36. Представительные органы в системе местного самоуправления.

По природе представительный орган является выборным, что предусмотрено Конституцией РФ и Европейской хартией МСУ. В Конституции есть термин «выборный орган» местного самоуправления, а не «представительный», Конституция отошла и от любой терминологии, связанной с представительством, с советами, чтобы отречься от советского опыта.

В доктрине нет никаких сомнений: представительный орган власти является органом народного представительства. То есть представительный орган власти – тот орган, что представляет интересы граждан на соответствующей территории и избирается путём выборов.

Представительный орган НЕ является законотворческим (так как не входит в систему ОГВ).

Более того, ЕХ гарантирует наличие коллегиальных органов.

Наличие особой процедуры формирования органа позволяет нам говорить, что между представительным органом и населением складываются особые отношения, которые позволяют представительному органу МСУ осуществлять свои полномочия на особой основе.

КС в большинстве решений, которые касаются проблемы распределения полномочий между населением и ПО, занимает сторону ПО. Потому что полагает, что в основе ежедневной деятельности должны лежать начала представительной демократии. Именно представительный орган, олицетворяющий местное сообщество, и является тем самым представителем населения! (по мнению Баженовой это очень важно).

Представительный орган: низовая ячейка представительной демократии, благодаря которой на верхнем уровне выстраивается система представительной демократии. Профессиональный уровень представительной демократии на высшем уровне зависит от МСУ. Такая значимость представительной демократии очень характерна именно для РФ.

В Германии к МСУ относят скорее к органам хозяйственной деятельности, решающим вопросы местного значения, не идёт речи о выстраивании некой иерархии; в англосаксонской системе – как к защите местных сообществ, которые были утрачены в 20 веке.

а что по функциям и нормотворчеству в частности?

Представительные органы МСУ как бы встроены в единую вертикаль представительных органов. Они обладают всеми функциями представительных органов в принципе по своей природе: нормотворчество, финансы и контроль. Акцент делается на нормотворчестве – они же представительные. Но это неправильно: местное самоуправление решает больше вопросы управления, а не написания норм.

У органов государственной власти есть желание выстроить эту вертикаль, влиять на выборы, которые проходят на местном уровне, чтобы добиться результатов, которые в будущем дадут нужные результаты и на региональном, федеральном уровне.

Правовая природа представительных органов МСУ

а) это органы народного представительства (даже если не прямо избирали)

б) их особое значение в системе представительной демократии, которое отражает их особое понимание в России с учётом дореволюционного и советского опыта (и вообще МСУ как низовая ячейка представительной демократии)

Состав представительного органа

Все члены представительного органа называются депутатами.

• Поселенческий тип:

• 7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

• 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

• 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

• 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

• 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

• 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

• Территориальный тип:

• Для муниципальных районов законодатель определяет минимум, который мы должны формировать – минимум 15 человек для МР. Законодатель определяет минимум, но на практике численность депутатов в муниципальных районах больше, чем 15. Численность депутатов муниципального района все-таки зависит от численности депутатов поселений – чтобы обеспечить представительство всех поселений, в представительном органе муниципального района, как правило, около 20-25 человек.

• Для внутригородских территорий ГФЗ – 10 человек. Города федерального значения идут по пути утверждения установленного законодательного минимума (10 человек).

(= проблема, так как, н, в Москве действительно огромное кол-во населения -> нарушена норма представительства -> нарушен принцип в целом)

На сегодняшний день муниципалитеты не идут по пути увеличения численности представительного органа. И это очень плохо. В советский период была большая численность – тоже не очень хорошо, так как управление нескольких людей прикрывалось массовостью. Самый оптимальный вариант как сейчас: определить минимум, а оптимум усматривают МО.

Правомочность состава – 2/3 от установленной численности. Под установленной численностью понимается количество депутатов, определенное в уставе МО. Представительный орган может приступить к началу своей деятельности только при правомочности состава. Правомочность заседания = ½ от числа.

Если состав неправомочен, то представительный орган распускается по решению суда (исключительно по решению суда), и после роспуска проводятся досрочные выборы. (Второй вариант – дополнительные выборы чтобы добрать депутатов, но его законодатель не выбрал).

Такой вариант дает возможность для манипулирования. Особенно часто это использовалось в 2012-2018 гг., когда Единая Россия, если видела, что не получила большинства, то ее депутаты слагали с себя полномочия, представительного орган оставался без необходимого количества депутатов, распускался и проводились досрочные выборы.

Если же у вас правомочный состав (набрано 2/3), можно не распускать представительный орган, а добрать недостающих депутатов через дополнительные выборы.

Способы формирования представительного орагана:

• Муниципальные (прямые) выборы (-> орган народного представительства)

• Двухстепенные «выборы» (делегированное представительство: н, в каждом поселении выбирается по 10 депутатов, из них двое – делегируются в представительный орган (+ глава МО туда делегируется) -> в МР; то же и в ГО с внутригородским делением)

= устанавливается в соответствии с законом субъекта уставом (вариабельно!)

- законодательство отталкивается в решении вопроса не от правовой природы представительных органов МСУ, а от существующей территориальной организации ОМСУ

Постановление КС в 2011 год:

Формирование органов власти по принципу двухстепенности не означает, что представительный орган перестает быть органом народного представительства, потому что в районном представительном органе у вас сидят главы поселений и депутаты поселений, которых избрал народ. А так как они избраны народом, то представительный орган, созданный по принципу делегирования, тоже является избранным народом – такое вот косвенное представительство.

Глава МО НЕ всегда избирается на выборах:

• Конкурсная модель (утрата связи с населением, нет выборов)

• Из состава представительного органа (снова ок, так как сам орган был избран народом)

В Постановлении 2015 года № 30-П КС сказал, что если глава муниципального образования избирается по конкурсу, то в этом случае ПО муниципального района утрачивает связь с населением, значение органа народного представительства. Значит, глава, избравшийся по конкурсной модели, не должен входить в состав представителей районного органа, а в состав вместо него должен входить другой депутат!

-> раз он конкурсный -> не входит в ПО -> проблема

(нормы представительства: принцип 2/5 для выборов в ПО МР (и ГО) из-за административного центра + принцип 1/3 для двустепенной системы для внутригородских районов)

Полномочия могут быть прекращены досрочно:

1. самороспуск (по сути, не механизм отв-сти, а способ разрешения полит конфликта)

2. решение ВС субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов ПО МО

3. в случае преобразования МО, а также в случае упразднения МО

4. в случае утраты поселением статуса МО в связи с его объединением с ГО

5. в случае увеличения численности избирателей МО более чем на 25 %, произошедшего вследствие изменения границ МО или объединения поселения с городским округом

6. уставом МО может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа в случае нарушения срока издания МПА, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан

порядок роспуска ПО муниципального образования -> законом субъекта

1. Соответствующим судом должно быть установлено, что представительным органом муниципального образования принят НПА, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования ИЛИ судом установлено, что избранный в правомочном составе ПО в течение 3 месяцев подряд не проводил правомочного заседания (50% и больше членов) (1/2 от 2/3);

2. ПО муниципального образования в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий НПА;

3. Высшее ДЛ субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение 1 месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный орган субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске ПО муниципального образования;

4. Законодательный орган субъекта РФ принимает закон субъекта РФ о роспуске ПО муниципального образования (большинством! не менее 2 чтений);

5. Высшее должностное лицо подписывает и обнародует закон субъекта РФ о роспуске ПО МО;

6. Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу.