Четвертый фактор — дефект правосознания участников законодательного процесса, состоящий в том, что нет адекватного понимания ценности, значения концепции законопроекта.

Значение концепции законопроекта состоит в том, что она:

• выступает своеобразным итогом развития юридической науки, показателем степени ее совершенства, демонстрацией ее реальных возможностей;

• служит основой для последующих разработок и предложений по дальнейшему развитию законодательства; является фактором эффективности современного законодательного процесса;

  • 1 Казьмин И.Ф. Подготовка научной концепции законопроекта (методологические вопросы) // Государство и право. 1985. № 3. С. 28.

  • 2 Более того, мы считаем, что концепции должны готовиться и ко всем иным нормативным правовым актам, особенно касающимся прав, свобод и законных интересов граждан. В этом плане остается сожалеть, что, например, Т.С. Масловская, исследуя проблемы и многие приемы юридической техники нормотворчества органов местного самоуправления, о концепции вообще не упоминает. См.: Масловская Т.С. Нормотворчество органов местного самоуправления Российской Федерации. Сургут, 1999. С. 95—104.

оказывается катализатором подготовки оригинальных частных методик и рекомендаций по более эффективной реализации (и особенно — правоприменению) законодательных норм;

• является важным средством гармонизации правовой системы;

• выступает основой для толкования юридических норм;

• может способствовать установлению и разрешению юридических коллизий;

• может помочь выявлению пробелов в законодательстве;

• может служить достаточно надежной объективной основой для правоприменительного усмотрения;

• выступает ориентиром для всех видов и уровней конкретизации принятого на ее основе закона.

Пятый фактор — отсутствие ясности в вопросе о необходимом количестве элементов концепции законопроектов.

В юридической литературе называется не только разное число элементов кон­цепции законопроекта, но и дается им различное наименование, "выстраивается" неодинаковая последовательность их взаимодействия.

Между тем структура концепции законопроекта может и должна быть стандартизирована. Имеется в виду обязательный набор ее элементов и последовательность их соединения, а не формальное единообразие.

Концепция законопроекта должна начинаться "с самой себя", с собственной дефиниции. Новейшая правотворческая практика уже идет по этому пути. Например, вот каким образом начинается Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 года № 24: "Концепция национальной безопасности Российской Федерации — система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности" *.

После определения самого документа (концепции) логичнее всего сразу коротко, но предельно конкретно определить предмет, который в этом документе будет обрисован.

Если использовать язык современных информационных технологий, то речь идет об этапе идентификации проблемной области.

После "обрисовки" предмета регуляции, как результат, необходимо дать обоснование "наименования законопроекта".

Только после этого мыслимо формирование целей законопроекта. Имеется в виду не только определение конечной цели, а создание "древа целей".

Следующий элемент концепции законопроекта — доказательства необходимости подготовки и принятия конкретного закона. Необходимо представление комплекса аргументов — экономических, политических, культурологических, психологических, демографических, правовых. Требуется убедительное обоснование того, что регулируемая проблема может быть решена только и именно законодательным путем.

Далее, важное место в концепции должно занять определение вида и места планируемого законопроекта в иерархии действующего законодательства.

Не менее важно здесь указать, какие правительственные, ведомственные и локальные юридические акты должны быть подготовлены для конкретизации планируемого закона. Если возможно, желательно максимально точно определить место планируемого закона в системе Свода законов Российского государства и в классификаторе правовых актов 2 .

• 1 См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24) // Российская газета. 2000. 18 янв.

Следующим относительно автономным элементом подготовки концепции законопроекта является установление формы будущего акта. Имеется в виду обоснование необходимости существования закона в форме основ, кодекса, положения и тому подобного.

Центральный и самый крупный по объему элемент подготовки концепции законопроекта — освещение структуры, будущего закона.

Механизм обеспечения реализации планируемого закона — еще один элемент концепции законопроекта.

Следующий элемент концепции законопроекта, который может существенно способствовать ее обоснованности, — составление прогноза действия планируемого закона, ожидаемый эффект от его реализации.

Последним, заключительным элементом концепции законопроекта может и должен выступать раздел о стоимости, реальной цене будущего закона.

Для составления "финансового раздела" концепции в таких случаях требуются специальные бухгалтерские методики, особые способы исчисления. При оформлении этого раздела концепции следует с осторожностью относиться к предложениям и советам заинтересованных в законопроекте ведомств — они склонны ради сохранения собственных интересов, преимуществ, привилегий либо преуменьшать предстоящие расходы, либо, наоборот, преувеличивать их (когда это касается штатного расписания, размера окладов управленцев).

Так или иначе, но желательно всегда планировать некий "резерв" расходов.

По всей видимости, для кардинального решения этой проблемы требуется расширение компетенции Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по организации комплексного экспертирования законопроектов. Для этого необходимо расширение штатов, ибо должны быть профессиональные отделы по основным видам экспертиз. Ведь не секрет, что часто инициаторы и разработчики концепции законопроекта сами не в состоянии произвести экономические расчеты и дать полновесное финансовое обоснование его. Правовое управление Аппарата Государственной Думы ныне также не в состоянии взять на себя такие расчеты. Как следствие, даже очень качественный законопроект "зависает", и его судьба на долгое время может остаться неопределенной.

В этой связи возникает один далеко не праздный вопрос: кто и в какой документальной форме должен окончательно определять "набор", число необходимых для концепции законопроекта экспертиз? Шагом назад является то, что сейчас убрана обязанность проводить криминологическую экспертизу законопроекта. От того, как предлагаемый закон повлияет на состояние преступности, зависит эффективность (либо неэффективность) деятельности правоохранительной системы государства. Нельзя не отметить, что при подготовке концепций законопроектов далеко не всегда выполняется требование закона о проведении экологической экспертизы: до сих пор это относится к разряду "второстепенных дел". "Эколого-правовой нигилизм" характерен практически для всех звеньев нормотворческих органов. Проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне (статья 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 года "Об экологической экспертизе", вступившего в силу 27 ноября 1995 года).

Концепция законопроекта должна содержать и еще один обязательный и весьма важный для ее последующей реализации элемент. В отечественной литературе он не отмечается. В концепции законопроекта необходимо показать методы ее адаптации