами указанного управления являются:

• координация природоохранной деятельности разнообразных хозяйствующих субъектов независимо от их ведомственной подчиненности;

• организация комплексных природоохранных работ, разработка и участие в реализации природоохранных программ;

• выдача разрешений на право пользования природными ресурсами, на выброс и сброс вредных веществ, размещение, переработку и складирование вредных отходов;

• обеспечение полноты и общедоступности информации об экологической обстановке [Экологическая обстановка в Санкт-Петербурге..., 1997].

Эффективность управления охраной окружающей среды и природопользованием во многом зависит от качества и полноты экологической информации. Часть необходимых для экологического управления данных концентрируется в Госкомитете РФ по статистике. Информация поступает, в частности, в результате заполнения предприятиями форм обязательной статистической отчетности (2-ТП (воздух), 2-ТП (водхоз), 2-ТП (токсичные отходы) и ряда др.).

Сложность и своеобразие экологического управления обусловливают необходимость наличия и других баз данных, в том числе тех, которые поступают по линии экологического мониторинга. В общем плане экологический мониторинг представляет собой определенную систему наблюдения, оценки, прогноза состояния окружающей среды и информационного обеспечения процесса подготовки и принятия управленческих решений [Экоди-намика..., 1996].

К числу основных задач экологического мониторинга относятся:

• наблюдение за источниками и факторами антропогенного (техногенного) воздействия на состояние окружающей природной среды;

• наблюдение за состоянием природной среды и происходящими в ней процессами под влиянием факторов антропогенного воздействия;

• оценка фактического состояния природной среды;

• прогноз изменения состояния природной среды под влиянием факторов антропогенного воздействия и оценка прогнозируемого состояния природной среды;

• предоставление соответствующей экологической информации в удобной для использования форме и доведение ее до лиц, принимающих управленческие решения [Протасов В., Молчанов А., 1995].

В Российской Федерации до последнего времени функционировало несколько ведомственных систем мониторинга. В их числе службы:

• мониторинга лесного фонда Федеральной службы лесного хозяйства;

• мониторинга водных объектов и геологической среды Минприроды;

• агрохимических наблюдений и мониторинга загрязнения сельскохозяйственных земель Роскомзема;

• санитарно-гигиенического мониторинга (включая наблюдение, оценку и прогнозирование здоровья населения в связи с состоянием среды обитания) Госсанэпиднадзора;

• мониторинга природной среды Росгидромета;

• мониторинга источников антропогенного воздействия на состояние окружающей природной среды и особо охраняемых природных территорий Госкомэкологии.

Существование нескольких ведомственных систем экологического мониторинга в случае их изолированной не скоординированной работы (что до недавнего времени имело место в России) не может не приводить к дроблению информации (а значит, и к снижению ее качества) о целостном природном объекте, каковым является окружающая природная среда. Кроме этого, при таком порядке очевидна неэффективность расходования весьма дефицитных управленческих средств.

В настоящее время в стране осуществляется работа по созданию Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ). Концептуально в рамках ЕГСЭМ должны быть объединены организационные и финансовые усилия ведомственных систем мониторинга в целях наблюдения за состоянием окружающей природной среды в целом и комплексной экосистемной оценки этого состояния, включая оценку состояния здоровья населения. При этом ЕГСЭМ входит в систему глобального мониторинга окружающей природной среды.

Создание ЕГСЭМ — сложный многоступенчатый процесс, который охватывает формирование соответствующих территориальных подсистем. Ныне как на федеральном, так и на региональном уровнях налаживается обмен информацией между ведомственными службами, выполняющими специализированные задачи в области наблюдения и контроля за состоянием отдельных элементов окружающей природной среды. Созданы региональные информационно-аналитические центры, позволяющие оперативно обрабатывать соответствующую информацию.

Сегодня в рамках действующей Государственной системы мониторинга окружающей среды проводятся наблюдения за: состоянием загрязнения воздуха в городах и промышленных центрах, почв пестицидами и тяжелыми металлами, поверхностных вод суши и морей; трансграничным переносом веществ, загрязняющих атмосферу; загрязнением природной среды и состоянием растительности (комплексные наблюдения); химическим составом и кислотностью атмосферных осадков и снежного покрова; фоновым загрязнением атмосферы; радиоактивным загрязнением природной среды

Так, наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха проводятся в 246 городах и населенных пунктах России на 659 стационарных постах Росгидромега. Контролем за загрязнением поверхностных вод суши по гидробиологическим показателям охвачено более 190 водных объектов; морской среды по гидрохимическим показателям — 1 I морей, омывающих Российскую Федерацию. Сеть станций наблюдения трансграничного переноса веществ ориентирована на западную границу России, где проводится отбор атмосферных аэрозолей, газов (диоксидов азота и серы) и атмосферных осадков [Государственный доклад..., 1997].

В области охраны окружающей среды и природопользования, наряду с президентской, законодательной и исполнительными органами власти и управления, функционирует и судебная ветвь власти. В соответствии с действующим законодательством в России предусмотрена уголовная ответственность за совершение экологических преступлений, административная — за экологические правонарушения и гражданская ответственность, связанная с возмещением вреда, причиненного природной среде и здоровью населения [Ерофеев Б., 1998].

Принципиальное значение имело принятие в 1996 г. нового Уголовного кодекса РФ, раздел IX которого посвящен преступлениям против общественной безопасности, здоровья населения и экологическим преступлениям. К числу наиболее распространенных уголовных преступлений, зарегистрированных после принятия нового УК РФ, относятся незаконное занятие рыбными и другими видами добывающих промыслов, незаконные охота и порубка леса, а также загрязнение водоемов и атмосферного воздуха, характеризующихся тяжелыми экологическими последствиями [О практике применения судами..., 1998 ].

Примерами экологических правонарушений, влекущих за собой -административно-гражданскую ответственность, служат выброс (сброс) вредных веществ в природные среды сверх установленных нормативов, нарушение правил эксплуатации очистных сооружений, порча или уничтожение природных объектов, в том числе сельскохозяйственных угодий, несоблюдение правил пожарной безопасности в лесах и др. Специалисты обращают внимание на то, что сумма средств, взыскиваемых судами и арбитражными судами с целью возмещения причиняемого окружающей природной среде и здоровью населения ущерба, является явно недостаточной. Подчас она ниже наносимого вреда в 10 и более раз [Петров В., 1996].

Подводя итог проведенному анализу организации управления в России охраны окружающей среды и природопользования, необходимо отметить следующее. По-прежнему актуальна проблема модернизации и реструктуризации централизованной системы экологического и природно-ресурсного управления, которая пока еще сохраняет черты ведомственности и не обеспечивает устойчивое экономически эффективное и экологически безопасное природопользование.

Нуждается в уточнении и детализации и распределение функций между специально уполномоченными органами власти и управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. В том числе в таких основных областях, как:

• экологический контроль и лицензирование природопользования;

• экологический мониторинг и экспертиза;

• лимитирование использования природных ресурсов и воздействия на окружающую среду;

• учет и экономическая оценка природных ресурсов, установление платежей за природопользование.

Недостаточная эффективность экологического и природно-ресурсного управления определяется нерешенностью проблемы информационного обеспечения процесса принятия решений.

Основными из этих проблем являются:

• разрозненность информации, накапливаемой в ведомственных системах экологического мониторинга;

• отсутствие данных о состоянии и оценке комплексных природных объектов, которая должна содержаться в отсутствующих на сегодня комплексных территориальных кадастрах;

• неотработанность вопросов, касающихся периодичности и оперативности сбора и обработки информации, форм ее представления и передачи.

На необходимость решения всех этих вопросов обращено внимание в Национальном плане действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 годы. Часть из них нами была достаточно подробно рассмотрена. Вместе с тем некоторые из поднятых проблем будут проанализированы ниже.