2. Работа эксперта-советника по разработке концептуального содержания государственного решения и обоснованию проблематики повестки дня. 2.1.Подготовка вводной части раздела. 2.1.1.Определение своих функциональных подцелей (ожидаемых результатов) в рамках общегруппового «древа» целей для проведения экспертно-проектной работы. 2.1.2.Определение специфического объекта и предмета работы для написания данного раздела предмета экспертно-проектной работы. 2.2.Разработка методологии и методики проектирования для данного раздела. 2.2.1.Выбор и обоснование методологического подхода для данного специфического объекта. 2.2.2.Разработка вспомогательной (частной) модели-гипотезы для анализа и оценивания определённого в данном разделе объекта. 2.2.3.Разработка блока общего вопросника для групповой работы по экспертному проектированию и прогнозированию (Приложение 2). 2.3.Проектирование содержания концепции государственного решения, разработка основных её положений, комплекса публичных проблем и путей их преодоления. 2.3.1.Анализ и диагноз системы причин и факторов, влияющих на необходимость разработки данного варианта решения. 2.3.2.Определение предметной области решения, обоснованная постановка комплекса публично-государственных проблем в повестку дня и прогнозирование возможных путей их преодоления. 2.3.3.Проектирование «древа» целей и средств госрешения и формулирование его основных концептуальных положений, с визуализацией проектно-целевой части теста «публичного ключа-замка» (Приложение 2). 2.3.4.Обоснование системы условий и ресурсов, необходимых и достаточных для перспективного осуществления данного проекта. 2.3.5.Прогнозная оценка уровня адекватности и обоснованности при последующем применении данной концепции госрешения. 2.4.Подготовка заключительной части данного раздела с основными положениями и обосновывающими аргументами по содержанию концепции госрешения, а также блока презентации коллективного экспертного проекта в Power Point

Концепция российской миграционной политики

Обоснование проблематики повестки дня

Основы государственной стратегии по решению проблем в данной области выражены в ряде программных документов, главным из которых является «Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г.», утвержденная Президентом РФ в июле 2012 г. Безусловно, в подобных документах многие положения заведомо декларативны. Однако в данном случае основная идея концепции вполне «реалистична» в том смысле, что она соответствует текущему положению дел в данной сфере и общему вектору российской миграционной политики. Речь идет об идее так называемой «замещаюшей миграции».

Концепция замещающей миграции обсуждалась еще в 1980-е гг., но в широкий оборот была введена в 2000 г. в одном из докладов отдела народонаселения ООН («Замещающая миграция: является ли она решением проблем сокращения и старения населения?»). По определению экспертов ООН, «это международная миграция, в которой нуждается страна, для того чтобы компенсировать сокращение численности населения в целом и населения трудоспособного возраста в частности». «Численность населения наиболее развитых стран в первой половине XXI века сократится, а само население постареет,» - фиксируется в докладе. Причем основной акцент делается именно на возрастающей диспропорции между населением трудоспособного и пенсионного возрастов. «Уровни миграции, необходимой для компенсации старения населения… будут чрезвычайно высокими и во всех случаях приведут к намного более массовой иммиграции, чем это было в прошлом,» - утверждают авторы доклада. Причем, в общей логике текста, это не столько прогноз, сколько императив.

Именно эта модель заложена в основу официальной миграционной концепции государства. Уже упомянутая концепция государственной миграционной политики отмечает, что «переселение мигрантов на постоянное место жительства в Российскую Федерацию становится одним из источников увеличения численности населения страны в целом и ее регионов» и называет в числе основных целей миграционной политики «стабилизацию и увеличение численности постоянного населения Российской Федерации». Эта компенсирующая роль, по мнению авторов концепции, уже выполняется миграционным приростом – и должна выполняться в дальнейшем. В числе основных проблем в сфере миграционных процессов и миграционной политики отмечается сохранение ряда антииммиграционных барьеров. В частности: ориентация законодательства на привлечение временных иностранных работников, а не на постоянную миграцию, «нарастание негативного отношения к мигрантам в обществе», недостаточная «миграционная привлекательность Российской Федерации в сравнении с другими странами».

Действующая Концепция признает и некоторые издержки массовой внешней миграции, а главное – низкое качество самого миграционного притока. Но решать эту проблему она предполагает не за счет его ограничения и более жесткой селекции на въезде в страну, а за счет мер адаптации и интеграции мигрантов внутри Российской Федерации.

Аналогичным образом трактует данную проблему и другой программный документ федерального уровня – «Стратегия государственной национальной политики на период до 2025 г.», – где внешняя миграция признается одним из факторов межэтнической напряженности, но главным образом в контексте ее негативного восприятия населением, а вопрос о ее ограничении не затрагивается. В качестве пути решения проблемы предлагаются лишь возрастающие усилия государства по адаптации и интеграции приезжающих в РФ иностранцев.

В рамках поставленных задач в регионах РФ финансируется создание центров адаптации для мигрантов, некоторые из которых имеют статус пилотных проектов ФМС. По замыслу ФМС, такие центры должны будут создаваться по всей стране и давать мигрантам дополнительные возможности с точки зрения натурализации в РФ. В полном соответствии с концепцией государственной миграционной политики, это должно будет содействовать переходу от временных трудовых миграций из Средней Азии к постоянным (переезду на постоянное место жительство в РФ).

В целом, в основе миграционной политики государства, если судить о ней как по программным документам, так и по реально принимаемым решениям, лежит стремление сгладить некоторые издержки массовой иммиграции инокультурной и низкоквалифицированной рабочей силы, ни в коей мере не ставя вопрос о ее существенном сокращении.

Эта политика, в лучшем случае, не даст ощутимых результатов. В худшем – создаст крайне проблемный контингент новых граждан, подрывая социальный капитал страны, ее этнический баланс и национальную безопасность.

Определение своих функциональных подцелей (ожидаемых результатов) в рамках общегруппового «древа» целей для проведения экспертно-проектной работы.

1. Построение повестки дня и инициирование госрешения, цели:

• Определение приоритетных общественных проблем

• Выстраивание системы условий и факторов сопутствующих принятию государственного решения.

2. Разработка и селекция альтернативных проектов госрешения

• Анализ текущей ситуации, включающий статистику, рассмотрение исторических аспектов и обобщение полученных данных.

• Оценивание технологической и экономической обоснованности, а так же политической проходимости различных вариантов государственного решения.

• Формулирование предварительных решений стратегического характера по направлениям для конкретных действий.

3. Выбор и утверждение итогового варианта госрешения

• Оценивание социально-институциональных аспектов принятия решения.

• Анализ работы механизма утверждения и согласования данного решения в социально-целеполагательном и ориентационно - регулятивном измерении.

4. Реализация и контроль исполнения проекта госрешения

• Анализ социальной сети механизма реализации данного решения.

• Оценивание причин возможного «отрыва» принимаемого «наверху» дизайна публичного решения от его исполнения «снизу».

5.Оценивание результатов и последствий осуществления государственного решения

• Написание оценочного отчета, в рамках которого будут освещены:

а. результаты

б. достигнутые предполагаемые цели

в. нежелательные или незапланированные последствия

г. сделанные уступки и отклонения во время реализации решения

д. соотношение между собой полученных выгод и издержек

Объект: деятельность Российской Федерации в сфере миграции

Предмет:

2.3.1.Анализ и диагноз системы причин и факторов, влияющих на необходимость разработки данного варианта решения.

• Миграционное законодательство Российской Федерации не в полной мере соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом. Оно ориентировано на привлечение временных иностранных работников низкой квалификации и не содержит мер, способствующих переезду на постоянное место жительства, адаптации и интеграции мигрантов с высокой квалификацией.

• Несовершенство действующей системы управления миграционными процессами проявляется в наличии большого числа незаконных мигрантов. Незаконная миграция, питающая рабочей силой теневой сектор экономики, является одной из главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны части населения Российской Федерации.

• В настоящее время миграционная привлекательность Российской Федерации по сравнению с другими странами, принимающими мигрантов, невысока и распространяется преимущественно на граждан государств - участников Содружества Независимых Государств. Продолжается эмиграционный отток из страны. Мигранты новых поколений, прибывающие в Российскую Федерацию из государств - участников Содружества Независимых Государств, по сравнению с их предшественниками обладают более низким уровнем образования, знания русского языка и профессионально-квалификационной подготовки.

• Массовая иммиграция в Россию из государств Средней Азии является важнейшим долгосрочным фактором, питающим исламский радикализм в РФ, главным образом – в столицах и промышленных центрах.

Определение предметной области решения, обоснованная постановка комплекса публично-государственных проблем в повестку дня и прогнозирование возможных путей их преодоления.

Проблемы:

• Неэффективность органов исполнительной власти, реализующих государственную политику в сфере миграции.

Обоснование проблемы:

Процесс реализации имеющихся установок и проектов в сфере миграционной политики является сложным и трудновыполнимым по целому ряду причин. Прежде всего, это связано с отсутствием внятной системы оценки состояния проблемы, оценок миграционной ситуации, миграционных потоков, перспектив развития миграционных процессов.   Кроме того, отсутствие  единой картины  миграционной ситуации приводит к тому, что возникает рассогласование компетенций и ответственности и в решении конкретных управленческих задач, дублирование/блокирование  действий различных государственных и общественных структур,  противоречие между действиями различных субъектов управления миграционными потоками по решению общих задач. Так же миграционная политика перестаёт быть отражением годовой статистической оценки  состояния экономики страны. Происходят события, которые требует быстрого и адекватного реагирования на  возникшие изменения состояния объектов управления. При этом необходимо отметить отсутствие мониторинга возникающих в связи с миграционными процессами  всплесков социальной напряженности, чреватых социальными конфликтами. Значимым фактором, усугубляющем проблему повышения уровня эффективности контроля и учета миграционных процессов является коррупционная составляющая.

Возможные пути преодоления:

1. совершенствование мер ответственности работников органов исполнительной власти, реализующих государственную политику в сфере миграции.

2. Четкая дифференциация желательных и нежелательных миграционных потоков, в т.ч. по этническим и страновым когортам. Становление противодействия нежелательной миграции как класса задач в государственной миграционной концепции.

3. Развитие практики безвизового посещения одновременно с введением депортационного депозита (для рискованных категорий стран).